8 Sikkerhetsbestemmelsen

8.1 Gjeldende rett

8.1.1 Innledning

Departementet vurderer at det er behov for en ny lovhjemmel for å gjennomføre SDCA artikkel VI nr. 3 i norsk rett, og viser til at NATO SOFA ikke er spesifikt gjennomført i norsk rett. SDCA synes også her å gå lenger enn den relevante bestemmelsen i NATO SOFA, som omtales nærmere under i punkt 8.1.2.

I henhold til NATO SOFA, som Norge ratifiserte i 1952, innrømmes allierte besøkende styrker visse beføyelser, som er beskrevet nærmere i punkt 8.1.2. Bestemmelser om besøkende styrker er inntatt i forskrift om militær politimyndighet. Det vises her til beskrivelsen under punkt 8.1.3.

Den maktbruken som er relevant for vurderingen her, er maktbruk som går ut over det de militære styrkene uansett ville hatt adgang til å utøve på grunnlag av interne norske rettsregler, som lov 20. mai 2005 nr. 28 om straff (straffeloven) § 17 om nødrett eller § 18 om nødverge eller lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) § 176 første ledd annet punktum og § 206 første ledd annet punktum om pågripelse eller beslag der den mistenkte treffes eller forfølges på fersk gjerning eller ferske spor.

8.1.2 NATO SOFA artikkel VII

NATO SOFA artikkel VII regulerer fordeling av jurisdiksjon mellom to stater (senderstaten og mottakerstaten), for rettsforhold som har tilknytning til begge statene. NATO SOFA artikkel VII nr. 1, 4 og 10 lyder:

• 1. Under de vilkår som er fastsatt i denne artikkel skal

  • (a) senderstatens militære myndigheter ha rett til innenfor mottakerstatens område å utøve all den strafferettslige og disiplinære jurisdiksjon som etter senderstatens lover tilkommer dem overfor alle personer som er underkastet denne stats militære lovgivning;

  • (b) mottakerstatens myndigheter har jurisdiksjon over medlemmene av en styrke eller et sivilt element og deres pårørende når det gjelder lovovertredelser begått på mottakerstatens territorium og straffbare etter denne stats lovgivning

(…)

• 4. Foranstående bestemmelser i denne artikkel skal ikke gi senderstatens myndigheter noen som helst rett til å utøve jurisdiksjon over personer som er borgere av eller har fast opphold i mottakerstaten, medmindre de er medlemmer av senderstatens styrker

(…)

• 10.

  • (a) En styrkes oppsatte militære enheter eller avdelinger skal ha rett til å føre politioppsyn innenfor alle leirer, anlegg og andre områder som de etter overenskomst med mottakerstaten bruker. Styrkens militærpoliti kan treffe alle nødvendige tiltak for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet innen området.

  • (b) Utenfor disse områder skal militærpoliti bare anvendes etter avtale med mottakerstatens myndigheter og i forståelse med disse myndigheter, og bare så langt det er nødvendig for å opprettholde disiplin og orden blant styrkens medlemmer.

Det grunnleggende folkerettslige utgangspunktet er at enhver stat har territoriell suverenitet. Dette utgangspunktet innebærer, sammen med det tilhørende konstitusjonelle utgangspunktet om at den utøvende makt ligger til Kongen etter Grunnloven § 3, at en må ha klare holdepunkter i traktatteksten eller i proposisjonen om norsk samtykke til inngåelse av NATO SOFA for å kunne legge til grunn at myndighet er overført. Stortinget ble forelagt og ga i 1952 samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd til inngåelse av NATO SOFA i St.prp. nr. 117 (1952), jf. Innst. S. nr. 210 (1952).

I høringsnotatet skrev departementet følgende:

«I St.prp. nr. 117 (1952) fremgår det at NATO SOFA artikkel VII inneholder bestemmelser om fordeling av jurisdiksjon over medlemmene av de besøkende styrkene mellom mottakerstat og senderstat. Proposisjonen omtaler artikkel VII nr. 1 til 4 om fordelingen av strafferettslig jurisdiksjon, og artikkel VII nr. 7 som gir begrensninger på å fullbyrde dødsstraff på mottakerstatens territorium. Resterende punkter i artikkel VII er ikke nærmere beskrevet i proposisjonen.

Artikkel VII nr. 1 bokstav a er på proposisjonen side 2 beskrevet som at senderstaten skal «kunne utøve all den jurisdiksjonsmyndighet over sine tropper som den har hjemmel for i sin egen lovgivning», og det er videre vist til at dette i hovedsak svarer til det som følger av folkeretten i mangel på særlig avtale. Det påpekes videre at denne regelen er så sterkt innsnevret ved de øvrige bestemmelsene i artikkelen «at det like godt kan betegnes som den virkelige hovedregel at det er mottakerstatens jurisdiksjonsmyndighet som er fremherskende», jf. St.prp. nr. 117 (1952) side 2.

Videre er det foretatt en gjennomgang av fordelingen av strafferettslig jurisdiksjon mellom mottaker- og senderstat i punktene 1 b til 3 for ulike typer forbrytelser (konkurrerende og eksklusiv jurisdiksjon). Det vises til at det «[i] punkt 4 er … fastslått at senderstatens myndigheter ikke skal ha rett til å utøve jurisdiksjon over personer som er borgere av eller har fast bopel i mottakerstaten, med mindre de er medlemmer av senderstatens væpnede styrker». På side 3 i samtykkeproposisjonen er det generelt vist til at Justisdepartementet anser at «det ut fra alminnelige rettslige, praktiske og politiske betraktninger ikke synes å kunne reises avgjørende innvendinger mot de jurisdiksjonsbestemmelser som er fastslått i avtalen». I samtykkeproposisjonen er det bygd på at de to avtalene «vil ikke uten videre få praktisk betydning for Norge», jf. St.prp. nr. 117 (1952) side 5. Samme sted heter det at «Fremmede militære avdelinger forutsettes ikke stasjonert her i landet så lenge vi ikke er angrepet eller utsatt for trussel om angrep.», jf. også på side 2 i Innst. S. nr. 210 (1952).

Samtykkeproposisjonen gir ingen holdepunkter for at det ble vurdert om besøkende styrker etter artikkel VII nr. 10 skal kunne utøve myndighet over personer som ikke var tilknyttet styrken, jf. St.prp. nr. 117 (1952) side 2. Omtalen i samtykkeproposisjonen kan forstås som at ytterrammene for senderstatens rett til politioppsyn etter nr. 10 bokstav a ble tolket som å hovedsakelig innebære jurisdiksjon overfor egne styrkemedlemmer.»

I NATO SOFA artikkel VII nr. 10 bokstav a angis den retten som en besøkende styrke har til å «føre politioppsyn» («to police») innenfor «alle leirer, anlegg og andre områder som de etter overenskomst med mottakerstaten bruker», og bruk av militærpoliti for å opprettholde ro og orden innenfor slike områder. Ordlyden viser til at militærpolitiet kan treffe «alle nødvendige tiltak» for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet. Ordlyden i bestemmelsen gir ikke nærmere anvisning på hvilke tiltak som kan benyttes og i hvilke situasjoner. NATO SOFA artikkel VII nr. 10 må leses i lys av de saklige og personelle avgrensninger i foregående bestemmelser, herunder NATO SOFA artikkel VII nr. 4. Det er en forutsetning for senderstatens utøvelse av jurisdiksjon at senderstaten har hjemmel til dette i egen lovgivning, jf. NATO SOFA artikkel VII nr. 1.

NATO SOFA artikkel VII nr. 10 bokstav a angir ikke nærmere hva som ligger i «å føre politioppsyn» eller å «opprettholde ro og orden». Isolert sett kan ordlyden tale for at bestemmelsen gir rett til å patruljere området og føre oppsyn innenfor det område senderstatens styrker disponerer etter avtale med mottakerstaten. Det nærmere innholdet i, eller rekkevidden av, adgangen til å føre politioppsyn etter nr. 10 er ikke beskrevet i samtykkeproposisjonen fra 1952. Problemstillingen var nok samtidig mindre aktuell for Norge i det daværende sikkerhetspolitiske landskapet.

I Norge og i NATO har det i tiden etter 1952 vært praksis for at besøkende styrker har hatt ansvar for vakthold for tildelte områder. Et eksempel er de nederlandske styrkene som står for eget vakthold på sitt tildelte område på Setermoen leir. Et annet eksempel er praksisen med at besøkende styrker står for perimetersikring ved flåtebesøk og lignende i de tilfellene hvor hverken politi eller Heimevern kan stå for denne sikringen. Under øvelsen Trident Juncture i 2018, stod de besøkende styrkene for adgangskontrollen inn til sitt eget tildelte område. Tilsvarende har norske styrker truffet sikkerhetstiltak for å beskytte eget personell og materiell på oppdrag i utlandet. Et eksempel er det norske bidraget i Enhanced Forward Presence (EFP) i Litauen som utøver vakthold for eget personell og materiell. Norske styrker står også for vakthold for bidraget med F-35 for Iceland Air Policing (IAP) på Island.

Som beskrevet over, har det vært praksis for å tillate at besøkende styrker står for eget vakthold og utfører blant annet adgangskontroll.

Praksisen har utviklet seg over lang tid. Det kan synes som at praksisen bygger på en kombinasjon av forpliktelsen i NATO SOFA artikkel VII nr. 10 og på alminnelig samtykke og felles forståelse blant NATO-landene.

Disiplinærmyndighet over egne styrker er i dag akseptert for allierte senderstaters styrker når de oppholder seg i Norge. Slik adgang ble etablert ved norsk inngåelse og gjennomføring av NATO SOFA i 1952 og følger også av NATO SOFA artikkel VII.

8.1.3 Lov og forskrift om politimyndighet i forsvaret

Lov 20. mai 1988 nr. 33 om politimyndighet i forsvaret regulerer ikke utenlandske militære styrker. Loven gir ingen anvisning på om, og under hvilke omstendigheter, slikt personell kan gis politimyndighet, eller forholdet mellom slik politimyndighet og politimyndighet fra norsk sivilt eller militært politi. Lovens forarbeider omtaler heller ikke spørsmålet.

Av lovens § 1 fremgår det at offiserer, befal, militærpoliti og militære vakter har «politimyndighet» overfor alle som er på militært område eller i umiddelbar nærhet av det. Av § 3 første ledd vises det til at norske styrkers «politimyndighet» omfatter «rett til å gripe inn for å opprettholde den alminnelige ro og orden, anholde og innbringe personer etter politilovens § 8».

I forarbeidene til loven vises det til NOU 1980: 58 side 95, der det fremgår at «den militære politimyndighet inneholder tre hovedelementer». Disse er myndighet til å gripe inn «overfor militært personell og andre når dette er nødvendig», myndighet til å foreta anholdelse og myndighet til å iverksette foreløpig arrest, se Ot.prp. nr. 82 (1986–87) kapittel 6 B punkt 3.1. Det fremheves at det «først og fremst er til opprettholdelse av ro og orden man har behov for militærpolitimyndighet, men [utvalget] anser det selvsagt at politimyndigheten også omfatter den sikkerhetsmessige siden».

I 1993 ble forskrift 26. november nr. 1299 om utøvelse av politimyndighet i det militære forsvar fastsatt. Av forskriften punkt 2 fremgår det at militært befal, militærpoliti og militære vakter har rett til å gripe inn for å opprettholde den alminnelige ro og orden, håndheve adgangsforbud hertil bortvise uvedkommende, gripe inn mot tyveri, pågripe og ta beslag i henhold til straffeprosessloven, og å pågripe personer som med skjellig grunn mistenkes for enkelte straffbare forhold.

På militært område og i umiddelbar nærhet til dette har offiserer, befal, militærpoliti og militære vakter politimyndighet «overfor alle», jf. lov om politimyndighet i forsvaret § 1 første ledd. Av forarbeidene fremgår det at «myndigheten kan utøves overfor alle på militært område, og med visse begrensninger og vilkår også overfor undergitt utenfor militært område», se Ot.prp. nr. 82 (1986–87) kapittel 1 punkt 1.2. I NOU 1980: 58 på side 94 fremgår det at politimyndighet på militært område eller i umiddelbar nærhet til militært område, gjelder «overfor enhver som ikke er foresatt, både militære – uansett grad – og overfor sivile som måtte befinne seg der». Det vises også til at en militær vakt kan gripe inn «overfor sivile som forstyrrer den offentlige ro og orden», se nærmere side 92 i NOU 1980: 58.

Når det gjelder hvem som kan føre politioppsyn og utøve myndighet vises det til personellkategoriene «militært befal, militærpoliti og militære vakter», jf. § 1. Begrepet «befal» ble brukt som en samlebetegnelse på offiserer og befal frem til innføring av ny ordning for militært tilsatte i 2016. Uttrykket «befal» i forskriften omfatter derfor også offiserer. Forskriften punkt 4 viser til at med «militær vakt» forstås også sivil vakt for militær installasjon når «vakten» er ansatt i Forsvaret og har militær sjef som foresatt. Punkt 1 i forskriften viser til at militær politimyndighet er underordnet sivil politimyndighet i forhold som medfører samarbeid med sivil politimyndighet.

Lov om politimyndighet i forsvaret § 1 viser til at myndigheten kan utføres på «militært område» og «i umiddelbar nærhet av det». Uttrykket «militært område» er definert i punkt 5 i forskriften som «område som Forsvaret har rådighet over og/eller er erklært som militært område», i tillegg til at «militært fartøy eller transportmiddel, herunder også sivilt eid fartøy eller transportmiddel når slikt i sin helhet disponeres av Forsvaret til militært organisert transport» omfattes. Under feltforhold regnes også «de steder hvor det etableres bivuakk, stillinger, kommandoplasser og tilsvarende som militært område».

Allierte styrker omtales i forskriften punkt 10, som lyder:

«For norske styrker utenfor landets grenser gjelder bestemmelsene i dette reglement med de begrensninger som følger av forholdet til vertslandet.

Allierte styrker på norsk jord som kommer inn under NATO’s statusavtale av 19. juni 1951 har rett til å føre politioppsyn innenfor eget militært område og treffe alle nødvendige tiltak for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet innen området, herunder utøve myndighet i henhold til pkt. 1 – 6 i dette reglement. Myndighet i henhold til pkt. 7, 8 og 9 kan ved behov tildeles av Forsvarsdepartementet.

Likeså kan Forsvarsdepartementet tildele slik myndighet til andre lands styrker når disse oppholder seg på norsk jord etter samtykke fra norske myndigheter.»

Det er ikke nærmere definert i forskriften hva som ligger i retten til å føre «politioppsyn» innenfor eget militært område, eller hva som ligger i begrepet «nødvendige tiltak» for å sikre opprettholdelse av orden og sikkerhet etter forskriften punkt 10 andre ledd.

8.2 Forslaget i høringsnotatet

8.2.1 Innledning

Bestemmelsen om sikkerhet er omtalt i høringsnotatets punkt 4.2.2. I høringsnotatet ble det gitt følgende beskrivelse av lovendringsbehovet:

«Departementet viser til utredningen fra arbeidsgruppen for revisjon av disiplinærloven og lov om politimyndighet i Forsvaret, overlevert til Forsvarsdepartementet 9. mars 2021, der det anbefales lovhjemmel for praksis som nå utøves under NATO SOFA artikkel VII nr. 10. Arbeidsgruppen foretok en kort vurdering av utenlandske styrkers militære politimyndighet i Norge, og uttaler på s. 213 i tilknytning til NATO SOFA artikkel VII at utøvelse av politimyndighet ligger innenfor kjernen av legalitetsprinsippet og krever derfor hjemmel i lov, og at reguleringen av myndigheten som er beskrevet i NATO SOFA artikkel VI og VII bør inntas i ny lov om militær politimyndighet. Departementet er enig i disse vurderingene, og har igangsatt et lovarbeid angående besøkende styrkers rettsstilling i Norge, som vil omfatte en vurdering av eventuell gjennomføring av hele eller deler av NATO SOFA i norsk rett. Bestemmelsen i NATO SOFA artikkel VII er derfor ikke foreslått inntatt i gjennomføringsloven her.

Departement har vurdert om avtalebestemmelsen bør gjennomføres i norsk lov basert på aktiv transformasjon (gjengivelse, omskrivning), eller henvisning (inkorporering). Henvisning anses som mest hensiktsmessig, og transformasjonsspørsmål vil bli vurdert nærmere i forbindelse med lovarbeidet om besøkende styrker.

Departementet foreslår at følgende bestemmelse inntas i gjennomføringsloven:

«Tilleggsavtalen om forsvarssamarbeid mellom Norge og USA artikkel VI gjelder som norsk lov.»»

8.2.2 Myndighetsoverføring

I høringsnotatet punkt 4.2.2.2 gjennomgås de konstitusjonelle rammene for myndighetsoverføring. Dette spørsmålet behandles i samtykkeproposisjonen.

8.2.3 Legalitetsprinsippets krav

Selv om myndighetsoverføringen som følger av SDCA artikkel VI nr. 3 vurderes som «lite inngripende», er det etter Grunnloven § 113 krav om at myndighetenes inngrep overfor den enkelte må ha grunnlag i lov. De kvalitative krav til lovhjemmel innebærer at loven må være tilgjengelig og så presis som forholdene tillater, se HR-2016-2017-A avsnitt 58 med henvisning til Rt. 2014 s. 1105. Dersom en lovtekst er uklar, er det relevante vurderingstemaet om løsningen sikrer tilstrekkelig klarhet og forutsigbarhet for borgerne. Hva som er «tilstrekkelig» beror på en nærmere, konkret vurdering som kan avhenge blant annet av hvilket område en befinner seg på, arten av inngrepet, hvordan det rammer og hvor tyngende det er overfor den som rammes. Vidtgående inngrep medfører at kravet til lovhjemmel skjerpes.

I høringsnotatet foreslo departementet at SDCA artikkel VI skulle gjennomføres i norsk lov basert på henvisning (inkorporering), heller enn aktiv transformasjon (gjengivelse, omskrivning). Henvisning ble vurdert som mest hensiktsmessig, og det ble samtidig slått fast at transformasjonsspørsmål ville bli vurdert nærmere i forbindelse med lovarbeidet om besøkende styrker som blant annet tar sikte på å gjennomføre NATO SOFA i norsk rett.

8.3 Høringsinstansenes syn

Generaladvokaten bemerker at departementet, ved vurderingen av om SDCA artikkel VI innebærer en myndighetsutøvelse som er forenelig med Grunnloven, har lagt avgjørende vekt på inngrepets omfang og de grunnleggende samfunnsmessige interessene som bestemmelsen er satt til å ivareta, som samlet sett tilsier at inngrepet i norsk suverenitet er akseptabelt. Generaladvokaten sier seg enig i vektleggingen av behovet for å tilrettelegge for amerikansk tilstedeværelse i Norge, og at det reelle omfanget av myndighetsutøvelse i det alt vesentlige ligger an til å bli smalt og geografisk avgrenset.

Utover dette har Generaladvokaten merknader som knytter seg til praktiseringen og gjennomføringen av avtalen i norsk rett. Generaladvokaten antar at det kan oppstå ulike utfordringer ved praktiseringen av SDCA artikkel VI, og at den mest åpenbare ligger i oppfatningen av hva som vil utgjøre en sikkerhetstrussel – på norsk territorium i fredstid – mot den amerikanske styrken eller operasjonen, fra norske borgere. Generaladvokaten antar at det er påregnelig at amerikanske styrker og norsk politi eller norske militære styrker har ulike syn på hva som anses som en trussel og hva sikkerhetsbehovet er. Generaladvokaten påpeker at det at sikkerhetsplaner skal koordineres med norske myndigheter nok er ment å bøte på denne utfordringen, men at det kan være tilfeller hvor man til tross for dette ikke vil oppnå en felles situasjonsforståelse. Der en ulik tilnærming til trusselbildet – eller hva som utgjør et forholdsmessig tiltak – eventuelt blir satt på spissen, vil ikke norske myndigheter ha vetorett. Generaladvokaten mener derfor at det kan oppstå behov for å opplyse den norske befolkningen om farene ved (angivelig) å være til hinder for amerikanske operasjoner og deres fartøyer, og å krenke de omforente områdene.

Videre legger Generaladvokaten til grunn at amerikanske styrker ikke vil ha adgang til å ta beslag i gjenstander, eksempelvis et kamera ved brudd på et fotoforbud, ut over det som tilligger enhver etter straffeprosessloven § 206 første ledd andre punktum. Generaladvokaten bemerker dessuten at det ikke fremstår som klart fra høringsnotatet om det er lovens normalordning en ser for seg, eller hva som i motsatt fall skal være rettsgrunnlaget for å opprettholde et beslag, og prosessreglene for den videre behandlingen av den beslaglagte gjenstanden.

Til slutt bemerker Generaladvokaten at plikten til å koordinere sikkerhetsplaner med norske myndigheter etter SDCA artikkel VI nr. 2, hovedsakelig fremstår som en prosessregel og ikke som et materielt krav til innholdet i sikkerhetsplanene. Den reelle norske kontrollen med vilkårene for amerikansk maktbruk på norsk territorium fremstår ikke som fremtredende, etter Generaladvokatens syn, og den foreslåtte lovbestemmelsen er taus om hvilke norske myndigheter koordineringen skal skje med. Videre peker Generaladvokaten på at tidligere erfaringer tilsier at det kan være ulike oppfatninger blant norske myndigheter om hvem som er rette koordineringsmyndighet. Generaladvokaten påpeker også at det ikke er planer om forskriftsbestemmelser til å utfylle loven på dette punktet, og at enkelte prosessuelle spørsmål antagelig med fordel kunne avklares i forskrifts form. Dette gjelder også ytterligere spørsmål knyttet til overgangen mellom håndhevelse av amerikanske styrker og håndhevelse av norsk militærpoliti og politi.

Riksadvokaten anerkjenner den sikkerhetspolitiske begrunnelsen for avtalen. Riksadvokaten adresserer ikke grunnlovsspørsmålet, men har kommentarer til enkelte aspekter ved innretningen av og utformingen til SDCA artikkel VI.

Riksadvokaten bemerker at ordlyden i SDCA artikkel VI nr. 3 er vag og åpner for amerikansk myndighetsutøvelse i et vidt omfang, uten at det er nærmere beskrevet hvilke tiltak som kan iverksettes.

Videre henleder riksadvokaten oppmerksomheten mot SDCA artikkel VI nr. 2, og påpeker at det ved koordinering av sikkerhetsplaner ikke er opplyst om hvordan dette skal skje, og med hvem. Riksadvokaten legger til grunn at en slik koordinering på norsk side må omfatte politiet, og anbefaler at dette uttrykkelig presiseres i forskrift.

Riksadvokaten fremholder videre at det kan oppstå utfordringer knyttet til når og under hvilke omstendigheter SDCA artikkel VI kommer til anvendelse, da det kan være ulike syn på hva som utgjør en sikkerhetstrussel, og hvilke mottiltak som anses akseptable.

Til slutt påpeker riksadvokaten at det er uavklarte spørsmål knyttet til håndhevelse av SDCA artikkel VI, for eksempel når det gjelder amerikanske styrkers muligheter til å ta beslag. Riksadvokaten mener at bruken av tvangsmidler bør søkes avklart i forskrift.

Amnesty International stiller spørsmål ved om det å gi amerikanske styrker adgang til å utøve fysisk makt på norsk territorium er i strid med Grunnloven § 3. Grunnloven § 3 bygger på en forutsetning om at den utøvende myndighet, herunder bruk av fysisk makt overfor norske borgere i Norge, i utgangspunktet bare kan utøves av norske statsorganer. Amnesty har ikke selv gjort en nærmere vurdering av om den myndighetsoverføringen det er snakk om er å anse grunnlovsstridig eller ikke. Amnesty stiller imidlertid spørsmål ved de momentene departementet bygger på i sin vurdering av om myndighetsoverdragelsen er å anse som «lite inngripende», og uttaler følgende:

«Blant annet viser departementet til at maktbruken kun er aktuelt for begrensede geografiske områder som ofte vil være inngjerdet og bevoktet, samt at den maktbruken som vil være aktuell «som regel vil kunne foretas i medhold av alternative rettsgrunnlag som nødrett og nødverge». Om dette er tilfellet stiller Amnesty spørsmålstegn ved hvorfor det er nødvendig å gi amerikanske styrker en slik utvidet rett, og gjøre dette om til norsk lov, dersom maktbruken uansett kan utøves etter allerede eksisterende regler. Amnesty oppfatter derfor at formålet med artikkelen må være å gi amerikanske styrker en utvidet rett, som går lenger enn hva som allerede følger av eksisterende rettsregler. Amnesty mener derfor departementet sin vurdering virker svært tynn på dette punktet. Amerikanske styrker gis i SDCA artikkel IV nr. 3 en svært utvidet myndighet til å utøve fysisk makt på svært skjønnsmessige og vage vilkår. Det fremstår derfor uforutsigbart når, i hvilke situasjoner og omfang amerikanske styrker kan bruke fysisk makt, og mot hvem. Dette er alle forhold som Amnesty mener bør tilsi at myndighetsoverføringen er mer enn bare «lite inngripende»».

Videre mener Amnesty at det å gjøre SDCA artikkel VI om til norsk lov, uten å nærmere klargjøre de usikkerhetsmomentene som foreligger, vil gi en nokså vid og uklar lovhjemmel som vil bryte med legalitetsprinsippet i Grunnloven § 113. Amnesty mener dette er uheldig for rettssikkerheten, og stiller spørsmål ved om en slik gjennomføring er tilstrekkelig med tanke på å oppfylle hjemmelskravet i Grunnloven § 113. Til slutt stiller Amnesty spørsmål ved hvilken kontrollmyndighet den norske stat vil ha når det gjelder å påse at den maktbruken det gis myndighet til ikke bryter med Norges folkerettslige og menneskerettslige forpliktelser, og norske regler for øvrig. Amnesty uttrykker bekymring for om USA ved tildeling av denne myndigheten, enklere vil kunne utføre eller støtte opp under ulovlige handlinger innenfor Norges grenser. På bakgrunn av det ovennevnte, og slik ordlyden i denne bestemmelsen i lovforslaget fremstår i dag, kan Amnesty derfor ikke støtte forslaget om å gjøre SDCA artikkel VI om til norsk lov uten at det foretas større endringer, og uten at det konkretiseres hva det er amerikanske styrker faktisk gis rett til, og på hvilke nærmere bestemte vilkår.

8.4 Departementets vurdering

8.4.1 Innledning

I lys av høringsinnspillene fra blant annet Riksadvokaten og Amnesty International, som berører den foreslåtte sikkerhetsbestemmelsens noe vage og uklare natur, som beskrevet nærmere i lovproposisjonens punkt 8.3, vurderer departementet det slik at det bør fremgå klarere av sikkerhetsbestemmelsen hvilke materielle skranker som settes for amerikanske styrkers maktbruk i henhold til SDCA artikkel VI nr. 3.

Departementet foreslår derfor å legge opp til en noe mer utfyllende og beskrivende tekst i sikkerhetsbestemmelsen. Departementet har igjen vurdert om avtalebestemmelsen bør gjennomføres i norsk lov basert på aktiv transformasjon (gjengivelse, omskrivning), eller henvisning (inkorporering). Begge tilnærminger har sine fordeler og ulemper. Aktiv transformasjon har den fordel at den gir mulighet for å bruke mer typisk norsk lovspråk. Ved aktiv transformasjon er det imidlertid en risiko for at det kan oppstå nyanseforskjeller mellom den norske lovteksten og den folkerettslige forpliktelsen i avtaleteksten. Departementet anser derfor likevel henvisning som mest hensiktsmessig, da særlig med tanke på å redusere risikoen for avvik fra den folkerettslige forpliktelsen i avtalebestemmelsen.

Av hensyn til ovennevnte høringsinnspill med tanke på sikkerhetsbestemmelsens klarhet mv. fra blant annet Riksadvokaten og Amnesty International, foreslår departementet likevel å gjengi SDCA artikkel VI nr. 3 i norsk versjon i sikkerhetsbestemmelsens andre ledd. Departementet foreslår i tillegg å eksemplifisere hvilke typer beføyelser SDCA artikkel VI nr. 3 typisk hjemler i sikkerhetsbestemmelsens tredje ledd.

Sikkerhetsbestemmelsens meget begrensede geografiske virkeområde er militære deler av omforente områder. Sikkerhetsbestemmelsens fjerde ledd foreskriver at omforente områder skal fastsettes ved forskrift.

Loven gjennomfører SDCA artikkel VI nr. 3, som gjelder sikkerheten i de militære delene av omforente områder. Det er ikke nødvendig å gjennomføre SDCA artikkel VI nr. 1 og 2 siden det her ikke gis rettigheter til private som trenger lovhjemmel. Det fremgår av ordlyden i SDCA artikkel VI nr. 4, samt i den innledende delen av SDCA artikkel VI nr. 3, at SDCA artikkel VI nr. 4 gjelder sivile deler av omforente områder, i tillegg til områder i umiddelbar nærhet av omforente områder. SDCA artikkel VI nr. 4 gjennomføres ikke nå. Dersom det blir aktuelt å gi myndighet etter SDCA artikkel VI nr. 4 som går utover eksisterende hjemmelsgrunnlag, vil det måtte vedtas en lovendring som gir hjemmel for slike tiltak, og det må gjennomføres en fornyet vurdering av forholdet til Grunnloven.

SDCA artikkel VI i norsk versjon lyder som følger:

Artikkel VI – sikkerhet

• 1. Norge skal treffe nødvendige tiltak for å sørge for beskyttelse av og sikkerheten til amerikanske styrker, amerikanske kontraktører, norske kontraktører, medfølgende og forhåndslagret materiell samt beskyttelse av og sikkerheten til offisiell amerikansk informasjon. For å ivareta dette ansvaret skal norske og amerikanske forsvarsmyndigheter samarbeide tett for å sørge for at sikkerhet og beskyttelse er ivaretatt.

• 2. Amerikanske styrker skal koordinere sikkerhetsplaner med norske myndigheter.

• 3. I samsvar med artikkel VII nr. 10 i NATO SOFA og i henhold til nr. 4 i denne artikkelen for sivile deler av omforente områder, har amerikanske styrker rett til å utøve nødvendige rettigheter og myndighet innenfor omforente områder for amerikanske styrkers bruk, drift, forsvar av eller kontroll over omforente områder ved å treffe egnede og forholdsmessige tiltak, herunder tiltak som er nødvendige for å opprettholde eller gjenopprette orden og beskytte amerikanske styrker, amerikanske kontraktører, norske kontraktører og medfølgende.

• 4. I umiddelbar nærhet av omforente områder og innenfor sivile deler av omforente områder, skal norske myndigheter treffe nødvendige tiltak for å sikre amerikanske styrkers bruk, drift, forsvar av og kontroll over omforente områder. I ekstraordinære tilfeller og i overensstemmelse med omforente sikkerhetsplaner kan amerikanske styrker treffe nødvendige og forholdsmessige tiltak for å opprettholde eller gjenopprette sikkerhet, forsvar av og gjennomføring av amerikanske styrkers operasjoner.

Utgangspunktet etter SDCA er at norske myndigheter er ansvarlige for sikkerheten til amerikanske styrker i Norge. Dette er eksplisitt fastsatt i SDCA artikkel VI nr. 1. Dette følger også implisitt av SDCA artikkel I nr. 2, som understreker at avtalen er inngått med «full respekt for norsk suverenitet».

Etter SDCA artikkel VI nr. 3 vil amerikanske styrker ha en begrenset rett til å ivareta egen sikkerhet innenfor militære deler av omforente områder. Konkret følger det av SDCA artikkel VI nr. 3 at amerikanske styrker skal ha rett til å «utøve nødvendige rettigheter og myndighet», herunder treffe «egnede og forholdsmessige tiltak» relatert til «amerikanske styrkers bruk, drift, forsvar av eller kontroll» over militære deler av omforente områder. I dette ligger det et potensiale for amerikanske styrkers myndighetsutøvelse.

Etter SDCA artikkel VI nr. 4 følger det at amerikanske styrker «i ekstraordinære tilfeller og i overenstemmelse med omforente sikkerhetsplaner» kan treffe «nødvendige og forholdsmessige tiltak for å opprettholde eller gjenopprette sikkerhet, forsvar av og gjennomføring av amerikanske styrkers operasjoner». SDCA artikkel VI nr. 4 er ikke et selvstendig rettsgrunnlag for amerikanske sikkerhetstiltak. Dette fremgår forutsetningsvis av SDCA artikkel VI nr. 4 som fastsetter at den amerikanske styrkens rett til å treffe sikkerhetstiltak innenfor sivile deler av omforente områder og i nærområdet rundt omforente områder, er begrenset til å gjelde i ekstraordinære tilfeller og i overenstemmelse med sikkerhetsplaner som norske myndigheter godkjenner. Slike sikkerhetsplaner foreligger foreløpig ikke, og det anses heller ikke aktuelt å inngå sikkerhetsplaner som går utover eksisterende hjemmelsgrunnlag på nåværende tidspunkt. Om det i fremtiden skulle bli aktuelt med sikkerhetsplaner som går utover eksisterende hjemmelsgrunnlag og som gir rett til ytterligere beføyelser som nevnt i SDCA artikkel VI nr. 4, vil det måtte gjøres vurderinger av hva Grunnloven tillater, og behovet for å innhente Stortingets samtykke. Adgang til maktbruk som går utover allerede eksisterende hjemmelsgrunnlag, vil også kreve en selvstendig hjemmel i lov.

I det følgende er det altså bare SDCA artikkel VI nr. 3, som sikkerhetsbestemmelsen gjennomfører i norsk rett, som må vurderes opp mot legalitetsprinsippet (Grunnloven § 113).

8.4.2 Hvilke beføyelser gir SDCA artikkel VI nr. 3 grunnlag for?

Departementet legger til grunn at SDCA artikkel VI nr. 3 vil gi USA en begrenset myndighet til å fastsette adgangs-, utstyrs- og atferdsbegrensninger, med direkte virkning for militære deler av omforente områder som er til amerikanske myndigheters eksklusive bruk. Dette fremgår forutsetningsvis av SDCA artikkel VI nr. 2, som fastsetter at amerikanske styrker plikter å «koordinere sikkerhetsplaner med norske myndigheter». Slik koordinert regulering vil begrense seg til tiltak som av praktiske og sikkerhetsmessige grunner er nødvendige i den daglige aktiviteten på de militære delene av omforente områder. Dette kan eksempelvis gjelde rutiner for adgangskontroller inn og ut av bygninger eller områder, samt diverse begrensninger på innførsel av utstyr og atferd innenfor bygninger eller områder. Av sikkerhetshensyn kan det også være nødvendig med begrensninger på utstyr med GPS-mottakere og -sendere. Dette kan særlig omfatte personlige mobiltelefoner, smartklokker, nettbrett, treningsklokker og lignende. Fotoforbud for ulike typer materiell eller skjermet personell vil også kunne omfattes av formuleringen i SDCA artikkel VI nr. 3. For å ivareta sensitivt materiell kan det også tenkes prosedyrer for gjennomsøkning av vesker og klær for å sikre at ingen tar med seg sensitivt materiell ut av området. Det kan også tenkes at det samme formålet tilsier behov for å undersøke kjøretøy.

Det legges videre til grunn at amerikanske styrker vil få myndighet til å håndheve de ovennevnte sikkerhetsbegrensingene ved selv å gjennomføre nødvendige og forholdsmessige kontroller. Dette vil kunne innebære bruk av fysisk makt.

SDCA artikkel VI nr. 3 vil også gi amerikanske styrker adgang til å foreta nødvendige og forholdsmessige fysiske tiltak for å forsvare styrker, områder og materiell i tilfelle av et fysisk angrep mot disse. Bestemmelsen viser eksplisitt til at amerikanske styrker skal ha adgang til nødvendige og forholdsmessige tiltak blant annet for å «beskytte amerikanske styrker». Dette vil omfatte adgang til nødvendig og forholdsmessig fysisk maktbruk til avverging av et pågående angrep.

Virkeområdet til SDCA artikkel VI er både saklig og geografisk svært begrenset. SDCA artikkel VI er begrenset til militære deler av de omforente områdene som opprettes under avtalen og er opplistet i dennes vedlegg A. Per nå vil dette si Rygge, Evenes og Sola militære flystasjon og Ramsund orlogsstasjon. Det er altså bare for en helt begrenset del av norsk territorium at amerikanske styrker vil ha myndighet etter SDCA artikkel VI nr. 3. På disse områdene vil befolkningen i sin alminnelighet ikke ha adgang. Militære områder i tilknytning til militære anlegg (i motsetning til øvings- og skytefelt) er som oftest inngjerdet og bevoktet hele døgnet, både med vakt i port og streifvakt. Områdene er underlagt ferdselsrestriksjoner og de er avgrenset med skiltmerking. Vakter i port foretar sjekk av identitetspapirer og besørger etterlevelse av adgangsbestemmelser. Dette reduserer i betydelig grad potensialet for amerikansk kontakt med befolkningen i sin alminnelighet. Utover personer som har særlig tilknytning til de amerikanske styrkene, vil det i første rekke være spørsmål om kontakt med personer som har tilknytning til det norske forsvaret (både militært og sivilt personell), samt personer av andre nasjonaliteter som i militær sammenheng måtte befinne seg der. Det vises videre til at norske myndigheter selv vil foreta, eller ha mulighet til egenhendig å etablere, de adgangskontroller og det vakthold som er ønskelig for å forhindre at privatpersoner kommer i befatning med militære deler av omforente områder.

Saklig sett er SDCA artikkel VI nr. 3 begrenset til en adgang til å etablere og utføre sikkerhetsrutiner av praktisk betydning for den daglige aktiviteten på militært område. Derfor er amerikanske styrkers generelle adgang til fysisk håndhevelse begrenset til å treffe de tiltak som er nødvendige og forholdsmessige i påvente av norske militære eller norsk politi (om myndighet overfor egne styrker, se under pkt. 8.3.3 om disiplinærmyndighet). Dette følger av SDCA artikkel VI nr. 1, som foreskriver at det er Norge som har hovedansvaret for sikkerheten til amerikanske styrker og materiell samt SDCA artikkel I nr. 2, som understreker at alle aktiviteter i henhold til denne avtalen skal utføres med full respekt for norsk suverenitet, norske lover og folkerettslige forpliktelser. Disse forutsetningene legger klare begrensninger på hvilke sikkerhetstiltak som i henhold til SDCA artikkel VI nr. 3 kan anses nødvendige og forholdsmessige under avtalen.

Saklig sett innebefatter SDCA artikkel VI nr. 3 også fysiske tiltak for å forsvare styrker, områder og materiell i tilfelle av et fysisk angrep. Det vises til at SDCA artikkel VI nr. 3 kun gir grunnlag for tiltak som er nødvendige og forholdsmessige, og det vil også gjelde tiltak som har som formål å forsvare styrken mot et fysisk angrep. Det vises i den forbindelse også til forutsetningen i SDCA artikkel VI nr. 1 om at det er norske myndigheter som er ansvarlige for amerikanske styrkers sikkerhet i Norge.

Samlet sett vurderer departementet det slik at USAs rett til å utføre sikkerhetstiltak etter SDCA artikkel VI nr. 3 vil ha et svært begrenset omfang og bare unntaksvis ha konsekvenser som går utover de interne forhold i den amerikanske styrken.

Departementet legger også til grunn at myndighetsutøvelsen etter SDCA artikkel VI nr. 3 er en integrert og viktig del av en avtale som har stor samfunnsmessig betydning for Norge. Kompetanse til å utføre sikkerhetstiltak etter SDCA artikkel VI nr. 3 var et amerikansk ufravikelig krav for å inngå SDCA, og er i så henseende en forutsetning for den utvikling av forsvarssamarbeidet med USA som SDCA innebærer. Det vises til at Stortinget har sluttet seg til behovet for en videreutvikling av det langsiktige sikkerhetspolitiske samarbeidet med USA, se Innst. 439 S (2016–2017) til Meld. St. 36 (2016–2017). Avtaleinngåelsen berører således grunnleggende samfunnsmessige interesser knyttet til norsk og alliert sikkerhet.

8.4.3 Legalitetsprinsippets krav

Lovforslaget til gjennomføringslov § 4 (sikkerhetsbestemmelsen) har foranlediget spørsmål om kravet til hjemmel for å foreta inngrep overfor den enkelte, som følger av Grunnloven § 113.

Legalitetsprinsippet skal legge til rette for forutberegnelighet for borgerne, motvirke vilkårlighet og usaklig forskjellsbehandling, og sikre at forvaltningen holder seg innenfor rammen av fullmaktene gitt av folkets representanter i Stortinget. Legalitetsprinsippet går i korthet ut på at inngrep i den private rettssfære krever hjemmel i lov. I den grad amerikanske styrker skulle gripe inn overfor personer som ikke er underlagt amerikansk disiplinærjurisdiksjon i samsvar med SDCA artikkel VI nr. 3, og det ikke finnes alternativt kompetansegrunnlag i norsk rett, er det krav om hjemmel i lov.

Hjemmelskravets formelle side vil være oppfylt gjennom at inngrepet vil ha grunnlag i lov vedtatt av Stortinget i samsvar med Grunnloven § 75 bokstav a, dersom lovforslaget til gjennomføringslov vedtas av Stortinget.

Kravet til hjemmel i lov har også en kvalitativ side. Det stilles visse krav til lovgivningens klarhet og presisjon.

Nærmere om sikkerhetsbestemmelsen og legalitetsprinsippets kvalitative side

Hvor sterkt legalitetsprinsippet gjør seg gjeldende, og hvilke krav som dermed stilles til lovhjemmelens klarhet, vil avhenge av inngrepets art, inngrepets styrke, inngrepets formål, type rettsgode og hensynet til forutberegnelighet mv.

SDCA artikkel VI nr. 3, som lovforslaget foreslår å gjennomføre i forsvarssamarbeidsloven § 4, vil blant annet innebære at amerikanske styrker kan fastsette og håndheve adgangs-, utstyrs- og atferdsbegrensninger, og å foreta nødvendige og forholdsmessige fysiske tiltak for å forsvare styrker, områder og materiell i tilfelle av et fysisk angrep mot disse. Sistnevnte vil inkludere nødvendig og forholdsmessig fysisk maktbruk til avverging av et pågående angrep. For en mer spesifikk omtale av beføyelsene amerikanske styrker gis i medhold av SDCA artikkel VI nr. 3 vises det til punkt 8.4.2.

Når det gjelder inngrepets art siktes det til hvilken type inngrep det gjelder, for eksempel om det er tale om tvangsbruk, eller nektelse av visse goder. I forbindelse med sikkerhetstiltak innenfor militært område rettet mot enkeltpersoner, vil alminnelige makteskaleringsprinsipper ligge til grunn. Dette følger også av kravet til at tiltakene må være egnede og forholdsmessige. Dette innebærer at det vil skje en trinnvis makteskalering, som typisk vil medføre at den enkelte først får advarsler ved det ytre perimeteret av det militære området i form av tilgangskontroll, inngjerding, skilting og/eller muntlige advarsler som tydeliggjør at vedkommende ikke har adgang, før tiltakene SDCA artikkel VI nr. 3 hjemler kommer til anvendelse, og før det vil kunne bli aktuelt, eksempelvis, å bruke fysisk makt for å holde inntrengere tilbake i påvente av norsk militærpoliti eller politi. Inngrepets art er likevel av den typen som tilsier at legalitetsprinsippet slår inn med stor styrke, noe som får konsekvenser for kravet til lovhjemmelens klarhet.

Hva angår inngrepets styrke refereres det til forhold som for eksempel om det skal sendes inn et skjema til det offentlige, eller om det pålegges eksempelvis ekspropriasjon eller andre sterkt inngripende tiltak overfor den enkelte. Tiltakene det her er tale om, som innebefatter atferds- og adgangsbegrensninger som inngjerding med skiltadvarsler, og mulig bruk av fysisk makt overfor mulige inntrengere, vil kunne fremstå som inngripende ovenfor den enkelte inntrenger. Inngrepets styrke vil kunne være av en slik art at legalitetsprinsippet gjør seg sterkt gjeldende, noe som igjen får konsekvenser for kravet til lovhjemmelens klarhet.

Med inngrepets formål siktes det til om tiltaket er samfunnsmessig viktig eller ei. Pålegg overfor enkeltpersoner som har trengt seg inn på militært område og ignorert eller trosset sikringstiltak i tilknytning til ytre perimeter må kunne sies å ha et utpreget viktig samfunnsmessig formål, knyttet til sikkerhetsaspekter ved forsvarssamarbeid med våre nære allierte. Det vises her til proposisjonens punkt 3.1 og 8.4.2. Formålet med avtalen og gjennomføringsloven er å sikre norske interesser og norsk sikkerhet i stort.

Med type rettsgode siktes det til om det dreier seg om inngrep i form av tvang eller andre inngrep i den personlige integritet, eller inngrep som for eksempel berører økonomiske ulemper. Pålegg overfor enkeltmennesker i forbindelse med inntrenging på militært område, vil typisk være et type rettsgode som innebærer inngrep i den enkeltes personlige integritet. Dette tilsier at legalitetsprinsippet slår inn med stor vekt – eksempelvis dersom inntrengere holdes tilbake ved bruk av fysisk makt i påvente av militærpoliti eller norsk politi hvis SDCA artikkel VI nr. 3 kommer til anvendelse. Dette får igjen konsekvenser for kravet til lovhjemmelens klarhet.

Videre skal legalitetsprinsippet ivareta hensynet til forutberegnelighet, det vil si at den enkelte skal kunne innrette seg etter de regler som gjelder. For enkeltmennesker som har tatt seg inn på militært område, tross sikringstiltak, vil det i denne sammenheng bety at inntrengere bør forstå at det vil kunne komme reaksjoner på deres sikkerhetstruende atferd – eksempelvis bortvisning eller bruk av fysisk makt for å holde dem tilbake i påvente av norsk militærpoliti eller politi. Som omtalt over, vil alminnelige makteskaleringsprinsipper ligge til grunn for slik maktbruk. Dette innebærer at det vil skje en trinnvis makteskalering, som typisk vil medføre at den enkelte først får advarsler ved det ytre perimeteret av det militære området i form av tilgangskontroll, inngjerding, skilting og/eller muntlige advarsler som tydeliggjør at vedkommende ikke har adgang, før SDCA artikkel VI nr. 3 kommer til anvendelse. Til dette kommer det at både norske styrker, som håndterer sikkerheten ved ytre perimeter, og amerikanske styrker, er godt kvalifisert personell som er trent i å håndtere nettopp denne sikkerhetstruende situasjoner på en forsvarlig måte, i hele spekteret av fred, krise og krig. Tilsvarende sikringstiltak eksisterer i dag også i tilknytning til militære områder i riket ellers, hvor ytre perimeter har sikringstiltak som tar sikte på å holde allmennheten ute. Dette er nok ikke ukjent for de fleste, og skulle det være det, vil skilting og andre sikringstiltak på stedet i de fleste tilfeller sørge for at mulige inntrengere eller forvirrede personer som egentlig ikke har til hensikt å være inntrengere, men som har forvillet seg til ytterkanten av et militært område, ikke vil komme seg forbi ytre perimeter. Hensynet til forutberegnelighet slår ikke inn med stor styrke da dette langt på vei vil være ivaretatt ved sikringstiltak ved ytre perimeter, som norske styrker har hovedansvaret for.

Er den foreslåtte hjemmelen i sikkerhetsbestemmelsen tilstrekkelig klar?

Amnesty International gir uttrykk for at hjemmelen i sikkerhetsbestemmelsen er så vid og uklar at den ikke oppfyller legalitetsprinsippets krav. Riksadvokaten har også bemerket at sikkerhetsbestemmelsen er relativt vag, at den åpner for amerikansk myndighetsutøvelse i vidt omfang, og at hvilke tiltak som kan iverksettes ikke er nærmere beskrevet.

Legalitetsprinsippets kvalitative side stiller som omtalt over krav til lovbestemmelsens klarhet og presisjon. Hva angår dette klarhetskravet, er departementet av den oppfatning at ordlyden i SDCA artikkel VI setter klare rammer for myndighetsutøvelsen som vil kunne være aktuell etter bestemmelsen. Innledningsvis i SDCA artikkel VI nr. 1 slås det fast at det først og fremst er norske myndigheter som skal treffe «nødvendige tiltak» for å sørge for «beskyttelse av» og «sikkerheten til» amerikanske styrker mv. Det stedlige virkeområdet for den mulige myndighetsutøvelsen er altså klart avgrenset av SDCA artikkel VI nr. 3 til militære deler av omforente områder, og det er som nevnt norske styrker som har hovedansvaret for sikkerheten på disse områdene. De materielle skrankene for mulig maktbruk som følge av eksempelvis inntrenging på slike områder følger klart av ordlyden i SDCA artikkel VI nr. 3: Tiltakene er begrenset til nødvendige og forholdsmessige tiltak rettet mot personer som utgjør en sikkerhetstrussel på omforent område eller i umiddelbar nærhet til slikt omforent område eller på sivile deler av slike. Det vil som nevnt typisk være tale om å fastsette og håndheve adgangs-, utstyrs- og atferdsbegrensninger til militære deler av omforente områder, og å foreta nødvendige og forholdsmessige fysiske tiltak for å forsvare styrker, områder og materiell i tilfelle av et fysisk angrep mot disse. Sistnevnte vil inkludere nødvendig og forholdsmessig fysisk maktbruk til avverging av et pågående angrep. For en mer spesifikk omtale av beføyelsene amerikanske styrker gis i medhold av SDCA artikkel VI vises det til punkt 8.4.2. En eksemplifisering er nå inntatt i lovforslaget til gjennomføringslov § 4 tredje ledd.

Departementet legger videre vekt på kravet i SDCA artikkel VI nr. 3 om proporsjonalitet mellom de formålene som skal ivaretas og tiltakene som kan settes i verk, og at dette er en integrert del av utøvelsen av myndighet. Slik myndighetsutøvelse vil først og fremst ramme den eller de som utviser atferd som setter sikkerheten til amerikansk personell, materiell eller informasjon i fare, ved urettmessig å ha tatt seg inn på militært område.

Det er ikke nødvendigvis i strid med legalitetsprinsippet at lovgivningen bygger på kriterier som er mer eller mindre vage og skjønnsmessige, som begrepene «nødvendig» og «forholdsmessig». Det er flere grunner til dette. Lovgivningen må utformes på en måte som gjør at den kan holde takt med utviklingen. Det har for eksempel vært et siktemål å utforme sikkerhetsbestemmelsen på en måte som forholder seg nøytralt til sikkerhetstrusler. Det er ikke mulig å fange opp og konkretisere enhver mulig sikkerhetstruende atferd, og korresponderende forholdsmessige og nødvendige motreaksjoner. På dette samfunnsområdet er det et legitimt behov for å skjerme detaljer knyttet til sikkerhetstiltak og sikkerhetsplaner, blant annet for å unngå at sikkerhetstrusler kan innrette seg slik at de omgår sikkerhetstiltakene eller sikkerhetsplanene. I avtalen og i lovforslaget har det blitt lagt vekt på at bestemmelsene skal være mest mulig konkrete, men samtidig gi en viss grad av fleksibilitet, slik at eksempelvis sikkerhetstrusler kan håndteres på best mulig måte.

Om man ser alle momentene beskrevet ovenfor under ett, er departementet av den oppfatning at legalitetsprinsippets krav, inkludert klarhetskravet, er ivaretatt i lovforslaget til gjennomføringslov § 4. SDCA artikkel VI nr. 3 er transformert til norsk lovspråk ved at den norske versjonen av avtalebestemmelsen er tatt inn som en integrert del av lovforslaget til gjennomføringslov § 4 i dennes andre ledd. Dette i lys av høringsinnspillene. En eksemplifisering av tiltak som typisk hjemles av sikkerhetsbestemmelsen fremgår av lovforslaget til gjennomføringslov § 4 i dennes tredje ledd. I bestemmelsens fjerde ledd slås det dessuten fast at omforente områder, som geografisk avgrenser bestemmelsens virkeområde, skal forskriftsfestes.

Departementet vurderer etter dette at sikkerhetsbestemmelsen fremstår som tilstrekkelig klar og presis, og at den samtidig innehar tilstrekkelig fleksibilitet for å finne gode løsninger ved håndtering av sikkerhetstrusler.

8.4.4 Nærmere om sikkerhetstiltak, sikkerhetstrusler og sikkerhetsplaner

Maktbruk etter SDCA artikkel VI nr. 3 gjelder, som beskrevet over, sikkerhetstiltak innenfor militære deler av de omforente områdene. Det skal koordineres og inngås sikkerhetsplaner mellom amerikanske styrker og norske myndigheter i henhold til SDCA art VI nr. 2. Det materielle innholdet i sikkerhetsplanene innenfor militære deler av omforent område vil ikke gå lenger enn hjemmelen i lovforslagets § 4, jf. SDCA artikkel VI nr. 3. Sannsynligheten for at det vil bli aktuelt med maktbruk overfor sivilbefolkningen på områdene som ligger innenfor sikkerhetsbestemmelsens rammer, som Generaladvokaten, Riksadvokaten og Amnesty uttrykker bekymring for, vil derfor være begrensede. For de konstitusjonelle vurderingene rundt maktbruk og myndighetsoverføring henvises det til samtykkeproposisjonen.

Riksadvokaten og Generaladvokaten påpeker videre at det kan oppstå utfordringer knyttet til å avklare når og under hvilke omstendigheter SDCA artikkel VI kommer til anvendelse, da det kan være ulike syn på og forståelse av hva som utgjør en sikkerhetstrussel mellom norske og amerikanske styrker. Departementet anerkjenner at allierte kan ha ulike syn på hva begrep som «nødverge» og «forholdsmessighet» eksempelvis innebærer. Likevel er begrepene SDCA her bruker etablerte folkerettslige begrep, som det i stor grad finnes en felles forståelse av. Denne felles forståelsen vil relevante norske myndigheter søke å koordinere og videreutvikle med amerikanske styrker i arbeidet med sikkerhetsplaner.

Sikkerhetsplanene som skal utarbeides for de omforente områdene skal ikke utarbeides ensidig. Generaladvokaten påpeker at SDCA artikkel VI nr. 2 bærer preg av å være en prosessregel. Departementet er ikke uenig i dette, men understreker samtidig at det i ordlyden «koordinere» ligger et vilkår om at amerikanske og norske myndigheter skal bli enige om innholdet før sikkerhetsplaner godkjennes.

Ved utarbeidelse av sikkerhetsplanene vil alle berørte norske myndigheter på de aktuelle omforente områdene være med i koordineringen. Hvem disse er, vil variere for de enkelte omforente områdene. Som Riksadvokaten påpeker vil slik koordinering i de fleste tilfeller omfatte blant annet politiet. Sikkerhetsplanene vil på denne måten utarbeides i et bredt fellesskap mellom amerikanske myndigheter og relevante norske myndigheter. Riksadvokaten anbefaler videre at det forskriftsfestes hvem som skal involveres i koordinering av sikkerhetsplanene på norsk side, mens Generaladvokaten også påpeker at det ikke er forespeilet forskriftsbestemmelser på dette punktet. Sikkerhetsplanene vil bli gradert for å unngå misbruk av informasjonen, slik at forskriftsregulering av selve sikkerhetsplanene fremstår som lite hensiktsmessig. Regler for koordinering og utarbeidelse av sikkerhetsplaner for militært område i riket ellers er av denne grunn heller ikke forskriftsregulert. Departementet foreslår likevel, i lys av høringsinnspillene, en forskriftshjemmel dersom det skulle vurderes som hensiktsmessig å forskriftsregulere nærmere hvordan utarbeidelsen av sikkerhetsplaner etter SDCA artikkel VI nr. 2 skal organiseres og koordineres mellom relevante norske myndigheter, i lovforslaget til gjennomføringslov § 4 fjerde ledd.