10 Deling av pensjonsrettigheter mellom par

10.1 Innledning og sammendrag

Pensjonskommisjonen drøftet deling av pensjon i modernisert folketrygd, og foreslo at dette spørsmålet ble utredet nærmere.

Spørsmålet om å dele pensjonsrettigheter i folketrygden mellom par har vært tatt opp flere ganger, hovedsakelig på grunn av den økonomiske situasjonen for en del eldre, skilte kvinner, men også av likestillingspolitiske hensyn. Blant annet på grunn av reglene for beregning av tilleggspensjon og samspillet mellom særtillegget og tilleggspensjonen har man tidligere ikke sett det hensiktsmessig eller mulig å legge fram forslag om deling av pensjonsopptjening i folketrygden. Det er imidlertid gjennomført andre tiltak som har forbedret pensjonsforholdene for kvinner, blant annet godskriving av pensjonspoeng ved omsorgsarbeid, økning av minstepensjonen og forbedring av pensjonsrettighetene for skilte. Det er også gjort endringer i ekteskapslovgivningen for å kunne forbedre enkelte eldre, skilte kvinners økonomiske situasjon.

Deling av pensjonsformue i modernisert folketrygd er teknisk mulig, men Regjeringen vil ikke gå inn for dette pga. uønskede fordelingseffekter som kan oppstå. Heller ikke i de supplerende pensjonsordningene mener Regjeringen det er hensiktsmessig å innføre deling av pensjonsopptjening. Deling vil innebære omgjøring av rett til opptjent pensjon, og kan vanskelig gjennomføres i ytelsesbaserte ordninger som bygger på forsikringstekniske prinsipper. En deling vil kunne føre til økte utbetalinger, og kan ikke pålegges forsikringsselskapet/pensjonskassen. Krav om deling bare i enkelte ordninger, f.eks. innskuddsordninger, vil virke urimelig. Regjeringen vil derfor ikke gå inn for dette.

Et alternativ til deling av pensjonsrettighetene kan være å ta hensyn til verdien av pensjonsrettighetene ved skifte av felleseie ved skilsmisse, dvs. ved oppløsning av ekteskap og registrert partnerskap. En ektefelle kan etter nåværende lov holde rettigheter i trygdeordninger, offentlige eller private pensjonsordninger eller krav om livsforsikring eller livrente utenfor skiftet. Etter en lovendring fra 1998 kan det likevel gis kompensasjon for dette på skiftet når den ene ektefellen blir urimelig dårlig stilt.

Pensjonsrettigheter skiller seg fra andre eiendeler som er gjenstand for deling, ved at det gjelder verdier som først kommer på rettighetshaverens hånd en gang i framtiden (når vedkommende blir alderspensjonist), og på de vilkår som fremgår av pensjonsordningen (vedkommende må bli så gammel at han eller hun når pensjonsalder). Pensjonsrettigheter kan ikke avhendes og kan dermed ikke omgjøres til kontanter på skiftet.

Deling av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie reiser således andre spørsmål enn deling av andre typer formuesverdier. Siden opparbeidede pensjonsrettigheter ofte har stor verdi og det ofte er begrensede midler i boet for øvrig, må det etableres mekanismer som tar hensyn til dette. En regel om at verdien av pensjonsrettigheter skal deles ved skifte av felleseie, må eventuelt kombineres med en adgang til å utsette delingen av verdien av pensjonsrettigheten til denne rent faktisk kommer på rettighetshaverens hånd. Dette reiser imidlertid flere praktiske og tekniske spørsmål som må utredes nærmere før det kan konkluderes. Blant annet må man ved vurderingen ta hensyn til at ektefeller gjerne vil ha et ønske om å bli ferdige med hverandre også økonomisk etter skilsmissen. Det må videre vurderes om en slik endring i ekteskapsloven bør begrenses til bare å gjelde langvarige ekteskap.

Regjeringen vil i det videre oppfølgingsarbeidet vurdere reglene i ekteskapsloven med sikte på å finne fram til praktikable regler som i større grad innebærer at det tas hensyn til verdien av pensjonsrettigheter i forbindelse med skifte av felleseie.

10.2 Pensjonskommisjonens vurderinger

Pensjonskommisjonen pekte i avsnitt 4.6.4 Pensjonspolitiske utfordringer på at eldre kvinner kan få økonomiske problemer ved skilsmisse. Mange har blitt forsørget av ektefellen mens de var i yrkesaktiv alder. De blir derfor minstepensjonister, mens mennene har gode pensjoner. Kommisjonen viste til at deling av pensjonsrettigheter innenfor dagens system er reist og forkastet mange ganger. En eller begge ektefellene risikerer å bli minstepensjonister og deling er administrativt krevende.

Pensjonskommisjonen framholdt at mulighetene for å dele pensjonsrettigheter vil kunne oppfattes som et positivt element i en eventuell reform, men at de praktiske sidene må vurderes nærmere.

I kapittel 12 Forholdet til folketrygdens uføre og etterlattepensjon kommenterete kommisjonen spørsmålet om deling av pensjonsrettigheter i avsnitt 12.4. Kommisjonen framhevet at det er et ønske om å beskytte eldre kvinner. De kan få stor inntektsnedgang ved pensjonering og få økonomiske problemer i forbindelse med skilsmisse eller når ektefellen dør.

Kommisjonen pekte blant annet på at

• kvinner tar seg av barn og hjem i større grad enn menn. Dette forutsetter normalt at mannen er i fullt arbeid. Disse kvinnene tjener ikke opp pensjonsrettigheter i en slik utstrekning at alderspensjonen tilsvarer mannens.

• dersom ektefellene skiller seg eller mannen dør etter et langvarig ekteskap, har kvinnen generelt sett små muligheter til å bedre sine pensjonsrettigheter betydelig.

• så lenge ekteskapet består, har ektefellene en gjensidig forsørgelsesplikt etter ekteskapslovgivningen. Ved skilsmisse kan ulik pensjon ektefellene i mellom få store økonomiske konsekvenser for en del kvinner. På visse vilkår kan det pålegges bidragsplikt, men problemet er at bidraget bare kan utbetales så lenge den bidragspliktige er i live.

Kommisjonen framhevet at så lenge opparbeidede pensjonsrettigheter reflekterer den arbeidsfordelingen ektefellene foretar seg i mellom, er det et spørsmål om den gjensidige forsørgelsesplikten mellom ektefeller i større grad bør ha pensjonsmessige konsekvenser når ekteskapet opphører enn det gjør i dag. Et alternativ kan være å innføre en ordning med deling av pensjonsrettigheter.

Hensynet til et mest mulig enkelt og oversiktelig pensjonssystem taler etter Pensjonskommisjonens mening mot å innføre deling av pensjonsrettigheter. Det samme gjør samfunnsutviklingen, der familien er mindre stabil og mindre sentral som forsørgingsenhet.

På den annen side innretter menn og kvinner seg ofte ulikt når det gjelder inntektsgivende arbeid og omsorgsoppgaver i hjemmet. Slike valg bør etter Pensjonskommisjonens oppfatning ikke få så store fordelingsmessige konsekvenser som de får i dag. Kommisjonens forslag om bedret omsorgsopptjening retter opp noe, men deling av pensjonsrettigheter vil bidra ytterligere til å ivareta hensynet til kvinner med lav egenopptjent pensjon.

Kommisjonen pekte på at ved deling av pensjonsrettigheter må det tas standpunkt til om delingen skal være tvungen eller frivillig mellom ektefeller, om en eventuell pliktig ordning skal begrenses til å gjelde ved skilsmisse og om en delingsordning også skal omfatte samboere. Det ble også pekt på at ved en eventuell deling bør det tas hensyn til at kvinner og menn har ulik levealder, og det må tas stilling til hvordan en skal forholde seg til ordningen med delingstall.

Når det gjelder forholdet til garantipensjonen i forslaget til modernisert folketrygd, viste Pensjonskommisjonen til at noe av argumentasjonen mot deling av pensjonsrettigheter i dagens folketrygd har vært forholdet til minstepensjonen. Begge ektefeller vil kunne ende opp som minstepensjonister etter overføring, eller den som mottar rettigheter vil kunne ende opp som minstepensjonist uansett. Pensjonskommisjonen pekte på at dette også vil kunne bli tilfelle innenfor modernisert folketrygd. Hvis merytelsen skulle inngå som en del av den egenopptjente pensjonen, ville det ikke være noe poeng i å dele pensjonsrettigheter dersom han eller hun kommer under garantipensjonsnivået. Dette taler etter Pensjonskommisjonens oppfatning for at merytelser som følge av delte pensjonsrettigheter ikke bør være gjenstand for avkorting av garantipensjonen.

Pensjonskommisjonen foreslår at en ordning med deling av pensjonsrettigheter utredes nærmere med sikte på en enkel og praktikabel løsning.

10.3 Høringsuttalelser

De av høringsinstansene som har omtalt spørsmålet, blant annet Likestillingsombudet , er positive til deling og tilrår at det utredes nærmere. Likestillingsombudet peker imidlertid på at spørsmålet blir om en deling kan gjennomføres på en slik måte at en reduksjon av den enes pensjon tilsvarer en faktisk økning av den andres pensjon. Ombudet uttaler at en delingsløsning ikke vil være tjenlig dersom delingen fører til at ektefellene kommer dårligere ut enn de ville gjort sammen.

En høringsinstans ( Norsk Tjenestemannslag, Landsforening 103 Trygdeetaten ) mener at pensjonsrettigheter bør inngå i booppgjøret ved samlivsbrudd.

10.4 Departementets vurderinger

10.4.1 Innledning

Spørsmålet om å dele pensjonsrettigheter i folketrygden mellom ektefeller har vært vurdert flere ganger, hovedsakelig på grunn av den økonomiske situasjonen for en del eldre, skilte kvinner, men også av likestillingspolitiske hensyn. Deling av pensjonspoeng og dermed av opptjeningen av tilleggspensjon har vært utredet, men man har ikke sett det hensiktsmessig eller mulig å legge fram forslag om deling. Årsaken har blant annet vært reglene for beregning av tilleggspensjon. Besteårsregelen (sluttpoengtallet regnes av de 20 beste pensjonspoengtallene) og 40-årsregelen (det gis ikke tilleggspensjon for mer enn 40 års opptjening) gjør at deling av pensjonspoeng mellom ektefeller ofte ikke vil føre til at det den ene får, tilsvarer det den andre gir fra seg av rettigheter. En annen årsak har vært forholdet mellom tilleggspensjonen og særtillegget (tilleggspensjon går til fradrag i særtillegget), som i en del tilfeller vil føre til at samlet pensjon blir lavere etter deling, og at begge kan bli minstepensjonister.

Det er imidlertid gjennomført andre tiltak som har forbedret pensjonsforholdene for kvinner, blant annet godskriving av pensjonspoeng ved omsorg for egne små barn og ved pleie av eldre, syke og funksjonshemmede, en betydelig økning av minstepensjonene i folketrygden og forbedring av pensjonsrettighetene for skilte. Det er også gjort endringer i ekteskapslovgivningen for å kunne forbedre enkelte eldre, skilte kvinners økonomiske situasjon.

10.4.2 Deling av pensjonsrettigheter i modernisert folketrygd

Som det er redegjort for i kapittel 4, foreslår Regjeringen at inntektspensjonen i folketrygden skal tjenes opp over hele yrkeslivet. Regjeringen går inn for at den enkelte hvert år opparbeider seg en beregnet pensjonsformue, se avsnitt 4.5.2 foran. Pensjonsformuen omgjøres ved pensjonering til en livsvarig ytelse ved å dele formuen på forventet gjenstående leveår.

Uansett opptjening skal alle gis en garantipensjon fra 67 år og resten av livet. Denne garantipensjonen skal utgjøre samme beløp som dagens minstepensjon (om lag 105 400 kroner for en enslig pensjonist). Det foreslås at garantipensjonen avtrappes mot inntektspensjon etter nærmere bestemte regler. Dermed vil personer med lave inntekter og lav opptjent inntektspensjon få noe igjen for pensjonsopptjeningen.

I modernisert folketrygd er det teknisk mulig å dele pensjonsopptjening mellom par ved å dele den beregnede pensjonsformuen, enten løpende for hvert år eller ved skilsmisse. I den grad man fortsetter med pensjonsopptjening, vil ny opptjening legges til den justerte pensjonsformuen på vanlig måte.

For at resultatet av deling skal være kostnadsnøytralt for folketrygden, vil det være nødvendig å ta hensyn til at kvinner lever lenger enn menn, dvs. at den pensjonsformuen som overføres fra menn til kvinner må reduseres noe, og omvendt.

Når pensjonen skal tas ut, kommer imidlertid også garantipensjonen inn i bildet i en del tilfeller, og vil påvirke pensjonsresultatet.

I tabell 10.1 er det gitt eksempler på resultatet av deling av pensjonsopptjening for inntektspensjon basert på Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. Det er forutsatt at personene har vært gift i hele den perioden pensjonene er opptjent. Tabellen illustrerer hvordan deling av beregnet pensjonsformue slår ut på pensjonsresultatet i de forskjellige tilfellene. Det er ikke tatt hensyn til forskjellig levealder mellom kjønnene.

Får begge (før deling) en inntektspensjon som overstiger nivået der man får garantipensjon, vil det være uproblematisk å dele pensjonsformuen. Som det framgår av tabellen, kan slik deling av inntektspensjon i en del tilfeller gi mindre pensjon for paret samlet enn om deling ikke hadde funnet sted. Deling av pensjonsformue vil dermed kunne føre til uønskede fordelingseffekter.

En ordning der man deler beregnet pensjonsformue, vil kunne innpasses i et pensjonssystem som bygger på ren inntektspensjon. I et opplegg der garantipensjonen alltid avkortes (helt eller delvis) mot inntektspensjonen, kan en slik form for deling gi resultater i endelig pensjon for paret som sett under ett kan oppfattes som urimelig. Det kan bli utbetalt mindre pensjon for paret etter deling enn før deling, og begge kan i verste fall ende som garantipensjonister (minstepensjonister).

Skal man unngå utslag som skyldes forholdet mellom inntektspensjon og garantipensjon, må beregningene skje ved pensjonering. Først da vil man kunne konstatere om en eller begge får garantipensjon. Utgangspunktet for deling vil være pensjon beregnet av den delen av pensjonsformuen som er opptjent i den aktuelle perioden. Pensjonsformuen i denne perioden legges sammen og deles på to. I tillegg må det korrigeres for at kvinner lever lenger enn menn. Det vil være nødvendig å legge inn begrensninger, slik at bare pensjonsbeløp over garantipensjonsnivået blir gjenstand for deling, og det må også tas hensyn til at mottakeren kan ha garantipensjon. En ytterligere komplikasjon er at de som er implisert i delingen, som oftest blir pensjonister på ulike tidspunkter. Skal de impliserte få glede av delingen, bør den skje når den første blir pensjonist. Det vil da bli nødvendig med foreløpig beregning av delingsbeløp, som eventuelt må korrigeres senere. Det vil være vanskelig å finne kostnadsnøytrale løsninger for dette. Dersom det er flere parforhold involvert i delingen, øker komplikasjonene, og delingsbeløpene kan dessuten bli små.

Etter Regjeringens vurdering vil deling av den beregnede pensjonsformuen mellom par, enten løpende for hvert år eller ved skilsmisse, gi uheldige fordelingsutslag i forhold til garantipensjonen. I tillegg vil spørsmålet om hvordan deling av pensjonsformuen påvirker endelig pensjon være ukjent for partene, før (de nærmer seg) pensjoneringstidspunktet. En delingsordning vil dessuten være administrativt krevende for trygdeetaten.

En vil ellers peke på at en ordning med deling av framtidig pensjonsopptjening ikke vil kunne hjelpe dagens eldre, skilte kvinner.

Etter en samlet vurdering vil Regjeringen ikke foreslå at det innføres en ordning med deling av pensjonsrettigheter mellom par i forbindelse med en reform av folketrygden som foreslått i denne meldingen.

10.4.3 Deling av pensjonsrettigheter i supplerende pensjonsordninger

De supplerende ordningene (herunder statlige og kommunale tjenestepensjoner og tjenestepensjoner i privat sektor) spenner over et bredt spekter både når det gjelder hvilke ytelser som inngår, hvordan ytelsene er sikret og hvordan ytelsene skal beregnes og reguleres. For å unngå at eventuelle regler om deling slår urimelig ut for partene, bør eventuell deling av pensjon fra slike ordninger i tilfelle gjelde alle slike ordninger. Det er imidlertid vanskelig å finne fram til praktiserbare regler om deling som kan anvendes overfor et slikt bredt spekter av ordninger og som gir et rimelig og godt totalresultat.

Fonderte pensjonsordninger består av et rettighetsforhold mellom tre parter, i hovedsak basert på at arbeidsgiver plikter å betale premier etter hvert som pensjon opptjenes for medlemmet og at pensjonsinnretningen overtar forpliktelsen for utbetalingene på bakgrunn av de premier som er betalt. Medlemmet, som er den tredje part i dette forholdet, erverver rett til pensjon etter det regelverket som er fastsatt for ordningen. Deling av pensjon griper inn i dette forholdet mellom de tre parter ved at deler av medlemmets opptjente pensjon ved deling overdras til en fraskilt ektefelle.

Deling av pensjon fra forsikringsbaserte ordninger, f.eks. ved skilsmisse, innebærer at rett til pensjon delvis overdras til den tidligere ektefellen. Det vanlige i pensjonsordninger er imidlertid at retten til en pensjonsytelse er personlig, og ikke kan overdras. I tillegg til å vurdere om eventuelle regler om deling gir et godt resultat for partene, er det viktig å avklare om den tilhørende overdragelse av rett til pensjon kan ha økonomisk virkninger for flere parter enn de overdragende. Ved deling innebærer dette særlig at en bør vurdere de økonomiske konsekvensene for arbeidsgiver og for den pensjonsinnretning som sikrer ytelsene, og om disse virkningene er akseptable. I den sammenheng må en skille mellom overdragelse som innebærer at selve ytelsen knyttes til den person retten overdras til og eventuell kompensasjon for at ektefellenes pensjonsrettigheter kan ha ulik verdi ved skifte av felleseie, jf. avsnitt 10.4.4.

Overdragelse av pensjon som innebærer at pensjonsforholdet knyttes til en ny person, kan få betydelige økonomiske virkninger for pensjonsinnretningen der pensjonsytelsen er sikret som en forsikringsytelse. I slike tilfeller vil f.eks. overdragelse av rett til alderspensjon til person med en annen alder, ha betydning. Slike observerbare forskjeller kan en imidlertid tenke seg korrigert for ved at pensjonsytelsen omregnes. Imidlertid vil også vanskeligere observerbare forskjeller knyttet til helsetilstand ha betydning. Overdragelse, også om dette skjer som følge av deling, vil kunne ha vesentlig økonomiske konsekvenser for pensjonsinnretningen i de forsikringsbaserte pensjonsordningene. Ved overdragelse av pensjon mellom parter med ulik helsetilstand vil en eventuell omregning ofte måtte bli mer skjønnspreget, og en kan også tenke seg at mye av det økonomiske grunnlaget for delingen forsvinner i slike tilfeller. De samme spørsmål gjør seg imidlertid ikke gjeldende for pensjonsavtaler som relaterer seg til rene spareprodukter.

Også arbeidsgiver kan bli økonomisk berørt av overdragelse av rett til pensjon som følge av deling. Arbeidsgiver kan f.eks. ha rett til overskudd ved forvaltning av den premiereserve som er avsatt for å dekke medlemmets opptjente pensjon. Overdragelse av deler av medlemmets opptjente pensjon til en fraskilt ektefelle vil i slike tilfeller indirekte også ha betydning for foretaket. I tillegg vil foretaket, avhengig av reglene for opptjening av pensjon i ordningen, kunne ha plikt til å betale premier slik at medlemmets opptjente pensjon til enhver tid utgjør en like stor del av pensjonsplanens ytelser som medlemmets pensjonsgivende tjenestetid utgjør i forhold til den tjenestetid som kreves for rett til full pensjon. Ved deling av medlemmets pensjon, vil medlemmets videre opptjening, og således også arbeidsgiverens plikt til videre premiebetaling, endres i slike ordninger. Slike opptjeningsregler vil også kunne få betydning for arbeidsgiveren til den person som pensjonen overdras til, dersom denne personens pensjonsordning praktiserer medregning.

Som følge av de vanskelige problemstillinger deling reiser i supplerende pensjonsordninger, og fordi deling bare i enkelte supplerende pensjonsordninger vil virke urimelig, vil ikke Regjeringen foreslå deling av pensjonsrettigheter i supplerende pensjonsordninger. Etter Regjeringens vurdering er det behov for å vurdere enklere alternativer.

10.4.4 Spørsmålet om å ta hensyn til verdien av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie

Et alternativ til deling av pensjonsrettighetene kan være å ta hensyn til verdien av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie, det vil si typisk ved oppløsning av ekteskap eller partnerskap. En deling etter ekteskapsloven endrer ikke pensjonsrettighetene, men gir den ene ektefellen rett til en kompensasjon for verdiene av den andres pensjon ved skifte av felleseie.

Etter ekteskapsloven skal (etter fradrag for gjeld) all formue opparbeidet under ekteskapet som hovedregel likedeles ved skifte av felleseiet. En ektefelle kan etter nåværende lov likevel holde rettigheter i trygdeordninger, offentlige eller private pensjonsordninger eller krav om livsforsikring eller livrente utenfor delingen. Etter en lovendring fra 1998 kan det gis kompensasjon på skiftet når den ene ektefellen blir urimelig dårlig stilt. Etter regjeringens syn taler rettferdighetshensyn for at det i større grad enn etter nåværende lov tas hensyn til pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie.

Pensjonsrettigheter skiller seg imidlertid fra andre eiendeler som er gjenstand for deling, ved at det gjelder verdier som først kommer på rettighetshaverens hånd en gang i framtiden (når vedkommende blir alderspensjonist), og på de vilkår som framgår av pensjonsordningen (vedkommende må bli så gammel at han eller hun når pensjonsalder). Skal verdien deles med den andre ektefellen på skiftet, blir det med andre ord tale om en overføring til den andre ektefellen av verdier som den pensjonsberettigede ektefellen ennå ikke har på sin hånd, men (kanskje) vil få utbetalt en gang i fremtiden. Et annet særegent forhold er at pensjonsrettigheter ikke kan avhendes. Den pensjonsberettigede ektefellen kan dermed ikke løse det likviditetsproblemet som han eller hun muligens kan komme opp i, ved å selge pensjonsrettigheten slik at den gjøres om til kontanter som deretter kan deles.

Deling av pensjonsrettigheter ved skifte av felleseie reiser således andre spørsmål enn deling av andre typer formuesverdier. Siden opparbeidede pensjonsrettigheter ofte har stor verdi og det ofte er begrensede midler i boet for øvrig, må det etableres mekanismer som tar hensyn til dette. En regel om at verdien av pensjonsrettigheter skal deles ved skifte av felleseie, må eventuelt kombineres med en adgang til å utsette delingen av verdien av pensjonsrettigheten til denne rent faktisk kommer på rettighetshaverens hånd. En slik ordning reiser imidlertid også flere spørsmål som må utredes nærmere. Blant annet må man ved vurderingen ta hensyn til at ektefeller gjerne vil ha et ønske om å bli ferdige med hverandre også økonomisk etter skilsmissen. Det må videre vurderes om en slik endring i ekteskapsloven bør begrenses til bare å gjelde langvarige ekteskap.

På bakgrunn av dette vil Regjeringen vurdere reglene i ekteskapsloven med sikte på å finne frem til praktikable regler som i større grad innebærer at det tas hensyn til verdien av pensjonsrettigheter i forbindelse med skifte av felleseie.