2 Utfordringer for pensjonssystemet

2.1 Innledning og sammendrag

Fra slutten av dette tiåret vil en markert aldring av befolkningen stille pensjonssystemet overfor økende utfordringer. I den første perioden etter 2010 vil dette særlig ha sammenheng med at de store fødselskullene etter krigen og fram til tidlig på 1970-tallet nå nærmer seg pensjonsalderen. På lengre sikt vil imidlertid aldringen av befolkningen i økende grad skyldes at den enkelte pensjonist kan forvente å leve lenger enn tidligere. Dette fører til at befolkningen over 65 år vil kunne bli nesten fordoblet fram til 2050 regnet som andel av befolkningen i yrkesaktiv alder, fra vel 22 pst. i dag til om lag 40 pst. i 2050. Samtidig vil de gjennomsnittlige alderspensjonene kunne øke med rundt 30 pst. i forhold til lønnsnivået i samfunnet som følge av at dagens folketrygd ennå ikke er fullt innfaset, og at kvinnelige alderspensjonister i framtiden vil ha hatt høyere yrkesdeltakelse og dermed også høyere pensjonsopptjening enn dagens pensjonister.

I de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå, som lå til grunn for Pensjonskommisjonens arbeid, anslås forventet gjenstående levealder for en 67-åring å øke fra om lag 17 år i dag til 22 år i 2050. Den var 14 år da pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973.

Kombinasjonen av en økende andel eldre og høyere gjennomsnittspensjon vil føre til en dramatisk økning i pensjonsutgiftene innenfor folketrygden. Det anslås at utgiftene til alders-, uføre- og etterlattepensjoner i folketrygden vil kunne øke fra 9 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i dag til nesten 20 pst. i 2050 ved en videreføring av dagens pensjonssystem. Det meste av dette skyldes utgiftene til alderspensjon, som anslås å øke fra 6 til om lag 15 pst. av verdiskapingen. Dette er en vesentlig sterkere økning enn i resten av OECD-området, som vil resultere i offentlige pensjonsutgifter betydelig over gjennomsnittet for de andre OECD-landene.

Selv om vi bygger opp betydelige reserver i Petroleumsfondet, vil hovedgrunnlaget for velferden også i framtiden være arbeidsinnsatsen til den yrkesaktive delen av befolkningen og de inntektene dette gir oss. Den sterke økningen i pensjonsutgiftene i dagens folketrygd vil derfor innebære en uholdbar belastning på de yrkesaktive. Ikke minst reiser den sterke økningen i levealderen spørsmålet om hvilke konsekvenser dette bør få for pensjonssystemet.

Aldringen av befolkningen bidrar ikke bare til økte pensjonsutgifter, men vil også gi økte offentlige utgifter på andre områder. Særlig vil veksten i andelen av befolkningen over 80 år trekke i retning av en betydelig vekst i utgiftene til helse- og omsorgstjenester, selv om en gradvis bedring i helsetilstanden for denne aldersgruppen kan moderere veksten noe. Beregninger viser at det langsiktige finansieringsbehovet for offentlig sektor ved en videreføring av dagens pensjonssystem og velferdstjenester er betydelig større enn det som dekkes gjennom dagens skattenivå, jf. St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen 2004.

Denne konklusjonen gjelder under et relativt vidt spenn av forutsetninger for sentrale størrelser som oljepris, befolkningsutvikling, økonomisk vekst mv. Eksempelvis vil selv en langsiktig oljepris på 230 2005-kroner pr. fat – eller noe over 35 dollar med dagens valutakurs – bare i begrenset grad løse utfordringene for offentlige finanser. Til sammenlikning ble det i Pensjonskommisjonens rapport lagt til grunn en langsiktig oljepris på 140 2003-kroner. Pensjonssystemet kan ikke utformes slik at det bare viser seg bærekraftig ved en svært høy oljepris. Erfaringene fra 1970- og 1980-årene illustrerer med stor tydelighet at det er mye vanskeligere å justere kursen dersom det viser seg at oljeprisen blir lavere enn forventet, enn dersom den blir høyere enn forventet. Dette tilsier at utformingen av den økonomiske politikken må være robust i forhold til endringer i anslagene for oljeprisen. Beregningene i Perspektivmeldingen illustrerer også at det først og fremst er humankapitelen – dvs. verdien av arbeidskraften- som har betydning for framtidig velverd, mens petroleumskursen relativt sett har liten betydning.

Det er en utfordring i pensjonssystemet å finne fram til et opplegg som sikrer at byrdene fordeles jevnt mellom generasjonene. Folketrygden har i dag ikke noen mekanisme for dette. Det betyr at de yrkesaktive må få de økonomiske belastningene når andelen pensjonister øker i forhold til yrkesaktive.

I dagens folketrygd reguleres opparbeidede pensjonsrettigheter og løpende pensjoner i takt med grunnbeløpet i folketrygden, som igjen følger lønnsutviklingen. Opparbeidede pensjonsrettigheter bør fortsatt lønnsindekseres i opptjeningsfasen slik at de har samme verdi uavhengig av om de er opptjent tidlig eller sent i yrkeskarrieren. For å øke kompensasjonsgraden idet en går av med pensjon, og med tanke på de økonomiske utfordringene vi står overfor, er det imidlertid ikke opplagt at løpende pensjoner skal indekseres i takt med lønnsveksten. Pensjonistene bør imidlertid få en indeksering av pensjonene som minst sikrer at de opprettholder kjøpekraften i hele pensjonsperioden.

I tillegg til de statsfinansielle problemstillingene er det en rekke andre systemmessige utfordringer som er blitt mer og mer tydelige gjennom de snart 40 årene som er gått siden hovedlinjene i dagens pensjonssystem ble trukket opp:

• Pensjonssystemet ble konstruert med sikte på å tilgodese personer med varierende inntekter over livsløpet. Også personer med stigende inntekter drar fordel av dagens opptjeningsregler. Personer med lange yrkeskarrierer får derimot ikke uttelling for alle år som yrkesaktiv. Dette fører til dårlig samsvar mellom inntekt over yrkeskarrieren og pensjon, og til dels tilfeldige pensjonsmessige utslag. Mange oppfatter dette som urettferdig.

• Folketrygden er konstruert slik at man kan ha vært yrkesaktiv i mange år uten at det gir uttelling i form av pensjon utover minstepensjonsnivået. Det kan oppleves som urimelig at personer med en viss yrkeskarriere får samme pensjon som personer uten yrkestilknytning.

• Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon i folketrygden før fylte 67 år. Utbredelsen av tidligpensjonsordninger er ulikt fordelt. En stor gruppe omfattes av AFP-ordningen. Enkelte arbeidstakergrupper har videre særaldersgrenser gjennom tjenestepensjonssystemet. Likevel er det en relativt stor gruppe arbeidstakere som ikke har noe reelt tilbud om fleksibel pensjonering.

• De fleste særaldersgrensene i tjenestepensjonsordningene ble fastsatt for lang tid tilbake, og de gjenspeiler ikke de omfattende endringene som har skjedd i arbeidsmarkedet i de senere årene.

• AFP-ordningen er utformet slik at man får samme pensjon ved 62 år som om man hadde stått i arbeid til 67 år. Ordningen omfatter i dag store deler av arbeidslivet og gir samlet sett svake insentiver til å stå i arbeid etter 62 år.

• De offentlige tjenestepensjonsordningene garanterer en samlet pensjonsytelse. Det innebærer at offentlig ansatte er skjermet mot endringer i det obligatoriske pensjonssystemet. Samordningen mellom folketrygden og offentlige pensjonsordninger er meget kompleks, og for de fleste er det vanskelig å forstå hvordan pensjonen beregnes. Så lenge private og offentlige pensjonsordninger er ulike, kan de i noen grad virke mobilitetshemmede på arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor.

Et framtidsrettet pensjonssystem bør gi større insentiver til å stå i arbeid enn dagens system, samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt for grupper og enkeltpersoner som har behov for dette.

2.2 Pensjonskommisjonens rapport

2.2.1 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet

Folketrygden er en integrert del av det norske statsbudsjettet, og bærekraften i pensjonssystemet kan ikke vurderes atskilt fra bærekraften i offentlig forvaltnings finanser. Over tid må offentlig forvaltning tilpasse de samlede utgiftene innenfor de rammene som de samlede inntektene setter. Det framtidige handlingsrommet i budsjettpolitikken snevres inn dersom det føres en politikk som over tid snur nettofordringer til nettogjeld for den norske staten. Det finnes flere eksempler på land som har havnet i en situasjon der raske og omfattende budsjettilpasninger har blitt nødvendige, med smertefulle følger for det offentlige tjenestetilbudet og den generelle økonomiske utviklingen. Høy yrkesaktivitet og store petroleumsinntekter gir Norge et godt statsfinansielt utgangspunkt. Kombinasjonen av den forventede aldringen av befolkningen og den måten det norske samfunnet har valgt å løse velferdsoppgavene på, vil likevel stille offentlig sektor overfor store finansielle utfordringer utover i dette århundret. Denne erkjennelsen gjenspeiles i Pensjonskommisjonens rapport.

I sin rapport pekte Pensjonskommisjonen på at pensjonsutgiftene i folketrygden vil øke betydelig raskere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien i tiårene framover dersom dagens regler videreføres. Den viktigste årsaken til denne utviklingen er at antall eldre forventes å øke kraftig i forhold til antall yrkesaktive, bl.a. fordi levealderen øker over tid. I tillegg hadde Norge store fødselskull etter annen verdenskrig som nå nærmer seg pensjonsalderen, mens fødselstallene senere har gått ned. Fra 1972 til 2001 økte antall sysselsatte med om lag 650 000, mens antall alderspensjonister økte med om lag 280 000. Basert på Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger la Pensjonskommisjonen til grunn at dette forholdet for perioden 2001 til 2050 vil være snudd, og at tallet på alderspensjonister vil stige med 650 000, mens antall sysselsatte bare vil øke med 300 000.

Pensjonskommisjonen anslo at utgiftene til alders-, uføre- og etterlattepensjon om lag ville dobles i perioden 2001 til 2050, regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge. For årene etter 2010 viser framskrivingene i Pensjonskommisjonens rapport en meget sterk økning i utgiftene til alderspensjon. Dette skyldes blant annet at økende levealder fører til at antall personer over 67 år stadig vil stige som andel av befolkningen i alderen 20-66 år, jf. figur 2.1, som viser utviklingen i middelalternativet i Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskriving. Antall alderspensjonister ble beregnet om lag å dobles fram mot 2050, forutsatt en økning i forventet gjenstående levetid for 67-åringer på rundt fem år. Fortsatt oppgang i kompensasjonsgraden til de trygdede ble også anslått å ville bidra til den sterke veksten i alderspensjonen utover i dette århundret. Den viktigste grunnen til at ytelsene pr. pensjonist vil øke sterkere enn lønningene til de yrkesaktive i årene som kommer, er at nye pensjonister vil ha tjent opp høyere tilleggspensjon enn de som faller fra.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Samtidig som utgiftene til pensjoner ble anslått å øke sterkt framover, la Pensjonskommisjonen til grunn at statens petroleumsinntekter vil avta betydelig i årene som kommer, og at en bærekraftig økning i bruken av petroleumsinntekter derfor bare i liten grad kan bidra til å løse de utfordringene som en aldrende befolkning stiller statens finanser overfor. I denne sammenheng må det tas hensyn til at et økende antall eldre også vil trekke i retning av betydelig vekst i utgifter til helse og omsorg.

Pensjonskommisjonen baserte sine drøftinger av mulige reformer på at skattene som andel av BNP for Fastlands-Norge måtte øke fra vel 47 pst. i 2002 til om lag 56 pst. i 2050, dersom staten skulle kunne møte de økende utgiftene knyttet til bl.a. pensjoner, helse og omsorg ved en videreføring av dagens ordninger. Gitt uendrede skatteregler, la kommisjonen til grunn at vel en tredel av dette vil bli dekket opp gjennom økte skatteinnbetalinger fra pensjonister etter hvert som deres inntekter øker. Det gjenstående innstrammingsbehovet ble anslått til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. Oppdaterte framskrivinger presentert i Perspektivmeldingen underbygger hovedtrekkene i det bildet som ble tegnet, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.4.1 nedenfor.

2.2.2 Pensjonspolitiske utfordringer

Pensjonskommisjonen pekte på at folketrygden har bidratt til en markert bedring av pensjonistenes levestandard og langt på vei avskaffet fattigdommen blant eldre. Sett under ett har pensjonistene hatt en bedre inntektsutvikling enn de yrkesaktive. Det skyldes at minstepensjonene har økt og at nye kull av pensjonister har tjent opp høyere pensjon i og utenom folketrygden.

Pensjonssystemet i folketrygden skal sikre at alle får en minsteinntekt som pensjonist (grunnsikring), slik at en forhindrer fattigdom. Dette hensynet ivaretas av minstepensjonen (grunnpensjon og særtillegg). Folketrygden skal dessuten gi pensjoner som står i forhold til inntekten som yrkesaktiv (standardsikring). Dette hensynet ivaretas gjennom at det opptjenes tilleggspensjon av pensjonsgivende inntekt gjennom de yrkesaktive årene (maksimalt 40 år). Den kommer i tillegg til grunnpensjonen, som alle får.

Da folketrygden ble innført fra 1967, var forholdet mellom den maksimale pensjonen det var mulig å tjene opp og minstepensjonen 4:1. Dette forholdet har etter hvert avtatt til nærmere 2:1. Folketrygden har altså utviklet seg i retning av et flatere system enn man opprinnelig tok sikte på.

Pensjonskommisjonen pekte på at det er flere grunner til denne utviklingen:

• Reglene for beregning av tilleggspensjonen har blitt endret. Opprinnelig skulle tilleggspensjonen beregnes av inntekter opp til 8 ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Fra 1970 skulle i tillegg en tredel av inntekt mellom 8 og 12 G tas med. Fra 1992 beregnes tilleggspensjonen fullt ut av inntekter opp til 6 G, mens det regnes med en tredel av inntekter mellom 6 og 12 G. Samtidig beregnes tilleggspensjon for år fra og med 1992 etter en pensjonsprosent på 42, mot opprinnelig 45 pst.

• Folketrygdens grunnbeløp har ikke fullt ut fulgt lønnsutviklingen for yrkesaktive. Grunnbeløpet er en faktor som pensjonsrettigheter opparbeides i forhold til, og en faktor for beregning av pensjon og regulering av løpende pensjoner. Utviklingen av grunnbeløpet har bl.a. hatt betydning for regulering av pensjonene. Den har også ført til at langt flere enn før tjener over 6 G, og dermed ikke opptjener tilleggspensjon fullt ut av inntekten.

• Minstepensjonen har økt vesentlig. Dette skyldes særtillegget, som i sin funksjon er en minstegarantert tilleggspensjon, og som avkortes krone for krone mot tilleggspensjonen. Særtillegget ble innført i 1969 og utgjorde 7,5 pst. av G. Etter hvert har særtillegget økt betydelig fram til 1998 da den ordinære særtilleggssatsen ble fastsatt til 79,33 pst. av G. Dette har ført til at minstesikringsnivået i folketrygden har økt betydelig, og mer enn både pris- og lønnsveksten.

Pensjonskomisjonen konstaterte at folketrygden har fått redusert sin funksjon som standardsikring for personer med høyere inntekter enn gjennomsnittet. Systemet er imidlertid betydelig endret med hensyn til minstesikringsnivå, og kompensasjonsgraden er relativt høy for midlere og lavere inntekter. Kommisjonen stillte på denne bakgrunn spørsmål ved om folketrygden nå har funnet en hensiktsmessig balanse mellom fordeling, sparing og forsikring.

Kommisjonen pekte på problemer ved at folketrygdens grunnbeløp omfatter både regulering av opparbeidete pensjonsrettigheter og regulering av løpende pensjoner. Kommisjonen mente det er viktig at opparbeidete rettigheter reguleres på linje med lønn, slik at de ikke taper i verdi over tid. Når det gjelder løpende pensjoner, er det viktig at pensjonistene beholder kjøpekraften. På bakgrunn av de økonomiske utfordringene pensjonssystemet står overfor, er det imidlertid ikke like opplagt at løpende pensjoner bør følge lønnsutviklingen.

Beregningsreglene i folketrygden fører i mange tilfeller til at det er dårlig samsvar mellom pensjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren sett under ett og størrelsen på pensjonen. Folketrygdens tilleggspensjon beregnes av maksimalt 40 år med pensjonsgivende inntekt over grunnbeløpet av 53 mulige år (fra og med fylte 17 til og med fylte 69 år). Det er imidlertid bare de 20 årene med høyest opptjening (besteårsregelen) som bestemmer nivået på pensjonen. Dermed kan personer med svært ulik inntekt over livsløpet få rett til omtrent identisk pensjon, og personer med like stor livsinntekt kan få svært ulik pensjon.

Dagens system slår uheldig ut for personer med lang yrkeskarriere og en jevn inntekt i yrkeslivet («sliterne»), mens det er til fordel for personer med stigende inntekt over livsløpet eller varierende inntekt fra år til år. Sammenhengen mellom de innbetalingene man gjør i løpet av yrkeskarrieren og de ytelsene man får som pensjonist, er svak og uklar, og kan virke tilfeldig.

Inntekten som pensjonen beregnes av, pensjonsgrunnlaget, kan fastsettes på ulike måter. Et sluttlønnsprinsipp er gunstig for personer med stigende inntekt, men gir ofte dårlig samsvar mellom utbetalt pensjon og samlet arbeidsinntekt og innbetaling over livsløpet. Et annet prinsipp er å benytte gjennomsnittet av inntekten for alle inntektsår. Dagens ordning i folketrygden der pensjonsgrunnlaget fastsettes på grunnlag av et antall av de beste pensjonsgivende årene, er en mellomløsning.

Pensjonskommisjonen pekte på at det gir best samsvar mellom pensjonen og samlet arbeidsinntekt og innbetaling til pensjonen gjennom hele yrkeslivet, å legge alle inntektsårene til grunn for beregning av pensjonen. Et prinsipp der alle inntektsårene teller likt og bidrar til å øke pensjonen så lenge man arbeider, vil også gi insentiver til å stå lenger i arbeid.

Familiestrukturen og forsørgingsmønsteret endres, og betydningen av den tradisjonelle én-inntektsfamilien som forsørgingssystem er blitt mindre. Både antallet én-personhusholdninger, enslige forsørgere og samboerpar har økt. Kvinner har fortsatt som oftest lavere inntekt over livsløpet enn menn, men Pensjonskommisjonen pekte på at økt yrkesdeltaking, høyere lønn og pensjonsopptjening ved omsorg for barn har styrket kvinnenes posisjon i pensjonssystemet. På sikt er det grunn til å tro at kvinners og menns yrkeskarrierer i større grad blir like. Utviklingen går således i retning av at det forutsettes at hver voksen forsørger seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter der det tas mindre hensyn til sivilstand enn før.

I folketrygden gjenspeiles utviklingen mot individbasering av at grunnpensjonen til par, som er noe lavere enn for enslige, de siste årene er økt i forhold til grunnpensjonen for enslige. På den annen side har imidlertid samboere blitt likestilt med ektepar når det gjelder utmåling av grunnpensjon. Pensjonskommisjonen viste til at personer som lever sammen, vil ha lavere kostnader pga. stordriftsfordeler, og at det derfor fortsatt er grunnlag for å differensiere ytelser som ikke kan anses individuelt opptjent etter husholdningens størrelse.

Pensjonskommisjonen pekte på at pensjonsalderen i folketrygden på 67 år er relativt høy sammenliknet med pensjonsalderen i andre land, men at denne alderen ikke gir noe reelt bilde av avgangsalderen fra arbeidslivet. Pensjoneringsatferden har blitt endret de senere årene, og pensjoneringen skjer gjennomgående tidligere enn før. Ordningene med avtalefestet pensjon (AFP) har bidratt til dette. Enkelte yrker har dessuten særaldersgrenser. Den økte tidligpensjoneringen gir grunn til bekymring. Både de økende forpliktelsene i folketrygden framover og omsorgen for eldre pleietrengende må finansieres. Dessuten er det fare for mangel på arbeidskraft i årene framover på grunn av synkende ungdomskull og store årskull som nærmer seg slutten av yrkesaktiv alder.

Pensjonskommisjonen mente at det er behov for mer fleksible pensjonsordninger i folketrygden. Det er viktig at det er en reell fleksibilitet oppover. Eldre som ønsker og har helse til det, bør kunne fortsette lenger i arbeid, helt eller delvis. Pensjonssystemet bør innrettes slik at det belønner personer som står lenge i arbeid. Både det generelle pensjonssystemet som omfatter alle, og arbeidslivet bør legges bedre til rette for dette. En del eldre yrkesaktive som er slitne etter lange yrkeskarrierer, har imidlertid behov for å gå av før fylte 67 år. Disse bør få anledning til det. Velstandsutviklingen fører også med seg ønsker om mer fritid, herunder lengre pensjonisttilværelse.

En rekke arbeidstakere har supplerende pensjonsordninger i tillegg til folketrygden. Pensjonskommisjonen pekte på at utbredelsen av tjenestepensjoner har økt siden folketrygden ble etablert. I privat sektor er dette såkalte nettoordninger som gir en ytelse i tillegg til folketrygden. For at det skal oppnås blant annet skattefritak for pensjonsinnskudd, må ordningen tilfredsstille kravene i lov om foretakspensjon eller lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold. Foretakspensjonene er såkalte ytelsesordninger, der pensjonen er definert i forhold til et pensjonsgrunnlag (ofte sluttlønn). I ordninger med innskuddspensjon er det innskuddet (premien) som defineres. Pensjonen fastsettes på grunnlag av den kapitalen som er spart opp og avkastningen som er oppnådd.

De offentlige tjenestepensjonsordningene er såkalte bruttoordninger der samlet pensjonsytelse fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen er definert i regelverket (bruttogarantien). Det garanterte pensjonsbeløpet er 66 pst. av sluttlønnen ved full opptjeningstid på 30 år. Bruttogarantien i det offentlige tjenestepensjonssystemet innebærer at eventuelle endringer i folketrygden ikke får noen betydning for det garanterte pensjonsbeløpet. Dersom ytelsene fra folketrygden reduseres, vil tjenestepensjonens forpliktelser økes tilsvarende, samtidig som tjenestepensjonen reduseres ved økte ytelser fra folketrygden.

Tilpasningen mellom offentlig tjenestepensjon og folketrygd skjer gjennom et omfattende, detaljert og svært komplisert regelverk, og det er behov for tiltak som kan bidra til forenklinger og gjøre systemet mer oversiktlig. Kommisjonen pekte på at det kan være aktuelt og hensiktsmessig å vurdere løsninger som gjør de offentlige tjenestepensjonsordningene om til mer rendyrkede supplerende ordninger.

2.3 Høringsuttalelser

De fleste høringsinstansene synes å slutte seg til hovedtrekkene i beskrivelsene av de økonomiske utfordringene for pensjonssystemet. Flere høringsinstanser peker likevel på at det er viktig å belyse usikkerheten i tallfestingen av utfordringene. I tråd med dette etterlyses flere beregningsalternativer, både når det gjelder forutsetningene om den demografiske utviklingen og på andre områder. Statistisk sentralbyrå skriver blant annet følgende i sin høringsuttalelse:

«Dersom flere alternativer hadde vært tatt med, ville det gått klart fram at Norge vil få økende aldring og forsørgingsbyrde framover, nesten uansett hvilke forutsetninger som gjøres (så lenge de er realistiske og rimelige). Bruk av flere alternativer ville imidlertid ha belyst usikkerheten for de økonomiske størrelsene.»

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at kommisjonen gir et mangelfullt bilde av finansieringsgrunnlaget for folketrygden, blant annet ved å se bort fra muligheten til å heve premien for arbeidstaker/arbeidsgiver. Det vises til at premien er kraftig på vei opp i handelspartnernes pensjonsordninger, og at folks betalingsvilje også i Norge vil øke med økende levealder og lenger nytte av folketrygden. Videre mener LO at beregningene undervurderer bidraget fra Petroleumsfondet. Også andre arbeidstakerorganisasjoner stiller spørsmålstegn ved Pensjonskommisjonens beregninger. Blant annet antydes det at de overvurderer den framtidige økningen i levealderen. Utdanningsforbundet og Norsk sykepleierforbund har fått utført alternative befolkningsframskrivinger som viser konsekvensene for befolkningsutviklingen av langsommere vekst i levealderen enn i mellomalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger.

Det er ikke mange høringsinstanser som uttaler seg spesifikt om de pensjonspolitiske utfordringene. Flere arbeidstakerorganisasjoner er skeptiske til å forlate dagens opptjenings- og utmålingsregler i folketrygden, og til å endre dagens offentlige tjenestepensjoner. Andre, bl.a. arbeidsgiverorganisasjonene, støtter Pensjonskommisjonens pensjonspolitiske vurderinger. Høringsuttalelsene knyttet til de ulike elementene i modernisert folketrygd er nærmere omtalt i kapittel 4.

2.4 Departementets vurderinger

2.4.1 Økonomiske utfordringer for pensjonssystemet

Departementet er enig i Pensjonskommisjonens vurderinger av de økonomiske utfordringene for pensjonssystemet. Aldringen av befolkningen og økende gjennomsnittlig alderspensjon i folketrygden gir et sterkt underliggende press i retning av økte offentlige utgifter framover. Selv om høy yrkesdeltakelse og store petroleumsinntekter gir et godt utgangspunkt, er den framtidige utgiftsveksten så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. Dette underbygges av beregninger i St.meld. nr. 8 (2004-2005) Perspektivmeldingen 2004 – utfordringer og valgmuligheter for norsk økonomi, som ble lagt fram i november i år.

Pensjonskommisjonens anslag for innstrammingsbehovet i offentlige finanser var basert på framskrivinger som ble utarbeidet til Revidert nasjonalbudsjett 2003. I Perspektivmeldingen presenterer Regjeringen en oppdatering og videreutvikling av disse beregningene, basert på en samlet gjennomgang av beregningsopplegg og forutsetninger. I de nye framskrivingene settes utviklingen i pensjonsutgiftene fram mot 2060 inn i en helhetlig ramme for utviklingen i norsk økonomi og offentlige finanser. Samtidig er det lagt vekt på å belyse usikkerheten i denne typen beregninger ved å se på konsekvensene av alternative forutsetninger på en rekke områder. Framskrivingene illustrerer behovet for en pensjonsreform og andre tilpasninger i statens utgifter og/eller inntekter, og underbygger det bildet som tegnes i Pensjonskommisjonens rapport.

Etter 2010 ventes antall personer som er 67 år og over, å øke sterkt i forhold til antall personer i aldersgruppen 20-66 år. Andelen eldre over 80 år ventes å øke særlig sterkt. Dette trekker i retning av en betydelig vekst i utgiftene til helse- og omsorgstjenester, særlig fra rundt 2020. Dersom det skjer en gradvis bedring i helsetilstanden til personer over 80 år i takt med oppgangen i gjennomsnittlig levealder, modereres utgiftsveksten noe.

Framskrivingene av befolkningssammensetningen bygger på en fortsatt betydelig økning i forventet levealder, jf. nærmere drøfting i Perspektivmeldingen. Usikkerheten om denne utviklingen er stor, men det vises til at økningen i forventet levealder for menn over 67 år gjennom det siste tiåret har vært større enn det som i gjennomsnitt er lagt til grunn i middelalternativet for framskrivingene fram til 2060.

Sammenhengen mellom alder og netto overføringer (inklusive konsum av tjenester) fra offentlig forvaltning er illustrert i figur 2.2. Det framgår av figuren at barn og unge er en netto utgiftspost for offentlig forvaltning, mens aldersgruppen 19-64 år i gjennomsnitt er netto bidragsytere. Pensjonistene er netto mottakere av overføringer, både i form av pensjon og helse- og omsorgstjenester. Dette blir mer markert, desto eldre pensjonisten blir. Dette mønsteret i netto overføringer illustrerer hvilke utfordringer offentlige finanser samlet sett blir stilt overfor når tallet på eldre øker relativt til antall personer i yrkesaktiv alder.

Den beregnede utviklingen i utgiftene til alders-, uføre- og etterlattepensjon ved en videreføring av dagens trygdesystem er illustrert i figur 2.3. Figuren viser disse utgiftene som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, basert på middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving. Samlet sett er utgiftene anslått å øke fra 9,5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2003 til 19,3 pst. i 2050, og 20,5 pst. i 2060. Det meste av veksten skyldes utgiftene til alderspensjon, som anslås å øke fra 6 pst. av verdiskapingen i fastlandsøkonomien i 2003 til 15 pst. i 2050 og 16 pst. i 2060. Anslagene for utviklingen i pensjonsutgiftene fram til 2050 ligger tett opp til tilsvarende tall i Pensjonskommisjonens rapport.

En del av de anslåtte framtidige pensjonsutbetalingene er allerede opptjent som rettigheter for den enkelte pensjonist, mens resten vil bli tjent opp i den tiden som gjenstår fram til utbetalingstidspunktet. Nåverdien av de framtidige utbetalingene som allerede er opptjent som rettigheter, kan oppfattes som en forpliktelse for staten. Medregnet nåverdien av uføre- og etterlattepensjoner anslås statens samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden til om lag 4 400 mrd. kroner ved utgangen av 2004 når det i tråd med beregningene i Perspektivmeldingen legges til grunn en realrente på 4 pst. og 2 pst. årlig reallønnsvekst. De statlige pensjonsforpliktelsene anslås å øke med i størrelsesorden 200-250 mrd. 2004-kroner pr. år framover. Dersom det som i Pensjonskommisjonens beregninger av forpliktelsene i stedet legges til grunn 1 pst. reallønnsvekst, kan statens samlede pensjonsforpliktelser i folketrygden ved utgangen av 2004 anslås til om lag 4000 mrd. kroner. Forskjellen illustrerer at anslagene er sterkt avhengig av hva som forutsettes om den økonomiske utviklingen framover i tid, og understreker dermed usikkerheten i denne typen beregninger.

Anslag for hvor store forpliktelsene er sier ikke noe om statens muligheter for å innfri dem. Spesielt er det grunn til å peke på at en oppjustering av forpliktelsene som skyldes antatt høyere reallønnsvekst, vil ha et motstykke i at også framtidige skatteinntekter blir høyere. En vurdering av bærekraften til pensjonssystemet krever derfor en helhetlig analyse av utviklingen i norsk økonomi og i offentlige finanser.

Den beregnede veksten i utgiftene til alderspensjon i Norge er betydelig sterkere enn i tilsvarende beregninger for andre OECD-land, jf. tabell 2.1. Norge har i dag relativt lave utgifter til alderspensjoner sammenliknet med mange andre land, mens det anslåtte nivået i 2050 er høyere enn for de fleste OECD-landene. Den største forskjellen mellom framskrivingene for Norge og andre land synes å ligge i bidraget fra pensjonssystemet. Alle land venter en kraftig økning i antall pensjonister, men Norge er et av svært få land som samtidig anslår en økning i kompensasjonsgraden. Den viktigste grunnen til at ytelsene pr. pensjonist øker sterkere enn lønnsveksten, er at nye pensjonister vil ha tjent opp høyere tilleggspensjon enn tidligere.

Kilde: Finansdepartementet.

Kilde: Finansdepartementet.

Som i Pensjonskommisjonens rapport tar beregningene av utviklingen i offentlige finanser i Perspektivmeldingen utgangspunkt i handlingsregelen for bruken av petroleumsinntektene. Som en teknisk forutsetning legges det til grunn at dagens pensjonssystem videreføres. Videre er det i alle beregningsalternativene forutsatt uendret dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker av offentlige tjenester, gitt at allerede vedtatte reformer gjennomføres. I noen av beregningsalternativene er det lagt til grunn alternative forutsetninger om befolkningens sammensetning og helsetilstand, og omfang av uføretrygding, og dette medfører at utviklingen i offentlige utgifter likevel varierer noe mellom alternativene. Med basis i disse sentrale forutsetningene beregnes et udekket finansieringsbehov for offentlig forvaltning, som er illustrert ved en tilpasning av det generelle skattenivået. Figur 2.4 nedenfor viser beregnet udekket finansieringsbehov fram mot 2060 under ulike forutsetninger om oljepris, produktivitetsvekst, internasjonalt rentenivå, befolkningsutvikling, helsetilstand, yrkesdeltaking, arbeidstid og produktivitetsvekst. Det er tatt hensyn til at økte pensjonsutgifter delvis har et motstykke i større innbetalinger av skatt og avgifter fra mottakerne. Ifølge beregningene er det ved videreføring av dagens folketrygd, dekningsgrad, ressursbruk pr. bruker av offentlige tjenester og skattenivå et betydelig udekket finansieringsbehov innenfor et relativt bredt variasjonsområde for utviklingen i andre sentrale størrelser. En heldig kombinasjon av de forholdene som er belyst, kan teoretisk sett tenkes å lukke det beregnede finansieringsgapet for offentlig sektor uten nye politiske tiltak, men med en mer uheldig kombinasjon blir gapet svært stort.

På noen punkter er det i Perspektivmeldingen innarbeidet oppdaterte opplysninger og anslag i forhold til det Pensjonskommisjonen la til grunn for sine drøftinger. Med utgangspunkt i ny informasjon om utviklingen i oljemarkedet er den langsiktige oljeprisen oppjustert til 180 2005-kroner pr. fat. Dette er i tråd med langsiktige oljeprisanslag fra internasjonale organisasjoner som IEA (Det internasjonale energibyrået) og EIA (det amerikanske energibyrået). Sammenliknet med Pensjonskommisjonens beregninger, som var basert på en oljepris på 140 2003-kroner pr. fat, reduserer isolert sett denne oppjusteringen det beregnede innstrammingsbehovet i offentlige finanser i 2050 med i størrelsesorden 1 pst. av BNP for Fastlands-Norge. På den annen side er utgiftssiden i beregningene oppjustert på grunn av at veksten i kommunesektorens lønnskostnader de siste årene ikke fullt ut var innarbeidet i de tidligere beregningene, og dette bidrar til å øke beregnet finansieringsbehov i 2050 med i størrelsesorden 1 prosentpoeng. I tillegg er det mindre justeringer på en rekke andre poster. Samlet sett innebærer innarbeidingen av oppdaterte opplysninger mv. at det udekkede finansieringsbehovet i Perspektivmeldingens referanseberegning i 2050 anslås i samme størrelsesorden som i Pensjonskommisjonens rapport, til tross for oppjusteringen av oljeprisanslaget.

Beregningene i Perspektivmeldingen går fram til 2060, dvs. 10 år lengre enn beregningene i Pensjonskommisjonens rapport. Det udekkede finansieringsbehovet i referanseberegningen øker med vel 2 prosentpoeng mellom 2050 og 2060. Dette har to hovedårsaker. For det første vil forsørgingsbyrden overfor eldre øke fra om lag 40 til om lag 42 pst., jf. figur 2.1, noe som vil bidra til at utgiftene til pensjoner og helse- og omsorgstjenester vokser sterkt i forhold til verdiskapingen i fastlandsøkonomien. Dessuten er Petroleumsfondet beregnet å falle fra om lag 150 pst. av BNP for Fastlands-Norge til om lag 125 pst. i denne perioden. En slik utvikling i fondet innebærer at bidraget fra petroleumsinntektene til å finansiere de offentlige utgiftene faller med om lag ett prosentpoeng regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge når gjeldende handlingsregel for bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet legges til grunn.

Den forventede svekkelsen av offentlige finanser kan ikke møtes ved skatteøkninger uten betydelig risiko for at skattegrunnlagene påvirkes i negativ retning. Mens økt beskatning av arbeid kan redusere arbeidstilbudet, kan høyere skatt på kapitalavkastning redusere skattegrunnlaget ved å gjøre det mindre lønnsomt å investere i Norge. Sammenhengen mellom skattesatser og skattegrunnlag har trolig blitt forsterket gjennom internasjonaliseringen av norsk økonomi. Det nære økonomiske samkvemmet med andre land setter grenser for hvor mye skattesatsene i Norge kan avvike fra skattesatsene i utlandet. Det norske skattenivået er i dag relativt høyt i europeisk sammenheng. Så lenge det ikke gjennomføres endringer i pensjonssystemet som gir en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon, er det rimelig å anta at virkningene av skatteøkninger vil være de samme selv om deler av disse gjennomføres i form av en høyere pensjonspremie. En del av det beregnede finansieringsbehovet vil dermed måtte dekkes ved at det gjennomføres tiltak som bidrar til å begrense veksten i pensjonsutbetalingene sammenliknet med dagens system. I motsatt fall vil det bli svært vanskelig å finansiere de offentlige tjenestetilbudene innenfor helse, omsorg, utdanning og andre viktige fellesoppgaver framover.

Handlingsregelen for budsjettpolitikken innebærer at forventet realavkastning av Petroleumsfondet skal tilsvare det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Petroleumsinntektene forventes framover å avta betydelig i forhold til dagens nivå, jf. figur 2.3. Med en vekst i BNP for Fastlands-Norge på 2 pst., kreves det at netto kontantstrømmen minst tilsvarer 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge dersom fondskapitalen ikke skal avta i forhold til verdiskapingen innenlands. Av figuren framgår det at netto kontantstrømmen i referansebanen kommer ned på dette nivået omkring 2040. Den begrensede veksten i fondet relativt til verdiskapingen i fastlandsøkonomien er hovedforklaringen på at petroleumsinntektene på varig basis ikke kan bidra til å finansiere offentlige utgifter i særlig mye større grad enn i dag. Mens pensjonsutgiftene i folketrygden fram til 2060 er beregnet å øke med om lag 11 prosentpoeng målt som andel av Fastlands-BNP, er forventet realavkastning i Petroleumsfondet i gjennomsnitt for perioden fram mot 2060 i beregningene bare om lag 1 prosentpoeng høyere enn det strukturelle budsjettunderskuddet i 2004. Når det tas hensyn til at økte pensjonsutbetalinger delvis har et motstykke i større innbetalinger av skatt og avgifter fra mottakerne, er nettoøkningen i pensjonsutgiftene beregnet til om lag 7 prosentpoeng.

Den framtidige utviklingen i oljeprisen er svært usikker. I øyeblikket ligger prisen høyt i et historisk perspektiv, og prisene i det såkalte futuresmarkedet tyder på at mange markedsaktører tror de vil ligge høyere framover enn det de fleste så for seg for ett år siden. I 1998 var imidlertid oljeprisen i gjennomsnitt bare på vel 100 2004-kroner pr. fat. Den gangen trodde mange at den lave prisen skulle vedvare i lang tid.

For å belyse hvilken betydning framtidig oljepris har for bærekraften i offentlige finanser ble det i Perspektivmeldingen gjennomført beregninger med to alternative oljeprisbaner fra 2010. I den ene ble det lagt til grunn 130 2005-kroner pr. fat, i den andre 230 2005-kroner. Konsekvensene for finansieringsbehovet i offentlige finanser er illustrert i figur 2.4A.

Beregningene illustrerer at selv ikke en oljepris på 230 kroner pr. fat er tilstrekkelig til å fjerne trykket mot offentlige finanser. En så høy oljepris har vi bare hatt i 3 av årene etter oljeprisfallet i 1985. Departementet vil også understreke at pensjonssystemet ikke kan utformes slik at det bare viser seg bærekraftig ved en svært høy oljepris. Utformingen av den økonomiske politikken må være robust i forhold til endringer i anslagene for oljeprisen.

Figur 2.4 illustrerer også virkningen av endringer av forutsetninger på andre områder. Det framgår for det første at produktivitetsveksten i privat sektor har liten betydning for finansieringsbehovet for offentlig sektor ved en videreføring av dagens ordninger. Sterk produktivitetsvekst vil gi høy vekst i skattegrunnlagene, som igjen vil innebære en vesentlig økning i offentlig sektors inntekter. Samtidig vil imidlertid offentlige utgifter stige som følge av at lønnsveksten må antas å følge produktivitetsveksten, og dermed gi økte lønnskostnader i offentlig sektor og økning i lønnsindekserte overføringer. Den samlede effekten på budsjettunderskuddet er derfor relativt liten. Gjennomføring av Pensjonskommisjonens forslag om delvis prisindeksering av pensjoner, slik at reallønnsvekst bidrar til at pensjonsutgiftene utgjør en lavere andel av lønnsinntektene, vil kunne endre på dette bildet.

Dersom produktiviteten øker også i produksjonen av offentlig finansierte tjenester, vil det bli rom for et bedre tjenestetilbud med den ressursbruken som er lagt til grunn i referansebanen. Alternativt kunne en slik produktivitetsgevinst tas ut i form av lavere ressursbruk pr. bruker, slik at finansieringsbehovet reduseres noe. Det er imidlertid grunn til å anta at potensialet for produktivitetsforbedringer innenfor utdanning, helse- og omsorgstjenester mv. er mindre enn for økonomien generelt.

Selv om økt produktivitetsvekst i seg selv ikke løser utfordringene fra en aldrende befolkning, vil en gunstig produktivitetsutvikling bedre økonomiens evne til å møte disse utfordringene. Beregningene understreker imidlertid at det også i en slik situasjon vil være nødvendig med politiske beslutninger for å overføre det realøkonomiske handlingsrommet til bærekraftige offentlige finanser.

Varige endringer i rentenivået vil påvirke statens disponible inntekt via avkastningen på Statens petroleumsfond. Høyere realrente vil gi et høyere nivå på statens disponible realinntekt, som reduserer det udekkede finansieringsbehovet. Tilsvarende vil lavere rentenivå gi lavere disponibel realinntekt og økt udekket finansieringsbehov, jf. figur 2.4C.

Økt tilgang på arbeidskraft vil bedre situasjonen for offentlige finanser, enten den økte tilgangen skyldes flere personer i arbeidsdyktig alder eller økt gjennomsnittlig arbeidstid. Gjennom de siste ti-årene har det vært en betydelig vekst i yrkesdeltakingen knyttet til kvinnenes inntog på arbeidsmarkedet. Kvinners yrkesdeltaking nærmer seg nå mennenes, og en ytterligere tilnærming mellom kjønnene på dette området vil bare kunne være en mer begrenset kilde til vekst i antall sysselsatte framover. Økt tilgang på arbeidskraft må derfor i større grad komme gjennom økt yrkesdeltaking blant begge kjønn, og at de yrkesaktive jobber flere timer i løpet av livet. Spesielt vil høyere yrkesdeltaking blant personer som ellers hovedsakelig ville vært forsørget av offentlige stønader, både bidra til lavere stønadsutgifter og høyere skatteinntekter, og vil dermed ha en særlig gunstig effekt på offentlige finanser. Dette understreker betydningen av å gjennomføre en pensjonsreform som bidrar til å øke arbeidsinnsatsen. Ifølge beregningene i Perspektivmeldingen kan en reduksjon av antall uføretrygdede med 20 pst. redusere det udekkede finansieringsbehovet med vel 2 prosentpoeng regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge i 2060 sammenliknet med referansebanen, jf. figur 2.4E. Det forutsettes at det lavere nivået på antall uføretrygdede motsvares av et tilsvarende antall flere sysselsatte. Beregningen tar imidlertid ikke hensyn til at redusert omfang av uførepensjonering for eksempel kan skyldes en generell bedring av helsetilstanden i befolkningen, som samtidig reduserer behovet for helse- og omsorgstjenester.

Figur 2.4E viser også resultatene av en beregning der det er lagt til grunn at den økte levealderen fram mot 2060 ikke slår ut i mer sykdom og pleiebehov, men at den enkelte i stedet får flere leveår som frisk. Andelen uføretrygdede er den samme som i referansebanen. Med de forutsetningene som er lagt til grunn, vil mindre behov for helse- og omsorgstjenester isolert sett redusere det udekkede finansieringsbehovet med i underkant av 4 prosentpoeng regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge i 2060 sammenliknet med referansebanen. Beregningen bygger på at den forutsatte økningen i forventet levealder slår ut i en like stor økning i antall friske leveår. Denne forutsetningen må anses som relativt optimistisk, og innebærer eksempelvis at en mann på 83 år i 2060 i gjennomsnitt vil ha behov for samme ressurser til helse- og omsorgstjenester som en mann på 80 år i dag, jf. nærmere drøfting i Perspektivmeldingen.

Kilde: Finansdepartementet

Ungdoms- og aldringsalternativene er basert på Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger, med sikte på å gi et vidt spenn for utviklingen i befolkningens sammensetning. Beregningene illustrerer at forutsetninger om befolkningsutviklingen har stor betydning for størrelsen på det framtidige finansieringsbehovet, jf. figur 2.4F. Med gunstige forutsetninger om utviklingen i befolkningens sammensetning reduseres finansieringsbehovet betydelig, men forsvinner ikke. Beregningene illustrerer også at det udekkede finansieringsbehovet kan bli betydelig større enn det som framgår av referansealternativet.

Den forventede økningen i gjennomsnittlig levealder forklarer mye av den beregnede økningen i pensjonsutgifter regnet som andel av BNP for Fastlands-Norge. Samtidig er utviklingen i levealderen framover usikker, jf. drøftingen over. Gjennomsnittlig levealder kan komme til å øke mer eller mindre enn det som er lagt til grunn i beregningene. Dette medfører betydelig usikkerhet om det framtidige finansieringsbehovet i folketrygden, og understreker behovet for et robust pensjonssystem. Pensjonskommisjonens forslag om å innføre en automatisk stabilisator i pensjonssystemet i form av et delingstall er derfor svært viktig.

2.4.2 Pensjonspolitiske utfordringer

Som Pensjonskommisjonen har pekt på, har pensjonistenes levestandard blitt markert bedre siden folketrygden ble innført. Nye kull pensjonister tjener opp høyere pensjon enn tidligere. Dessuten har minstepensjonene økt vesentlig. Spørsmålet er imidlertid om pensjonssystemet er utformet slik at det kan møte framtidens utfordringer. Dette gjelder både i forhold til de økende økonomiske utfordringene folketrygden står overfor og i forhold til de kravene som det ellers er naturlig å stille til et moderne allment pensjonssystem.

Det er en utfordring å finne fram til et opplegg som sikrer at byrdene fordeles jevnt mellom generasjonene. Folketrygden har i dag ikke noen mekanisme for dette. Dette fører til at når andelen pensjonister øker i forholdet til yrkesaktive, blir den økonomiske belastningen større på de yrkesaktive, som finansierer pensjonene. Dette er et grunnleggende problem ved et allment pensjonssystem, som må være robust i forhold til endringer i befolkningssammensetning, yrkesdeltaking, levealder og samfunnsøkonomi. Mangel på en mekanisme som balanserer byrdene mellom generasjonene, vil medvirke til at pensjonssystemet blir sårbart og kan komme under press. En slik mekanisme vil dermed bidra til at pensjonssystemet blir stabilt, forutsigbart og bærekraftig.

Hvordan man regulerer pensjonsrettigheter som tjenes opp og pensjoner som utbetales, har stor betydning for bærekraften i pensjonssystemet. Det er en utfordring å finne fram til et opplegg som er stabilt og som både sikrer verdien av opptjente pensjonsrettigheter og en rimelig kjøpekraft for pensjonistene. Det er ikke gitt at det er mest hensiktsmessig å regulere både opptjente pensjonsrettigheter og løpende pensjoner med samme faktor. Det er dette en gjør i dag, gjennom at både opptjente rettigheter (pensjonspoeng) og pensjonene som utbetales fastsettes i forhold til folketrygdens grunnbeløp.

Etter Regjeringens syn er det grunnleggende riktig at pensjonsrettighetene i opptjeningsfasen ikke taper i verdi i forhold til inntektsutviklingen blant arbeidstakerne. Rettighetene som er opptjent tidlig eller sent i yrkeskarrieren bør få samme vekt. Med tanken på de økonomiske utfordringene vi står overfor, er det ikke opplagt at løpende pensjoner skal indekseres i takt med lønnsveksten. En svakere indeksering av pensjonene gjør det mulig å opprettholde et høyere nivå når pensjonen begynner å løpe enn om indekseringen er sterkere. Det er imidlertid påkrevd at pensjonistene opprettholder kjøpekraften i hele pensjonsperioden.

I dag regnes pensjonen av maksimalt 40 år, og bare de 20 beste årene har betydning for pensjonsnivået. Pensjonssystemet ble dermed utformet med sikte på å tilgodese personer med varierende inntekter over livsløpet, for eksempel bønder og fiskere. Også personer med stigende inntekter drar fordel av dagens opptjeningsregler, for eksempel akademikere. Reglene fører til dårlig samsvar mellom inntekt over yrkeskarrieren og pensjonen, og gir til dels tilfeldige pensjonsmessige utslag. Personer med samme livsinntekt kan få ulik pensjon, mens personer som har samme pensjon kan ha hatt svært ulik livsinntekt. Mange vil oppfatte dette urettferdig. Figur 2.5 gir eksempler på hvordan dagens folketrygd kan slå ut med ulik inntektsprofil over yrkeskarrieren.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Dagens folketrygd fører også til at personer med et langt yrkesliv ikke får uttelling for alle år som yrkesaktiv. Dette er lite i samsvar med utviklingen mot økt levealder, der det er ønskelig – både for den enkelte og for samfunnet – at arbeidstakerne står lenger i arbeid.

Det er en utfordring å finne gode mekanismer for inntekter som gir pensjon i skjæringspunktet mellom standardsikring og grunnsikring. I dagens folketrygd er minstepensjonen sammensatt av grunnpensjon og særtillegg, der særtillegget avkortes krone for krone mot tilleggspensjon. Det betyr at man kan ha vært yrkesaktiv i mange år uten at det gir uttelling i form av pensjon utover minstepensjonsnivået. Det kan oppleves som urimelig at personer med en viss yrkeskarriere får samme pensjon som personer uten yrkestilknytning.

Som Pensjonskommisjonen har pekt på, har folketrygden utviklet seg i retning av et flatere system enn man opprinnelig tok sikte på, se figur 2.6. Det har sammenheng med at minstepensjonen har økt betydelig gjennom innføring av særtillegget som etter hvert ble trappet vesentlig opp. På den annen side har tilleggspensjonen blitt redusert ved at pensjonsprosenten ble senket fra 45 til 42, og ved at opptjeningen ble redusert for inntekter over 6 G. Reduksjonen av kompensasjonsgraden i folketrygden har ført til at pensjonsnivået for inntektsnivåer som omfattes av folketrygden har falt i forhold til det som bør inngå i et pensjonssystem som tar sikte på standardsikring. Dette kan føre til svikt i oppslutningen om folketrygden fra grupper med inntekt over 6 G, og at disse i større grad enn ønskelig blir avhengig av ordninger ved siden av folketrygden.

Kilde: Pensjonskommisjonen.

Det er ikke anledning til å ta ut alderspensjon i folketrygden før fylte 67 år. Likevel har mange slike muligheter gjennom ordninger med tidligpensjon eller ved at de omfattes av særaldersgrenser gjennom tjenestepensjonssystemet. Utbredelsen av slike ordninger er imidlertid ulikt fordelt. De fleste særaldersgrensene ble fastsatt for lang tid tilbake, og de gjenspeiler ikke de omfattende endringene som har skjedd i arbeidsmarkedet i de senere årene og som har ført til at mange yrker som tradisjonelt var belastende etter hvert har endret karakter.

De avtalefestede pensjonsordningene med tidligpensjon (AFP) omfatter store arbeidstakergrupper, men det kan oppfattes som urettferdig at ikke alle har denne muligheten. AFP-ordningene er utformet slik at man får samme pensjon ved 62 år som om man hadde stått i arbeid til 67 år. Ordningene omfatter i dag store deler av arbeidslivet, og gir således samlet sett svake insentiver til å stå i arbeid etter 62 år, jf. avsnitt 5.4.8.

Svært mange arbeidstakere omfattes av supplerende tjenestepensjonsordninger, men likevel er det mange som faller utenfor. Ordningene er ulikt utformet og varierer med hensyn til kompensasjonsgrad. For mange vil supplerende ordninger representere ikke ubetydelige rettigheter ut over folketrygden. Mange vil oppfatte det som urettferdig at de ikke omfattes av noen supplerende ordning.

De offentlige tjenestepensjonsordningene er utformet som bruttoordninger og garanterer en samlet pensjonsytelse av folketrygd og tjenestepensjon. Endringer i folketrygden får ikke virkning for det garanterte pensjonsnivået. Det innebærer at offentlige ansatte er skjermet mot endringer i det obligatoriske pensjonssystemet. I en situasjon der man står overfor en omfattende reform av folketrygden, vil mange reagere på at reformen ikke får konsekvenser for alle grupper.

Samordningen mellom folketrygden og offentlige tjenestepensjonsordninger er meget kompleks. Det er ofte vanskelig å forstå hvordan pensjonen beregnes, for eksempel i tilfeller der det er opptjent delpensjon. Så lenge private og offentlige pensjonsordninger er ulike, kan de i noen grad virke mobilitetshemmende på arbeidskraft mellom privat og offentlig sektor.

Et framtidsrettet pensjonssystem bør gi større insentiver til å stå i arbeid enn dagens system, samtidig som det gir mer fleksibilitet med hensyn til valg av pensjoneringstidspunkt for grupper og enkeltpersoner som har behov for dette.