8 Fondering av folketrygden

8.1 Innledning og sammendrag

Gjennom de siste årene er det blitt avsatt betydelige midler i Statens petroleumsfond. Hensynet til bærekraftige offentlige finanser, og et pensjonssystem som er opprettholdbart over tid, krever at staten også i årene framover bygger opp betydelige fordringer. Denne fordringsoppbyggingen kan i stor grad ses på som en omplassering av formue fra petroleumsreserver på havbunnen til finansielle aktiva.

Norge har så langt lyktes i å forvalte petroleumsinntektene på en god måte. Gjennom Petroleumsfondet har de store overskuddene i statsfinansene som følger av petroleumsinntektene, blitt kanalisert til utlandet i form av finansinvesteringer. Hensikten er bl.a. å bygge opp en finansiell buffer for staten for å møte variasjoner i oljeinntektene og den kraftige økningen i pensjonsutgiftene som følge av en økende andel eldre i befolkningen, samt å opprettholde en variert næringsstruktur som kan legge grunnlag for en balansert utvikling i norsk økonomi. Kombinasjonen av store løpende overskudd i statsfinansene og ønsket om økte bevilgninger på mange områder gjør det imidlertid svært krevende å føre en økonomisk politikk som også ivaretar de langsiktige utfordringene knyttet til en aldrende befolkning og nedgangen i petroleumsinntektene på en tilfredsstillende måte. Behovet for å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av at andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen.

Erfaringer fra en rekke land viser at det er krevende for staten å bygge opp finansiell formue. Pensjonskommisjonen mente dette ville bli lettere dersom fondsoppbyggingen skjer i et pensjonsfond. Kommisjonen foreslo derfor å etablere et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfond. Regjeringen går inn for å følge opp dette forslaget.

I tråd med Pensjonskommisjonens forslag legger Regjeringen opp til at fondsoppbyggingen fortsatt skal være av generell karakter, slik at størrelsen på fondet og framtidige avsetninger ikke direkte knyttes til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser i folketrygden. I samsvar med dette vil pensjonssystemet i folketrygden fortsatt være utlikningsbasert («pay-as-you-go»). En fondsløsning som mer direkte knytter sammen fondskapitalen med pensjonsforpliktelsene, vil kunne gi svært store årlige svingninger i statens utgifter ved endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser.

Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter videreføres som den operative retningslinjen for finanspolitikken. Gjennom handlingsregelen sikter en mot en langsiktig, jevn og forsvarlig innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi. En innretting av budsjettpolitikken med sikte på at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge, slik Pensjonskommisjonen foreslo, er ikke egnet som en operativ rettesnor for finanspolitikken fra år til år. Til det vil årlige endringer i oljepris, kapitalavkastning og pensjonsforpliktelser kunne gi for store årlige svingninger i offentlige budsjetter. En slik rettesnor er først og fremst å regne som et pedagogisk hjelpemiddel for å illustrere bærekraften i finanspolitikken på lang sikt. Den kan dermed supplere andre og mer fullstendige indikatorer for opprettholdbarheten i offentlige finanser. Som en oppfølging av Pensjonskommisjonens forslag vil en i nasjonalbudsjettdokumentene gi en utvidet omtale av utviklingen i den samlede kapitalen i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet målt i forhold til størrelsen på statens pensjonsforpliktelser i folketrygden.

Et viktig formål med Statens petroleumsfond har vært at valutainntektene fra oljevirksomheten skal plasseres i utlandet slik at en ikke får store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen. Dette hensynet må etter Regjeringens oppfatning også ivaretas innenfor et statlig pensjonsfond. Oljeinntektene bør derfor fortsatt i all hovedsak plasseres i utlandet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposisjon om etableringen av Statens pensjonsfond hvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institusjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tar i den forbindelse sikte på å foreslå en navnendring av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til henholdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Statens pensjonsfond innenlandsdel .

Nedenfor følger en nærmere gjennomgang av Pensjonskommisjonens forslag vedrørende fondering av folketrygden. Punkt 8.2 omhandler fondering av pensjonsforpliktelsene gjennom etableringen av Statens pensjonsfond, herunder bl.a. forholdet til finans- og pengepolitikken. I punkt 8.3 følger en omtale av et eventuelt innskuddselement i folketrygden. Departementets vurdering følger under de enkelte punktene.

8.2 Etablering av Statens pensjonsfond

8.2.1 Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen peker på at kombinasjonen av sterk vekst i de offentlige pensjonsutgiftene og fallende petroleumsinntekter vil legge økte byrder på de yrkesaktive i framtiden. Manglende langsiktig bærekraft vil innebære at det offentlige pensjonssystemet før eller senere må endres, og dette omstillingsbehovet vil bli større jo lenger en utsetter de omstillingene som er nødvendige. Utfordringene for pensjonssystemet framover knytter seg både til veksten i de offentlige pensjonsutgiftene, og til hvordan den finansielle belastningen knyttet til disse utgiftene bør fordele seg over tid. Pensjonskommisjonen har sett det som en hovedutfordring å etablere et bærekraftig pensjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjoner, der bidraget fra hver generasjon står i et rimelig forhold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar. En pensjonsreform som ikke sikrer en rimelig byrdefordeling mellom generasjoner, vil vanskelig kunne opprettholdes over tid. Det er derfor behov for at staten bygger opp betydelige fordringer i årene framover. Kommisjonen sier videre:

«Etablering av et pensjonsfond vil i utgangspunktet verken gjøre pensjonssystemet mer eller mindre bærekraftig. Det avgjørende for om folketrygdens pensjonsforpliktelser vil kunne innfris i framtiden, er utformingen av den samlede finanspolitikken og den økonomiske utviklingen mer generelt. Et pensjonsfond vil imidlertid kunne gjøre det lettere å få oppslutning om en langsiktig finanspolitikk hvor det settes tilstrekkelig midler til side de nærmeste årene. Erfaringen fra en rekke land er at det ikke er lett for staten å bygge opp finansiell formue – det oppstår lett et sterkt press for å bruke av midlene. Dette kan bli lettere å motstå dersom midlene plasseres i et pensjonsfond.»

I Pensjonskommisjonens rapport pekes det på at Norge har to store utfordringer når det gjelder å skape langsiktig balanse i finanspolitikken. Den ene er å ta vare på oljeformuen slik at den kan komme oss til gode ikke bare nå, men også i framtiden. Det andre er at pensjonsutgiftene vokser langt sterkere enn skattegrunnlaget. I rapporten heter det videre:

«Disse to utfordringene kan i prinsippet løses ved hjelp av to fond: Et petroleumsfond der en setter inn petroleumsinntektene og ikke tar ut mer enn det som svarer til permanentinntekten av den samlede petroleumsformuen (fondet og ressursene i havet) og et pensjonsfond der en sparer nok til å hindre at de ufonderte pensjonsforpliktelsene øker. I tillegg må en sørge for at statsbudsjettet i gjennomsnitt over gode og dårlige år går i balanse når en har lagt til overføringen fra petroleumsfondet (permanentinntekten) og trukket fra overføringen til pensjonsfondet.

Altså kan vi i prinsippet ha bruk for to fond for å sikre balanse i statsfinansene på lang sikt. Men det er selvsagt også mulig å la ett fond ivareta begge oppgavene, slik Statens petroleumsfond til en viss grad nå gjør. For at ett fond skal løse begge oppgavene fullt ut, må imidlertid størrelsen på avsetningene til fondet være bestemt både av oljeinntektene og av utviklingen i pensjonsforpliktelsene. En kan ikke vente at et fond der reglene for hvor mye kapital som skal settes inn tar hensyn til bare den ene av de to utfordringene skal løse begge utfordringene på en god måte over lang tid.»

Allerede i dag skjer det en betydelig generell statlig sparing gjennom oppbyggingen av Statens petroleumsfond. Pensjonskommisjonen har imidlertid sett det som viktig at den statlige fondsoppbyggingen kombineres med endringer som tar sikte på å styrke sammenhengen mellom fondet og pensjonsforpliktelsene. Kommisjonen går således inn for at det etableres et nytt Statens pensjonsfond.

Et hovedspørsmål i kommisjonens arbeid har vært om et nytt statlig pensjonsfond bør utformes som et bredt (makro) fond, der fondsoppbyggingen reflekterer reelle overskudd i statsfinansene, eller om det bør opprettes et mer forsikringsbasert fond, som direkte er knyttet til omfanget av pensjonsforpliktelsene. Kommisjonen peker på at den siste løsningen vil kreve en videreføring av et modifisert petroleumsfond for å kunne håndtere svingninger i petroleumsinntektene, valutakurser og fondsavkastning. I Pensjonskommisjonens rapport heter det videre om dette:

«Ut fra en samlet vurdering har Pensjonskommisjonen kommet til at statens fondsoppbygging fortsatt bør skje i form av en generell fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene, og at det ikke bør etableres et rent forsikringsbasert pensjonsfond. I sin vurdering har Kommisjonen bl.a. lagt vekt på:

• En vil trolig bare kunne fondere en begrenset del av de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp når Pensjonsfondet opprettes. Dette vil i betydelig grad redusere fordelene ved en fondsmodell som kun er knyttet til pensjonsforpliktelsene.

• De store svingningene en må regne med i kapitalavkastningen og andre forhold gjør at det vil være betydelig usikkerhet knyttet til hvor store de årlige fondsavsetningene må være i en slik modell. En slik løsning vil derfor måtte bli vesentlig mer komplisert enn en bredere fondsløsning, med en risiko for store variasjoner i fondsavsetningene over tid.

• Etablering av et forsikringsbasert pensjonsfond (snevert fond) med stor grad av autonomitet i forhold til resten av statsfinansene vil kunne gjøre det vanskeligere å foreta helhetlige avveiinger mellom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inntekter på andre områder. »

Pensjonskommisjonen mener imidlertid at det er behov for tiltak som etablerer en klar sammenheng mellom Pensjonsfondet, pensjonsforpliktelsene og de langsiktige utfordringene i den økonomiske politikken. For å styrke sammenhengen mellom Pensjonsfondet og pensjonsforpliktelsene foreslår kommisjonen:

1. at det i de årlige budsjettdokumentene fra Regjeringen presenteres balanseoppstillinger for Pensjonsfondet, der alderspensjonsforpliktelsene framgår som en gjeldspost, mens aktivasiden består av fondets kapital og en fordring på staten svarende til de ufonderte pensjonsforpliktelsene. På denne måten vil det framgå at selv om alle oljeinntektene settes inn i Pensjonsfondet, vil Pensjonsfondet fortsatt ha en betydelig fordring på staten som tilsvarer de ufonderte pensjonsforpliktelsene. Fondskonstruksjonen får også fram at økt bruk av oljeinntekter medfører at man tar av ’pensjonskapitalen’ ved at de ufonderte forpliktelsene øker.

2. at det i budsjettdokumentene gis en mer omfattende drøfting av utviklingen i pensjonsforpliktelsene enn fram til nå, der det framgår hvor mye av de årlige endringene som skyldes ny opptjening av pensjonsrettigheter, regelverksendringer og endringer knyttet til regulering av opptjente pensjonsrettigheter som følge av lønns- og prisutviklingen.

3. at det etableres en langsiktig retningslinje om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge over tid.

4. at Regjeringen pålegges å legge fram en særskilt redegjørelse for Stortinget som en del av de årlige budsjettdokumentene hvis det skulle oppstå situasjoner der den ufonderte pensjonsgjelden over tid øker sterkere enn etter retningslinjen i punkt 3. Denne redegjørelsen skal inneholde forslag til endringer i retningslinjene for finanspolitikken, forslag til reduserte utgifter i pensjonssystemet eller andre tiltak som kan bidra til at en over tid når målet om at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge.

5. at det i forbindelse med den årlige utsendelsen med informasjon om den enkeltes opptjente rettigheter til alderspensjon oppgis hvor stor del av de opptjente pensjonsrettighetene som er fondert i Pensjonsfondet.»

8.2.2 Høringsuttalelser

Flere høringsinstanser støtter en nærmere sammenknytning av statens formue i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet med pensjonsforpliktelsene i Folketrygden. Norges Bank skriver i sin høringsuttalelse at den slutter seg til Pensjonskommisjonens forslag om at statens fondsoppbygging fortsatt bør skje i form av en generell fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene. Landsorganisasjonen i Norge (LO) skriver at organisasjonen lenge har støttet synet om å la Petroleumsfondet inngå som et supplerende og bevisstgjørende element i Folketrygdens finansiering. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) mener det er nødvendig med en fondering av folketrygdens tilleggspensjoner, slik at fondet kan utgjøre en buffer for framtidige ytelser og at en fondering vil føre til en synliggjøring av framtidige forpliktelser i pensjonssystemet. YS skriver videre at et «nytt Pensjonsfond, bestående av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet gir slike muligheter og vil samtidig sikre en langsiktig disponering av petroleumsinntektene som ikke virker skadelig på økonomien».

Enkelte høringsinstanser er imidlertid for et mer forsikringsbasert pensjonsfond. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden bør sikres i en reell og regnskapsmessig fondering. I høringsuttalelsen skriver FNH at de pensjonspolitiske fordelene ved å velge en fondert løsning bl.a. er at det vil trygge det finansielle grunnlaget for framtidige pensjoner og at fondering vil føre til politisk og økonomisk tydeliggjøring av forpliktelsene som ligger i pensjonssystemet. Pensjonsfondet bør derfor etter FNHs oppfatning etableres som en egen juridisk enhet med oppgave å forvalte pensjonsmidler. Staten bør forpliktes til å sørge for at fondets kapital til enhver tid utgjør en lovbestemt andel av den enkeltes aktuarielt beregnede rett til alderspensjon i folketrygden. Forvaltningen av pensjonsmidler bør i størst mulig grad utkontrakteres til profesjonelle forvaltere under internasjonal konkurranse.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) deler FNHs syn om at fondsløsningen bør være forsikringsbasert. NHO hevder at sammenhengen mellom innbyggernes pensjonsrettigheter og innbetalinger til og utbetalinger fra fondet er vesentlig svakere ved en generell fondsoppbygging enn ved et aktuarielt oppbygget fond. NHO drøfter også hvem som skal bære risikoen mht. hvordan realisert avkastning utvikler seg i forhold til det som beregningsteknisk er forutsatt, og antar at det er mest hensiktsmessig at staten bærer risikoen for svingninger i avkastningen, kombinert med et passende bufferfond. Kredittilsynet er også av den oppfatning at en bør gå lenger i retning av en forsikringsbasert fondsløsning, og skriver i sin høringsuttalelse at det bør vurderes om all ny opptjening av alderspensjon fra en gitt dato skal fondssikres på forsikringsmessig grunnlag.

8.2.3 Departementets vurderinger

Norge har så langt lykkes i å forvalte petroleumsinntektene på en god måte. Kombinasjonen av store løpende overskudd i statsfinansene og ønsket om økte bevilgninger på mange områder gjør det imidlertid svært krevende å føre en økonomisk politikk som også ivaretar de langsiktige utfordringene knyttet til en aldrende befolkning og nedgangen i petroleumsinntektene på en tilfredsstillende måte. Behovet for å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av at også andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen.

Hovedintensjonen bak Pensjonskommisjonens forslag om fondering av folketrygden er å etablere en nærmere sammenknytning av kapitalen i Petroleumsfondet og størrelsen på pensjonsforpliktelsene. Begrunnelsen er at dette vil bidra til en ansvarlig finanspolitikk, hvor langsiktige hensyn og utfordringene knyttet til veksten i pensjonsutgiftene blir tillagt vekt. Det er således ikke primært pensjonspolitiske argumenter som motiverer kommisjonens forslag til fondering av folketrygden. Forslagene til endringer i pensjonssystemet er ikke betinget av at en fonderer pensjonsforpliktelsene.

Det var bred enighet i Pensjonskommisjonen om forslagene referert i punkt 8.2.1. Et hovedformål med den foreslåtte konstruksjonen er å synliggjøre at den fondskapitalen som bygges opp, er nødvendig for å finansiere framtidige pensjoner. Dette hensynet blir tungt vektlagt også i dag i nasjonalbudsjettdokumentene, men det styrkes gjennom kommisjonens forslag. Regjeringen går derfor inn for at man etablerer et Statens pensjonsfond basert på Petroleumsfondet og Folketrygdfondet, i tråd med Pensjonskommisjonens forslag.

Regjeringen vil imidlertid peke på at den foreslåtte fondsløsningen i seg selv er en regnskapsmessig konstruksjon, slik også Statens petroleumsfond er. Formålet med Petroleumsfondet er bl.a. å synliggjøre bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Pensjonskommisjonen understreker i sin rapport at etableringen av et statlig pensjonsfond i utgangspunktet verken vil gjøre pensjonssystemet mer eller mindre bærekraftig. Det avgjørende for om pensjonsforpliktelsene kan innfris i framtiden, er utformingen av budsjettpolitikken og den økonomiske utviklingen mer generelt. Forslaget om å etablere Statens pensjonsfond som en overbygning for Petroleumsfondet og Folketrygdfondet sikter mot å knytte en klarere forbindelse mellom framtidige pensjonsforpliktelser og behovet for statlig sparing.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at det ikke er en fornuftig løsning å etablere et forsikringsbasert statlig pensjonsfond. En slik løsning vil kreve at man må videreføre et petroleumsfond for å håndtere den usikkerhet som bl.a. svingninger i kapitalavkastning og oljeinntekter representerer. I Pensjonskommisjonens rapport antydes det at et slikt bufferfond må være helt opp mot 25-30 pst. av pensjonsforpliktelsene dersom man skal ha en fondskapital som med stor sannsynlighet er lik eller større enn pensjonsforpliktelsene, gitt de svingninger som en historisk har hatt i kapitalavkastning og valutakurser.

I tillegg vil det selv med et forsikringsbasert pensjonsfond være svært vanskelig å etablere en klar og entydig sammenheng mellom kapitalen i pensjonsfondet og størrelsen på pensjonsforpliktelsene. Problemet er dels at forpliktelsene er mye større enn det man kan fondere, og dels at hoveddelen av fondskapitalen bl.a. av pengepolitiske grunner må plasseres i utlandet, slik at man får en valutarisiko knyttet til fondsavkastningen som andre pensjonsfond ikke i samme grad har. En slik fonderingsløsning, der alderspensjonen skilles ut fra resten av statsbudsjettet, ville dessuten etter departementets mening kunne gjøre det vanskeligere å foreta helhetlige avveininger mellom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inntekter på andre områder.

I tråd med Pensjonskommisjonens forslag legges det opp til at Statens pensjonsfond skal etableres ved å knytte en klarere forbindelse mellom pensjonsforpliktelsene og statens fordringsoppbygging i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet. Fondsoppbyggingen vil som Pensjonskommisjonen foreslo fortsatt være av generell karakter, slik at størrelsen på fondet og framtidige avsetninger ikke direkte knyttes til utviklingen i statens pensjonsforpliktelser. I samsvar med dette vil en videreføre folketrygden som et utlikningsbasert («pay-as-you-go») pensjonssystem. Dette ivaretar etter departementets oppfatning de langsiktige utfordringene knyttet til en aldrende befolkning og nedgangen i petroleumsinntekter på en tilfredsstillende måte.

På flere områder har det vært behov for en nærmere vurdering og avklaring av kommisjonens forslag om å etablere et Statens pensjonsfond. Dette dreier seg bl.a. om forslaget om at de ufonderte pensjonsforpliktelsene ikke skal øke over tid som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, forholdet til handlingsregelen for bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet og forholdet til pengepolitikken. I tillegg må den institusjonelle organiseringen av Statens pensjonsfond avklares nærmere, herunder konsekvensene for Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet.

Utviklingen i de ufonderte pensjonsforpliktelsene

Pensjonskommisjonen foreslår som en langsiktig retningslinje for finanspolitikken at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke over tid, målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Det framgår av kommisjonens rapport at den ikke er ment som en operativ regel for budsjettpolitikken. Beregningene i rapporten er basert på at handlingsregelen for budsjettpolitikken videreføres, dvs. at det strukturelle budsjettbalansen over tid tilsvarer forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet. Dersom en skulle tilpasse de årlige budsjettene med sikte på å holde ufonderte pensjonsforpliktelser konstante år for år, ville det kunne medføre svært store svingninger i statens utgifter. Endringer i oljeinntektene, i fondskapitalen eller i pensjonsforpliktelsene ville i så fall påvirke budsjettbalansen krone for krone. Med dagens handlingsregel endres imidlertid kravet til budsjettbalanse med kun 4 pst. av endringer i fondskapitalen, samtidig som de gjeldende retningslinjene åpner for at virkningen jevnes ut over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid. Dette understreker at Pensjonskommisjonens rettesnor for fondsutviklingen ikke kan erstatte gjeldende retningslinjer for budsjettpolitikken. Norges Bank viser i sin høringsuttalelse bl.a. til simuleringer av utviklingen i graden av ufondert pensjonsgjeld, som tyder på at en slik rettesnor for finanspolitikken lett kan bli brutt og at bruddene kan være så store at det vil være svært krevende å gjenopprette balansen selv på mellomlang sikt. Beregningene er basert på Pensjonskommisjonens framskrivinger, og med historiske variasjoner i avkastning og tilførsel til Petroleumsfondet.

Finansdepartementet har i sine langsiktige analyser særlig fokusert på balansen i generasjonsregnskapet og langsiktige, makroøkonomiske framskrivinger. Analyser av utviklingen i de ufonderte pensjonsforpliktelsene kan være et supplement til disse beregningene, og inngå i en samlet vurdering av om finanspolitikken er langsiktig bærekraftig, jf. drøfting i kapittel 2. Som en oppfølging av Pensjonskommisjonens forslag, er det naturlig å videreutvikle omtalen i nasjonalbudsjettdokumentene av størrelsesforholdet mellom kapitalen i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet på den ene siden og pensjonsforpliktelsene på den andre siden. Figur 8.1 viser ­oppdaterte beregninger av statens pensjonsforpliktelser, kapitalen i Pensjonsfondet samt dif­fe­ransen, dvs. de ufonderte forpliktelsene. Pensjonsforpliktelsene er beregnet brutto, dvs. før den skatten pensjonistene betaler. Figuren er beregnet med utgangspunkt i Pensjonskommisjonens forslag til reform.

Kilde: Finansdepartementet

Som påpekt i kapittel 2, er beregningene av pensjonsforpliktelsene usikre og avhenger blant annet av hva som forutsettes om den økonomiske veksten og veksten i reallønningene framover. Figuren viser derfor utviklingen i de ufonderte forpliktelsene både med en reallønnsvekst på 2 pst. pr. år, i tråd med framskrivingene i Perspektivmeldingen, og med en reallønnsvekst på 1 pst., som lå til grunn for Pensjonskommisjonens forpliktelsesberegninger. Det er i begge beregninger lagt til grunn 4 pst. realrente, og det er forskjellen mellom realrente og reallønnsvekt som er avgjørende for beregningsresultatene. I begge beregningene faller den ufonderte pensjonsgjelden noe fram til rundt 2015, for deretter å stige. Pensjonsfondet målt som andel av BNP for Fastlands-Norge anslås i de to beregningene å øke betydelig de nærmeste årene til nivåer rundt 175 og 200 pst. i 2025-2040, for deretter å avta noe fram mot 2050. Dette har sammenheng med at handlingsregelen innebærer at bruken av oljeinntekter over tid svarer til forventet realavkastning på fondskapitalen. I perioden 2025-2040 holder fondet seg også noenlunde stabilt målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, fordi kontantstrømmen fra oljevirksomheten er tilstrekkelig stor til å sørge for at fondet vokser i takt med realveksten i økonomien.

Utviklingen i den ufonderte pensjonsgjelden er noe gunstigere med en reallønnsvekst på 1 pst. pr. år slik Pensjonskommisjonen la til grunn, enn i de oppdaterte beregningene med 2 pst. reallønnsvekst. Dette skyldes at høyere lønnsvekst leder til større tillegg i folketrygdens grunnbeløp, noe som øker størrelsen på pensjonsforpliktelsene. Det langsiktige innstramningsbehovet i statsfinansene er imidlertid i liten grad påvirket av en slik endring. Det skyldes bl.a. at høyere framtidige pensjonsforutbetalinger har en motpost i høyere løpende skatteinntekter. En endring i beregnede ufonderte forpliktelser tilsier dermed ikke nødvendigvis behov for ytterligere innstramminger i pensjonssystemet eller i finanspolitikken for øvrig. En vurdering av det langsiktige innstramningsbehovet i statsfinansene krever mer fullstendige analyser, for eksempel i form av generasjonsregnskapsberegninger eller langsiktige, makroøkonomiske framskrivinger.

I Perspektivmeldingen som ble lagt fram i november, er det gitt en grundig drøfting av det langsiktige handlingsrommet i finanspolitikken. Det er der presentert generasjonsregnskapsberegninger og langsiktige, makroøkonomiske framskrivinger. Disse beregningene viser et betydelig udekket finansieringsbehov for offentlig forvaltning framover, jf. kapittel 2, og bekrefter dermed det inntrykket som gis i figur 8.1. I Perspektivmeldingen drøftes strategier for å styrke statsfinansene også på andre områder enn i pensjonssystemet.

Konsekvenser for finanspolitikken

Pensjonskommisjonen har i sine beregninger tatt utgangspunkt i at handlingsregelen for bruk av oljeinntekter videreføres, dvs. at en fortsatt sikter mot at det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet over tid skal svare til 4 pst. av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret. Regjeringen er enig i at handlingsregelen i sin nåværende form bør videreføres. Petroleumsinntektene har en annen karakter enn statens øvrige inntekter ved at de har sin bakgrunn i omdanning av formue i form av olje- og gass til finansiell formue. Handlingsregelen er etablert for å gi en forsvarlig og jevn innfasing av petroleumsinntektene. Dette er nødvendig av hensyn til konkurranseutsatt sektor og en balansert utvikling i norsk økonomi. Ved fortsatt å knytte handlingsregelen til kapitalen i Petroleumsfondet (Statens pensjonsfond utenlandsdel) vil budsjettunderskuddet framover også synliggjøre bruken av «oljepenger». Dersom handlingsregelen i stedet hadde vært knyttet til den samlede kapitalen i Petroleumsfondet og Folketrygdfondet, ville det langsiktige innstrammingsbehovet i statsfinansene ha økt. Regjeringen finner det ikke naturlig at etableringen av Statens pensjonsfond, som har som siktemål bl.a. å knytte statens formuesoppbygging nærmere med pensjonsforpliktelsene, skal ledsages av fondsløsninger som reduserer statens finansielle sparing.

Regjeringen legger således til grunn at en viderefører de retningslinjene som allerede er etablert for bruken av oljeinntekter. Det innebærer at handlingsregelen for bruk av oljeinntekter knyttes opp mot Petroleumsfondet (utenlandsdelen av det statlige pensjonsfondet) som i dag.

Om forholdet til pengepolitikken

Petroleumsvirksomheten gir i utgangspunktet en stor, men ujevn, valutainngang til Norge. Valutastrømmene ville kunne ført til en sterk og svært variabel krone. Det motvirkes imidlertid av at den årlige bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet er forutsigbar og uavhengig av de årlige inntektsstrømmene, mens resten blir investert ute gjennom Statens petroleumsfond. Kapitalutgangen via Statens petroleumsfond bidrar således til å stabilisere kronen.

I Norges Banks høringsuttalelse heter det bl.a.:

«Petroleumsfondsmekanismen har bidratt til at den makroøkonomiske utviklingen i Norge har vært forholdsvis balansert det siste tiåret. Uten denne mekanismen kunne vilkårene for konkurranseutsatte virksomheter vært vesentlig dårligere. Et pensjonssystem som legger til rette for fortsatt høy kapitalutgang bidrar til mindre svingninger i renter og valutakurs, og mer stabile rammevilkår for næringslivet. Kommisjonenes forslag om å videreføre petroleumsfondsmekanismen innenfor et nytt Statens pensjonsfond, med basis i Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet, ivaretar dette.

Gitt at mesteparten av fondskapitalen fortsatt plasseres i utlandet, vil kommisjonens forslag ikke få vesentlig betydning for kronekursen og dermed heller ikke for rentesettingen.»

Regjeringen legger til grunn at retningslinjene som er etablert for plasseringene i Petroleumsfondet, videreføres. Det innebærer at hele kapitalen i Petroleumsfondet (Statens pensjonsfond utenlandsdel) fortsatt skal plasseres i utlandet. Videre innebærer dette at fondets inntekter fortsatt er netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, samt nettoavkastningen på fondets kapital. Utgiftene vil bestå av en overføring til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Ved at Petroleumsfondet plasseres direkte i utlandet, bidrar staten til nødvendig kapitalutgang og til å skjerme den innenlandske økonomien fra virkningene av høye petroleumsinntekter. En vesentlig reduksjon i kapitalutgangen fra Norge vil ikke være forenlig med en balansert vekst i fastlandsøkonomien over tid. Regjeringen deler derfor Pensjonskommisjonens vurdering om at hensynet til å unngå store forstyrrelser i norsk økonomi og ustabilitet i den norske kronen, også må ivaretas innenfor et statlig pensjonsfond. En fondert løsning som skissert over, hvor sparingen fortsatt skjer på statens hånd og gjennom plasseringer i utlandet, vil ikke innebære noen endringer i hovedfunksjonene for Petroleumsfondet. En slik løsning vil derfor ikke reise vesentlig nye problemstillinger for pengepolitikken.

Om det formelle rammeverket for fondet

Pensjonskommisjonen går inn for at Statens pensjonsfond ikke skal bygge opp en ny forvalterorganisasjon, men bygge videre på forvaltermiljøene i Folketrygdfondet og Norges Bank. Dette kan tilsi at etableringen av Pensjonsfondet gjøres med minst mulig endringer i det formelle rammeverket. Petroleumsfondet er i dag uten eget styre og administrasjon. Fondet eies av Finansdepartementet, og det er plassert på en konto i Norges Bank. Norges Bank har gjennom en forvaltningsavtale fått i oppgave å forvalte midlene etter nærmere fastsatte retningslinjer, og forvaltningen er underlagt Norges Banks hovedstyre. Folketrygdfondet har på sin side et eget styre og egen administrasjon. Rammene for forvaltningen er gitt av Stortinget, mens Kongen (delegert til Finansdepartementet) kan gi nærmere retningslinjer om forvaltningen.

Regjeringen tilrår at Statens pensjonsfond hjemles i egen lov, med utgangpunkt i lov om Statens Petroleumsfond og regelverket for Folketrygdfondet. Eierskapet til Statens pensjonsfond vil kunne utøves av Finansdepartementet på samme måte som det i dag gjøres for Statens petroleumsfond. Det legges til grunn at det ikke er nødvendig å bygge opp et eget styre og egen administrasjon for Statens pensjonsfond, og at en i all hovedsak bør søke å videreføre virksomheten i Norges Bank og Folketrygdfondet.

Det vil senere legges fram en egen lovproposisjon om etableringen av Statens pensjonsfond hvor det bl.a. redegjøres nærmere for den institusjonelle organiseringen av fondet. Regjeringen tar i den forbindelse sikte på å foreslå en navnendring av Petroleumsfondet og Folketrygdfondet til henholdsvis Statens pensjonsfond utenlandsdel og Statens pensjonsfond innenlandsdel .

Om kapitalforvaltningen

Forvaltningen av Statens petroleumsfond er i utgangspunktet svært forskjellig fra forvaltningen av Folketrygdfondet. Det er bl.a. betydelige forskjeller i forvaltningsstrategien for plasseringer i det norske og de utenlandske aksjemarkedene. Norges Bank skal heller ikke eie aksjer og rentepapirer i det norske markedet ut over det som er nødvendig for å ivareta rollen som sentralbank. Dette har ført til store forskjeller i organiseringen av forvaltningen, og taler etter departementets oppfatning mot en samordning av forvaltermiljøene. En videreføring av forvaltermiljøene i Norges Bank og Folketrygdfondet tilsier at utenlandsplasseringer fortsatt foretas av Petroleumsfondet, mens innenlandske plasseringer foretas av Folketrygdfondet. Dette synet støttes av Norges Bank i sin høringsuttalelse:

«Norges Bank er enig i at forvaltningen av innenlandske og utenlandske investeringer videreføres av de eksisterende forvaltningsmiljøene i Folketrygdfondet og Statens petroleumsfond. Forvaltningen av Folketrygdfondet er svært forskjellig fra forvaltningen av Statens petroleumsfond. De to helt forskjellige utgangspunktene for forvaltningen gjør at organisasjonene har bygget opp ulik forvaltningsstil og kompetanse. Etter Norges Banks syn er det derfor liten synergi å hente ut ved å lage en organisatorisk overbygning mellom forvaltningsorganisasjonene. Tvert i mot kan en slik organisering være negativ fordi den kan redusere spesialfokuset i begge organisasjonene. Tett fokus og spesialisert kompetanse er viktig for å skape merverdi i kapitalforvaltning.»

Folketrygdfondet har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for liknende synspunkter:

«Folketrygdfondet og Petroleumsfondet er meget forskjellige som investeringsorganisasjoner, spesielt når det gjelder aksjeinvesteringer. Folketrygdfondet har lang erfaring som en langsiktig og selektiv investor i aksjemarkedet, mens Petroleumsfondets aksjeportefølje i stor grad er basert på at den skal reflektere sammensetningen av de markedsindeksene som benyttes i referanseindekser. Styret i Folketrygdfondet anser det som en styrke for den fremtidige forvaltning av pensjonskapitalen at den fortsatt foretas av investeringsorganisasjoner som har en ulik investorprofil og hver sine komparative fortrinn som kapitalforvaltere. For å sikre at de ulike forvaltningsmiljøene opprettholdes anser styret det som hensiktsmessig at organisasjonene holdes atskilt også etter at disse inngår i Statens Pensjonsfond. Det synes også naturlig at det fortsatt blir en viss arbeidsdeling mellom Petroleumsfondet og Folketrygdfondet.»

Stortinget har gitt Folketrygdfondet adgang til å plassere inntil 20 pst. av sin aksjeramme i danske, finske og svenske aksjer. Det legges opp til å videreføre Folketrygdfondets investeringsadgang i utenlandske aksjer i forbindelse med etablering av Statens pensjonsfond. Det er imidlertid viktig å opprettholde et tydelig skille mellom Petroleumsfondet (utenlandsdelen av Statens pensjonsfond) og Folketrygdfondet (innenlandsdelen av Statens pensjonsfond) og at arbeidsdelingen ikke undergraves. Det vises i den sammenheng også til omtale i Nasjonalbudsjettet 2005.

Norges Bank skriver i sin høringsuttalelse at det er viktig å unngå at investeringsstrategien må tilpasses kortsiktige avkastningssvingninger i verdipapirmarkedene, men at Statens pensjonsfond kan investere med svært lang horisont for å oppnå høy avkasting og god tilpasning til de langsiktige forpliktelsene som fondet er ment å dekke. Det kan imidlertid pekes på at det med den foreslåtte fondskonstruksjonen ikke er noe krav om at fondskapitalen til enhver tid skal tilsvare størrelsen på, eller en viss andel av, pensjonsforpliktelsene. Dette ivaretar de synspunkter Norges Bank gir uttrykk for. Finansdepartementet foretar for øvrig jevnlig en vurdering av investeringsstrategien til Petroleumsfondet, jf. for eksempel omtalen i Nasjonalbudsjettet 2004. Slikt arbeid skjer bl.a. med bistand fra Norges Bank og private konsulentselskaper.

Pensjonskommisjonen mener at deler av kapitalen i Folketrygdfondet bør kunne forvaltes av private forvaltere. Petroleumsfondet gjør allerede dette ved at man har satt ut eksterne forvaltermandater. Kommisjonens forslag kan ivaretas ved å åpne for eksterne forvaltermandater av Folketrygdfondets aksjer og portefølje av private og kommunale rentepapirer. Utenom stats- og statsgaranterte papirer var kapitalen i Folketrygdfondet ved siste årsskifte på 54,7 mrd. kroner. Plasseringene i aksjer og grunnfondsbevis utgjorde 31,0 mrd. kroner og var plassert i 40 selskaper.

Departementet finner det ikke rimelig å pålegge at deler av den porteføljen Folketrygdfondet har plassert i private papirer skal forvaltes av eksterne forvaltere, ut fra bl.a. hensynet til en helhetlig forvaltningsstrategi og muligheten til å utnytte stordriftsfordeler. Departementet ser imidlertid gode grunner til at Folketrygdfondet skal kunne benytte eksterne forvaltere dersom fondet selv finner det hensiktsmessig.

Informasjon til den enkelte om opptjente pensjonsrettigheter

Pensjonskommisjonen foreslår at det årlig skal sendes ut informasjon om den enkeltes opptjente rettigheter til alderspensjon, og at det skal oppgis hvor stor del av de opptjente pensjonsrettighetene som er fondert i Statens pensjonsfond. Regjeringen vil følge opp forslaget som vil kunne bidra til å skape et tydeligere eierforhold for den enkelte til pensjonsfondet. Samtidig understrekes at den delen av pensjonsrettighetene som ikke har sin motpost i fondskapital i juridisk forstand er «like sikre» som de øvrige rettighetene.

8.3 Innskuddselement i folketrygden og forholdet til kapitalmarkedet

8.3.1 Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen peker i sin rapport på at flere land, som en del av reformer av pensjonssystemet, har innført ordninger med individuelle, fondsbaserte konti. En slik reform ble bl.a. gjennomført i forbindelse med pensjonsreformen i Sverige på 1990-tallet, da en i tillegg til inntektspensjonen i det kollektive pensjonssystemet opprettet en obligatorisk «premiepension», som bygger på individuelle konto og fritt investeringsvalg. Et viktig mål ved utformingen av den svenske ordningen var ifølge kommisjonen at en skulle utnytte de positive sidene ved en privat pensjonsløsning, samtidig som en begrenset ulempene – bl.a. på kostnadssiden – så mye som mulig.

Kommisjonen skriver videre at hvis det skal etableres et system med individuelle pensjonskonti med investeringsvalg, vil det være naturlig å trekke på erfaringene i Sverige. I rapporten heter det videre:

«Rent praktisk kan en tenke seg en utforming av en innskuddsordning langs følgende linjer:

• Premien pr. arbeidstaker fastsettes av myndighetene i forhold til den enkeltes pensjonsgivende inntekt. Premien innkreves av skattemyndighetene sammen med den ordinære skatten. Midlene tilføres så den enkeltes pensjonskonto og plasseres slik den enkelte selv velger, gitt et på forhånd avgrenset sett av investeringsalternativer. Premien kan innkreves enten gjennom personskattesystemet eller gjennom samme ordning som arbeidsgiveravgiften, eventuelt en kombinasjon av disse.

• Et myndighetsorgan holder orden på kontoføringen og sørger for at midlene plasseres slik den enkelte har valgt. Dette svarer til premiepensjonsmyndigheten (PPM) i den svenske premiepensjonsordningen.

• Ved overgang til pensjon gjøres innskuddene på den enkeltes konto om til en livsvarig annuitet, dvs. at det betales ut det samme beløpet hvert år. Regulering av løpende pensjoner gjøres på tilsvarende måte som etter lov om innskuddspensjon, dvs. at den enkelte godskrives avkastningen på sin egen pensjonskapital.

• Premier og ytelser er kjønnsnøytrale.

• Pensjonsopptjening i forbindelse med omsorgsfravær bør innenfor en slik ordning dekkes opp ved at staten betaler premie som svarer til den opptjeningen man skal få ved omsorgsfravær.

• For å sikre opptjening av alderspensjon ved uførhet bør det etableres en ordning for å sikre dette, ev. i form av et premietillegg for uførepensjon.

• Dødelighetsarven tilfaller forsikringskollektivet.

• Et system med obligatorisk innskuddspensjon kan neppe gjennomføres uten at de offentlige pensjonsordningene endres til nettoordninger. I alle fall blir det meningsløst å ha fritt investeringsvalg for personer som har et garantert pensjonsnivå gjennom en bruttoordning.»

En innskuddsordning i tråd med disse punktene vil etter kommisjonens oppfatning kunne ha gunstige virkninger på den enkeltes eierforhold til egen pensjon, og gunstige insentivvirkninger ved at det for den enkelte blir en klar sammenheng mellom innbetalinger og utbetaling av pensjon. Kommisjonen peker på at individuelle konti dermed i noen grad vil kunne gi økt arbeidstilbud sammenliknet med dagens system. Tilsvarende effekter kan imidlertid etter kommisjonens oppfatning også oppnås innenfor en offentlig ordning uten fondsbasering dersom en lager et system der pensjonen avkortes ved tidligpensjonering.

Ulempen med en innskuddsbasert ordning med investeringsvalg er etter kommisjonens oppfatning at man kan få større variasjon i størrelsen på pensjonen sammenliknet med tidligere yrkesinntekt. Dette har sammenheng med variasjonene i avkastningen på kapitalen på den enkeltes konto. Dette problemet kan imidlertid begrenses, og vil avhenge av investeringsstrategien i fondene. Kommisjonen peker i rapporten på at det i Sverige i liten grad er lagt begrensninger på investeringsstrategien, dvs. at man har lagt liten vekt på hensynet til å begrense variasjon i avkastningen. Kommisjonen sier imidlertid at det kan være naturlig at man i Norge legger vesentlig sterkere restriksjoner på investeringene. Hensynet til å unngå for store forskjeller i avkastningen på pensjonskapitalen over tid og mellom personer tilsier at det ikke bør være mulig å velge investeringsalternativer som ikke er veldiversifiserte. Fond som inngår i den innskuddsbaserte ordningen, bør etter kommisjonens oppfatning ha en referanseportefølje som er fastsatt av myndighetene med grenser for hvor stor risiko den enkelte forvalter kan ta (øvre grense for relativ volatilitet). Aksjeandelen kan eventuelt variere noe fra fond til fond, men ellers bør trolig referanseporteføljen være lik.

8.3.2 Departementets vurderinger

Det legges ikke fram forslag om at deler av folketrygden skal innskuddsbaseres på individuelle konti med investeringsvalg. Regjeringen foreslår imidlertid at det etableres en obligatorisk, supplerende pensjonsordning på toppen av folketrygden som omfatter alle lønnstakere. Avhengig av hvordan en slik ordning utformes, vil det kunne øke innslaget av innskuddsbaserte pensjonsordninger. I denne ordningen foreslås fondsbasering på individuelle konti. Ordningen er nærmere omtalt i kapittel 6 i denne meldingen.

Det vises for øvrig til at pensjonsopptjeningen i modernisert folketrygd foreslås å ta utgangspunkt i en beregnet premie med kontoutskrifter som viser utviklingen i opptjent pensjonsformue. En slik ordning vil ha visse paraleller til spareordninger, men den er ikke fondert og avkastningen avhenger av lønnsutvikling og ikke utviklingen i kapitalmarkedet. Det vises til kapittel 4 for en nærmere omtale.