4 Modernisert folketrygd

4.1 Innledning og sammendrag

Pensjonskommisjonens forslag

Et bredt flertall i Pensjonskommisjonen samlet seg om forslaget til modernisert folketrygd . Kommisjonen gikk inn for et allment pensjonssystem der det er en klarere sammenheng mellom den enkeltes arbeidsinntekt og pensjon enn i nåværende folketrygd. Systemet omfatter en standardsikring og en grunnsikring.

Grunnsikringen i kommisjonens forslag til modernisert folketrygd ivaretas ved at personer uten inntektspensjon får en garantipensjon på nivå med minstepensjonen i dag. Det foreslås at garantipensjonen avtrappes gradvis mot inntektspensjonen. Dermed vil også de med lavere inntekter få noe igjen for pensjonsopptjeningen. Garantipensjonen avtrappes med 60 pst. mot inntektspensjonen utover 1 G (58 778 kroner pr. 1. mai 2004). Det foreslås at garantipensjonen differensieres etter sivilstand på samme måte som minstepensjonen i dag.

Standardsikringen i kommisjonens forslag til modernisert folketrygd ivaretas gjennom en inntektspensjon der pensjonsopptjeningen er proporsjonal med arbeidsinntekten. Inntektspensjonen er kjernen i modernisert folketrygd. Forslaget går ut på at pensjonsopptjeningen skal svare til en årlig pensjon på 1,25 pst. av årlig arbeidsinntekt ved forutsatt pensjonering ved 67 år og gitt forventet gjenstående levealder i 2010. Pensjonskommisjonen foreslår at det skilles ut en egen pensjonspremie i skattesystemet, og omtaler i rapporten hvordan opptjeningen kan defineres på grunnlag av en slik premie, anslått til 17 pst. av arbeidsinntekten. Opptjente pensjonsrettigheter reguleres årlig i takt med lønnsveksten. De to tilnærmingene gir samme pensjonsnivå i forhold til tidligere arbeidsinntekt. Det ble foreslått at pensjonsopptjeningen skal regnes av arbeidsinntekten opp til et tak tilsvarende 8 G (470 200 kroner).

Modernisert folketrygd innebærer at dagens regler om full pensjon etter 40 års opptjening og beregning av pensjonsytelse basert på de 20 beste inntektsårene (besteårsregelen), erstattes av et system med livsløpsopptjening. Dette fører til at personer med lange yrkeskarrierer får full uttelling for alle inntektsårene, og at personer med lik inntekt over yrkeskarrieren får lik pensjon.

Kommisjonen foreslår en forbedret ordning for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid. Det gis opptjening tilsvarende arbeidsinntekt på 4,5 G (264 500 kroner), mot i dag 4 G (235 100 kroner). Dersom inntektsgrunnlaget er høyere, godskrives inntekt opp til 6 G (352 700 kroner). Beregninger i kommisjonens rapport viser at et flertall av kvinnene kommer bedre ut enn menn ved en overgang til livsløpsbasert opptjening kombinert med gunstigere regler for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

En proporsjonal inntektspensjon der alle yrkesaktive år regnes med, vil styrke sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon. Folketrygden vil i så fall ikke lenger bygge på at en oppnår full pensjon etter et bestemt antall opptjeningsår. I stedet vil hvert år i arbeid gi økt pensjon. Jo lenger man arbeider, jo høyere pensjon vil man få. Forslaget stimulerer således til arbeid. Kompensasjonsgraden ved pensjonering 67 år blir med Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd om lag 54 pst. av gjennomsnittlig inntekt etter 43 år i arbeid. Dette er anslått å være gjennomsnittlig opptjeningstid med en videreføring av dagens folketrygd når det i tillegg til yrkesaktivitet tas hensyn til omsorgsopptjening og at uførepensjonister opparbeider rett til alderspensjon. Kompensasjonsgraden blir høyere ved å arbeide lenger, og omvendt. Dagens skatteregler vil gi en betydelig høyere kompensasjonsgrad etter skatt enn før skatt, spesielt for lave inntekter. For en gjennomsnittlig inntekt er kompensasjonsnivået med kommisjonens forslag 64 pst. etter skatt, mot 54 pst. før skatt.

Regjeringens vurdering

Regjeringen er enig i hovedprinsippene i modernisert folketrygd som foreslått av flertallet i Pensjonskommisjonen med en tydeligere sammenheng mellom inntekt og pensjon. Det innebærer livsløpsopptjening og større grad av proporsjonalitet enn i dagens folketrygd. Opptjeningen gjelder fra første krone, og settes til en nærmere fastsatt prosentsats av årlig inntekt. Jo flere år som yrkesaktiv, desto høyere kompensasjonsgrad, og omvendt.

Regjeringen tar ikke i denne meldingen stilling til konkrete beløpsgrenser, satser og andre enkeltelementer i nye opptjeningsregler. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med et konkret forslag om slike regler etter at Stortinget har tatt stilling til de hovedprinsipper for et nytt pensjonssystem som Regjeringen foreslår i denne meldingen.

Regjeringen går inn for at folketrygden utformes slik at alle hvert år godskrives opptjening av pensjonsrettigheter fra arbeidsinntekt og omsorgsarbeid på en egen pensjonskonto. Kontoen vil vise forventet årlig pensjon fra folketrygden og hvordan den enkeltes beregnede pensjonsformue utvikler seg over tid som følge av ny opptjening og reallønnsutvikling. Den samlede opptjeningen gjøres om ved pensjonering til en livsvarig ytelse ved å dele beregnet pensjonsformue på forventet gjenstående leveår. Et slikt system gir grunnlag for god informasjon til den enkelte om utviklingen i pensjonsrettigheter og forventet framtidig pensjonsnivå fra folketrygden. Pensjonen vil være uavhengig av sivilstand for inntektspensjon utover nivåene som berøres av garantipensjonen.

Det foreslås at den årlige pensjonen til nye alderspensjonister fastsettes på grunnlag av et delingstall som reflekterer forventet gjenstående levealder på pensjoneringstidspunktet. Delingstallet er en faktor som sikrer at folketrygdens utgifter blir om lag upåvirket av økt levealder i befolkningen. Den enkelte kan imidlertid motvirke effekten av delingstallet ved å utsette pensjoneringstidspunktet. Delingstallet blir fastsatt for hvert årskull og endres ikke etter at man har gått av med pensjon. Innføring av delingstall i inntektspensjonen er det viktigste tiltaket for å gjøre folketrygden bærekraftig på lang sikt.

Det legges til grunn samme delingstall for menn og kvinner selv om kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn. Lik pensjonsopptjening vil dermed gi lik årlig pensjon, uavhengig av kjønn. Dette er en fordel for kvinner.

Etter gjeldende retningslinjer skal folketrygdens grunnbeløp reguleres «minst på linje med» lønnsutviklingen. Det innebærer at både opparbeidede pensjonsrettigheter og løpende pensjoner følger lønnsutviklingen for yrkesaktive. Det foreslås at opptjente pensjonsrettigheter fortsatt skal lønnsindekseres fram til pensjoneringstidspunktet. Pensjoner under utbetaling foreslås regulert i takt med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Garantipensjonen foreslås lønnsindeksert, fratrukket effekten av delingstallet. Det innebærer at garantipensjonen kan bli regulert knapt et halvt prosentpoeng lavere enn lønnsveksten, under forutsetning av Statistisk sentralbyrås anslag for utviklingen i framtidig levealder.

Regjeringen mener at en reform av folketrygden basert på hovedtrekkene i modernisert folketrygd, er et godt svar på de utfordringene pensjonssystemet står overfor. Reformen gir en samlet ivaretakelse av målene om et bærekraftig pensjonssystem, insentiver til arbeid og sosial fordeling.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens forslag om at pensjonssystemet bør inneholde tydelige fordelingselementer som innebærer overføringer fra de som har høy inntekt til de som har lav inntekt. Regjeringen vil vurdere garantipensjonens nivå og utforming nærmere, og ønsker å bedre ordningen med pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid. Så lenge kvinner har lavere yrkesaktivitet og lønnsnivå enn menn, vil en tettere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon i gjennomsnitt være mer fordelaktig for menn enn for kvinner. På den annen side vil de foreslåtte forbedringene av ordningen med omsorgsopptjening styrke kvinners pensjonsrettigheter vesentlig mer enn menns. Effekten av endringer i pensjonssystemet må også vurderes i lys av sannsynlige endringer i kvinners yrkesmønster framover. Et pensjonssystem med sterke arbeidsinsentiver kan stimulere kvinner til å delta og styrke sin posisjon i arbeidslivet. Regjeringen legger til grunn at arbeidet for likestilling i arbeidslivet vil bidra til at lønnsforskjeller mellom kvinner og menn utjevnes, hvilket også vil medføre at pensjonsopptjeningen blir mer lik mellom kjønnene.

Regjeringen vil komme tilbake med et konkret forslag til utformingen av folketrygden der denne ses i sammenheng med en obligatorisk supplerende pensjonsordning etter at Stortinget har vedtatt hovedprinsippene for en pensjonsreform.

4.2 Pensjonskommisjonens forslag

4.2.1 Standardsikring

Pensjonskommisjonen går inn for at inntektspensjonen i større grad enn i dagens folketrygd skal fungere som en spare- og forsikringsordning, der den enkelte tjener opp en pensjon som er proporsjonal med arbeidsinntekten gjennom hele yrkeslivet.

Pensjonskommisjonen mener det er viktig at pensjonssystemet innrettes slik at det gir gode insentiver til arbeid. Kommisjonen foreslår derfor at dagens besteårsregel og 40-årsregel erstattes med et system der inntekten over hele livsløpet danner grunnlaget for pensjonen.

Mens det i dagens system gis pensjonsopptjening for inntekter over 1 G, foreslår Pensjonskommisjonen at det i modernisert folketrygd skal gis pensjonsopptjening fra første krone. Kommisjonen går inn for at den årlige opptjeningen av inntektspensjon med dagens levealder skal tilsvare en årlig pensjon fra 67 år på 1,25 pst. av inntektsgrunnlaget det enkelte år. Det vises til at en høyere opptjeningsfaktor vil gjøre det vanskelig å oppnå vesentlige innsparinger i forhold til dagens folketrygd.

Med en jevn inntekt over livsløpet og en opptjeningsperiode på 43 år (Statistisk sentralbyrås anslag på gjennomsnittlig antall opptjeningsår i folketrygden i 2050 i dagens system) vil modernisert folketrygd med dagens levealder gi en kompensasjonsgrad på om lag 54 pst. av pensjonsgrunnlaget før skatt. Kommisjonen anser at dette er en rimelig kompensasjonsgrad i forhold til tidligere arbeidsinntekt i et allment statlig system, og gir uttrykk for at standardsikring utover dette bør overlates til pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger.

Pensjonskommisjonen anser det ikke som en prioritert offentlig oppgave å sikre inntektspensjon for svært høye inntekter, og foreslår derfor en øvre inntektsgrense for opptjening av inntektspensjon på 8 G (470 200 kroner).

Opptjening av inntektspensjon ved omsorgsfravær

Pensjonskommisjonen mener at det er viktig å opprettholde pensjonsopptjeningen i perioder med ulønnet omsorgsfravær for egne barn, eldre, syke og funksjonshemmede. I dag godskrives det 3 pensjonspoeng årlig ved omsorgsfravær. Dette tilsvarer en pensjonsgivende inntekt på 4 G (235 100 kroner). Kommisjonen mener at omsorgsopptjening skal være en reell kompensasjon for manglende mulighet til å tjene opp inntektspensjon ved omsorgsfravær, og foreslår at det godskrives pensjonsopptjening som tilsvarer arbeidsinntekten før omsorgsfraværet opp til et tak på 6 G (352 700 kroner) og med en minstegaranti på 4,5 G (264 500 kroner). Kommisjonen foreslår at ordningen med omsorgspoeng for egne barn skal omfatte barn under 6 år, mot 7 år i dag, for å tilpasse den til at barna nå begynner på skolen som 6-åringer.

4.2.2 Grunnsikring

Pensjonskommisjonen mener at alle pensjonister skal garanteres en pensjon på et visst minstenivå fra 67 år og resten av livet, uavhengig av opptjent inntektspensjon. Det foreslås at grunnsikringen gis i form av en garantipensjon på nivå med minstepensjonen i dagens folketrygd og at denne avtrappes gradvis mot opptjent inntektspensjon.

Kommisjonen mener at reglene for avkorting bør utformes slik at også personer som har opptjent relativt lav inntektspensjon får noe igjen for opptjeningen. Det foreslås at det bare skal skje full avkorting av garantipensjon mot inntektspensjon opp til et beløp som tilsvarer 1 G ( 58 778 kroner). Garantipensjonen avkortes deretter med 60 pst. mot inntektspensjon utover 1 G.

4.2.3 Fleksibel pensjonering

Pensjonskommisjonen går inn for en allmenn, fleksibel pensjonsordning i modernisert folketrygd som gir den enkelte større mulighet til selv å velge når en vil gå av med pensjon. Det foreslås en nedre aldersgrense på 62 år og at den øvre grensen for opptjening, som er 70 år i dagens system, skal øke over tid i takt med økende levealder. Inntektspensjonen utformes slik at den årlige ytelsen øker jo lenger en venter med å ta ut pensjonen. Det legges opp til at den enkelte fritt kan kombinere arbeid og pensjon fra fylte 62 år uten avkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten. Forslaget og Regjeringens vurdering er nærmere omtalt i kapittel 5.

4.2.4 Delingstall

Pensjonskommisjonen foreslår å innføre et delingstall som skal bidra til å stabilisere pensjonsutgiftene, selv om den gjennomsnittlige levealderen øker over tid. Ved innføring av et delingstall fordeles den enkeltes samlede opptjente pensjonsformue over forventet gjennomsnittlig gjenstående levetid ved uttaksalderen for vedkommendes årskull. Størrelsen på den årlige utbetalingen for den enkelte aldersgruppe knyttes dermed til utviklingen i forventet levealder. Det legges til grunn at delingstallet skal være likt for kvinner og menn.

Ved økende levealder innebærer delingstallet at nye årskull må forlenge yrkeskarrieren for å oppnå samme kompensasjonsgrad som årskull før dem. Kommisjonen peker på at forslaget om delingstall må ses i sammenheng med forslaget om fleksibel pensjonering. Med delingstall vil den årlige pensjonen tilpasses forventet antall år som pensjonist. Samlet utbetaling blir dermed upåvirket av avgangstidspunktet.

4.2.5 Verdisikring

Pensjonskommisjonen går inn for at dagens system med årlig regulering av grunnbeløpet etter vedtak i Stortinget, erstattes av et system med klare regler for verdisikring av opptjente pensjonsrettigheter som yrkesaktiv, og av løpende pensjonsutbetalinger som pensjonist.

Etter kommisjonens oppfatning bør opparbeidede pensjonsrettigheter lønnsindekseres for å sikre at verdien av tidligere opptjening opprettholdes.

Kommisjonen foreslår at inntektspensjon i utbetalingsperioden indekseres med en kombinasjon av pris- og lønnsvekst. Dette innebærer en svakere indeksering enn i dagens system, der det er lagt til grunn at løpende alderspensjon skal reguleres «minst på linje med» lønnsutviklingen.

Som en følge av at det innføres et delingstall i tilknytning til inntektspensjonen, har kommisjonen kommet til at garantipensjonen bør indekseres med lønnsveksten, fratrukket effekten av delingstallet. Det legges til grunn at alderen for rett til garantipensjon på 67 år ligger fast selv om levealderen øker. Forslaget innebærer at nivået på garantipensjonen opprettholdes relativt sett til opptjent inntektspensjon ved 67 års alder. Effekten av delingstallet antas å innebære om lag prosentpoeng lavere årlig vekst enn med en ren lønnsindeksering.

4.2.6 Et klarere individuelt eierskap til folketrygden

Pensjonskommisjonen ser det som ønskelig at et nytt pensjonssystem fører til at den enkelte får et klarere individuelt eierskap til de pensjonsrettighetene man har tjent opp. Forslaget om modernisert folketrygd innebærer at opptjeningen av pensjon i det alt vesentligste er proporsjonal med den enkeltes inntekt. Kommisjonen gir uttrykk for at dette også bør reflekteres på innbetalingssiden, ved at en klarere får fram at en viss del av skatte- og avgiftsinnbetalingene faktisk er premie til egen alderspensjon. Dette vil bidra til at skillet mellom omfordeling og egen inntektssikring kommer klarere fram. Etter kommisjonens vurdering bør det også framgå hvor stor pensjonsformue en har opparbeidet på hvert tidspunkt.

Kommisjonen foreslår at det innføres en egen pensjonspremie knyttet til inntektspensjonen i modernisert folketrygd. Det påpekes at innføringen av en slik pensjonspremie i seg selv ikke behøver å føre til endringer i de samlede skatte- og premiebetalingene på ulike inntektstrinn, og at innføringen av pensjonspremie vil kunne kompenseres ved at andre skattesatser endres tilsvarende.

Det foreslås at premien fastsettes slik at den lønnsindekserte verdien av de samlede premieinnbetalingene som yrkesaktiv skal tilsvare de samlede forventede utbetalingene av inntektspensjon. Dette er det samme prinsippet som er benyttet i den svenske pensjonssystemet. Det foreslås også at opparbeidede pensjonsrettigheter til personer som faller fra i oppsparingsfasen skal tilfalle de gjenlevende av samme årskull (dødelighetsarv), noe som i Sverige er anslått å øke pensjons­ytelsene med i størrelsesorden 5-10 pst. for en gitt premiesats. Beregninger Pensjonskommisjonen har utført indikerer at pensjonspremien vil måtte være om lag 17 pst. av pensjonsgivende inntekt for å oppnå en pensjonsprosent på 54 etter 43 års opptjening.

Kommisjonen legger til grunn at den detaljerte utformingen av en egen pensjonspremie og et system for kontoføring av den enkeltes opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden, utredes i den videre oppfølgingen av forslagene fra kommisjonen.

4.2.7 Innfasing

Pensjonskommisjonen foreslår at det nye pensjonssystemet skal tre i kraft fra 2010 og fases gradvis inn over en femtenårsperiode. Personer født i 1950 eller tidligere får pensjonsopptjening fullt ut etter dagens system, mens personer født i 1965 eller senere får sin pensjon fullt ut beregnet etter det nye systemet. Personer født i årene 1951-1964 vil få pensjonen forholdsmessig basert på både dagens system og nytt system. Kommisjonen mener at forslagene om delingstall, fleksibel pensjonering og endret indeksering bør gjennomføres fra 2010.

4.2.8 Vurdering av andre pensjonsmodeller

Universell grunnpensjon og tilleggspensjon i folketrygden

SVs representant i kommisjonen, Henriette Westhrin, støttet ikke flertallets forslag til valg av hovedmodell og ønsket i stedet en modell med grunnpensjon og en tilleggspensjon på toppen av denne. Modellen omtales som universell folketrygd. For øvrig støttet Westhrin flertallets konklusjoner når det gjelder innføring av delingstall og endret indeksering. Westhrin støttet også innføring av fleksibel pensjonsalder etter tilnærmet forsikringstekniske prinsipper.

I universell folketrygd vil alle få en grunnpensjon tilsvarende dagens minstepensjon uten behovsprøving mot andre inntekter. Grunnpensjonen vil tilsvare dagens grunnpensjon pluss særtillegg, men i motsetning til dagens system vil behovsprøvingen av særtillegget falle bort. Modellen innebærer nær en dobling av det ikke-behovsprøvde elementet i minstesikringen sammenliknet med dagens system.

I tillegg til grunnpensjonen omfatter universell folketrygd en tilleggspensjon basert på livsløpsopptjening. Tilleggspensjon skal imidlertid bare opptjenes på grunnlag av inntekter utover grunnpensjonen. I denne modellen er det foreslått en opptjening på 0,8 pst. av inntektsgrunnlaget det enkelte år for inntekter utover 1,79 G.

Universell folketrygd er utformet slik at de samlede kostnadene på lang sikt vil være omtrent på samme nivå som med forslaget til modernisert folketrygd. For å oppnå et mer bærekraftig pensjonssystem, må derfor delingstall og endret regulering av løpende pensjoner innføres også i denne modellen. Innenfor universell folketrygd vil det også være mulig å innføre fleksibel pensjonering fra 62 år.

Flertallet i kommisjonen la vekt på at modellen med universell grunnpensjon vil sikre grunntryggheten i pensjonssystemet på en mindre målrettet og mer kostbar måte enn modernisert folketrygd. Modellen vil videre innebære et større skatteelement og marginalskatten vil øke for størstedelen av arbeidstakerne, slik at det blir mindre lønnsomt å arbeide. Som en følge av at grunnpensjonen ikke avtrappes mot inntektspensjon, vil skillet mellom den skattefinansierte grunnsikringen og den premiebaserte tilleggspensjonen være klarere enn i modernisert folketrygd. Flertallet i kommisjonen pekte imidlertid på at det vil være kostbart og vanskelig å øke minstepensjonen med en slik modell siden grunnpensjonen utbetales uavkortet til alle. Videre pekte kommisjonen på at pensjonsprosenten i den opptjeningsbaserte delen av universell folketrygd vil ligge vesentlig lavere enn både dagens pensjonsprosent og modernisert folketrygd. Med effekten av delingstallet vil dette over tid medføre en markert reduksjon i folketrygdens ansvar for standardsikringen.

Lik folketrygdpensjon til alle pensjonister

FrPs representant, Inger Marie Ytterhorn, gikk inn for et pensjonssystem med lik folketrygdpensjon til alle på nivå med dagens minstepensjon i folketrygden, og at standardsikringen overlates fullt ut til pensjoner i arbeidsforhold og individuelle pensjons- og spareordninger. En slik modell er enkel, og gir en klar avgrensning av statens ansvar til bare å omfatte grunnsikringen.

Etter en samlet vurdering kom Pensjonskommisjonens flertall, alle unntatt Ytterhorn, til at de ikke ville anbefale en slik modell. Flertallet gav uttrykk for at de forventer en langt større forskjell i pensjon og mer uensartede pensjonsordninger hvis folketrygden begrenses til en lik basispensjon til alle pensjonister. Det blir videre vanskeligere å ta fordelingspolitiske hensyn ut over grunnsikringen, blant annet gjennom kjønnsnøytrale pensjoner og premier og pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

Justeringer innenfor rammen av dagens folketrygd

Pensjonskommisjonen diskuterte også muligheten for å beholde ytelsesprofilen i dagens folketrygd og innføre livsløpsopptjening, delingstall og samme indeksering av løpende pensjoner som i modernisert folketrygd. Kommisjonen kom imidlertid fram til at den ikke ville anbefale en slik løsning. Dette ble begrunnet med at en da også bevarer flere svakheter ved dagens system som kommisjonen ønsket å gå bort fra. Blant annet blir sammenhengen mellom arbeidsinntekt, innbetaling til systemet og pensjon fortsatt svak, og innbetalingene til pensjonssystemet vil i stor grad fremstå som skatt på arbeidsinntekt og ikke sparing til pensjonsalderen.

4.3 Effekter av Pensjonskommisjonens forslag

Forslagene til Pensjonskommisjonen vil bidra til å redusere utgiftene til alderspensjon i folketrygden på lang sikt. Statistisk sentralbyrå har foretatt beregninger som illustrerer effekten av forslaget til modernisert folketrygd. Forslaget om delingstall er isolert sett anslått å gi en innsparing i folketrygdens utgifter til alderspensjoner på 15 pst. i 2050. Endret indeksering vil berøre alle alderspensjonister fra 2010, og er isolert sett anslått å innebære en innsparing på 8 pst. i 2050. Endrede opptjeningsregler vil isolert sett bidra til en liten økning i folketrygdens utgifter til alderspensjoner sammenliknet med dagens folketrygd. I sum er det anslått at Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd vil innebære at utgiftene til alderspensjon i folketrygden som andel av BNP for Fastlands-Norge reduseres med om lag 20 pst. i 2050.

Innsparingene kan deles i tre:

• Verdiskapingen kan bli om lag 6 pst. høyere.

• Antall alderspensjonister kan bli om lag 7 pst. lavere.

• Gjennomsnittlig alderspensjon kan bli om lag 7 pst. lavere.

De økonomiske virkningene avhenger av hvordan den enkelte vil tilpasse seg pensjonsreformen. Den enkelte kan motvirke effekten av delingstallet ved å arbeide noe lenger. Den enkelte vil samtidig måtte bære en vesentlig del av kostnaden ved tidlig avgang fra arbeidslivet, mens en vil få høyere årlig pensjon ved lengre yrkeskarriere.

De økonomiske effektene av en overgang til modernisert folketrygd er nærmere omtalt i kapittel 12. I avsnitt 4.3.1 omtales effektene av forslaget til modernisert folketrygd for den enkeltes alderspensjon fra folketrygden. Effektene må vurderes i lys av de mål og strategier kommisjonen la til grunn for utformingen av pensjonssystemet. Pensjonssystemet skal være finansielt bærekraftig over tid. Pensjonskommisjonen peker videre på at samspillet mellom pensjonssystemet og sysselsettingspolitikken må bygge opp under arbeidslinjen. Dette er hovedbegrunnelsen for at et bredt flertall i kommisjonen foreslor en modernisert folketrygd som sikter mot å få en bedre balanse mellom arbeid og pensjon. Dagens folketrygd er ikke bærekraftig på lang sikt og gir svake insentiver til arbeid.

4.3.1 Kompensasjonsgrad og ytelsesprofil

Den enkeltes pensjon vil i modernisert folketrygd avhenge av antall år med pensjonsopptjening og arbeisinntekten det enkelte år. Beregninger foretatt av Statistisk sentralbyrå indikerer at gjennomsnittlig opptjeningstid i dagens folketrygd er anslått til om lag 43 år for både kvinner og menn på lang sikt. Disse beregningene inkluderer pensjonsopptjening ved omsorgsfravær og ved uførhet, i tillegg til yrkesaktivitet. Figur 4.1 sammenlikner pensjonsnivået i modernisert folketrygd med dagens folketrygd for en enslig pensjonist med 43 års opptjening, samt ved 40 års opptjening (stiplet linje). Framstillingen ser bort fra effekter av delingstall og indeksering. Disse to elementene vil imidlertid ikke påvirke fordelingsprofilen og ville ha gitt samme utslag om de ble innført innenfor dagens folketrygd.

Kilde: Pensjonskommisjonen og Arbeids- og sosialdepartementet.

Figur 4.1 viser at Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd innebærer at de fleste med jevne inntekter og en opptjeningstid på 43 år eller mer får uendret eller høyere pensjon enn innenfor dagens system. Nivået på minstepensjonen er likt i dagens system og i modernisert folketrygd. Figuren viser også at inntektsgrensen for opptjening av pensjon utover minstepensjonen er lavere i modernisert folketrygd enn i dagens system, noe som medfører at antallet minstepensjonister vil bli lavere i modernisert folketrygd enn i dagens system. Det skyldes at særtillegget avkortes krone for krone mot opptjent tilleggspensjon, mens garantipensjonen i modernisert folketrygd er foreslått gradvis avkortet mot inntektspensjonen over 1 G. I dagens system må en ha hatt en jevn inntekt på 2,89 G (169 900 kroner) i 40 år for å få pensjon utover minstepensjonsnivået. I modernisert folketrygd er den tilsvarende inntektsgrensen 1,86 G (109 300 kroner) i 43 år eller 2,0 G (117 600 kroner) i 40 år.

Den gradvise avkortningen av garantitillegget øker pensjonsnivået for personer med inntekt mellom 1,86 G (109 300 kroner) og 4,32 G (253 900 kroner) i 43 år. Personer med inntekter over 4,32 G vil kun få inntektspensjon.

Figuren viser at med 43 års opptjening vil de med inntekt mellom 4 G (235 100 kroner) og 4,95 G (291 000 kroner) komme noe dårligere ut med opptjeningsreglene i modernisert folketrygd enn med dagens folketrygd. Det samme gjelder personer med 40 års opptjening og inntekter mellom 3,7 G (217 500 kroner) og 6 G (352 700 kroner).

Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd innebærer full opptjening for inntekter mellom 6 G (352 700 kroner) og 8 G (470 200 kroner), noe som isolert sett gir høyere pensjonsytelser for de med inntekter over 6 G. For personer med inntekter over 8 G, blir et lavere tak for opptjening mer enn kompensert av at knekkpunktet mellom 6 og 8 G fjernes.

I forhold til dagens folketrygd vil personer med færre opptjeningsår komme relativt sett dårligere ut, og det samme gjelder personer med ujevn inntekt over livsløpet som følge av at besteårsregelen faller bort. Siden det ikke vil være noen øvre grense for antall opptjeningsår, vil personer med mer enn 43 års opptjening komme bedre ut enn det som framgår av figur 4.1.

Sammenliknet med dagens folketrygd vil bortfallet av besteårsregelen og fjerning av grunnpensjonen isolert sett bidra til lavere pensjoner i modernisert folketrygd. Økt pensjonsprosent, bortfallet av knekkpunktet ved 6 G og av taket på 40 opptjeningsår trekker i retning av høyere pensjoner.

I figur 4.2. vises kompensasjonsgraden i modernisert folketrygd før og etter skatt for ulike inntektsnivåer. Det er lagt til grunn de samme forutsetninger som i figur 4.1, dvs. 43 års opptjening og uten effekten av delingstallet. Kompensasjonsgraden er målt i forhold til gjennomsnittlig arbeidsinntekt (lønnsdeflatert) i yrkesaktiv alder. De fleste vil ha varierende inntekter gjennom yrkeskarrieren, og den enkeltes sluttlønn vil ofte avvike fra gjennomsnittlig arbeidsinntekt over livsløpet. I forhold til det gjennomsnittlige lønnsnivået i samfunnet vil mange ha stigende inntekter tidlig i livet, og fallende inntekter fram mot pensjonsalderen. Den enkeltes inntektsprofil vil påvirkes både av utviklingen i inntekt pr. arbeidstime og av endringer i arbeidstid.

Innenfor modernisert folketrygd vil de som har en lavere sluttlønn enn gjennomsnittslønn få en høyere kompensasjonsgrad i forhold til sluttlønnen enn i forhold til gjennomsnittslønnen. For personer med stigende inntekt mot slutten av yrkeskarrieren vil forholdet være motsatt.

Kilde: Finansdepartementet .

Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd innebærer at man for gjennomsnittsinntekter viderefører et kompensasjonsnivå på om lag samme nivå som i dag. Med en inntekt på 5 G (293 900 kroner) i 43 år er kompensasjonsgraden før skatt på 54 pst. Figur 4.2 viser at kompensasjonsgraden etter skatt for gjennomsnittsinntekter er om lag 10 prosentpoeng høyere enn kompensasjonsgraden før skatt. Forskjellen er større for lavere inntektsnivåer. Forskjellene må ses i sammenheng med at pensjonsytelser skattlegges med en lavere sats enn lønnsinntekt, og at skattesystemet er progressivt.

Med dagens skatteregler betaler man ikke skatt av minstepensjonen, mens lønnstakere med tilsvarende inntektsnivå betaler om lag 20 000 kroner i skatt. Figur 4.2 viser at for en person som har hatt en arbeidsinntekt på nivå med minstepensjonen, vil kompensasjonsgraden før skatt være 100 pst. og etter skatt vel 120 pst. Med dagens skattesystem må en ha en lønnsinntekt på om lag 135 000 kroner for å sitte igjen med en inntekt etter skatt på nivå med minstepensjonen. Også for inntekter noe over dette vil kompensasjonsgraden etter skatt være nær 100 pst.

I modernisert folketrygd vil en gruppe med lave inntekter få lite igjen i form av økt pensjon ved økt arbeidsinnsats siden garantipensjonen avkortes mot opptjent inntektspensjon. Dette spørsmålet må imidlertid også vurderes i lys av hvilken disponibel inntekt etter skatt arbeidstakere med lav inntekt sitter igjen med som pensjonist. Som vist over vil mange med lav inntekt kunne få en høy kompensasjon i forhold til inntekten, spesielt når det tas hensyn til effekten av skattereglene.

Pensjonskommisjonens forslag om å innføre et delingstall innebærer at kompensasjonsgradene over tid reduseres for en gitt pensjoneringsalder. Reduksjonen vil avhenge av hvor mye forventet levealder øker. Den enkelte kan kompensere for delingstallet ved å arbeide lenger. Det er anslått at delingstallet vil redusere alderspensjonen for nye pensjonister ved 67 år med om lag 18 pst. i 2050 i forhold til 2010 som følge av at forventet gjenstående levealder ved 67 år forventes å øke med ca. 4 år. Dette følger av middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivninger. Kompensasjonsgraden ved 43 års opptjening reduseres dermed fra 54 pst. av gjennomsnittlig inntekt i 2010 til 44 pst. i 2050. Kompensasjonsgraden vil være lavere ved færre års opptjening, og høyere ved flere år. Figur 4.3 viser at den enkelte kan kompensere for utviklingen i delingstallet ved å jobbe lenger. Med en økning i levealderen på ett år, er det innenfor modernisert folketrygd anslått at en må jobbe 8 måneder lenger for å opprettholde samme kompensasjonsgrad. Med den anslåtte økningen i levealderen, innebærer det at den enkelte i 2050 må jobbe 2 år og 8 måneder lenger for å oppnå samme kompensasjonsnivå som en som går av med pensjon som 67-åring i 2010.

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet og Statistisk ­sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 4.4 viser høy-, lav- og mellomalternativet i Statistisk sentralbyrås anslag på utviklingen i forventet gjenstående levealder ved 67 år for ulike fødselsår (kohorter). I figuren framgår det at forventet levealder ved 67 år for de ulike kohortene øker i alle tre alternativene. For de som er født i 1983, er det høyeste anslaget i 2050 på 22 år, mens det laveste anslaget er på 19,3 år. Alternativet med lav forventet levealder vil innebære en svakere økning i delingstallet og dermed mindre reduksjon i kompensasjonsgraden enn det som følger av mellomalternativet, mens alternativet med høyere forventet levealder vil innebære en sterkere reduksjon.

I vurderingen av effektene som følger av modernisert folketrygd, må det også tas i betraktning at pensjonistene i framtiden vil få økt kjøpekraft i forhold til i dag, forutsatt reallønnsvekst. I Pensjonskommisjonens rapport er det anslått at kjøpekraften kan dobles fram til 2050 gitt en reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år. Selv etter effekten av delingstallet vil kjøpekraften for en gitt opptjening for en som pensjonerer seg ved 67 års alder i 2050, da være om lag 60 pst. høyere enn i dag. Personer som kompenserer for effekten av delingstallet ved å jobbe lenger, vil få om lag dobbelt så høye pensjoner målt i realverdi som i dag. Tabell 4.1 viser kjøpekraften av gjennomsnittlig pensjon i 2050 under ulike forutsetninger om reallønnsveksten. Tabellen viser at gjennomsnittlig pensjon i 2050 vil være 178 000 kroner målt i dagens lønnsnivå. Reallønnsvekst vil imidlertid medføre at både pensjonister og yrkesaktive blir rikere. Med en reallønnsvekst på 1,5 pst. vil pensjonen for en som går av med pensjon ved 67 år, være 288 000 kroner målt i faste priser.

Fordelingseffekter og arbeidsinsentiver

Sammenliknet med en videreføring av dagens system vil Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd gi noe større forskjeller i alderspensjonen fra folketrygden. Da folketrygden ble innført i 1967, var forskjellen mellom høyeste pensjon og minstepensjonen i størrelsesorden 4 til 1. I dagens folketrygd er forskjellen redusert til om lag 2 til 1. Dette skyldes en kombinasjon av at minstepensjonen har økt raskere enn både pris- og lønnsveksten, samtidig som reglene for pensjonsopptjeningen er strammet inn. Med 43 års opptjening vil forholdet mellom høyeste og laveste pensjon i modernisert folketrygd være 2,4. Med 40 års opptjening vil forskjellen være 2,2. Forskjellen i utbetalt pensjon kan bli høyere som følge av at man kan øke pensjonen ved å arbeide lenger. Pensjonskommisjonen peker på at dette i stor grad er et resultat av den enkeltes eget valg.

Utformingen av dagens system er komplisert, og fordelingseffektene er uoversiktlige. Dette skyldes besteårsregelen og grensen på 40 års opptjening som omfordeler fra personer med jevn inntekt over en lang yrkeskarriere til de med varierende inntekt og yrkesaktivitet over livsløpet. I begge kategorier kan det være personer med ulik livsinntekt.

Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd har tydelige fordelingselementer som innebærer overføringer fra de som har høy inntekt til de som har lav inntekt og fra menn til kvinner. Overføringene skjer i form av garantipensjonens nivå og utforming, og ved at det gis pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid. I tillegg er det lagt til grunn kjønnsnøytralitet, som innebærer like ytelser for menn og kvinner for lik opptjening selv om kvinner har høyere forventet levealder enn menn. De største endringene i ytelsesprofilen som følge av modernisert folketrygd, skyldes at det er foreslått å gi full opptjening for inntekter mellom 6 og 8 G og at taket på hvor mange opptjeningsår den enkelte kan ha, er opphevet.

Inntektspensjonen i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd foreslås utformet slik at hvert ekstra år i arbeid vil øke pensjonsytelsene fra folketrygden ved 67 års alder med 1,25 pst. av arbeidsinntekten (gitt levealderen i 2010). For å øke pensjonen til de med lave inntekter foreslo Pensjonskommisjonen en gradvis avkorting av garantitillegget mot inntektspensjon over 1 G.

Figur 4.5 viser ytelsesprofilen i modernisert folketrygd ved ulike antall opptjeningsår. Forskjellen mellom linjene viser hvor mye pensjonen øker ved å forlenge yrkeskarrieren. Det er i figuren ikke tatt hensyn til at en forlengelse av yrkeskarrieren også innebærer at pensjonsnivået øker som en følge av at antall år som pensjonist blir færre, dvs. at figuren illustrerer pensjonsnivået for ulike opptjeningsår forutsatt at pensjonering skjer ved 67 år. Uttakstidspunktet kan påvirke pensjonsnivået betydelig, jf. omtale i kapittel 5.

Av figur 4.5 framgår det at sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon er sterkest for de inntektsnivåer som ikke berøres av garantipensjonen. Garantipensjonen og den gradvise avkortningen av denne øker pensjonsnivået for de med lave og midlere inntekter, men innebærer samtidig at den marginale økningen ved å jobbe ekstra er lavere enn den ellers ville ha vært. Sammenliknet med en full avkortning av garantipensjonen, vil imidlertid enkelte inntektsgrupper som ellers ville ha vært minstepensjonister, få noe igjen i form av økt pensjon for å arbeide.

Kilde: Arbeids- og sosialdepartementet.

Tabell 4.2 indikerer hvilke inntektsnivåer som berøres av den gradvise avkortningen av garantitillegget med Pensjonskommisjonens forslag. Inntektsgrensene blir lavere jo lenger opptjeningstiden er. Uten den gradvise avkortingen av garantipensjonen ville grensen for å få pensjon utover minstepensjonsnivået vært høyere. Med Pensjonskommisjonens forslag til gradvis avkorting, blir grensen for å få pensjon utover garantipensjonsnivået en gjennomsnittsinntekt på 2,0 G (117 600 kroner) ved 40 års opptjening. Med full avkorting ville inntektsgrensen ha vært 3,59 G (211 000 kroner). I dagens folketrygd er inntektsgrensen for å få pensjon utover minstepensjon på 2,89 G (169 900 kroner).

I tillegg til selve ytelsesprofilen, påvirkes arbeidsinsentivene av prinsippet om livsløpsopptjening og fjerning av grensen for full opptjening.

Betydningen av supplerende ordninger

I vurderingen av kompensasjonsgrad, ytelsesprofil og fordelingseffekter i folketrygden må det tas hensyn til omfanget og utformingen av supplerende tjenestepensjoner. I dag har flertallet av lønnstakerne medlemskap i en supplerende pensjonsordning i tillegg til folketrygden. De fleste supplerende ordninger, også de innskuddsbaserte, er utformet slik at de motvirker folketrygdens fordelingsprofil. Dette innebærer at samlet pensjon fra folketrygden og de supplerende ordningene er om lag proporsjonal med inntektsnivået.

Samtidig er det mange som i dag ikke har tjenestepensjonsordning i hele eller deler av yrkeslivet. Undersøkelser av alderspensjonisters inntektsforhold 1 viser at det først og fremst er ulik fordeling av tilleggsinntekter utover folketrygden som forklarer inntektsforskjellene blant alderspensjonistene. Inntekter fra andre kilder som tjenestepensjon, kapital og arbeid er mye mer utbredt blant pensjonistene i den høyeste inntektsklassen enn for de med lavere samlet inntekt. Tjenestepensjon er den viktigste inntektskilden utover folketrygden for alderspensjonistene. I 2002 var det 94 pst. av alderspensjonistene i høyeste inntektsklasse som hadde tjenestepensjon, mens dette gjaldt for kun 24 pst. av den firedelen med lavest inntekt. Pensjonskommisjonen viser til at andelen arbeidstakere uten tjenestepensjon er størst innen varehandel, hotell og restaurant, samt bygg og anlegg. Det betyr at mange innen tradisjonelle kvinne- og lavtlønnsyrker er uten slike ordninger. Innføring av obligatorisk supplerende pensjonsordning, jf. Regjeringens forslag i kapittel 6, vil derfor ha størst betydning for disse gruppene.

4.3.2 Konsekvenser av modernisert folketrygd for kvinner og menn

Etter at Pensjonskommisjonen la fram sin rapport har det vært fokus på hvordan deres forslag til modernisert folketrygd påvirker kvinners pensjonsnivå. Modernisert folketrygd innebærer en sterkere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon. Høyere arbeidsinntekt over livsløpet gir høyere pensjon. Dette innebærer at så lenge kvinner i gjennomsnitt har lavere arbeidsinntekt enn menn, vil de også få lavere pensjon enn menn.

Kvinners yrkesaktivitet og lønnsnivå

Yrkesaktiviteten blant kvinner i Norge er relativt høy sammenliknet med andre land, og det har skjedd betydelige endringer siden folketrygden ble innført i 1967, jf. figur 4.6. Fra midten av 1970-tallet og fram til 1986 økte kvinners yrkesaktivitet markert. Under den økonomiske lavkonjunkturen fra 1987 til 1993 var kvinnenes yrkesfrekvens stabil, mens den falt noe for menn. Etter 1993 har den igjen økt noe både for menn og kvinner, men mest for kvinner. I 2003 var 69,1 pst. av kvinnene og 76,7 pst. av mennene i alderen 16-74 år i arbeidsstyrken.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Det er imidlertid fortsatt mange kvinner som jobber deltid, selv om andelen er synkende. I 1980 jobbet 47 pst. av kvinnene heltid. I 2003 var andelen økt til 57 pst. Menns heltidsandel har lenge vært stabil på rundt 90 pst., men andelen på deltid har de siste årene økt noe. Figur 4.7 viser andelen kvinner og menn som arbeidet henholdsvis heltid og deltid i 2003.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forskjellen mellom gjennomsnittlig årslønn for kvinner og menn, var i 1973 på over 45 pst. I dag er forskjellen mellom 30 og 35 pst 2 . I tillegg til forskjeller i arbeidstid, skyldes ulikhetene i stor grad at lønnsnivået i kvinnedominerte yrker i gjennomsnitt er noe lavere enn i mannsdominerte yrker.

I dag er kvinner overrepresentert i høyere utdanning. I aldersgruppen 19-24 år er nå vel én tredjedel (34 pst.) av alle kvinner under utdanning, sammenliknet med knapt én fjerdedel for menn (24 pst.). Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at yrkesdeltakelsen øker med økende utdanningsnivå.

Pensjonskommisjonen foreslår å innfase modernisert folketrygd gradvis slik at den får full effekt for personer som i dag er 40 år og yngre. Hvordan utformingen av pensjonssystemet påvirker kvinner og menn må vurderes i lys av sannsynlige endringer i menns og kvinners yrkesmønster framover.

Kvinners pensjonsnivå i dagens folketrygd og endringer som følge av modernisert folketrygd

Kvinners gjennomsnittlige alderspensjon fra folketrygden utgjorde 73 pst. av gjennomsnittlig alderspensjon for menn i 2003. Minstepensjonen, opptjeningssystemet for tilleggspensjon, ordningen med omsorgspoeng og ordningen med etterlattepensjon bidrar til at forskjellen i gjennomsnittlig pensjon mellom kvinner og menn er mindre enn forskjellen i gjennomsnittlig pensjonsgivende inntekt.

Av 208 122 minstepensjoner pr. 31. desember 2003 var det 181 636 kvinner. Dette utgjorde 50 pst. av alle kvinnelige pensjonister. Blant kvinnene som gikk av med pensjon i 2003, var det 42 pst. minstepensjonister. Som følge av at flere kvinner nå har tjent opp tilleggspensjon, vil det bli færre kvinnelige minstepensjonister og forskjellen mellom menns og kvinners pensjon vil reduseres framover. Statistisk sentralbyrå har anslått at i 2050 vil kvinners gjennomsnittlige pensjon tilsvare vel 90 pst. av gjennomsnittlig alderspensjon for menn med en videreføring av dagens system. Beregningene bygger på en svak utjevning i kvinners inntekt relativt til menn, jf. punkt 3.6 i Pensjonskommisjonens rapport.

I Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er grunnsikringen foreslått videreført på samme nivå som i dag. Grensen for opptjening av inntektspensjon utover minstepensjonen går ned. Kvinner og menn med lav opptjent inntektspensjon kommer noe bedre ut med Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd enn i dagens system. Statistisk sentralbyrå har anslått at med forslaget til modernisert folketrygd vil 4 pst. av alderspensjonistene, både blant menn og kvinner, være minstepensjonister i 2050. I tillegg er det anslått at 24 pst. av de kvinnelige pensjonistene og 13 pst. av de mannlige pensjonistene i 2050 vil motta et større eller mindre garantitillegg utover inntektspensjonen. Anslagene er usikre og avhenger av forutsetninger om bl.a. yrkesdeltakelse, reallønnsvekst og grensen for gradvis avkortning.

Inntektspensjonen i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd innebærer proporsjonal opptjening fra første krone og opp til et tak på 8 G (470 200 kroner). Figur 4.8 viser fordelingen av pensjonsgivende inntekt for menn og kvinner i alderen 17-69 år i 2002. Figuren viser at 2/3 av kvinnene hadde en pensjonsgivende inntekt som var lavere enn 5 G (293 900 kroner). Mens 47 pst. av mennene hadde en inntekt over 6 G (352 700 kroner), var det 17 pst. av kvinnene som hadde en inntekt over dette nivået. Den største endringen i ytelsesprofilen som følge av modernisert folketrygd skyldes at det er foreslått å gi full opptjening for inntekter over 6 G. Med en videreføring av kvinner og menns inntektsprofil, vil det være en høyere andel menn enn kvinner som vil ha fordel av dette.

Når det gjelder taket for opptjening, peker Pensjonskommisjonen på at dette bør fastsettes slik at det gir hovedtyngden av lønnstakere et grunnlag for opptjening som tilsvarer hele den pensjonsgivende inntekt. Samtidig viser kommisjonen til at de med lang utdanning ikke vil kunne kompensere for lav opptjening under utdanning dersom taket er for lavt.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Med en utforming av inntektspensjonen som i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd, vil den enkelte betale for sin egen pensjon. Forslaget inneholder to viktige unntak fra dette som først og fremst favoriserer kvinner. Det ene er pensjonsopptjeningen ved omsorgsfravær. Det andre er prinsippet om at ytelsesnivået tilpasses gjennomsnittlig levealder for kvinner og menn. Fordi kvinner i gjennomsnitt lever lenger enn menn og utbetalingene dermed strekker seg over en lengre periode, vil kvinner samlet sett få mer igjen for hver innbetalte krone enn menn. I NOU 2001: 27 Om kjønnsnøytralitet i pensjonsordninger i privat sektor, anslås det at pensjonspremien i private ordninger må være mellom 10 og 30 pst. høyere for kvinner enn for menn (avhengig av alderen på innbetalingstidspunktet) for å gi den samme ytelsen som pensjonist.

En overgang til livsløpsopptjening kan være en ulempe for personer som skifter mellom heltid og deltid gjennom yrkeskarrieren. Dette vil i hovedsak være kvinner, som i større grad enn menn jobber deltid og har mer fravær fra arbeidslivet på grunn av omsorg for små barn. En undersøkelse av Charlotte Koren, forsker ved NOVA 3 , viser imidlertid at besteårsregelen til nå først og fremst har vært til fordel for menn, jf. boks 4.1.

Pensjonskommisjonen vurderte de isolerte effektene av å gå over til livsløpsbasert opptjening, jf. figur 4.9 som viser hvordan livsløpsopptjening innenfor modernisert folketrygd slår ut for ulike inntektsnivåer sammenliknet med dagens regelverk for opptjening av tilleggspensjon. Beregningene ble gjennomført ved bruk av Statistisk sentralbyrås mikrosimuleringsmodell MOSART. I beregningene sammenliknes pensjonsnivået i to forenklede utgaver av den moderniserte folketrygden, basert på henholdsvis livsløpsopptjening og opptjening på grunnlag av dagens opptjeningsregelverk med besteårsregel, tak på 40 års opptjening og opptjening av tilleggspensjon bare i år med inntekt som overstiger ett grunnbeløp. I begge alternativene har en lagt til grunn en årlig pensjonsprosent på 1,25 slik at en får fram den isolerte effekten av endringene i beregningsgrunnlaget for pensjonistene. I beregningene er individene sortert etter størrelsen på pensjonen, og pensjonistene er delt inn i 10 like store grupper. Et nivå på 100 innebærer ingen forskjell sammenliknet med pensjonsopptjening basert på besteårsregel, et nivå over/under innebærer at en kommer bedre/dårligere ut.

Kilde: Pensjonskommisjonen/ Statistisk sentralbyrå.

Beregningene viser:

• Overgang til livsløpsbasert opptjening bidrar isolert sett til redusert pensjon for de aller fleste. I modernisert folketrygd kompenseres dette gjennom en høyere opptjeningsprosent. Garantipensjonen skjermer de med lavest inntekt.

• For gjennomsnittlige inntektsnivåer gir overgangen isolert sett omtrent samme prosentvise reduksjon i pensjon for kvinner og menn. Menn får en nedgang på opp til 7 pst., mens kvinner får en nedgang på opp til 3 pst.

• De øverste inntektsnivåene for både kvinner og menn kommer relativt sett best ut av overgangen til livsløpsbasering. Dette reflekterer lang opptjening og sen pensjonering.

Effekten av å fjerne besteårsregelen må ses i sammenheng med at livsløpsopptjening foreslås i kombinasjon med forbedrede regler for pensjonsopptjening ved omsorgsfravær, noe som spesielt kommer kvinner til gode. Beregningene viser at fjerning av besteårsregelen i gjennomsnitt slår om lag likt ut for menn og kvinner, men slik at utslagene er størst for menn i de laveste og høyeste inntektsgruppene.

Sammenliknet med dagens system, vil en gunstigere ordning for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid gi bedre økonomi i pensjonsalderen for de som har vært hjemme med små barn, syke, eldre og funksjonshemmede. Siden det fortsatt er flest kvinner som utfører ulønnet omsorgsarbeid, vil dette bidra til å redusere forskjellene mellom menns og kvinners økonomiske levekår som pensjonist.

Samlet effekt av modernisert folketrygd på pensjonsnivå for kvinner og menn

I Pensjonskommisjonens rapport presenteres også beregninger som illustrerer den samlede effekten av modernisert folketrygd for kvinner og menn. Beregningene er utført av Statistisk sentralbyrå ved hjelp av mikrosimuleringsmodellen MOSART. Virkningene av endringer i pensjonssystemet simuleres for et utvalg av befolkningen basert på forutsetninger om arbeidsmarkedstilknytning, inntektsfordeling og pensjoneringstidspunkt. I beregningene er det lagt inn forutsetninger om at dagens forskjeller mellom kvinner og menns yrkesdeltakelse i det alt vesentlige vil gjelde også i 2050. Pensjonskommisjonen påpeker at fordelingsvirkninger av endringer i pensjonssystemet generelt er usikre og avhenger av en rekke forutsetninger om utviklingen i inntektsfordeling og yrkesaktivitet m.v. Anslagene Pensjonskommisjonen har lagt til grunn når det gjelder kvinners yrkesdeltakelse og lønnsnivå, kan virke forsiktige. Statistisk sentralbyrå har derfor foretatt nye beregninger med andre forutsetninger om kvinners yrkesdeltakelse enn det som ble lagt til grunn i Pensjonskommisjonens rapport. Tabell 4.3 viser hvordan modernisert folketrygd påvirker pensjonsnivået for kvinner og menn under to ulike forutsetninger om utviklingen i kvinners yrkesaktivitet.

I alternativ A er det lagt til grunn at dagens forskjeller mellom kvinners og menns yrkesdeltakelse i det alt vesentlige vil gjelde også i 2050. Alternativ A tilsvarer det som ble lagt til grunn i tabell 7.7 i Pensjonskommisjonens rapport (tallene er oppjustert i forhold til dagens grunnbeløp). I alternativ B er det lagt inn forutsetninger om en viss utjevning mellom kvinners og menns yrkesdeltakelse over de neste 20 årene. Utjevningen skjer ved at kvinner uten omsorg for barn, dvs. i stor grad kvinner over 45 år, nærmer seg menns arbeidstid og yrkesfrekvens, mens forskjellene i timelønn vedvarer.

Kvinners gjennomsnittlige pensjon relativt til menns er i dag 73 pst. I Pensjonskommisjonens rapport ble det anslått at med en videreføring av dagens system, vil gjennomsnittlig alderspensjon for kvinner øke med hele 40 pst. fram til 2050 målt i fast grunnbeløp, mot underkant av 20 pst. for menn. Modernisert folketrygd vil gi en klart jevnere fordeling av pensjon mellom menn og kvinner enn i dag, men utjevningen vil kunne bli noe svakere enn med en videreføring av dagens system.

I alternativ A vil kvinner i gjennomsnitt få om lag uendret pensjon, og menn vil få 5 pst. høyere pensjon i modernisert folketrygd sammenliknet med dagens system. Kvinners gjennomsnittlige pensjon relatert til menns er anslått å øke til om lag 86 pst. i 2050 mot om lag 90 pst. med en videreføring av dagens system. 60 pst. av kvinnene og 40 pst. av mennene vil komme noe dårligere ut enn med en videreføring av dagens system. Forholdet mellom pensjonene til laveste og øverste desil er i dagens system anslått til om lag 2,1 både for kvinner og menn. I modernisert folketrygd (alternativ A) er dette forholdstallet anslått å øke til om lag 2,3 for kvinner og 2,5 for menn.

I alternativ B vil kvinner i gjennomsnitt få om lag 3 pst. høyere pensjon enn med en videreføring av dagens system. Kvinners gjennomsnittlige pensjon relativt til menns er i alternativ B anslått til om lag 92 pst. i 2050, mot om lag 94 pst. ved en videreføring av dagens system.

I dagens folketrygd blir fordelingen av utbetalt pensjon jevnere enn fordelingen av arbeidsinntekt bl.a. som følge av minstepensjonen, knekkpunktet på 6 G, tak for opptjening på 12 G, ordningene med omsorgspoeng og ordningen med etterlattepensjon. Med modernisert folketrygd videreføres minstepensjonen på samme nivå som i dag, og i tillegg bidrar taket på 8 G til å begrense pensjonen for personer med høye inntekter der det er størst andel menn. Ordningen med omsorgsopptjening blir noe bedre enn i dagens system, og etterlattepensjonsordningen er forutsatt opprettholdt. Også i modernisert folketrygd blir dermed fordelingen av utbetalt alderspensjon jevnere enn fordelingen av arbeidsinntekt. Beregningene viser imidlertid at det ikke skjer så sterk omfordeling av pensjonsytelsene som i dagens system som følge av at i modernisert folketrygd er pensjonen mer proporsjonal med arbeidsinntekt opp til 8 G. For personer med inntekter over 6 G og lange yrkeskarrierer vil modernisert folketrygd gi høyere pensjoner enn dagens system, og i denne gruppen er det flest menn. Disse virkningene må ses på bakgrunn av at Pensjonskommisjonen ønsker et folketrygdsystem som skal gi en rimelig standardsikring for et flertall av befolkningen.

Pensjonskommisjonen drøftet i sin foreløpige rapport avveiningen mellom arbeidsinsentiver og fordelingshensyn. En svakere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon kan gi jevnere fordeling av pensjonsytelsene, men vil samtidig svekke arbeidsinsentivene. I vurderingen av hvordan utformingen av pensjonssystemet påvirker likestilling mellom menn og kvinner, må en også se hen til at et pensjonssystem som belønner arbeidsinnsats, kan gi kvinner insentiver til å delta og styrke sin posisjon i arbeidsmarkedet. Med økt kvinnelige yrkesaktivitet vil forskjellene i menns og kvinners pensjonsnivå reduseres over tid.

Det er den samlede inntekten som bestemmer levestandarden, mens det her fokuseres på pensjon fra folketrygden. I 2002 hadde mannlige alderspensjonister i gjennomsnitt 89 100 kroner i tilleggsinntekter, mens kvinnelige alderspensjonister i gjennomsnitt hadde 46 500 kroner i tilleggsinntekter. Tjenestepensjoner utgjør en vesentlig andel av disse inntektene. Som påpekt i avsnitt 4.3.1, vil innføring av en obligatorisk supplerende tjenestepensjon ha betydning for mange innen kvinne- og lavtlønnsyrker, som i dag ikke har slike ordninger.

I vurderingen av fordelingseffekter må en også være oppmerksom på at de personlige inntektene ikke alltid er en god indikator på hvordan den økonomiske levestandarden er for det enkelte individ. Mange pensjonister bor sammen med ektefelle eller andre husholdningsmedlemmer som også bidrar med inntekter, eller som skal forsørges.

I fordelingsanalyser legges det til grunn at inntekten fordeles likt innenfor en husholdning. Tall fra Rikstrygdeverket viser at blant dagens pensjonister har ugifte kvinner vesentlig høyere pensjon fra folketrygden enn kvinner i alt, mens ugifte menn har vesentlig lavere pensjon enn menn i alt. For ugifte er det liten forskjell mellom kjønnene i gjennomsnittlig pensjon på de ulike alderstrinn. Forskjellen mellom gifte og ugifte menn og kvinner reflekterer delvis den arbeidsdelingen ektefeller tradisjonelt har hatt seg i mellom. Pensjonskommisjonens forslag om å utrede muligheten for deling av pensjonsrettigheter ved skilsmisse omtales i kapittel 10.

4.4 Høringsuttalelser

I dette avsnittet omtales de høringsuttalelser som berører valg av modell og forslaget til modernisert folketrygd.

4.4.1 Valg av modell

Høringsuttalelsene fra Akademikerne, AETAT Arbeidsdirektoratet, Bedriftsforbundet, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Kommunenes Sentralforbund (KS), NAVO, Norges Autoriserte Regnskapsføreres forening (NARF), Norges Bank, Norske Siviløkonomers Forening (NSF) og Sparebankforeningen i Norge støtter hovedtrekkene i modernisert folketrygd. Flere av disse høringsinstansene foreslår imidlertid justeringer. HSH mener delingstall, lavere regulering av pensjoner, livsløpsbasert opptjening og fleksibel pensjon er viktigere enn valg av modell.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at alle modellene som presenteres i Pensjonskommisjonens rapport har positive og negative sider. Heller ikke for NHO er det viktigste valg av modell, men at man får et system som stimulerer til arbeid og reduserer kostnadene. NHO peker på viktigheten av langsiktig stabilitet og forutsigbarhet i pensjonssystemet, og at det blir bred politisk enighet om valg av modell. I likhet med HSH, mener NHO at indeksering, delingstall, livsløpsbasert opptjening og fleksibel pensjonering er viktige elementer i et nytt pensjonssystem.

Landsorganisasjonen (LO) går imot Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd. LO mener svekkelsen av folketrygden vil resultere i tilsvarende høyere pensjonssparing i privat regi. Dette vil etter LOs oppfatning gi økte forskjeller, mindre forutsigbare pensjoner og svekket likestilling mellom kvinner og menn. Fagforbundet, Norsk Sykepleierforbund og Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon stiller spørsmål ved det framtidsbildet Pensjonskommisjonen gir og mener forslaget vil gi dårligere fordeling, og øke omfanget av markedsbaserte ordninger. De går derfor inn for å bevare dagens folketrygd og at økte utgifter kan skattefinansieres. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) foreslår en modell som kombinerer elementer i dagens system med deler av forslaget til modernisert folketrygd.

Likestillingsombudet og Likestillingssenteret mener modernisert folketrygd med sterkere sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon vil ramme kvinner ettersom disse i gjennomsnitt har lavere inntekt enn menn. Likestillingssenteret ber om at det foretas en likestillingsvurdering av pensjonsforslaget. Likestillingsombudet og Norges Kvinne- og Familieforbund ønsker å bygge på forslaget om universell folketrygd. LO mener folketrygdens generelle posisjon er det viktigste for likestilling mellom kvinner og menn. Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO) og Norges Bondelag gir uttrykk for skepsis til fordelingsprofilen i forslaget. YS mener imidlertid det ikke er grunn til å være negativ til at de med inntekter fra 300 000 og opp til 450 000 kroner får noe mer i alderspensjon fra folketrygden.

4.4.2 Standardsikring

FNH, Bedriftsforbundet, KS m.fl. støtter forslaget om en ordning der en tjener opp en fast prosentandel av lønn i fremtidig pensjon og mener dette gir et enklere og mer forståelig system. LO mener man bør være tilbakeholden med sterkere sammenheng mellom innbetalinger og utbetalinger i folketrygden. Samtidig sies det at det kan være hensyn som tilsier at det likevel er visse elementer av dette, bl.a for å forsvare folketrygdens pensjon for de med lønn over gjennomsnittet.

Den Norske Aktuarforeningen mener en fast opptjeningsfaktor på 1,25 pst. i utgangspunktet bidrar til å gjøre systemet enklere og mer oversiktelig. Delingstallet gjør imidlertid at enkeltheten og forutsigbarheten reduseres. Foreningen mener det er nødvendig å gjøre et prinsipielt valg mellom a) en rendyrket modell for opptjening av pensjonsytelser eller b) en oppsparingsordning av alderspensjonsformuen. Akademikerne, Bedriftsforbundet, NSF og Trygdetilsattes Landsforbund mener taket for opptjening bør være 12 G i stedet for 8 G som i Pensjonskommisjonens forslag. LHL mener taket bør være 12 G, men med redusert opptjening mellom 8 og 12 G.

FNH, HSH, KS, Likestillingsombudet, NAVO, NHO m.fl. støtter forslaget om livsløpsbasert opptjening. LO viser til at besteårsregelen gir lavtlønte og deltidsarbeidende med et langt yrkesaktivt liv en lavere pensjon enn de som har samme livsinntekt, men et kortere yrkesaktivt liv med en høyere lønn. LO er derfor ikke avvisende til å erstatte besteårsregelen med en alleårsregel. Det påpekes imidlertid at en slik vurdering bør se opptjeningsår, pensjonsprosenter og beregningsgrunnlag samlet, og at man vektlegger hensynet til yrkeshemmede, langtidssyke og de som tar utdanning.

FFO er i mot forslaget om livsløpsopptjening fordi det rammer grupper med svak tilknytning til arbeidslivet, og det øker forskjeller i levekår mellom de som deltar og de som ikke, eller i liten grad deltar i arbeidslivet. Også Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon , Norges Ingeniørorganisasjon (NITO), Norsk Journalistlag m.fl. er mot forslaget om en alleårsregel. Flere av disse gir uttrykk for at en avvikling av besteårsregelen vil ramme kvinner spesielt. Noen høringsinstanser gir uttrykk for at i stedet for alleårsregel bør dagens ordning endres slik at i stedet for de 20 beste år, legges de 30 beste år til grunn. LO lanserer også dette som et mulig alternativ. Akademikerne og Forskerforbundet mener det må ses nærmere på hvordan en alleårsregel slår ut for kvinner og menn. Likestillingssenteret mener besteårsregelen ikke er optimal og ønsker en utredning om et alternativ.

HSH, NHO, Norges Kvinne- og Familieforbund m.fl. støtter forslaget om pensjonsopptjening under ulønnet omsorgsfravær. NAVO mener opparbeiding av pensjonsrettigheter må knyttes til den enkeltes inntekt/fødselspengegrunnlaget slik at ordningen bidrar til økt yrkesaktivitet. KS mener en god omsorgsopptjening er viktig ut fra et likestillingsperspektiv. KS mener imidlertid at en bør vurdere om gulvet på 4,5 G bør reduseres i lys av at dette nivået overstiger lønnen i lavtlønnsyrkene. YS støtter Pensjonskommisjonens forslag med en maksimal opptjening på 6 G, men mener minstesikringen bør settes til 3 pensjonspoeng som i dagens folketrygd.

LO antyder at en bør vurdere å la omsorgspoengene komme på toppen av poeng for arbeidsinntekt. Dette vil i mindre grad stimulere til fravær og gjennomgående gi en fordel til kvinner dersom poengene godskrives den med lavest lønn. Likestillingssenteret mener ordningen med omsorgspoeng er problematisk fordi den kan bidra til å sementere og opprettholde de strukturene hvor kvinner «velger» omsorgslinjen og menn «velger» arbeidslinjen. Likestillingsombudet mener derimot at omsorgspoeng vil fremme likestilling. Ombudet går inn for at pensjonsopptjening gis for ulønnet omsorg for barn under 10 år og at opptjeningen settes lik kravet til gjennomsnittlig pensjonspoeng for tidligavgang.

Akademikerne, NSF og Rikstrygdeverket (RTV) støtter forslaget om pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsfravær, men mener taket for opptjening bør tilsvare inntektstaket for opptjening av pensjon for øvrig, dvs. 8 G. NSF antyder at kostnadene ved dette kan dekkes inn ved at det bare gis omsorgsopptjening for barn under 4 år i stedet for 6 år som i kommisjonens forslag. Likestillingsombudet, NITO, NTL- Landsforening 103 og YS gir uttrykk for at de ønsker å gi omsorgspoeng med tilbakevirkende kraft.

Akademikerne, Norsk Studentunion og Studentenes Landsforbund mener at de som tar langtidsutdanning rammes av en alleårsregel. De går inn for pensjonsopptjening under studier. NSF foreslår alternativt at oppbyggingen av inntektspensjon skjer fra 25 års alder. NITO mener utdanningspoeng bør vurderes. Bedriftsforbundet mener det bør være særordninger for langtidsutdannede og vernepliktige. Landssekreteriatet for Tillitsmannsordningen i Forsvaret og Sivile Vernepliktiges Tillitsmannsordning mener det bør innføres pensjonsopptjening for vernepliktige.

4.4.3 Grunnsikring

Statistisk Sentralbyrå (SSB), FNH og NHO mener gradvis avkortning av garantipensjonen bidrar til å komplisere folketrygden. Statistisk sentralbyrå påpeker dessuten at den fordelingsmessige betydningen av denne avkortningen vil svekkes som følge av at garantipensjonen er forutsatt å bli redusert i forhold til lønnsnivået når levealderen stiger. NHO mener at den gradvise avkortningen kan erstattes av en obligatorisk tjenestepensjon.

YS mener det bør være mulig å oppnå mer enn minstepensjon for de som har deltidsarbeid sammenliknet med de som ikke har vært yrkesaktive. Dette oppfyller Pensjonskommisjonens forslag, etter YS’ oppfatning, kun til en viss grad bedre enn dagens folketrygdordning.

NSF mener at garantipensjonen skal knyttes til det enkelte individ uavhengig av sivilstand. RTV og Trygdetilsattes Landsforbund gir uttrykk for at en bør vurdere lik grunnpensjon uansett sivilstatus. Det vises til at det er et økende pedagogisk problem at man særbehandler visse former for samliv på en negativ måte.

4.4.4 Delingstall

Akademikerne, Bedriftsforbundet, FNH, HSH, NHO, Sparebankforeningen m.fl. støtter forslaget om delingstall. Akademikerne påpeker at delingstall gjør ytelsene mindre forutsigbare. I likhet med Bedriftsforbundet , forutsetter de at delingstallet ligger fast for den enkelte som pensjonist, og at det gis god informasjon om forventet delingstall. Sparebankforeningen mener hensynet til stabilitet og forutsigbarhet tilsier at delingstallet bare bør endres hvert 10 år.

RTV mener hensynet til forutsigbarhet for brukerne og informasjonsutfordringen for Trygdeetaten kan tilsi at delingstallet fastsettes en gang for alle og noe før årskullet fyller 62 år. FNH mener ansvaret for fastsettelsen av delingstallet bør være klart og for eksempel legges til en kommisjon. Delingstallet bør fastsettes senest ved 62 år. FNH og KS ser behov for nærmere utredning av ordningen med delingstall.

Aktuarforeningen peker på at delingstallet er vesentlig for kostnadskontrollen i folketrygden og at det bør fastsettes etter aktuarielle metoder. Aktuarforeningen mener videre at delingstallet svekker enkeltheten og forutsigbarheten i folketrygden. NSF mener innføring av delingstall medfører at den enkelte vil oppleve usikkerhet rundt sin egen pensjon og er i tvil om fordelen med innføring av delingstall står i forhold til ulempene.

Fagforbundet, FFO, Landslaget for offentlige pensjonister og Norsk Sykepleierforbund er i mot innføringen av delingstall. Fagforbundet mener behovet for eventuelle reduserte ytelser må vurderes opp mot den generelle økonomiske situasjonen i landet og ikke bare forventet levealder. FFO mener det vil være uansvarlig å legge opp til at den enkelte arbeidstaker skal kompensere for tapt pensjonsinntekt ved å jobbe lenger uten samtidig å gjennomføre omfattende tiltak for å bedre forholdene i arbeidslivet. Norsk Sykepleierforbund påpeker at muligheten til å kompensere for delingstallet ved å jobbe lenger varierer mht. ens yrke og helsetilstand.

4.4.5 Verdisikring

FNH mener forslaget om automatisk indeksering reduserer den politiske risikoen i trygdeoppgjørene og gjør det lettere å føre en langsiktig og økonomisk forsvarlig finanspolitikk. FNH, Akademikerne, NARF, Norges Bank, Norges Bondelag, og Sparebankforeningen støtter forslaget om at løpende inntektspensjon skal indekseres med en kombinasjon av lønn- og prisvekst.

FNH mener at garantipensjonen bør reguleres tilsvarende som inntektspensjon under utbetaling, fordi ulik regulering kan virke kompliserende. I tillegg vil en høyere regulering av garantipensjonen medføre at mottakere av garantipensjon hvert år «tar innpå» inntektspensjonsmottakere. FNH påpeker for øvrig at en må avklare hvilken indeks som skal legges til grunn. HSH, NAVO , NHO og Norges Rederiforbund mener at det er gode grunner til å regulere alderspensjonen svakere enn lønnsveksten og gir uttrykk for at en bør vurdere å prisindeksere hele alderspensjonen, dvs. både garantipensjonen og inntektspensjonen. FFO, LHL, Norsk Pensjonistforbund, Utdanningsgruppens Hovedorganisasjon m.fl. mener pensjoner under utbetaling bør lønnsindekseres som i dag.

4.4.6 Pensjonspremie

Akademikerne støtter forslaget om en egen pensjonspremie, og peker på at sammenhengen mellom en opptjeningsfaktor på 1,25 pst. og en premie på 17,5 pst. må forklares og tydeliggjøres. FNH støtter innføring av en egen pensjonspremie, men mener selve fastsettingen må underlegges en grundigere vurdering. NSF mener forskjellen mellom pensjonsinnbetaling og ordinær skatt må være tydelig, og påpeker at eventuell ekstra skatt over 8 G som kompenserer for bortfallet av trygdeavgiften, må vurderes i forbindelse med skattereformen. KS støtter forslaget om at arbeidstakere ikke skal betale premie for inntekter over 8 G. Etter KS sitt syn er imidlertid ikke administrative hensyn en tilstrekkelig begrunnelse for at arbeidsgivers andel av pensjonspremien skal kunne innkreves uten noe tak.

Landslaget for offentlige pensjonister, NARF og NorgesBank gir også sin tilslutning til kommisjonens forslag om en egen pensjonspremie. FFO mener pensjonssystemet skal framstå som skattefinansiert og avviser en egen pensjonspremie. NTL mener et slikt system kan bidra til å undergrave fordelingsprinsippene i modernisert folketrygd.

4.4.7 Informasjon

FNH mener årlig informasjon om opptjente rettigheter i folketrygden vil øke forståelse for pensjonssystemets virkemåte og bidra til mer informerte valg om bl. a. pensjoneringstidspunkt. FNH mener alle bør få slik informasjon. NARF understreker viktigheten av at alle informeres om sine pensjonsrettigheter. NARF mener det bør vurderes å gi den enkelte informasjon om all privat og offentlig pensjonssparing. Norske Pensjonskassers forening støtter en registerløsning for all pensjonssparing.

4.5 Departementets vurderinger

4.5.1 Pensjonssystemets innretning

Folketrygden skal ivareta pensjonsbehovet til den enkelte, og befolkningen må kunne være trygg på at folketrygden vil innfri sine forpliktelser. Det er derfor viktig at pensjonssystemet er utformet slik at fordelingen av ytelser og finansiering oppleves som rettferdig og hensiktsmessig. Endringer i folketrygden må skje på en måte som sikrer bred oppslutning.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ga Regjeringen uttrykk for følgende hovedmål for en reform:

• Pensjonssystemet må gi trygghet for folketrygdens framtid ved at systemet gjøres økonomisk bærekraftig.

• Pensjonssystemet må stimulere til økt arbeidsinnsats.

• Pensjonssystemet må fortsatt sikre alle pensjonister en garantert minstepensjon.

Pensjonskommisjonen drøftet ulike utforminger av pensjonssystemet. Alle unntatt FrPs representant gikk inn for at folketrygden skulle omfatte både en garantert minstesikring og en inntektsrelatert pensjonsytelse. Flertallet samlet seg om en modell der den inntektsrelaterte delen utgjør hovedelementet i pensjonssystemet, og der personer med lav eller manglende opptjening sikres et garantert minstenivå. Et mindretall, ved SVs representant, gikk inn for en modell der en lik basispensjon til alle utgjør det sentrale elementet i folketrygden, og der denne suppleres med en inntektsrelatert tilleggspensjon på toppen. Et annet mindretall ved FrPs representant gikk inn for en lik basispensjon for alle, men uten noen form for obligatorisk inntektspensjon verken i folketrygden eller i form av en supplerende ordning. Kommisjonen vurderte også en mulig videreføring av dagens folketrygd med enkelte justeringer, men ingen av kommisjonens medlemmer gikk inn for en slik løsning. De ulike modellene Pensjonskommisjonen drøftet er illustrert i figur 4.10.

Kilde: Pensjonskommisjonen og Arbeids- og sosialdepartementet.

Grunntryggheten i pensjonssystemet innebærer at alle pensjonister sikres en viss minsteinntekt, uavhengig av tidligere inntekt. Dette er en oppgave som bare det offentlige kan ivareta. Folketrygden har, som omtalt i kapittel 2, utviklet seg i retning av et flatere system siden den ble etablert i 1967. Minstepensjonen har økt betydelig. Samtidig er nivået på tilleggspensjonen blitt redusert.

Forslaget fra FrPs representant i kommisjonen innebærer at folketrygdens ansvar begrenses til en lik statlig basispensjon for alle. Til en viss grad kan en slik modell betraktes som en fullføring av utviklingen i retning av en flatere profil på folketrygdens alderspensjon. En slik modell vil isolert sett gi betydelige brutto innsparinger i statlige pensjonsutgifter på lang sikt. Disse innsparingene vil imidlertid måtte motsvares av høyere og mer omfattende tjenestepensjoner og individuelle pensjoner, som i så fall må finansieres av de yrkesaktive og bedriftene. Yrkesaktive som ikke omfattes av pensjonsordninger i arbeidsforhold, vil stå uten noen inntektssikring ut over basispensjonen dersom de ikke selv sparer til egen pensjon eller tegner pensjonsforsikring. Det vil sannsynligvis bli større variasjon i de årlige pensjonene enn det er i dag. En del av denne variasjonen vil gjenspeile individuelle valg. Med en slik modell risikerer en også at mange kommer ut med en lavere standardsikring enn ønskelig, for eksempel på grunn av mangelfull informasjon eller irrasjonelle valg.

Regjeringen legger til grunn at staten gjennom folketrygden fortsatt skal ha et hovedansvar for standardsikringen i det samlede pensjonssystemet. En modell med lik basispensjon for alle uten inntektsrelatert pensjon vil føre til at standardsikringen i forhold til inntekt som yrkesaktiv må baseres på tjenestepensjoner, individuell pensjonsforsikring og/eller annen pensjonssparing. Gjennom folketrygden kan staten i større grad enn private aktører spre risikoen ved pensjonssparing. Kostnadene knyttet til administrasjon og forvaltning vil dessuten bli lavere ved allmenne og obligatoriske ordninger fordi en kan utnytte stordriftsfordeler, og fordi en unngår utgifter til markedsføring og risikovurdering. I tillegg har staten større muligheter enn private aktører til å ta fordelingspolitiske hensyn, blant annet gjennom kjønnsnøytrale premier og pensjoner og gjennom pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

Regjeringen har også vurdert å videreføre dagens folketrygd, kombinert med innføring av delingstall, endrede regler for regulering av løpende pensjoner og innføring av livsløpsbasert opptjening. Med disse endringene vil ytelsesprofilen bli tilnærmet uendret. Livsløpsopptjening vil imidlertid bidra til at sammenhengen mellom inntekt og pensjon styrkes. Videre vil delingstall og endrete regler for regulering av opptjening og løpende pensjoner bidra til et mer bærekraftig pensjonssystem over tid. Endringene innebærer likevel at en beholder mange av egenskapene ved dagens folketrygd som er mindre heldige. En slik løsning skiller seg fra Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd ved at det bare gis pensjonsopptjening for inntekter over 1 G, og bare en tredels opptjening for inntekter mellom 6 og 12 G. I tillegg er utformingen av grunnsikringen ulik i de to modellene, ved at bare deler av grunnsikringen avkortes i forhold til tilleggspensjonen i dagens system, jf. figur 4.10.

Utformingen av grunnsikringen påvirker størrelsen på det opptjeningsbaserte elementet. Selv med livsløpsbasert opptjening innenfor dagens folketrygd vil sammenhengen mellom lønn, og pensjon bli svakere enn i forslaget til modernisert folketrygd. Om lag 1/3 av de yrkesaktive har årlige inntekter utover 6 G, og de får i dagens folketrygd lite pensjonsmessig uttelling for økt arbeidsinnsats. Utformingen av grunnsikringen gjør dessuten dagens system mer komplisert fordi en kombinerer en universell grunnpensjon og et særtillegg som avkortes krone for krone mot opptjent tilleggspensjon.

Forslaget til universell folketrygd fra SVs representant i Pensjonskommisjonen innebærer at folketrygden gir en lik grunnpensjon til alle alderspensjonister på nivå med dagens minstepensjon. I tillegg ytes det en mindre, inntektsbasert tilleggpensjon. Det legges til grunn livsløpsopptjening for tilleggspensjonen, bortsett fra at tilleggspensjon bare opptjenes på grunnlag av inntekter utover grunnpensjonen. Modellen vil gi relativt høy samlet kompensasjonsgrad for lave inntekter og lavere kompensasjon på høyere inntekter. Inntekter under grunnpensjonsnivået gir ingen pensjonsopptjening.

Forslaget fra flertallet i Pensjonskommisjonen til en modernisert folketrygd innebærer at den enkelte tjener opp en pensjon som er proporsjonal med arbeidsinntekten gjennom hele yrkeslivet opp til et tak for årlig inntekt. Personer uten, eller med lav opptjent pensjon, får økt pensjonsnivået gjennom et garantitillegg som sikrer et minstenivå på den samlede pensjonen. Garantipensjonen svarer til minstepensjonen i folketrygden. Garantitillegget avtrappes gradvis mot inntektspensjonen.

Både forslaget fra SVs representant til universell folketrygd og forslaget fra flertallet til modernisert folketrygd omfatter standardsikring som er proporsjonal i forhold til tidligere inntekt. De to modellene avviker hovedsakelig på to punkter. I modernisert folketrygd avkortes garantipensjonen mot den inntektsrelaterte pensjonen. I universell folketrygd er det et klart skille mellom grunnpensjonen og tilleggspensjonen, og alle vil motta samme grunnpensjon uten avkorting. I denne modellen er det videre foreslått et bunnfradrag for opptjening av den inntektsrelaterte pensjonen tilsvarende basispensjonen, mens det i modernisert folketrygd er opptjening fra første krone.

Basispensjonen i universell folketrygd er anslått å utgjøre om lag 60 pst. av de samlede utgiftene til alderspensjon på lang sikt, mens garantipensjon i modernisert folketrygd anslås å utgjøre rundt 5 pst. av de samlede pensjonsutgiftene. Innenfor en gitt utgiftsramme legger således modernisert folketrygd større vekt på standardsikring enn universell folketrygd. For et flertall vil modernisert folketrygd innebære en sterkere sammenheng mellom arbeidsinntekt og utbetalt pensjon og gi bedre insentiver til arbeid i hele den yrkesaktive delen av livet. Asbjørn Rødseth, professor ved Universitetet i Oslo og medlem av Pensjonskommisjonen, har vurdert arbeidsinsentivene i de to modellene opp mot hverandre 4 . Han viser til at for et flertall i befolkningen (anslått til 76 pst.) vil modernisert folketrygd gi betydelig lavere marginalskatt og dermed bedre arbeidsinsentiver enn universell folketrygd. Rødseth peker på at sammenliknet med modernisert folketrygd, vil universell folketrygd styrke insentivene til å arbeide deltid og en avgrenset del av livet, og således svekke insentivene til å jobbe kontinuerlig på heltid.

Universell folketrygd innebærer i større grad enn modernisert folketrygd at pensjonssystemet benyttes til inntektsomfordeling mellom personer, og vil føre til dårligere standardsikring for personer med midlere og høyere inntekter.

Både modernisert folketrygd og universell folketrygd inneholder et delingstall for å stabilisere pensjonsutgiftene når levealderen i befolkningen øker. Delingstallet gir samme prosentvise reduksjon i ytelsene i de to modellene. Ettersom belønningen for å stå et år ekstra i arbeid er lavere i universell folketrygd, betyr det at en med universell folketrygd må jobbe lenger for å kompensere for delingstallet. Ved en økning i levealderen på ett år, er det beregnet at en med universell folketrygd må arbeide om lag 10 måneder for å kompensere for effekten av delingstallet. Det tilsvarende tallet i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er om lag 8 måneder. Med en økning i levealderen på 4 år fram mot 2050, må en med universell folketrygd således jobbe 8 måneder lenger enn med forslaget til modernisert folketrygd, for å kompensere for effekten av delingstallet.

I universell folketrygd vil bunnfradraget for opptjening av tilleggspensjon innebære et klart avvik fra prinsippet om livsløpsbasert opptjening. Kompensasjonsgraden blir sterkt avhengig av tidsprofilen for opptjeningen gjennom den yrkesaktive delen av livet. En person med lav inntekt over mange år vil pensjonsmessig komme betydelig dårligere ut enn en som har samme totale livsinntekt konsentrert over færre år.

På samme måte som garantipensjonen i modernisert folketrygd, er grunnpensjonen i universell folketrygd differensiert etter sivilstand. En differensiert grunnpensjon innebærer imidlertid at pensjonsytelsen vil være høyere for alle enslige pensjonister enn for gifte og samboende på alle inntektsnivåer, også for de som mottar så høy pensjon at de ikke har samme behov for et slikt tillegg. Dette vil ikke være tilfelle med modernisert folketrygd. Her vil pensjonsytelsen være uavhengig av sivilstand når man kommer over det nivået som berøres av garantipensjonen. Ytelser over dette nivået vil være fullt ut individualisert og upåvirket av om man er gift/samboende eller enslig. Med andre ord vil det innenfor universell folketrygd skje store overføringer til enslige pensjonister med inntektspensjon som overstiger det garanterte minstenivået i pensjonssystemet.

Den nærmere utformingen av en ordning med fleksibel pensjonering innenfor universell folketrygd ble ikke vurdert i Pensjonskommisjonens rapport. Ved fleksibel pensjonering innenfor universell folketrygd vil det være naturlig å forutsette at grunnpensjonen kan tas ut før 67 år, og at denne avkortes etter uttakstidspunkt på samme måte som tilleggspensjonen. Dette vil innebære mange ulike nivåer på grunnpensjonen i universell folketrygd, ikke bare i forhold til sivilstand, men også avhengig av uttakstidspunkt.

Regjeringen slutter seg til flertallet i Pensjonskommisjonen om at grunnsikringen bør ivaretas gjennom en garantipensjon som avkortes mot inntektspensjon i stedet for en lik basispensjon til alle, uavhengig av opptjent tilleggspensjon. I universell folketrygd vil en eventuell framtidig økning av minstepensjonen dessuten bli kostbar fordi dette forutsetter at en må øke pensjonen til alle. Som et flertall i Pensjonskommisjonen påpeker, kan dette resultere i at en på ny innfører et særtillegg som avkortes mot tilleggspensjonen. Det innebærer i så fall at det klare skillet mellom basispensjon og tilleggspensjon i universell folketrygd viskes ut.

Regjeringen mener det er viktig at pensjonssystemet innrettes slik at det gir gode insentiver til arbeid. Etter regjeringens vurdering er modernisert folketrygd den hovedmodellen som sikrer best sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon, ikke bare over livsløpet, men også i de enkelte år. Regjeringen støtter hovedprinsippene i modernisert folketrygd, og vil i det videre arbeidet vurdere den konkrete utformingen nærmere.

4.5.2 Standardsikring

Kjernen i Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd er inntektspensjonen. For å styrke sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon foreslår kommisjonen at inntektspensjonen skal tjenes opp proporsjonalt fra første krone og at alle inntektsårene skal telle med.

Livsløpsbasert opptjening

En inntektsrelatert pensjon kan baseres på sluttlønnen før pensjonering, på hele livsinntekten som yrkesaktiv, eller på gjennomsnittet av et visst antall år. I dagens folketrygd bestemmer de 20 beste inntektsårene nivået på pensjonen, og det kreves 40 år for opptjening av full pensjon. Samtidig gis det ikke uttelling for flere enn 40 år.

Da folketrygden ble utformet, var tanken bak besteårsregelen å tilgodese grupper med inntektsvekst og grupper med varierende inntekt over livsløpet (funksjonærer, bønder, fiskere, anleggsarbeidere osv.). Reglene gir tildels urimelige og vilkårlige utslag i forhold til personer med stabil og jevn inntekt. Personer med lik livsinntekt kan få svært ulik pensjon, mens personer med svært ulik inntekt kan ende opp med samme pensjon. Sammenhengen mellom inntekt og pensjon er følgelig svak og uklar. Det er dessuten vanskelig for den enkelte å danne seg et bilde av hvordan inntekten det enkelte år påvirker framtidig pensjon. Dette bidrar til at dagens folketrygd gir svake arbeidsinsentiver.

Med Pensjonskommisjonens forslag til livsløpsbasert opptjening vil personer med lang opptjening få uttelling for alle inntektsårene, og personer med lik samlet livsinntekt over hele yrkeskarrieren får lik pensjon. En person med gjennomsnittlig inntekt på 6 G i 30 år får dermed samme pensjon som en person med gjennomsnittlig inntekt på 6 G i 20 år og 3 G i 20 år. I dagens folketrygd vil personen med inntekt på 6 G i 30 år få mye lavere pensjon enn personen med 6 G i 20 år og 3 G i 20 år. Selv om de to personene har samme livsinntekt, vil personen med 30 års opptjeningstid få avkortet pensjon (30/40), mens den andre får full opptjeningstid og drar nytte av besteårsregelen.

I dagens folketrygd har besteårsregelen hittil først og fremst favorisert menn, jf. omtale i avsnitt 4.3.2. Dette skyldes at man må ha tjent opp pensjonspoeng i mer enn 20 år og ha opptjening over minstepensjonsnivå for å få nytte av regelen. Dessuten vil varierende inntekt over livsløpet slå gunstig ut. Beregninger i Pensjonskommisjonens rapport viser at en overgang til livsløpsbasert opptjening kombinert med bedre regler for omsorgsopptjening, i gjennomsnitt vil slå om lag likt ut for kvinner og menn. Effektene vil bli størst for menn med lav og høy inntekt, mens utslagene for kvinner blir mindre, jf. kommentarene til figur 4.9. På sikt vil effekten av en overgang til livsløpsbasert opptjening avhenge av hvordan yrkesmønsteret for menn og kvinner utvikler seg.

Etter regjeringens vurdering er livsløpsbasert opptjening mer rettferdig enn regelverket i dagens folketrygd. Det vil gi bedre sammenheng mellom livsinntekt, utbetalt pensjon. Personer som har hatt samme inntekt gjennom yrkeslivet og bidratt like mye til pensjonssystemet, vil få samme pensjon. Regjeringen legger også vekt på at et system med livsløpsbasert opptjening gir sterkere arbeidsinsentiver enn i dag, og harmonerer bedre med en delingstallsmekanisme der den enkelte kan kompensere for økt levealder ved å arbeide lenger. Regjeringen legger således opp til å erstatte dagens 40-års regel og besteårsregel med livsløpsbasert opptjening.

Tak for pensjonsgivende inntekt

Pensjonskommisjonen vurderte også hvilken inntekt innenfor det enkelte år som skal legges til grunn for pensjonsopptjeningen. I dagens folketrygd inngår årlig arbeidsinntekt mellom 1 G og 12 G (705 300 kroner) i opptjeningen av tilleggspensjon. Inntekter opp til 6 G (352 700 kroner) er fullt ut pensjonsgivende, mens bare en tredel av inntekter mellom 6 G og 12 G regnes med. I Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd skjer opptjeningen fra første krone og er proporsjonal med inntekt opp til 8 G (470 200 kroner). Kommisjonens forslag gir således en sterkere sammenheng mellom inntekt og pensjon enn dagens folketrygd for inntekter opp til 8 G, særlig for inntekter mellom 6 og 8 G. I 2002 hadde 21 pst. av mennene og 4 pst. av kvinnene en inntekt over 8 G. Et tak på 8 G innebærer således at det aller meste av inntektene til de yrkesaktive vil være pensjonsgivende.

Folketrygden ga opprinnelig samme opptjening for inntekter opp til 8 G. I 1970 ble taket for opptjening hevet til 12 G, men det ble bare gitt opptjening for en tredel av inntekter mellom 8 og 12 G. I 1992 ble grensen for en tredels opptjening redusert til 6 G. Folketrygdens rolle i standardsikringen ble dermed svekket for yrkesaktive med inntekter noe over gjennomsnittet, og det ble dårligere samsvar mellom innbetalingene og ytelsene fra folketrygden for inntekter over 6 G.

Etter Regjeringens syn bør det være større grad av proporsjonalitet enn i dag mellom inntekt og pensjon for de inntektsnivåer som er pensjonsgivende. Videre er det avgjørende for oppslutningen om et allment inntektspensjonssystem at det meste av inntekten til de yrkesaktive er pensjonsgivende. Dette innebærer at inntekter også noe over gjennomsittet bør gi pensjonsopptjening. Ut fra de fordelingspolitiske mål folketrygden også skal ivareta, er det rimelig både å sikre en grunnleggende pensjon til alle uavhengig av livsinntekt, og å unnlate å gi pensjonsrettigheter for svært høye inntekter. Regjeringen vil komme tilbake med et konkret forslag om grense for inntekter som skal inngå i opptjening av inntektspensjonen.

Den konkrete utformingen av inntektspensjonen

I Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd skal inntektspensjonen svare til 1,25 pst. av arbeidsinntekten over livsløpet, forutsatt pensjonering fra 67 år og gitt forventet gjenstående levealder i 2010. Pensjonskommisjonen foreslo videre at økt levealder etter 2010 skal føre til at pensjonen med samme pensjoneringsalder skal reduseres i takt med flere gjenstående leveår. Dette skjer i form av et delingstall som uttrykker endringer i levealder, jf. avsnitt 4.5.6. Dette innebærer at hvis levealderen endres i forhold til 2010, vil pensjonen for nye pensjonister avvike fra 1,25 pst. av arbeidsinntekten. Med fleksibel pensjon vil nivået på de årlige ytelsene dessuten avhenge av alder for uttak av pensjon og pensjonen vil således også av den grunn kunne avvike fra 1,25 pst. av arbeidsinntekten, jf. kapittel 5.

En utforming av inntektspensjonen der årlig pensjon defineres med utgangspunkt i en fast prosentsats av pensjonsgivende inntekt hvert år, er lite hensiktsmessig i et pensjonssystem med delingstall og fleksibel pensjon. Fastsettingen av pensjonen vil måtte skje i flere trinn. Først beregnes 1,25 pst. av arbeidsinntekten over livsløpet. Deretter må pensjonen justeres for endringer i levealder i forhold til 2010. Endelig vil pensjonen også måtte korrigeres avhengig av alder for uttak av pensjon (fleksibel pensjon). Alt i alt vil en slik måte å definere inntektspensjonen på bidra til et komplisert regelverk, og dessuten kunne skape feilaktige forventninger om framtidig pensjonsnivå.

Pensjonskommisjonen foreslo at det innføres en egen pensjonspremie knyttet til den inntektsavhengige pensjonen og drøftet i avsnitt 7.5 i sin rapport hvordan pensjonsopptjeningen kan defineres på grunnlag av en slik premie. Kommisjonen anslo pensjonspremien til 17 pst. av arbeidsinntekten. Den årlige opptjeningen danner grunnlaget for oppbygging av en beregnet pensjonsformue som yrkesaktiv. Denne beregnede formuen er utgangspunkt for fastsetting av pensjonen på pensjoneringstidspunktet. Den årlige pensjonen framkommer ved å dele opparbeidet pensjonsformue på forventet gjenstående leveår for det aktuelle årskullet (delingstall).

De to tilnærmingene vil gi samme pensjonsnivå når opptjeningsfaktoren på 1,25 pst. justeres for pensjoneringstidspunkt, endring i levealder og når pensjonsrettighetene i opptjeningsperioden lønnsreguleres.

Ved å definere inntektspensjonen via premien kan den enkelte få en egen pensjonskonto som årlig godskrives en andel av arbeidsinntekten og en verdiøkning for allerede opparbeidet pensjonsformue. Pensjonskontoen vil vise hvordan den enkeltes beregnede pensjonsformue utvikler seg over tid. Figur 4.11 gir en illustrasjon på utviklingen i beregnet pensjonsformue for en person som pensjoneres ved 67 år og som har en forventet levealder på 84 år. En som lever lenger enn den forventede levealderen, vil samlet sett få utbetalt mer enn den oppsparte formuen.

En årlig oversikt til den enkelte innbygger som viser utviklingen i den enkeltes beregnede pensjonsformue, kan bidra til å styrke følelsen av eierskap til pensjonssystemet. Oversikten vil synliggjøre den klare sammenhengen mellom deltakelse i arbeidslivet, innbetaling av skatt og økte pensjonsrettigheter. Dette kan ha betydning for den enkeltes oppfatning av marginalskatt og dermed arbeidsinsentiver.

Ut fra en samlet vurdering går Regjeringen inn for at inntektspensjonen i folketrygden utformes med visse paralleller til spareordninger. Pensjonen opptjenes gjennom oppbygging av en beregnet pensjonsformue. Den årlige opptjeningen vil avhenge av arbeidsinntekten, av omfordelende elementer som omsorgsopptjening og av lønnsutviklingen (indeksering av beregnet formue). I motsetning til reelle spareordninger vil ikke opptjeningen bestemmes av en fluktuerende rentesats eller andre avkastningselementer. Regjeringen vil komme tilbake med et forslag til konkret utforming av inntektspensjonen etter at Stortinget har tatt stilling til hovedprinsippene for pensjonsreformen.

Det vises for øvrig til avsnitt 4.5.8 for Regjeringens vurdering av Pensjonskommisjonens forslag om å innføre en egen pensjonspremie i skattesystemet.

4.5.3 Pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid

Personer som kvalifiserer til omsorgsopptjening godskrives i dag 3 pensjonspoeng pr. år, noe som svarer til en inntekt på 4 G (235 100 kroner). Pensjonskommisjonen foreslår at ulønnet omsorgsfravær for egne barn og pleietrengende skal gi pensjonsopptjening svarende til det beste av fødselspengegrunnlaget og en inntekt på 4,5 G (264 500 kroner). Ordningen er bedre enn dagens, både fordi minstebeløpet heves, og fordi en kan få beregnet omsorgsopptjening ut fra en tidligere inntekt opp til 6 G (352 700 kroner). På den annen side foreslår kommisjonen å redusere perioden en kan få omsorgsopptjening til inntil 6 år pr. barn mot 7 år nå. Dette må ses i sammenheng med at skolestart nå skjer ved 6 års alder.

Enkelte høringsinstanser mener at en gunstigere ordning for omsorgsopptjening kan være problematisk dersom den bidrar til å oppmuntre kvinner og menn til å holde seg utenfor arbeidsmarkedet i mange år. Disse viser til at nivået på pensjonsopptjeningen som foreslås er høyere enn gjennomsnittsinntekten for kvinner i alderen 20 – 35 år, og at det er grunn til å tro at det er flest kvinner som vil påta seg omsorgsoppgaver. Nivået på framtidige pensjonsytelser vil sannsynligvis i liten grad påvirke de valg som gjøres når det gjelder arbeidsdelingen mellom menn og kvinner, og om den enkelte velger omsorgsoppgaver i hjemmet framfor lønnet arbeid. I den sammenheng vil andre forhold som muligheten for og kvaliteten på barnehageplasser, tilrettelegging i arbeidslivet i forhold til å kombinere arbeid og omsorgsoppgaver, og nivået på barnetrygden/kontantstøtte være av større betydning. Nivået på og utformingen av reglene for pensjonsopptjening ved omsorgsfravær må ses i sammenheng med innføringen av livsløpsbasert opptjening og målsettingen om at kvinner og menn som har hatt omsorgsoppgaver ikke skal komme dårligere ut i pensjonssammenheng. Pensjonskommisjonen påpekte at en barne- og familiepolitikk og et arbeidsliv som legger til rette for å kombinere barn og arbeid er viktig for et bærekraftig pensjonssystem. Regjeringen er enig i dette.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at taket for opptjening bør tilsvare taket for opptjening av inntektspensjon under arbeid. Regjeringen viser til at fødselspengegrunnlaget er satt til 6 G, og at det er naturlig å se taket for pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsfravær i sammenheng med dette. Regjeringen vil derfor gå inn for en modell for pensjonsopptjening for ulønnet omsorgsfravær som tilsvarer Pensjonskommisjonens forslag.

Regjeringen støtter kommisjonens forslag om å gi ordningen med omsorgspoeng tilbakevirkende kraft for personer født 1951 eller senere for den delen av pensjonen som beregnes etter modernisert folketrygd. Regjeringen foreslår også å gi tilbakevirkende kraft for omsorgsopptjening i dagens folketrygd. Et konkret forslag vil bli fremmet etter at Stortinget har behandlet denne meldingen. Dette er nærmere omtalt i kapittel 11.

4.5.4 Spørsmålet om pensjonsopptjening for studenter og vernepliktige

Pensjonskommisjonen omtalte ikke spørsmålet om pensjonsopptjening under studier og verneplikt. På bakgrunn av høringsuttalelsene har imidlertid Regjeringen vurdert om det innenfor modernisert folketrygd bør innføres særordninger for studenter og vernepliktige. Regjeringen viser til hovedprinsippet om at det er arbeidsinntekt som gir opptjening av inntektspensjon. Det bør således være tungtveiende hensyn som ligger bak eventuelle særregler for disse gruppene.

Pensjonsopptjening for studenter

Fjerning av besteårsregelen vil være en ulempe for personer med stigende og varierende inntekt over livsløpet, slik situasjonen vil være for mange som velger utdanning etter videregående skole. Til gjengjeld vil mange av disse ha fordel av at pensjonsnivået øker for høyere inntekter. Selv om avkastningen på utdanning er mindre i Norge enn mange andre land 5 , viser studier 6 at de fleste langtidsutdannede oppnår høyere samlet livsinntekt enn personer uten høyere utdanning. Høyere livsinntekt vil avspeile seg i høyere pensjoner. Samtidig vil livsløpsbasert opptjening gjøre det mulig å ta igjen manglende pensjonsopptjening i studietiden ved å jobbe lenger.

Selv om de med høy utdanning i gjennomsnitt har høyere inntekt enn de uten høyere utdanning, er det enkelte grupper som ikke oppnår økt livsinntekt som følge av å investere i utdanning. Det vil imidlertid være vanskelig å utforme løsninger som kun gjelder disse gruppene. En eventuell pensjonsopptjening for studenter innebærer økte kostnader, og disse kostnadene må ses i sammenheng med de samlede utgiftene til studiefinansieringen.

I det svenske pensjonssystemet gis det pensjonsopptjening tilsvarende en inntekt på ca. 30 000 kroner til alle studenter som mottar utdanningsstøtte. Dette tilsvarer en pensjonspremie på 6 000 kroner pr. student som utgiftsføres over statsbudsjettet og inngår som en del av kostnadene ved studiefinansieringen. Rikstrygdeverket har på usikkert grunnlag anslått at en tilsvarende ordning innenfor modernisert folketrygd, slik at studenter godskrives en pensjonsopptjening på 1 G, vil medføre en årlig kostnad på i underkant av 1,3 mrd. kroner målt i dagens grunnbeløp 7 . Dette vil med dagens levealder gi en økning i den enkeltes årlige pensjon på om lag 700 kroner pr. studieår. Flere høringsinstanser, i hovedsak studentorganisasjoner og enkelte arbeidstakerorganisasjoner, mener at det bør innføres regler om pensjonsopptjening under studier. Mange av disse gir uttrykk for at en ordning med pensjonsopptjening under studiene bør være på linje med reglene som er foreslått for ulønnet omsorgsfravær (minimum 4,5 G eller 264 500 kroner). Dette tilsvarer med dagens levealder en økning i den enkeltes årlige pensjon på ca. 3 300 kroner pr. studieår. Rikstrygdeverket har på usikkert grunnlag anslått at en slik ordning innenfor modernisert folketrygd vil medføre en årlig kostnad på i underkant av 6 mrd. kroner målt i dagens grunnbeløp 8 . Kostnadene vil bli noe lavere dersom en tar hensyn til at mange studenter har arbeidsinntekt under utdanning.

Modernisert folketrygd innebærer opptjening fra første krone. Dette vil være en fordel for studenter som arbeider samtidig som de tar utdanning. Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at pr. oktober 2001 var om lag 86 pst. av alle studenter ved universiteter og høyskoler sysselsatt mer enn 100 timer i året. 43 pst. arbeidet mer enn 1000 timer i året.

Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke gå videre med forslaget om å innføre pensjonsopptjening for studenter.

Pensjonsopptjening for vernepliktige

Vernepliktige er pålagt en samfunnstjeneste som fratar denne gruppen muligheten til pensjonsopptjening i en avgrenset periode. På samme måte som for studenter, må en eventuell pensjonsopptjening ses på som en del av den samlede økonomiske kompensasjonen som gis til de vernepliktige. I Sverige godskrives vernepliktige en pensjonsgivende inntekt lik 50 pst. av gjennomsnittsinntekten for alle under 65 år. En tilsvarende ordning innenfor modernisert folketrygd, som innebærer at de vernepliktige godskrives en pensjonsgivende inntekt på ca. 2,5 G, vil ifølge beregninger fra Rikstrygdeverket medføre en årlig merkostnad på anslagsvis 400 mill. kroner målt i dagens grunnbeløp.

Verneplikten er av relativt kortvarig omfang, og vil dermed i liten grad påvirke den samlede alderspensjonen. Det antas videre at de vernepliktige selv vil prioritere andre formål enn sparing til pensjonsalderen innenfor en gitt samlet økonomisk kompensasjon. Regjeringen vil på denne bakgrunn ikke foreslå å innføre pensjonsopptjening for vernepliktige.

4.5.5 Grunnsikring

Pensjon fra folketrygden består i dag av en grunnpensjon som gis uavhengig av tidligere inntekt, og en tilleggspensjon som opptjenes gjennom arbeidsinntekt. Personer som har opptjent liten eller ingen tilleggspensjon får et særtillegg. Minstepensjonen består således av summen av grunnpensjon og særtillegg. I Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd ivaretas grunnsikringen gjennom en garantipensjon som avkortes mot inntektspensjonen.

I dag mottar om lag 33 pst. av alle alderspensjonister minstepensjon. Andelen er betydelig høyere blant kvinner enn menn. Det blir imidlertid stadig færre minstepensjonister fordi nye årskull i større grad har tjent opp tilleggspensjon enn tidligere. Denne trenden vil fortsette i årene framover. Pensjonskommisjonen har på usikkert grunnlag anslått at 4 pst. av pensjonistene vil være minstepensjonister med modernisert folketrygd i 2050, og at andelen vil bli om lag lik for kvinner og menn.

Nivået på grunnsikringen

I dagens folketrygd utgjør grunnpensjonen 100 pst. av grunnbeløpet for enslige pensjonister, og 82,5 pst. av grunnbeløpet for gifte pensjonister. Regjeringen har foreslått at denne satsen trappes opp til 85 pst. av grunnbeløpet fra 1. mai 2005. For enslige pensjonister utgjør minstepensjonen 179,33 pst. av grunnbeløpet (105 408 kroner), mens den for tiden utgjør 161,83 pst. av grunnbeløpet (95 124 kroner) for gifte og samboende.

Tabell 4.4 viser en sammenlikning av minstepensjon for enslige og ektepar i Norden i 2002. Tallene er basert på kjøpekraftspariteter, som er en valutaomregningsfaktor svarende til kjøpekraften i de enkelte valutaer. Tabellen viser at minstepensjonen for ektepar er høy i Norge sammenliknet med nivået i de øvrige nordiske landene. Minstepensjonen for ektepar i Norge har for øvrig økt betydelig etter 2002.

Pensjonskommisjonen foreslo at garantipensjonen i modernisert folketrygd skal være på nivå med minstepensjonen i dag og fortsatt differensieres etter sivilstand. Enkelte høringsinstanser har gitt uttrykk for at minstepensjonen bør være uavhengig av sivilstand.

Regjeringen deler Pensjonskommisjonens oppfatning om at alle pensjonister skal garanteres en pensjon på et visst minstenivå uavhengig av tidligere arbeidsinntekt. Dette skal fortsatt være et sentralt element i folketrygden. Det legges også til grunn at garantipensjonen skal differensieres etter sivilstand tilsvarende som dagens minstepensjon. Grunnsikringen er ikke knyttet til opptjening gjennom tidligere inntekt, og skal reflektere hvor mye personer som ikke kan forsørge seg selv på grunn av alder, bør ha som minste inntektsnivå. På denne bakgrunn er det naturlig å ta hensyn til at to personer som lever sammen, kan dele på en rekke utgifter som enslige er alene om.

Grunnpensjonen for gifte og samboende pensjonister har de siste årene blitt betydelig trappet opp. Det tas sikte på å videreføre de nivåene for minstepensjon for enslige og gifte/samboende pensjonister som er vedtatt for 2005. For det videre arbeidet legges det til grunn at nivået på garantipensjonen skal ta utgangspunkt i dagens minstepensjon for gifte og samboende pensjonister, og at det skal gis et eget tillegg til enslige pensjonister.

Nærmere om utforming av garantipensjonen

I Pensjonskommisjonens forslag til modernisert folketrygd målrettes garantipensjonen mot personer med lav inntektspensjon. Dette skjer gjennom å avkorte garantipensjonen mot inntektspensjonen. Dermed vil bare personer som ikke har inntektspensjon, få utbetalt full garantipensjon. Dette gir en målrettet og effektiv grunnsikring for alle.

Å avkorte garantipensjonen mot inntektspensjonen gjør at pensjonssystemet kan framstå som noe mer komplisert enn om alle får lik grunnpensjon. Et system der garantipensjonen avkortes mot inntektspensjonen vil dessuten føre til at en får mindre igjen i form av inntektspensjon for lavere inntekter. Årsaken er at økt inntektspensjon gir redusert garantipensjon. Dette oppfattes av mange som urettferdig. Isolert sett vil avkorting dessuten kunne svekke arbeidsinsentivene noe for inntektsgruppene der avkorting er aktuelt.

Alternativet til å avkorte garantipensjonen i forhold til inntektspensjonen er å gi alle pensjonister lik grunnpensjon uavhengig av deres inntektspensjon. Også i dette tilfellet vil de som har hatt lav inntekt i yrkesaktiv alder være sikret en minste pensjon. Overføringene fra det offentlige vil imidlertid bli langt mindre målrettet. Dette skyldes at det offentlige vil utbetale nøyaktig samme grunnpensjon til personer med høy pensjonsopptjening som til personer med lav eller ingen opptjening i yrkesaktiv alder. Det vises til avsnitt 4.5.1 for en nærmere drøfting av utforming av grunnsikringen.

Avkortingen av garantipensjonen kan skje krone mot krone mot inntektspensjonen på samme måte som dagens særtillegg avkortes mot tilleggspensjonen, eller ved at avkortingen foretas på en mer lempelig måte. I dagens folketrygd må en ha en gjennomsnittlig inntekt på 2,89 G (169 900 kroner) i 40 år for å få pensjon utover minstepensjonen. Ved kortere opptjeningstid må den årlige inntekten være høyere. Hvis en hadde lagt til grunn full avkorting av garantipensjonen mot inntektspensjonen innenfor forslaget til modernisert folketrygd, måtte en enslig person ha hatt en gjennomsnittlig inntekt på 3,3 G (194 000 kroner) i 43 år for å få pensjon utover garantipensjonen.

Full avkorting av garantipensjonen mot inntektspensjonen ville på sikt føre til flere minstepensjonister enn ved å videreføre dagens folketrygd. Mange med lav inntekt vil da kunne oppleve at de ikke fikk pensjon utover det garanterte minstenivået til tross for at de har hatt arbeidsinntekt og tjent opp inntektspensjon i mange år. I tillegg vil mange med lave og midlere inntekter kunne få lavere pensjoner enn med en videreføring av dagens system. På denne bakgrunn gikk Pensjonskommisjonen inn for en mer gradvis avkorting av garantipensjonen mot inntektspensjonen. Kommisjonen foreslo full avkorting av garantipensjonen mot inntektspensjon opp til 1 G og med 60 pst. over 1 G. Med Pensjonskommisjonens forslag reduseres antallet minstepensjonister sammenliknet med en videreføring av dagens folketrygd.

En gradvis avkorting av garantipensjonen slik Pensjonskommisjonen foreslo, innebærer at flere blir berørt av garantipensjonen sammenliknet med en videreføring av dagens folketrygd. Statistisk sentralbyrå har anslått at om lag 23 pst. av alderspensjonistene i 2050 vil få hel eller delvis garantipensjon. Andelen er noe høyere for kvinner enn for menn.

Det kan hevdes at arbeidsinsentivene i modernisert folketrygd er svakere for personer som omfattes av gradvis avkorting av garantipensjonen enn for de som kun får inntektspensjon. På den annen side ville arbeidsinsentivene vært enda dårligere for de som ville ha vært omfattet av full avkorting. Regjeringen legger vekt på at også de med relativt lav opptjent inntektspensjon skal få noe igjen utover det laveste garantinivået. Med Pensjonskommisjonens forslag reduseres antallet minstepensjonister sammenliknet med en videreføring av dagens folketrygd.

Regjeringen støtter derfor Pensjonskommisjonens prinsipp om at garantipensjonen avkortes krone for krone mot inntektspensjon opp til en nærmere fastsatt beløpsgrense, og deretter med en redusert avtrappingssats. Etter at Stortinget har tatt stilling til hovedprinsippene for en pensjonsreform, vil Regjeringen komme tilbake med konkret forslag til avkorting av garantipensjonen.

4.5.6 Delingstall

Innføring av delingstall er det viktigste tiltaket for å gjøre folketrygden bærekraftig på lang sikt. Med en delingstallsmekanisme justeres ytelsene automatisk i takt med endringene i levealderen, noe som kan bidra til å stabilisere pensjonsutgiftene selv om den gjennomsnittlige levealderen øker. Med et delingstall tar en også hensyn til demografisk usikkerhet. Dersom levealderen øker mindre enn forventet, vil reduksjonen i ytelsesnivå bli lavere. Behovet for innstramminger i pensjonssystemet vil da også være lavere. Dette gir et pensjonssystem som er robust mot endringer i levealderen, noe som også skaper trygghet for den enkelte. Alternativet til et delingstall som automatisk tar hensyn til utviklingen i forventet levealder, er en høyere allmenn pensjonsalder, økte innbetalinger eller reduksjon i ytelsesnivå ettersom folk lever lenger.

Delingstallet har en viktig funksjon i forhold til fleksibel pensjonering ved at pensjonen også justeres i forhold til pensjoneringstidspunktet. Det vises til kapittel 5 for en nærmere vurdering av dette.

En faktor som justerer ytelsesnivået ved endring i levealderen er innført i pensjonssystemene i bl.a. Finland, Frankrike, Italia, Polen, Sverige og Tyskland. Delingstallet i det svenske inntektspensjonssystemet fastsettes for hvert årskull det året de fyller 65 år og bygger på offisiell dødelighetsstatistikk for de siste 5 årene. I Italia har man i stedet lagt opp til at justeringsfaktoren kun skal endres hvert 10. år etter en nærmere vurdering der det tas hensyn til både forventet levealder og utviklingen i BNP. I Tyskland er det innført en justeringsfaktor som knytter utviklingen i ytelsesnivået opp mot utviklingen i forholdet mellom antall pensjonister og antall yrkesaktive.

Delingstallet innebærer at kompensasjonsgradene reduseres over tid for en gitt avgangsalder. Reduksjonen vil avhenge av hvor mye forventet levealder øker. Som vist i figur 4.3, vil delingstallet redusere kompensasjonsgraden ved 67 år med ca. 10 prosentpoeng fra 2010 til 2050 om levealderen utvikler seg som anslått i Statistisk sentralbyrås mellomalternativ. Figur 4.12 illustrerer hvor mye lenger en må arbeide innenfor modernisert folketrygd for å opprettholde kompensasjonsnivået når levealderen øker 9 .

Kilde: Statistisk Sentralbyrå og Arbeids- og sosial­departementet.

Med en økning i levealderen på ett år, er det innenfor modernisert folketrygd anslått at en må jobbe 8 måneder lenger for å opprettholde samme kompensasjonsgrad. Med en forventet gjenstående levealder for en 67-åring på 21 år i 2050, vil delingstallet gi et kompensasjonsnivå ved 67 år som er 10 prosentpoeng lavere enn nivået i 2010. Ved å jobbe fram til nærmere 70 års alder, kan en pensjonist i 2050 oppnå samme kompensasjonsnivå som en pensjonist i 2010. En som går av med pensjon rundt 2050 som 70-åring, forventes likevel å få en lenger periode som pensjonist enn en som går av med pensjon i 2010 som 67-åring. Etter hvert som vi lever lenger, er det også grunn til å tro at den enkelte har helse til og ønske om å stå lenger i arbeid og således kunne opprettholde alderspensjonen fra folketrygden på samme nivå som tidligere.

I avsnitt 4.5.2 er det redegjort nærmere for den konkrete utformingen av inntektspensjonen i modernisert folketrygd. Her foreslås det at modernisert folketrygd bør utformes slik at pensjonen tjenes opp ved at det opparbeides en pensjonsformue. Innenfor en slik utforming gir delingstallet uttrykk for hva den oppsparte formuen må deles på for å komme fram til en årlig ytelse med samme nåverdi som den beregnede formuen. Delingstallet reflekterer forventet antall år som pensjonist, justert for at løpende ytelser i pensjonsalderen reguleres noe lavere enn lønnsveksten, jf. avsnitt 4.5.7. Tabell 4.5 illustrerer sammenhengen mellom delingstall og forventet levealder når det forutsettes en reallønnsvekst på 1,5 pst. Delingstallene i tabellen er også påvirket av dødelighetsarv (pensjonsformuen til de som faller fra før pensjonsuttak) 10 .

Regjeringen går inn for at det innføres et delingstall som tar hensyn til endringer i forventet levealder. Det vises til at dette vil være avgjørende for et bærekraftig pensjonssystem. Samtidig anser regjeringen at dette er den beste måten å ta hensyn til demografisk usikkerhet på.

Den detaljerte utformingen av delingstallet, herunder behandlingen av dødelighetsarv, vil bli vurdert i det videre arbeidet.

Prinsipper for delingstallsmekanismen

Delingstallet skal reflektere forventet gjenstående levealder på pensjoneringstidspunktet. Det legges til grunn at samme delingstall skal gjelde for menn og kvinner slik at samme pensjonsopptjening gir samme pensjonsytelse, uavhengig av kjønn. Dette vil være en fordel for kvinner som i gjennomsnitt lever lenger enn menn og dermed samlet sett får utbetalt mer som pensjonister.

Delingstallet får stor betydning for den enkelte, og beregningen av delingstallet bør derfor baseres på kjente forhold og ikke prognoser over forventet levealder. Regjeringen mener at delingstallet bør fastsettes for hvert årskull det året de fyller 62 år basert på sist kjente dødelighetsstatistikk for et gitt antall år tilbake i tid. I Sverige fastsettes det et foreløpig delingstall ved tidligpensjonering (fra 61 år) basert på siste offisielle dødelighetsstatistikk for 5 år tilbake i tid. Det endelige delingstallet, som fastsettes ved 65-års alder, beregnes på samme måte.

Etter Regjeringens syn bør delingstallet fastsettes med endelig virkning fra 62 års alder, og ikke påvirkes av endringer i gjennomsnittlig forventet levealder i perioden som pensjonist. Dette anses nødvendig for å skape forutsigbarhet for den enkelte. Ved å holde delingstallet fast i perioden som pensjonist, vil det være risiko for at gjennomsnittlig levealder øker i forhold til det som er lagt til grunn ved fastsettelsen av delingstallet. Denne risikoen må således bæres av de yrkesaktive.

Når det gjelder bruk av dødelighetsstatistikk, er det enkelte forhold som må utredes nærmere. Dette gjelder blant annet hvor mange år tilbake en skal gå, slik at man både får fanget opp utviklingen og samtidig unngår tilfeldige avvik for det enkelte årskull.

Forslag til konkrete regler for fastsettelse av delingstallet vil bli fremmet etter at hovedprinsippene for en pensjonsreform er vedtatt.

Delingstallet har også en funksjon i forhold til regulering av garantipensjonen ettersom Pensjonskommisjonen foreslår at garantipensjonen skal lønnsindekseres, fratrukket effekten av delingstallet. Det vises til avsnitt 4.5.7 for en nærmere omtale av dette.

4.5.7 Verdisikring

I dagens folketrygd reguleres pensjoner under utbetaling i takt med grunnbeløpet i folketrygden. Grunnbeløpet benyttes også til å fastsette pensjonspoeng. De gjeldende retningslinjene sier at grunnbeløpet skal reguleres «minst på linje med» lønnsutviklingen. Utviklingen i grunnbeløpet påvirker pensjonsopptjeningen for de yrkesaktive og samtidig utviklingen i pensjonistenes ytelser. Pensjonskommisjonen foreslår at disse elementene skal reguleres hver for seg.

Indeksering av inntektspensjonen

Pensjonskommisjonen går inn for at opptjente pensjonsrettigheter skal indekseres med lønnsveksten. Dette innebærer at personer med samme livsinntekt (lønnsdeflatert) vil få like høy pensjon uansett når den er tjent opp. Regjeringen støtter kommisjonens forslag.

Når det gjelder inntektspensjon under utbetaling, foreslår kommisjonen at denne indekseres med en kombinasjon av pris- og lønnsveksten. Hensynet til å dempe utgiftsveksten kan tale for å indeksere pensjoner under utbetaling noe svakere enn opptjente rettigheter. Det er anslått at en svakere indeksering av løpende ytelser, vil redusere utgiftene i folketrygdens alderspensjon med 8 pst. i 2050.

En annen måte å se dette på er at en svakere indeksering gjør det mulig å øke startnivået på pensjonene for en gitt nåverdi av de samlede utbetalingene gjennom pensjonistperioden. Dette er illustrert i figur 4.13, som viser utviklingen i kjøpekraft over tid ved de ulike indekseringsreglene, gitt samme nåverdi av de samlede pensjonsytelsene. Med en anslått reallønnsvekst på 1,5 pst., innebærer dette at kompensasjonsgraden ved 67 år blir ca. 4 prosentpoeng høyere hvis de løpende pensjonene reguleres i takt med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten enn dersom pensjonene lønnsindekseres. En svakere indeksering innebærer lavere utgifter for en gitt kompensasjonsgrad ved overgang til pensjon.

Flere andre land, bl.a. Finland, benytter et liknende indekseringsprinsipp som det Pensjonskommisjonen foreslår. I det svenske systemet er det lagt opp til en såkalt føljsamhetsindexering. Føljsamhetsindexeringen innebærer at løpende pensjoner justeres opp i takt med lønnsveksten minus 1,6 pst., som er anslaget for framtidig reallønnsvekst. Dette betyr at realverdien av ytelsene er konstant dersom reallønnsveksten er 1,6 pst. Ved en annen reallønnsvekst vil pensjonistenes kjøpekraft enten øke eller minske.

Pensjonskommisjonens forslag til indeksering av løpende pensjoner avviker noe fra føljsamhetsindekseringen i det svenske pensjonssystemet. Mens en indeksering basert på en kombinasjon av pris- og lønnsvekst vil resultere i at ytelsene alltid vokser med halvparten av reallønnsveksten, vil føljsamhetsindeksering gi en vekst i ytelsene som avviker fra lønnsveksten med en fast faktor.

Dersom en legger til grunn at nåverdien av de samlede ytelsene ikke skal påvirkes av indekseringen i utbetalingsperioden, må en ved beregningen av delingstallet ta hensyn til eventuell underregulering i utbetalingsperioden. Underreguleringen, dvs. en lavere indeksering enn lønnsvekst, vil gi et lavere delingstall som igjen gir et høyere startnivå på pensjonsytelsene. En fordel ved den svenske føljsamhetsindekseringen er at de beregnede delingstallene ikke avhenger av hva en legger til grunn om nivået på reallønnsveksten framover, noe som vil være tilfellet hvis løpende pensjoner reguleres i takt med gjennomsnittet av lønns- og prisveksten.

Ved å legge opp til en indeksering basert på lønnsveksten minus en fast faktor, unngår man gjentatte drøftinger av hvilken forventet reallønnsvekst som skal legges til grunn i delingstallet. En vil også unngå risikoen for at de løpende pensjonene kan utvikle seg svakere enn forutsatt i forhold til lønnsnivået hvis lønningene øker sterkere enn forutsatt ved beregning av delingstallene. Veksten i ytelsene vil imidlertid kunne variere noe mer med et slikt indekseringsprinsipp.

Regjeringen støtter Pensjonskommisjonens forslag om at pensjoner under utbetaling reguleres på linje med en kombinasjon av lønns- og prisveksten og vil komme tilbake med forslag til hvordan dette konkret bør gjøres når hovedprinsippene for en pensjonsreform er fastlagt.

Indeksering av garantipensjonen

Pensjonskommisjonen drøftet ulike prinsipper for regulering av garantipensjonen. Med en ren lønnsindeksering av garantipensjonen vil andelen minstepensjonister ved 67 års alder øke. Med prisindeksering vil betydningen av garantipensjonen avta over tid. Lønnsindeksering fratrukket effekten av delingstallet 11 ligger mellom disse to alternativene og gjør at nivået på minstepensjonen opprettholdes i forhold til opptjent inntektspensjon ved 67 års alder. Kommisjonen antyder at en lønnsindeksering justert for delingstallet vil innebære ca. 0,5 prosentpoeng lavere vekst i årlig pensjon enn en ren lønnsindeksering. Med en reallønnsvekst på 1,5 pst. pr. år, vil garantipensjonen øke i realverdi med om lag 1 pst., mens den årlige veksten i løpende inntektspensjon vil være 0,75 pst.

Ved at garantipensjonen indekseres med lønnsveksten fratrukket effekten av delingstallet, vil nivået på garantipensjonen avta noe i forhold til lønnsnivået i samfunnet og i forhold til inntektspensjon for de som pensjonerer seg etter 67 år. For å opprettholde nivået på garantipensjonen i forhold til lønnsnivået i samfunnet, kunne en alternativt ha økt alderen for rett til garantipensjon. I internasjonal sammenheng er imidlertid en pensjonsalder på 67 år høyt. I Sverige er grensen for rett til garantipensjon satt til 65 år. Grensen bør heller ikke settes høyere sett i forhold til at det innføres fleksibilitet for når en kan ta ut inntektspensjon.

Med Pensjonskommisjonens forslag vil inntektspensjon under utbetaling indekseres noe svakere enn inntektspensjonen i opptjeningsfasen. For garantipensjonen legges det til grunn at det skal være et felles nivå for alle årganger, slik at minstepensjonen for de som er pensjonister indekseres likt med det generelle nivået på garantipensjonen.

En ulempe med å velge alternativet der garantipensjonen justeres for lønn minus effekten av delingstallet er at garantipensjonen og løpende inntektspensjon reguleres på ulik måte. Personer med en opptjent inntektspensjon som er litt høyere enn garantipensjonen ved overgang til pensjon, vil dermed kunne gå over på garantipensjon i løpet av perioden som pensjonist. Samtidig vil den foreslåtte løsningen med å knytte indekseringen til delingstallet innebære at endringer i levealderen etter pensjonering påvirker utviklingen i garantipensjonen, mens inntektspensjonen som omtalt i avsnitt 4.5.6 ikke berøres av dette. Pensjonskommisjonen vurderte om hvert årskull ved overgang til pensjon skulle få beregnet en garantipensjon som en gitt andel av lønnsnivået i samfunnet og at pensjonen deretter reguleres som inntektspensjon med en svakere indeks enn lønnsindeksering. En slik løsning vil imidlertid medføre at det blir et eget nivå på garantipensjonen for hvert årskull.

Regjeringen har etter en samlet vurdering kommet fram til at garantipensjonen bør lønnsindekseres fratrukket effekten av delingstallet i tråd med Pensjonskommisjonens forslag. En prisindeksering av garantipensjonen vil på lang sikt redusere betydningen av grunnsikringen i pensjonssystemet, mens en lønnsindeksering av garantipensjonen vil øke antallet minstepensjonister og over tid føre til at en beveger seg i retning av et flatt pensjonssystem. Ingen av disse alternativene er ønskelige. Lønnsindeksering fratrukket effekten av delingstallet er et kompromiss som gjør at nivået på garantipensjonen opprettholdes i forhold til inntektspensjonen for de som pensjonerer seg ved 67 år.

4.5.8 Egen pensjonspremie i skattesystemet

Pensjonskommisjonen foreslår å gjøre om deler av dagens trygde- og arbeidsgiveravgift til en pensjonspremie for den inntektsavhengige delen av alderspensjonen. Kommisjonen viser til at forslaget ikke skal gi endringer i det samlede skatte- og avgiftsnivået på ulike inntektstrinn. Kommisjonen er inne på flere problemer ved å skille en egen pensjonspremie fra andre skatter, men legger til grunn at en i de videre utredningene bør basere seg på hvordan de tilsvarende problemene er løst i reformen av det svenske pensjonssystemet.

Pensjonskommisjonen anslo at en pensjonspremie i modernisert folketrygd vil utgjøre 17 pst. av årlig arbeidsinntekt opp til 8 G. Forslaget fra kommisjonen om å gjøre om (deler av) trygde- og arbeidsgiveravgiften til en pensjonspremie innebærer en omfattende endring av skattesystemet. Nedenfor skisseres hovedproblemstillinger ved innpassing av en beregnet pensjonspremie. De satsene som oppgis nedenfor gjelder for inntektsåret 2004. Vurderingene tar utgangspunkt i Pensjonskommisjonens forslag om en pensjonspremie på om lag 17 pst.

Finansiering

Trygdeavgiftene betraktes pr. i dag som en integrert del av det totale skatte- og avgiftsopplegget og har i en årrekke vært teknisk innarbeidet i statsbudsjettets kontoplan. Provenyet knyttet til disse avgiftene er mindre enn det som trengs for å dekke folketrygdens utgifter. Pensjonskommisjonen foreslår i hovedsak å videreføre dagens regler for budsjettering og inntektsføring av inntekter og utgifter knyttet til pensjonssystemet. Pensjonssystemet vil ikke bli atskilt fra resten av statsfinansene som et autonomt system, slik det er gjort i Sverige. Utbetalingene av inntektspensjon og garantitillegg vil fortsatt bli belastet statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling, og pensjonspremien vil bli inntektsført på samme måte som dagens trygdeavgift og arbeidsgiveravgift.

Beregnet pensjonspremie i arbeidsforhold

Kommisjonen foreslår at pensjonspremien for lønnstakere skal bestå av to deler, en arbeidstakerdel og en arbeidsgiverdel. De to delene vil etter kommisjonens vurdering kunne erstatte deler av henholdsvis dagens trygde- og arbeidsgiveravgift. Kommisjonen viser til at hele eller størstedelen av dagens trygdeavgift på inntekter opp til 8 G kan endre navn. Den resterende trygdeavgiften, herunder trygdeavgift på inntekter over 8 G, kan videreføres som i dag, eventuelt i form av en ny bruttoskatt. Kommisjonen viser videre til at det kan være vanskelig å administrere et tilsvarende tak for arbeidsgivers andel av premien. Av den grunn bør denne delen av premien ifølge kommisjonen kunne innkreves uten tak slik som i Sverige.

En deling av den samlede premien mellom arbeidstaker og arbeidsgiver vil etter departementets syn være nødvendig ettersom verken trygdeavgiften (7,8 pst.) eller arbeidsgiveravgiften (maks 14,1 pst.) hver for seg er tilstrekkelig til å dekke den skisserte satsen på 17 pst. Det kan tenkes ulike modeller, avhengig av fordelingen av premien mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Alle alternativer som gir en lavere premie for arbeidstaker enn dagens trygdeavgift på 7,8 pst, vil nødvendiggjøre en kompensasjon for reduksjonen ved å øke andre skatter, eventuelt videreføre den resterende delen av dagens trygdeavgift som en ren skatt. Uten en slik videreføring vil omleggingen kunne endre skattesystemets fordelings­egenskaper.

Videre vil provenyet fra trygdeavgiften på inntekter over 8 G måtte dekkes inn gjennom å øke andre skatter eller avgifter, gitt forutsetningen om at omleggingen ikke skal påvirke de samlede innbetalingene. Både fordelingsmessige, provenymessige og systemmessige hensyn taler etter departementets syn for å videreføre trygdeavgiftssatsen som en ordinær skatt på inntekter utover 8 G.

Arbeidsgiver plikter å svare arbeidsgiveravgift av lønn og annen godtgjørelse for arbeid. Det er gjort unntak fra plikten til å svare avgift for visse inntekter og for inntekt hos nærmere avgrensede arbeidsgivere. Satsene for arbeidsgiveravgiften er differensiert i fem geografiske soner . For 2004 er satsen 14,1 pst. i sone 1, 10,6 pst. i sone 2, 8,3 pst. i sone 3, 7,3 pst. i sone 4 og 0,0 pst i sone 5. Fra og med 2004 er det, som følge av krav fra ESA, foretatt visse endringer i den differensierte arbeidsgiveravgiften.

I de tilfellene der det ikke foreligger plikt til å svare avgift eller avgiften er lavere enn 14,1 pst., må den delen av pensjonspremien som normalt ville ha vært dekket av arbeidsgiver, dekkes inn via det ordinære skattesystemet. Hovedproblemet er her knyttet til den geografiske differensieringen. Soneinndelingen fører til at arbeidsgivers andel av pensjonspremien vil variere etter hvor skattyter er skattemessig bosatt. Så lenge medlemmets pensjonskapitalkonto bare er en beregnet størrelse, er det etter departementets vurdering teknisk mulig å videreføre dagens system for arbeidsgiveravgift fullt ut. Også kommisjonen vurderte det slik at den enkelte lønnstaker kan bli godskrevet premieinnbetaling som om det blir innbetalt avgift etter full sats. En kan da etter departementets syn se det slik at arbeidsgiver i prinsippet betaler en arbeidsgiveravgiftssats på 14,1 pst. som delvis består av en pensjonspremie, men at hele eller deler av dette beløpet tilbakebetales i form av distriktsstøtte der det er aktuelt. For den premiedelen som knyttes til arbeidsgiveravgiften, vil det kun være en beregningsmessig sammenheng mellom en pensjonspremie og avgiften, og sammenhengen kan framstå som uklar for en stor del av skattyterne. Etter departementets oppfatning er dette et lite transparent system. I St.prp. nr. 1 (2003-2004) ble det anslått at i alt 337 700 årsverk vil omfattes av ordningen med redusert/null arbeidsgiveravgift etter omleggingen (antall sysselsatte som berøres vil være høyere).

Pensjonsinntekt

Etter kommisjonens oppfatning bør trygdeavgiften (3 pst.) på pensjonsinntekter videreføres, eventuelt som en ny bruttoskatt.

Gitt at arbeidstakers del av pensjonspremien blir 7,8 pst. og ikke bare 4,8 pst. (7,8 – 3,0), må en også ta stilling til om trygdeavgiften på pensjonsinntekt skal videreføres. Det virker etter departementets syn ulogisk å videreføre dagens trygdeavgift på pensjonsinntekt som en form for syke- og helsedel, så lenge en ikke legger en slik avgift på arbeidsinntekt. Alternativet etter departements vurdering vil derfor være å videreføre trygdeavgiften på pensjonsinntekt som en ordinær bruttoskatt. En videreføring av trygdeavgiften på pensjonsinntekt vil ikke innebære noen endringer i beskatningen av slike inntekter i forhold til dagens system, men kan likevel gi inntrykk av en relativ skatteskjerpelse. 

Pensjonspremie for personer med beregnet personinntekt

Der det beregnes en personinntekt etter delingsmodellen, svares det ikke arbeidsgiveravgift. Det blir dermed et spørsmål hvordan en skal dekke inn differansen mellom dagens trygdeavgift på 7,8 eller 10,7 pst. og pensjonspremien på 17 pst. Pensjonskommisjonen uttaler i denne sammenheng:

«Selvstendige næringsdrivende har i dag en lempeligere beskatning enn lønnstakere, ved at de betaler en forhøyet trygdeavgift på 10,7 pst., men ikke arbeidsgiveravgift. Den samlede bruttoskattesatsen på pensjonsgivende inntekt ligger dermed lavere enn den anslåtte pensjonspremien ovenfor. Etter Pensjonskommisjonens syn bør prinsippet om at personer med samme pensjonsopptjening skal betale like stor pensjonspremie gjelde også for selvstendig næringsdrivende. Dette vil imidlertid isolert sett trekke i retning av en omfordeling av skattebyrden for selvstendig næringsdrivende, der andre skatter og avgifter reduseres tilsvarende premien til alderspensjonsordningen i folketrygden, eller lavere pensjonsopptjening enn i dag. Som for lønnstakere bør dagens trygdeavgift på inntekter utover taket for pensjonsopptjening videreføres som i dag, ev. i form av en ny bruttoskatt.»

En økning av avgiftssatsen til 17 pst. for næringsdrivende vil etter departementets syn innebære en betydelig skjerpelse for denne gruppen og er derfor ikke aktuelt. Det er heller ikke mulig å kompensere for en slik satsøkning ved å redusere andre skatter for de næringsdrivende, i praksis skatt på alminnelig inntekt, ettersom toppskatten først slår inn på et høyere inntektsnivå. Skatt på alminnelig inntekt betales av hele overskuddet fra den virksomheten som det beregnes personinntekt fra. Siden 1992-reformen har dessuten skattesystemet vært basert på at alle typer inntekter inngår i alminnelig inntekt, og at all alminnelig inntekt skattlegges med samme sats (28 pst.). En differensiering av skattesatsen på alminnelig inntekt er etter departementets vurdering ikke mulig systemmessig mellom arbeidstakere og næringsdrivende.

Et alternativ for personer med beregnet personinntekt kan være å dekke inn differansen via skattesystemet, slik det kan tenkes for arbeidstakere det ikke innbetales tilstrekkelig arbeidsgiveravgift for. En kan også vurdere å holde denne gruppen helt utenfor systemet med pensjonspremie. I så fall må man omgjøre dagens trygdeavgift til en ren skatt for denne gruppen.

Oppsummering

Som vist over har ikke det norske skattesystemet elementer basert på brutto arbeidsinntekt (pensjonsgivende inntekt) som dekker den beregnede pensjonspremien på 17 pst. Skattesystemet ligger dermed ikke særlig godt til rette for å skille ut en egen pensjonspremie slik Pensjonskommisjonen så for seg.

Også Pensjonskommisjonen pekte på problemene knyttet til bl.a. omdøping av trygdeavgiften, den differensierte arbeidsgiveravgiften og personlig næringsdrivende. Kommisjonen la i den sammenheng til grunn at en «i den videre oppfølgingen bl.a. bør basere seg på hvordan de tilsvarende problemene er løst i reformen av det svenske pensjonssystemet.» Departementet viser til at det svenske skattesystemet lå bedre til rette for å gjøre om skatteelementer til en pensjonspremie enn det norske, jf. beskrivelsen av det svenske systemet i boks 4.2.

Regjeringen foreslår derfor ikke endringer for å skille ut en egen pensjonspremie i skattesystemet. Regjeringen vil imidlertid vurdere problemstillingen videre og komme tilbake til saken før modernisert folketrygd trer i kraft. Regjeringen peker også på at det er viktig at informasjonen til den enkelte om sammenhengen mellom inntekt, beregnet pensjonspremie og opptjente pensjonsrettigheter likevel blir god nok, jf. avsnitt 4.5.9.

4.5.9 Informasjon

Myndighetene gir i dag informasjon om pensjonsrettigheter i forbindelse med skatteoppgjøret, og trygdeetaten tilbyr i tillegg såkalte serviceberegninger. Som en del av skatteoppgjøret for årene fra og med det året man fyller 40, mottar den enkelte anslag for hvor stor alderspensjon en vil motta fra folketrygden. Anslaget tar utgangspunkt i den faktiske pensjonsopptjeningen fram til og med skatteåret, og anslaget viser framtidig pensjonsnivå gitt gjeldende grunnbeløp og forutsatt at en opprettholder samme poengtall som siste år fram til pensjonsalder. De som ønsker, kan i tillegg få utført såkalte serviceberegninger på trygdekontorene, der en kan få anslått framtidig pensjonsnivå under ulike forutsetninger om den framtidige inntektsutviklingen som er tilpasset den enkeltes situasjon.

Etter Regjeringens syn vil årlig informasjon om opparbeidede pensjonsrettigheter i folketrygden være et nyttig supplement til de anslagene for framtidig pensjon som allerede sendes ut. Ved å utforme inntektspensjonen slik at den enkelte får en egen pensjonskonto, som årlig godskrives en andel av arbeidsinntekten, og i tillegg en verdiøkning tilsvarende gjennomsnittlig lønnsvekst, kan en vise hvordan den enkeltes beregnede pensjons­formue utvikler seg over tid. Pensjonsformuen omgjøres ved pensjonering til en livsvarig ytelse ved å dele formuen på forventet gjenstående leveår. Regjeringen foreslår at det innføres årlige kontoutskrifter som gir informasjon om opparbeidede rettigheter, se eksempel i boks 4.4. Regjeringen foreslår også at det i forbindelse med den årlige kontoutskriften for alderspensjon i folketrygden gis informasjon om hvor stor del av den enkeltes opptjente rettigheter som er fondert i Pensjonsfondet, jf. kapittel 8.

Regjeringen ser også viktigheten av at den enkelte informeres om sine samlede pensjonsrettigheter. Det vises til kapittel 6 for en nærmere omtale av dette.