7 Tjenestepensjoner i offentlig sektor

7.1 Innledning og sammendrag

Pensjonskommisjonen foreslo å legge om de offentlige tjenestepensjonene, slik at de fremstår som et direkte supplement til pensjon fra folketrygden. I dag sikres offentlig ansatte gjennom bruttogarantien en samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen. Det innebærer at offentlig ansatte er skjermet for endringer i folketrygden. Pensjonskommisjonen har lagt til grunn at hele befolkningen må omfattes av en pensjonsreform.

Pensjonskommisjonen har lagt til grunn at supplerende pensjoner skal kunne tas ut fra samme tidspunkt som modernisert folketrygd, forutsatt at de bygger på de samme prinsipper som den fleksible ordningen i folketrygden. Kommisjonen mente at ordningene som regulerer tidlig uttak av pensjon og kombinasjon av arbeidsinntekt og pensjon, bør være de samme i tjenestepensjonsordningene som i modernisert folketrygd. Kommisjonen mente også at økende levealder må få virkning for ytelsen i tjenestepensjonsordningene, jf. forslaget om delingstall i modernisert folketrygd. Videre mente kommisjonen at forslaget til indeksering av utbetalt pensjon bør få virkning for de offentlige tjenestepensjonsordningene.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at innføringen av modernisert folketrygd, også må få virkninger for de offentlige tjenestepensjonene. Hvordan dette kan ivaretas og hvilken utforming en ny offentlig tjenestepensjonsordning skal ha, må i tråd med Pensjonskommisjonens forslag, skje i nært samarbeid med partene i arbeidslivet i offentlig sektor. Dette vil bli gjort gjennom et offentlig utvalg som settes ned etter at Stortinget har tatt stilling til hvordan folketrygdens alderpensjon skal utformes. Utvalgets forslag til en ny pensjonsordning i offentlig sektor må ligge innenfor samme økonomiske ramme som dagens tjenestepensjonsordning, dvs. lik dagens bruttoordning fratrukket dagens folketrygd.

Pensjonskommisjonen foreslo at pensjonsrettighetene i Statens Pensjonskasse skulle fonderes. Regjeringen mener at de hensyn som Pensjonskommisjonen la til grunn kan ivaretas på en annen måte, og foreslår derfor at Statens Pensjonskasse ikke fonderes.

7.2 Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen mente at tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor skal framstå som klart supplerende til den framtidige folketrygden. Kommisjonen mente det bør være et viktig prinsipp at endringer i folketrygden må gjelde alle, og at endringene ikke automatisk motvirkes med offentlig tjenestepensjon. Pensjonskommisjonen mente at dette mest hensiktsmessig gjøres ved at de offentlige tjenestepensjonene går over fra brutto- til nettoordninger. Pensjonskommisjonen mente at stigende levealder også bør få virkning for utformingen av offentlig tjenestepensjon. Videre at prinsippet i modernisert folketrygd om at lengre tjenestetid bør gi høyere pensjon, også bør få virkning for offentlig tjenestepensjon. Dessuten bør løpende pensjoner indekseres på tilsvarende måte som i folketrygden.

Som en del av en overgang til nettoordning, mente Pensjonskommisjonen at den statlige tjenestepensjonsordningen (Statens Pensjonskasse) bør fonderes.

Pensjonskommisjonen foreslo at pensjonsordningene for statsråder, stortingsrepresentanter og høyesterettsdommere gjøres om til nettoordninger og reguleres på samme måte som andre offentlige tjenestepensjoner.

Pensjonskommisjonen foreslo at ordningen med særaldersgrenser – både i privat og offentlig sektor – gjennomgås og endres. Det bør være arbeidets art og risiko og ikke en bestemt aldersgrense som avgjør behovet for tidlig pensjonering. Der arbeidets art tilsier at alder kan være årsak til at arbeidet ikke kan utføres på en sikkerhetsmessig forsvarlig måte, eller det stilles bestemte fysiske krav til arbeidet, framholdt Pensjonskommisjonen at det bør være arbeidsgivers ansvar å finne annet egnet arbeid for arbeidstakerne.

Pensjonskommisjonen tilrådde at supplerende pensjoner skal kunne tas ut samtidig med modernisert folketrygd, forutsatt at de bygger på de samme prinsipper som den fleksible ordningen i folketrygden.

Pensjonskommisjonen la til grunn at opptjente rettigheter ikke skal endres.

7.2.1 Forholdet mellom folketrygden og offentlige tjenestepensjoner

Pensjonsordningene i offentlig sektor er såkalte bruttoordninger, det vil si at pensjonsytelsen alene utgjør en selvstendig pensjon. Når pensjonisten også har rett til pensjon fra folketrygden, tar man utgangspunkt i hele tjenestepensjonen (brutto), som så samordnes med løpende ytelser fra folketrygden. Systemet innebærer at pensjonistene er garantert at tjenestepensjonen sammen med folketrygden gir et visst pensjonsnivå. I Statens Pensjonskasse og de aller fleste kommunale pensjonsordningene er bruttogarantien for alders- og uførepensjonister 66 pst. av pensjonsgrunnlaget (sluttlønnen) opp til maksimalt pensjonsgrunnlag på 12 G.

Bruttogarantien i de offentlige tjenestepensjonsordningene innebærer at eventuelle endringer i folketrygden ikke får noen betydning for det garanterte pensjonsbeløpet. Pensjonistens samlede pensjon blir dermed ikke berørt av endringer i folketrygden. Dersom ytelsene fra folketrygden reduseres, vil tjenestepensjonsordningens forpliktelser økes tilsvarende, samtidig som tjenestepensjonen reduseres ved økte ytelser fra folketrygden.

Det er fra 2001 innført nettopensjoner for etterlatt ektefelle og barn i de offentlige tjenestepensjonsordningene. Ektefellepensjonen utgjør 9 pst. av avdødes pensjonsgrunnlag, og barnepensjonene utgjør 15 pst. av pensjonsgrunnlaget. Ytelsene er fritatt for samordning og inntektsprøving.

Kilde: Moderniseringsdepartementet.

7.2.2 Nærmere om samordning

Samordningen av de offentlige tjenestepensjonene med pensjon fra folketrygden har jevnlig blitt utsatt for kritikk. Kritikken gjelder både at samordningen av offentlige tjenestepensjoner med pensjon fra folketrygden er for streng, at reglene er kompliserte og vanskelige å forstå og at de fører til at offentlig ansatte har en bedre pensjonsordning enn hva private kan tilby.

En del av denne kritikken går på at samordningen er for streng i en spesiell type saker. Dels hevdes det at loven og regelverket anvendes feil, dels at loven er urimelig og derfor må endres. Ofte har kritikken en form der det er vanskelig å se om den gjelder praktiseringen av loven, det vil si at det gjøres feil, eller om det er selve regelverket som anses urimelig, og derfor må endres. Kritikken mot det fenomenet som vanligvis betegnes som «negativ effekt», er et eksempel på dette. En del av kritikken mot samordningen har dreid seg om tilfeller der pensjonistene har flere samordningspliktige pensjoner i tillegg til pensjon fra folketrygden, for eksempel både offentlig tjenestepensjon og pensjon fra en personskadetrygd. Denne samordningen regnes som spesielt komplisert, og den fører ofte til at en av pensjonene ikke kommer til utbetaling. Vanligvis vil det da være tjenestepensjonen som ikke blir utbetalt. Dette oppfattes av pensjonistene som urimelig, fordi man har betalt premie til tjenestepensjonsordningen, ofte over flere år. At man i slike tilfeller normalt likevel får en høyere samlet pensjon enn om man ikke hadde tjent opp tjenestepensjonen, er for mange ikke det samme som om utbetalingen hadde kommet fra tjenestepensjonsordningen.

Pensjonskommisjonen bemerket at de grunnleggende prinsippene for samordning mellom offentlig tjenestepensjon og pensjon fra folketrygden i utgangspunktet ikke er særlig kompliserte. Likevel er samordningen alt i alt blitt mer komplisert opp gjennom årene. Dette skyldes blant annet at det er kommet ulike endringer som har tatt sikte på å lempe samordningen, men som også har ført til at regelverket har blitt mindre forståelig og mer utilgjengelig for den enkelte. Kjønstadutvalget, som gikk gjennom samordningsloven i 1995, mente at denne inneholder det mest kompliserte og vanskeligst tilgjengelige regelverket i det norske rettssystemet (NOU 1995:29 Samordning av pensjons- og trygdeytelser). Regelverket har blitt ytterligere utbygd over de senere år.

Kommisjonen viste til at det har vært reist mye kritikk mot en side ved samordningen av tjenestepensjon til etterlatt ektefelle med pensjon fra folketrygden. En økning av folketrygdens tilleggspensjon kan i visse situasjoner føre til lavere samlet pensjon for pensjonisten («såkalt «negativ effekt«). Kommisjonen pekte på at problemstillingen og mulige løsninger har vært utredet flere ganger, og at den senest ble forelagt Stortinget i St.prp. nr. 65 for 2002-2003 (RNB 2003), jf. punkt 7.5.2.

Pensjonskommisjonen viste til at såkalt «negativ effekt» kan løses innenfor dagens bruttosystem, men tok ikke stilling til hvilken av de aktuelle løsningene som er mest hensiktsmessig.

Dagens detaljerte samordningsregler har også en administrativ side. Det er nødvendig å utveksle en mengde opplysninger mellom trygdeetaten og de ulike tjenestepensjonsordningene når det innvilges pensjon, og det må meldes fra om endringer. Det er gitt nærmere regler om et meldesystem, men det forekommer en del feil. Dermed skjer det en del feilutbetalinger.

I et fritt arbeidsmarked er det viktig at de yrkesaktive fritt kan velge om de vil arbeide i offentlig eller privat sektor. Både for privat og for offentlig sektor er det viktig at det er mobilitet av arbeidskraft mellom sektorene. Det faktum at det er bruttoordninger i offentlig sektor og nettoordninger i privat sektor, kan bidra til å hindre mobiliteten mellom sektorene i den grad en arbeidstaker tar utsiktene til størrelsen på samlet pensjon med i vurderingen ved skifte av stilling. Innenfor offentlig sektor innebærer Overføringsavtalen at man fortsetter i om lag samme pensjonsordning ved skifte av arbeidsgiver. Pensjonssystemer som i større grad er bygget over de samme prinsippene, vil fremme arbeidskraftmobiliteten mellom offentlig og privat sektor.

7.2.3 Hvorfor nettoordning i offentlig sektor

I dag går det et klart pensjonsmessig skille mellom offentlig og privat sektor. De offentlige tjenestepensjonsordningene er utformet slik at de garanterer en samlet pensjonsytelse (folketrygd pluss tjenestepensjon), mens de private ordningene definerer tillegg til folketrygden.

Gjennom en lang periode har utviklingen ført til løpende endringer i organiseringen av offentlig sektor. Blant annet skiller det offentlige ut deler av sin virksomhet i ulike typer foretak, aksjeselskaper m.v. I stor grad kan denne type virksomheter i dag selv velge om de vil beholde en offentlig bruttoordning for sine ansatte. Mange velger imidlertid å gå over til nettoordninger. Pensjonskommisjonen mente at et tjenestepensjonssystem der ytelsene fastsettes som direkte tillegg til pensjon fra folketrygden, vil være et enklere system enn dagens, der offentlige tjenestepensjoner tilpasses folketrygdpensjonen etter et omfattende sett av regler. Systemet med nettopensjoner i privat sektor har aldri blitt utsatt for tilnærmet den samme kritikken som det offentlige tjenestepensjonssystemet. Når det først er innbetalt premie til en nettopensjonsordning, vil det alltid bli utbetalt pensjon, noe som ikke alltid er tilfelle i det offentlige bruttosystemet. Nettopensjoner vil også være upåvirket av eventuelle endringer i folketrygden, med mindre partene i etterkant av slike endringer selv forhandler fram justeringer i pensjonsordningen.

Et nettosystem for alders- og uførepensjoner (egenpensjoner) vil blant annet innebære at man reduserer samordningsproblemene mellom folketrygden og offentlige tjenestepensjoner. Ansatte i offentlig og privat sektor ville blitt stilt likt med hensyn til eventuelle endringer i folketrygdens pensjonssystem. Man kan innføre et felles rammeverk for supplerende tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor.

Dersom folketrygden fortsatt skal være den bærende pensjonsordningen, må den ha betydning for hele befolkningen. Situasjonen er nå at de supplerende tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor i realiteten fremstår som hovedpensjonsordning for ansatte i offentlig sektor og der folketrygden for disse har liten betydning som felles pensjonsordning.

Pensjonskommisjonen mente at det vil virke uheldig dersom en omlegging av folketrygden i praksis ikke berører de 680 000 arbeidstakerne i statlig og kommunal sektor. En forutsetning for en pensjonsreform må være at den får virkning for hele befolkningen, også offentlig ansatte. Pensjonskommisjonen foreslår bl.a. på denne bakgrunn at offentlig tjenestepensjonsordninger gjøres om til nettoordninger.

Kommisjonen mente at en slik overgang til nettoordninger også bør omfatte spesialordninger som blant annet sykepleierpensjonsordningen, apotekpensjonsordningen, pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og statsråder samt andre bruttoordninger.

7.2.4 Pensjonskommisjonens alternative modeller til nettoordning

Ved en endring av det offentlige tjenestepensjonssystemet til en nettoordning er det noen alternative modeller som kan danne basis for valg av framtidig system. Utformingen bør etter Pensjonskommisjonens mening skje i samarbeid og forhandlinger mellom partene i arbeidslivet og myndighetene. Pensjonskommisjonen tok derfor ikke stilling til hva slags utforming en nettoordning bør ha i det offentlige, men beskrev kort enkelte alternative modeller.

I såkalte differanseordninger utgjør tjenestepensjonen en nærmere definert prosentsats av pensjonsgrunnlaget (vanligvis sluttlønn) fratrukket en standardberegnet folketrygdpensjon. Hovedforskjellen fra bruttosystemet er at en ikke etterprøver hvilken folketrygdpensjon som faktisk kommer til utbetaling. Hvis den faktiske folketrygdpensjonen overstiger den standardberegnede, vil man få en høyere samlet pensjon enn det tjenestepensjonsordningen tok sikte på. Motsatt vil være tilfelle dersom folketrygdpensjonen er lavere enn den standardberegnede. Man er dermed ikke garantert en samlet pensjonsytelse. De vanligste differanseordningene i privat sektor tar sikte på en samlet pensjon på 60 til 70 pst. av pensjonsgrunnlaget.

I en tilleggsordning fastsettes pensjonene i utgangspunktet som et definert tillegg til ytelsene fra folketrygden. Det beregnes ikke et bestemt fradrag for folketrygdpensjon som i differanseordninger. En kan likevel ta hensyn til fordelingsprofilen i folketrygden.

En tilleggsordning kan utformes for å kompensere for omfordelingsprofilen i folketrygden. Med dagens folketrygd er ytelsene fra de fleste tjenestepensjonsordningen høyere for inntekter over knekkpunktet på 6 G enn for inntekter under dette nivået. I praksis kan slike ordninger gi resultater som er svært like differanseordningen.

Et annet alternativ er å fastsette pensjonen til en fast prosentsats av pensjonsgrunnlaget for alle eller som et fast beløp. Under ellers like forutsetninger vil alle få samme forholdsmessige ytelse fra tjenestepensjonsordningen ut fra inntektsnivå. Med dagens omfordelingsprofil i folketrygden vil dermed lavtlønte samlet sett få en forholdsmessig bedre pensjon enn høytlønte. En slik tilleggsordning viderefører fordelingsprofilen i folketrygden.

Innskuddspensjon er en spareform der innskuddene og oppnådd avkastning bygger seg opp mot pensjonsalder. Pensjonskapitalen sikres i enten kollektive eller individuelle konti som gjøres om til en løpende alderspensjon ved fratreden. Kapitalens størrelse ved fratreden – uavhengig fra hvilken alder – bestemmer størrelsen på pensjonen. Skal det gis risikodekninger ved uførhet eller død, skjer dette utenfor innskuddsordningen, som en ytelsesbasert pensjon (uføre- og etterlattepensjoner) eller ved engangsutbetalinger (uførekapital og gruppelivsforsikringer).

KLP Forsikring har i sin høringsuttalelse pekt på at en kan beholde bruttoordningen med visse endringer og allikevel tilfredstille de føringer som gis i en modernisert folketrygd. Den vesentligste endringen er et endret pensjonsgrunnlag fra sluttlønn til gjennomsnittslønn for arbeidsforhold i offentlig sektor, begrenset til 12 G det enkelte år, og begrenset til de 30 beste år. Dette innebærer at en fortsatt må opprettholde samordningsloven. En bruttoordning som i prinsipp skal kompensere for en lavere ytelse, stimulerer heller ikke til fortsatt arbeid. KLP Forsikring har også alternativt lagt fram forslag til en nettoordning som ligner modellen av modernisert tjenestepensjon i boks 7.1.

Statens Pensjonskasse har i sin høringsuttalelse lagt fram forslag til nettoordninger. I tillegg til dem som beskrives i boks 7.1, har Statens Pensjonskasse tatt med en ren innskuddsordning og en kombinert ordning med innskudd for inntekter opp til 8 G og ytelsesordning for inntekter mellom 8 og 12 G.

7.2.5 Indeksering og delingstall

Etter lov om Statens Pensjonskasse skal spørsmålet om regulering av pensjoner til statsansatte legges fram for Stortinget i forbindelse med regulering av statens lønninger. Prinsippene for regulering av offentlige tjenestepensjoner ble utredet i NOU 1985: 8 Reguleringsprinsipper i offentlige tjenestepensjoner. Utvalget foreslo en endring av reguleringsprinsippene slik at de offentlige tjenestepensjonene for framtiden skulle reguleres lik den prosentvise økningen av grunnbeløpet i folketrygden. Stortinget har regulert de statlige tjenestepensjoner etter dette prinsippet siden 1986. De kommunale pensjonsordningene har dette prinsippet tariffestet.

Kommisjonen foreslo at løpende utbetalt alderspensjon i modernisert folketrygd skal reguleres årlig med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten i stedet for en lønnsregulering som i dag. Dette reguleringsprinsippet bidrar til å sikre pensjonistenes kjøpekraft og del av den generelle velstandsutviklingen. Høyere regulering av løpende pensjoner ville krevd høyere pensjonspremier. Av samme grunn mente Pensjonskommisjonen at løpende offentlige tjenestepensjoner bør reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten.

I modernisert folketrygd er det foreslått en automatisk stabiliseringsmekanisme, et delingstall som jevner ut konsekvenser av at levealderen i befolkningen øker over tid. Delingstallet innebærer at hvis nye kull pensjonister forventes å leve lenger enn tidligere pensjonister, blir den årlige pensjonen lavere, slik at de samlede utbetalingene i løpet av tiden som pensjonist blir de samme. Pensjonskommisjonen mente at en bør legge opp til å endre de offentlige tjenestepensjonene slik at prinsippet om delingstall også får innvirkning på utformingen av offentlig tjenestepensjon.

7.2.6 Fleksibilitet og 85-års regelen

Fleksibilitet i det offentlige tjenestepensjonssystemet ivaretas i dag delvis gjennom den såkalte 85-årsregelen, som tillater ansatte i staten og kommunene å gå av med alderspensjon i tjenestepensjonsordningen opptil tre år før aldersgrensen for stillingen når summen av alder og tjenestetid er minst 85 år. Bestemmelsen har bare betydning for tjenestemenn med aldersgrense lavere enn 70 år. Dette skyldes at tjenestemenn med aldersgrense på 70 år fikk anledning til å ta ut tjenestepensjon fra fylte 67 år i forbindelse med at pensjonsalderen i folketrygden ble senket til 67 år i 1973. Regelen om å kunne gå av med pensjon opptil tre år før aldersgrensen er således først og fremst aktuell i forbindelse med særaldersgrensene i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor.

Det er også fastsatt særaldersgrenser for visse yrkesgrupper innenfor tjenestepensjonssystemet i privat sektor. I disse ordningene er det imidlertid ikke åpnet for at det generelt kan tas ut tjenestepensjon før aldersgrensen er nådd.

Det kan hevdes at 85-årsregelen i offentlig sektor fyller et hensiktsmessighetsbehov ved at arbeidstaker og arbeidsgiver kan bli enige om avgangstidspunkt som passer for den enkeltes arbeidssituasjon. Likeledes har etater innenfor offentlig sektor gjennom 85-årsregelen et viktig og formålstjenlig instrument som kan bidra til fleksible løsninger i forbindelse med omstilling. På den annen side er det ikke gitt at det er i samfunnets interesse at tjenestemenn skal kunne velge pensjonering opptil tre år før den fastsatte aldersgrensen og motta full pensjon.

Det er viktig at de offentlige tjenestepensjonsordningene ikke undergraver eller motvirker den insentivstrukturen som det er foreslått og lagt opp til i en reformert og fleksibel folketrygd. Innføring av livsløpsbasert inntektspensjon med fleksibelt uttak i folketrygden må derfor få følger for tjenestepensjonssystemet, for eksempel ved innføring av delingstall ved utformingen av nytt pensjonssystem. Pensjonskommisjonen mente at de supplerende pensjonsordningene, både i privat og i offentlig sektor, bør beregnes i forhold til uttak fra fylte 67 år og deretter reduseres ved tidlig uttak og økes ved uttak etter 67 år.

7.2.7 Pensjonskommisjonens forslag til prosess

Den statlige tjenestepensjonsordningen er lovfestet. Dette innebærer at eventuelle endringer i tjenestepensjonsordningen formelt sett ikke er gjenstand for forhandlinger mellom partene. De kommunale tjenestepensjonsordningene er på sin side i hovedsak tariffestet, men adgangen til å utforme tjenestepensjonsordingene er begrenset gjennom forskrifter til kommuneloven som blant annet sier følgende:

«De kommunale og fylkeskommunale pensjonsordninger må ikke gi høyere ytelser enn etter lov 28. juli 1949 nr. 26 om Statens Pensjonskasse.»

Utformingen av tjenestepensjonene i kommunal sektor er i dag således knyttet til den statlige ordningen, og må sannsynligvis langt på vei følge eventuelle endringer i Statens Pensjonskasse med tilsvarende endringer.

Tjenestepensjonsordningene i det offentlige er en del av lønns- og arbeidsvilkårene på linje med lønn, medbestemmelse, ansettelsesvilkår m.v. Etter tjenestetvistloven vil i utgangspunktet alle lønns- og arbeidsvilkår kunne kreves inntatt i tariffavtale, herunder pensjonsrettigheter. Pensjonskommisjonen lar derfor til grunn at overgang til nettoordninger og spørsmålene om ytelsesnivå og utformingen for øvrig må være gjenstand for forhandlinger mellom partene i offentlig sektor.

7.2.8 Fondering av Statens Pensjonskasse

Pensjonskommisjonen tilrådde at Statens Pensjonskasse fonderes i tilknytning til at de offentlige tjenestepensjonsordningene legges om fra brutto- til nettoordninger. Kommisjonen begrunnet dette med at fondering vil bidra til å synliggjøre pensjonskostnadene i staten, og derigjennom bedre styringsinformasjonen. At arbeidsgiver skal stå overfor en arbeidskraftskostnad som inkluderer pensjon, kan bedre prioriteringen mellom bruk av arbeidskraft og andre innsatsfaktorer i statsforvaltningen. Videre la kommisjonen vekt på at fondering vil legge til rette for økt mobilitet i arbeidsmarkedet mellom offentlig og privat sektor. Pensjonskommisjonen forutsatte da samtidig større grad av harmonisering av regelverkene for offentlige og private tjenestepensjonsordninger.

7.3 Pensjonsordningen for statsråder, stortingsrepresentanter m.v.

Det finnes særskilte tjenestepensjonsordninger for blant annet stortingsrepresentanter og statsråder. Ordningene kjennetegnes ved at de har kortere opptjeningstid enn de ordinære tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor. I tillegg har de lavere aldersgrenser.

I ordningen for statsråder er pensjonsalderen 65 år, full alderspensjon gis etter 6 års tjenestetid, og utgjør 57 pst. av den årlige godtgjørelsen for statsråder. For stortingsrepresentanter er pensjonsalderen 65 år. Pensjon kan likevel ytes tre år tidligere dersom summen av alder og medlemstid i ordningen er 75 år eller mer. Full alderspensjon gis etter 12 ordentlige storting, og utgjør 66 pst. av den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentanter. Ordningene yter også uførepensjon og etterlattepensjon. Disse ordningene skiller seg fra de øvrige offentlige tjenestepensjonsordningene når det gjelder reguleringen av løpende ytelser. Pensjonen skal til enhver tid reguleres i takt med godtgjørelsen for henholdsvis statsråder og stortingsrepresentanter. Dette har over tid medført at disse gruppene har fått en bedre regulering enn folketrygdpensjonister og pensjonister fra offentlig sektor for øvrig. Tilsvarende regulering gjelder også for Høyesterettsdommere. Tilpassing til andre offentlige tjenestepensjonsordninger skjer gjennom det ordinære samordningsregelverket, men med visse særregler.

Pensjonskommisjonen mente at det fortsatt er grunn til å beholde særskilte tjenestepensjonsordninger for disse gruppene, og at det gis rimelig gode ytelser etter noe kortere opptjeningstid enn det som ellers gjelder for tjenestepensjoner, slik som i dag. De færreste har en livslang yrkeskarriere som stortingsrepresentant og/eller statsråd. Av rekrutteringshensyn kan det derfor være hensiktsmessig at man opparbeider full pensjon etter relativt kort tjenestetid.

En overgang til nettoberegning av ytelser fra de aktuelle pensjonsordningene, innebærer likevel at de må tilpasses andre pensjonsordninger. Dette for å unngå at det kan ytes opptil flere fulle pensjoner ved siden av hverandre.

Av likhetshensyn mente Pensjonskommisjonen at regulering av løpende ytelser til disse gruppene bør skje etter de samme prinsipper som foreslås for folketrygdpensjon og offentlig tjenestepensjon for øvrig.

Pensjonskommisjonen viste til at Stortinget har varslet en gjennomgang av pensjonsordningen i lys av Pensjonskommisjonens innstilling.

7.4 Høringsuttalelser

I dette kapitelet omtales de høringsuttalelsene som i vesentlig grad berører offentlige tjenestepensjoner og særaldersgrenser.

Overgang til nettoordning.

Høringsuttalelsene fra Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), NAVO, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Bedriftsforbundet, Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Oslo kommune, Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH), Norges Rederiforbund og Norwegian Insurance Partners (NIP) støtter opp om Pensjonskommisjonens forslag om å gjøre de offentlige ­tjenestepensjonene om fra brutto- til nettoordninger.

Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) viser til at det kommunale pensjonssystemet er tariffert og at de nylig har tariffavtalt en videreføring av bruttoordningen. De viser til at samordningsreglene må ses på uavhengig av brutto- eller nettoordninger.

Statens Pensjonskasse konkluderer i sin uttalelse at modernisert folketrygd innebærer at det bør innføres et nettosystem i offentlig sektor, at det blir felles rammevilkår for tjenestepensjon i offentlig og privat sektor og at det bør ikke skapes tvil om tjenestepensjonsordningen i Statens ­Pensjonskasse videreføres på om lag samme nivå som tidligere, men i en annen form. Statens ­Pensjonskasse legger fram ytterligere 2 forslag til nettoordninger i tillegg til dem som beskrives i boks 7.1.

KLP Forsikring viser til at en kan beholde bruttoordningen med visse endringer og allikevel tilfredstille de føringer som gis i en modernisert folketrygd. KLP Forsikring legger alternativt fram forslag til en nettoordning som i alt vesentlig svarer til modell modernisert tjenestepensjon, jf. boks 7.1.

Kredittilsynet går etter en samlet vurdering inn for å gjøre de offentlige bruttoordninger om til nettoordninger, men mener at en må beholde sluttlønnsordningen i en ny pensjonsordning.

Landsorganisasjonen i Norge (LO ) går inn for å forsvare dagens pensjonsordninger mot forverringer. Dette gjelder ordninger både i privat og offentlig sektor.

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Akademikerne krever at tjenestepensjonene ikke forringes og viser til at tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er en viktig del av offentlig ansattes lønns- og arbeidsvilkår. Eventuelle endringer i disse må drøftes og avtales mellom partene i arbeidslivet.

Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) aviser Pensjonskommisjonens forslag om fjerning av bruttoordningen i de offentlige tjenestepensjonsordningene, herunder forslaget om delingstall, lavere indeksering, livslang opptjening, fjerning av AFP-ordningene, avkortning ved tidligpensjonering og fjerning av sluttlønnsprinsippet. Fordelingsvirkningene av å innføre disse prinsipper i de offentlige tjenestepensjoner er etter deres mening sosialt uakseptable, og endringene vil særlig ramme kvinner.

Forening 67 av Norsk Tjenestemannslag går inn for at endringer av de offentlige tjenestepensjonsordningene som foreslått av kommisjonen, må gjøres til gjenstand for forhandlinger, herunder spørsmålet om fastsettelse av premie for å opprettholde en ytelse på 66 pst. av sluttlønn.

De selvstendige kommunale pensjonskasser, Norsk Pensjonistforbund, Norges Farmaceutiske Forening, NITO, Norges Offiserforbund, Norsk Forskerforbund, Norsk Sykepleierforbund, Fagforbundet, Landslaget for offentlige pensjonister, NTL Landsforening 103 Trygdeetaten, og Trygdetilsattes Landsforbund går alle i mot en overgang til nettoordning av de offentlige tjenestepensjonsordningene med til dels ulike begrunnelser

Særaldersgrensene

NHO, NAVO, Statens Pensjonskasse, HSH, De selvstendige kommunale pensjonskasser, Sparebankforeningen, AETAT Arbeidsdirektoratet, FFO, NIP, Norges Rederiforbund og Landslaget for offentlige pensjonister støtter kommisjonens forslag om å vurdere særaldersgrensene med sikte på å oppheve dem

LO aksepterer ikke forslaget fra Pensjonskommisjonen om at den enkelte ansatt når aldersgrensen nås, kan utføre annet arbeid. Eventuelle endringer av aldersgrensene må ta hensyn til dette.

Akademikerne mener at særaldersgrensene kan gjennomgås og tas opp i forhandlinger mellom partene i arbeidslivet

YS mener det kan være grunnlag for å gjennomgå særaldersgrensene på nytt, men mener at de nåværende fortsatt dekker viktige behov

UHO er sterkt uenig i at grunnlaget for særaldersgrensene for UHO’s yrkesgrupper er bortfalt.

Norges Offiserforbund viser til at forslaget om bortfall av særaldersgrenser er et svært drastisk forslag for deres yrkesgruppe og mener at det ikke bør herske tvil om at offiserenes særaldersgrense må videreføres

Fondering av Statens Pensjonskasse

NAVO, Statens Pensjonskasse, Sparebankforeningen og Landslaget for offentlige pensjonister, støtter kommisjonens forslag om å fondere Statens Pensjonskasse.

NTL Landsforening 103 Trygdeetaten går i mot en fondering av Statens Pensjonskasse

Kredittilsynet viser til at det er mange pensjonsøkonomiske gode grunner for å fondere Statens Pensjonskasse, men at det ikke er nødvendig med en fondering for å skape bedre flyttbarhet av arbeidskraft. Dette kan oppnås med regler om omdanning og medregning av rettigheter i private og offentlige pensjonsordninger

Indeksering av offentlige tjenestepensjoner

HSH, De selvstendige kommunale pensjonskasser, NITO, Kredittilsynet går inn for at de offentlige tjenestepensjonene reguleres som foreslått av kommisjonen med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.

Andre forhold

HSH foreslår at ventelønnsordningen i staten, som i praksis fører til at noen kan gå av med førtidspensjon med 66 pst. av lønn helt fra fylte 55 år, bør oppheves.

Den Norske Aktuarforening viser i forhold til delingstall at «en mekanisme med automatisk nedskalering av ytelsesnivået for fremtidige generasjoner av pensjonister i takt med deres økende levetid, vil (…) passe dårlig inn i det rendyrkede ytelsesbaserte pensjonssystem som man har i offentlig sektor. Hvis økte pensjonskostnader som følger av økt levetid skal dekkes inn ved reduserte ytelser, vil det i et ytelsesbasert pensjonssystem være naturlig at dette i stedet skjer ved en aktiv beslutning om at ytelsesnivået settes ned.»

7.5 Departementets vurderinger

Pensjonskommisjonen har gitt klare føringer om at framtidens offentlige tjenestepensjonsordninger ikke må motvirke siktemålet med den moderniserte folketrygden. Siktemålet med den moderniserte folketrygden er at pensjonen skal stå i forhold til livsinntekten, at pensjonen skal stå i forhold til hvor lenge man har vært i arbeidslivet og forventet antall år som pensjonist. Ut fra dette er det naturlig å søke å utforme tjenestepensjonsordningene slik at de samsvarer med disse prinsippene. Det er særlig to forhold ved tjenestepensjonsordningene som kan motvirke dette målet. Det første er fastsettingen av det grunnlaget pensjonen skal beregnes ut fra, mens det andre er forholdet til opptjeningstid.

Regjeringen mener at en reformert folketrygd må omfatte alle, også offentlig ansatte. Et bruttosystem etter dagens regler vil automatisk oppveie og motvirke de prinsipper som foreslås gjennom modernisert folketrygd. Det gjelder bl.a. effekten av delingstallet, prinsippet om at tidlig uttak skal gi lavere samlet pensjon enn senere uttak og at pensjonen skal beregnes av livsinntekten. Det er dessuten komplisert å tilpasse et bruttosystem til modernisert folketrygd. En nettoordning vil også føre til at alle som er medlemmer av ordningen vil få utbetalt en pensjon fra denne, og ikke som i dag risikere at den samordnes bort.

Et tungtveiende argument for å gå over til et nettopensjonsprinsipp er at pensjonsytelsen i modernisert folketrygd avhenger av den enkeltes beslutninger om hvor lenge man vil stå i arbeid. Det er således ikke definert hva som skal menes med «full opptjening» i folketrygden. Å tilpasse et tjenestepensjonssystem til et slikt folketrygdsystem gjennom en samordningslov, mener Pensjonskommisjonen ikke er å tilrå. Den naturlige løsningen er etter kommisjonens vurdering å løsrive tjenestepensjonsordningene fra folketrygden, ikke å veve dem tett sammen. En overgang til en nettoordning fører til en forenkling slik at reglene om samordning av pensjoner på sikt kan oppheves.

Regjeringen er i prinsippet enig i Pensjonskommisjonens begrunnelse for å legge om de offentlige pensjonsordningene. Det er først og fremst prinsippet om en omlegging til en pensjonsordning som støtter opp om og ikke motvirker insentivene og de ønskede egenskapene ved en modernisert folketrygd som Stortinget inviteres til å ta stilling til. Når det gjelder selve utformingen av et nytt regelverk for offentlige tjenestepensjoner, foreslår en at dette gjøres i et bredt sammensatt offentlig utvalg som settes ned etter at Stortinget har tatt stilling til hvordan folketrygdens alderpensjon skal utformes. Mandatet vil da være å legge fram forslag til ny pensjonsordning for offentlig tilsatte.

Pensjonskommisjonen skisserte enkelte nettomodeller som kan være et utgangspunkt for et framtidig pensjonssystem i det offentlige. I tillegg har enkelte høringsinstanser lagt fram forslag til modeller som er beskrevet i 7. 2. 4

Regjeringen tar ikke stilling til hvilken modell, herunder brutto- eller nettoordning, som bør velges, fordi det foreslåtte utvalget bør stå forholdsvis fritt til å velge ordning innenfor en økonomisk ramme lik dagens bruttoordning fratrukket dagens folketrygd. En mener likevel at disse modellene bør kunne danne utgangspunkt for arbeidet i utvalget.

Utvalget bør ha deltakelse fra partene i offentlig sektor, fra uavhengige eksperter, samt fra myndighetene.

I forhold til pensjonsgrunnlaget bør utvalget vurdere om en bør gå bort fra sluttlønnsprinsippet. Alternativet er at en i likhet med opptjeningen i folketrygden lar pensjonsgrunnlaget bli fastsatt på en måte som gir uttrykk for en gjennomsnittsinntekt i den tiden man har vært medlem i tjenestepensjonsordningen.

Når det gjelder opptjeningstiden , er det i offentlig sektor et uklart krav til tjenestetid for full pensjon. Kravet er 30 år, men allikevel slik at pensjonsalderen da må være oppnådd innenfor denne perioden. Selv med 30 års opptjening i ordningen vil pensjonen bli lavere dersom en velger å fratre stillingen før pensjoneringsalder. Det betyr videre at opptjeningstid utover de 30 årene ikke gir pensjonsmessig gevinst. Mange offentlige ansatte har imidlertid lengre tjenestetid enn dette, slik at det er oppnådd pensjonsalder, og ikke kravet til tjenestetid, som er avgjørende for pensjonens størrelse.

En alleårsopptjening av pensjon lik modernisert folketrygd innebærer at full tjenestepensjon ikke lar seg definere. Jo flere opptjeningsår, jo høyere pensjon, og omvendt. Eksemplene i Pensjonskommisjonens rapport er basert på at man i gjennomsnitt har 43 år med pensjonsgivende inntekt når man er 67 år. Å endre kravet til minste opptjeningstid i de offentlige ordningene fra 30 til 43 år for full pensjon er likevel en markert innstramming som vil bety lavere pensjon for temmelig mange med mindre det motsvares av andre endringer. Det naturlige kravet er at pensjonen skal opptjenes fra ansettelse til pensjonsalder, men at det i tillegg må settes en minste opptjeningstid for å unngå at personer som ansettes sent, tjener opp full livsløpspensjon på uforholdsmessig kort tid (og ved samtidig ha pensjonsopptjening fra andre ordninger kan få en uforholdsmessig høy samlet kompensasjonsgrad). I lov om foretakspensjon er dette minstekravet satt til 30 år. Det forhold at de som i dagens ordning slutter før pensjonsalder med 30 års opptjening, får mindre enn full pensjon da denne pensjonen beregnes etter antall tjenesteår delt på den mulige opptjeningstiden de kunne ha hatt (fra ansettelse til aldersgrensen på 70 år), oppfattes som et tap av opptjent pensjon. Dette har en klart begrensende virkning på mobiliteten fra offentlig til privat sektor. Kravet til opptjeningstid i en ny ordning bør derfor utformes i overensstemmelse med lov om foretakspensjon slik at beregningen av ny pensjon ikke gir uklarhet, svekker mobiliteten i arbeidsmarkedet eller på annen måte gir utilsiktede effekter.

Det er flere forhold rundt regelverket i de offentlige pensjonsordningene som virker mobilitetshindrende. Som omtalt over, oppfattes beregningen av pensjon for dem som slutter i offentlig sektor før pensjonsalderen som tap av opptjent pensjon, noe som kan være blant årsakene som er med å begrense mobiliteten mellom ulike virksomheter. I privat sektor er det heller ikke lenger særlig utbredt at pensjonsopptjening i en virksomhet medregnes ved overgang til ny jobb i en annen virksomhet. Det vanlige er at man får en fripolise (eller kapitalbevis i innskuddsordninger). Det er liten forskjell mellom en fripolise og den oppsatte pensjonen man får fra Statens Pensjonskasse. I en ny pensjonsordning for de offentlige ansatte, jf. omtalen av utvalget over, bør en legge stor vekt på å øke mobiliteten.

Det bør vurderes om det fortsatt skal være slik at uttak av pensjon fra tjenestepensjonsordningene forutsetter at man fratrer den stillingen man tar ut pensjon for, og at man ved fortsatt tjeneste i det offentlige på nytt blir medlem av ordningen med pensjonsopptjening istedenfor pensjonsutbetaling. Uttak av tjenestepensjon bør derfor føre til at opptjeningen av tjenestepensjon stopper opp i samme forhold som man har tatt ut pensjon. I tjenestepensjonsordningen er det arbeidstakerens stilling som gir rett til medlem­skap i ordningen. Alternativet er at det åpnes for å ta ut pensjon uten å fratre stillingen. En slik løsning vil bety at man på toppen av lønnen, får pensjon og tjener opp nye pensjonsrettigheter – alt basert på den samme stillingen. Løsningen lar seg forsvare i folketrygden – hvor det er samlet pensjonsgivende inntekt og ikke lønn fra den enkelte stillingen som gir pensjonsopptjening – men det kan stilles spørsmål om dette er naturlig i en tjenestepensjonsordning.

For å unngå kompliserte overgangsspørsmål forutsettes det at en ny tjenestepensjonsordning må innfases samtidig og på samme måte som modernisert folketrygd, slik kommisjonen har foreslått. Dette må imidlertid vurderes opp mot grunnlovsvernet for endringer i pensjonsordningen for offentlig ansatte. Dette spørsmålet vil bli vurdert av Justisdepartementets Lovavdeling på ny på bakgrunn av modernisert folketrygd og den modell for ny offentlig tjenestepensjonsordning som velges.

7.5.1 Forslag om utvalg

Regjeringen tar sikte på å sette ned et bredt sammensatt offentlig utvalg med representanter fra partene i offentlig sektor, myndighetene og med uavhengige eksperter, med mandat å legge fram forslag til ny tjenestepensjonsordning i offentlig sektor. Mandatet for det offentlige utvalget må ta utgangspunkt i Pensjonskommisjonens forslag om en pensjonsordning tilpasset modernisert folketrygd. Med dette utgangspunktet bør utvalget utrede ulike modeller for hvordan en ny pensjonsordning for offentlig tilsatte kan utformes, med sikte på komme fram til et forslag til modell for en moderne offentlig tjenestepensjonsordning. Utvalget bør også få i oppgave å vurdere hvordan tjenestepensjonssystemet i offentlig sektor kan gi en fleksibel pensjon sammen med en modernisert folketrygd, og vurdere om det kan etableres en alleårsregel for opptjening av pensjon. Utvalgets forslag til modell må ligge innenfor samme økonomiske ramme som dagens tjenestepensjonsordning, dvs. lik dagens bruttoordning fratrukket dagens folketrygd. Hensikten med å endre tjenestepensjonsordningen er at reformen i folketrygden også skal gjelde offentlig ansatte. Samtidig kan man søke å avvikle de kompliserte samordningsreglene, øke arbeidskraftsmobiliteten mellom offentlig og privat sektor og styrke insentivene til å stå i arbeid. Utvalget må også kunne vurdere om en ny tjenestepensjonsordning kan legges inn under gjeldende lover om kollektive ordninger i privat sektor, i egen lov eller om ordningen skal tariffestes i likhet med dagens ordning i kommunal sektor.

I og med at det vil være et utvalg der partene deltar vil det være naturlig at utvalget også vurderer kriteriene og vilkårene for medlemskap i ordningene, men at den endelige utformingen av ordningen skjer i oppfølgingen av utvalgets arbeid.

7.5.2 Spørsmålet om «negativ effekt»

Som nevnt i punkt 7.2.2, ble spørsmålet om negativ effekt ved samordning av tjenestepensjon til etterlatte med pensjon fra folketrygden forelagt Stortinget i forbindelse med Revidert Nasjonalbudsjett 2003. Regjeringen gjennomgikk her ulike løsninger, som enten innebar skjerpet samordning eller en liberalisering som ville føre til betydelig økte pensjonsutgifter for tjenestepensjonsordningene. Regjeringen pekte blant annet på at samordning med en standardberegnet folketrygd vil være et logisk alternativ til dagens samordning, og uttalte videre at «det vil være lite hensiktsmessig å foreslå slike endringer før Pensjonskomisjonens innstilling foreligger og det er tatt stilling til kommisjonens forslag». Flertallet i Finanskomiteen tok dette til etterretning.

Regjeringen vil komme tilbake til spørsmålet om «negativ effekt» når hovedprinsippene for en pensjonsreform er vedtatt.

7.5.3 Pensjon for statsråder, stortingsrepresentanter m.v.

Regjeringen vil i tråd med Pensjonskommisjonens forslag foreslå at reglene i de lovbestemte pensjonsordningene for statsråder og enkelte andre yrkesgrupper endres samtidig og i samsvar med endringene i en ny tjenestepensjonsordning for offentlig tilsatte. I denne sammenheng vil en også vurdere de særregler som gjelder for opptjening av pensjon. Når det gjelder pensjonsordningen for stortingsrepresentanter, tilligger det Stortinget å vurdere om en skal foreta tilsvarende endringer i denne pensjonsordningen. Regjeringen vil imidlertid anbefale Stortinget å foreta slike endringer.

7.5.4 Særaldersgrenser

Kriteriene for særalders­grense etter lov om aldersgrenser for offentlige tjenestemenn mfl. er at tjenesten stiller spesielle krav til fysiske og psykiske egenskaper som normalt svekkes med alder. Typisk vil være syn, hørsel, reaksjonsevne m.v. Kriteriene er fastsatt objektivt slik at det ikke er mulig for arbeidstakere som individuelt tilfredsstiller tjenestens krav, å fortsette utover aldersgrensen uten ved arbeidsgivers samtykke. Tilsvarende gjelder der særaldersgrensen er fastsatt grunnet individuell slitasje. Videre vil kravene til tjenesten kunne endre seg over tid uten at særaldersgrensen blir endret. Det er viktig at regler om pensjon og pensjonering er forutsigbare over tid, men det er et spørsmål om en i tillegg burde ha regler som ga mulighet til mer skjønnsmessige vurderinger av om en arbeidstaker skal kunne fortsette utover en fastsatt særaldersgrense. Særaldersgrenser som system bygger på en forutsetning om at grupper av arbeids­takere, sett under ett, ikke kan fortsette i arbeid ut over en gitt alder.

Regjeringen er enig med Pensjonskommisjonen i at ordningen med særaldersgrenser – både i privat og i offentlig sektor – bør gjennomgås og endres slik at det i framtiden blir arbeidets art og risiko, og ikke en bestemt alder, som avgjør behovet for en tidlig pensjonering. Dagens system tar ikke hensyn til individuelle variasjoner når det gjelder fysisk og psykisk helse. En del av dem som fratrer sin stilling ved oppnådd særalders­grense, fortsetter å arbeide i omtrent samme omfang som tidligere i andre stillinger. Dette tyder på at arbeidstakere som er omfattet av lavere alders­grenser, fortsatt besitter en arbeidsevne som kan benyttes til annet arbeid og ikke bør stenges ute fra arbeidsmarkedet. Spørsmålet om aldersdiskriminering må også ses i sammenheng med oppfølgingen av Arbeidslivslovutvalgets utredning. Der arbeidets art tilsier at alder kan være en årsak til at arbeidet ikke kan utføres på en forsvarlig måte, eller at det stilles bestemte fysiske krav til arbeidet, bør det være arbeidsgivers ansvar å finne egnet annet arbeid for arbeidstakerne. Det faktum at det er en prioritert politisk oppgave å få uførepensjonister med restarbeidsevne tilbake til arbeid, samtidig som en (førtids-) pensjonerer arbeidstakere med full arbeidsevne, er uheldig.

Regjeringen vil derfor, i samarbeid med partene i arbeidslivet, gjennomgå gjeldende særaldersgrenser i den hensikt at det i framtiden blir arbeidets art og risiko, og ikke en bestemt alder, som avgjør behovet for en tidlig pensjonering.

7.5.5 Finansiering

Finansieringen av Statens Pensjonskasse og de kommunale tjenestepensjonsordningene er ulikt organisert. Medlemmer i Pensjonskassen betaler 2 pst. av lønnen i pensjonsinnskudd. Arbeidsgiverandel betales bare av virksomheter som har egne inntekter. Den delen av de årlige utbetalingene som ikke dekkes av innskuddene, dekkes ved løpende bevilgninger over statsbudsjettet. Finansieringen av de kommunale ordningene er derimot basert på et forsikringsteknisk system, slik at opparbeidede pensjoner er forhåndsfinansiert gjennom fond.

En tar ikke sikte på å endre dagens system med fordeling av finansieringen av pensjonsordningene mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. En vil imidlertid åpne for en annen fordeling slik at arbeidstakers andel kan varieres f.eks. i forhold til endringer i ordningen eller regelverket.

7.5.6 Fondering av Statens Pensjonskasse

Pensjonskommisjonen foreslo å fondere Statens Pensjonskasse. Konsekvensene av fondering for retningslinjene for finanspolitikken og bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er i liten grad diskutert av Pensjonskommisjonen. Tilsvarende gjelder konsekvensene for det norske kapitalmarkedet, og hvordan forslaget til fondering stiller seg i forhold til regnskapsprinsippene som gjelder for føring av statens utgifter.

Pensjonskommisjonen anga ikke eksplisitt hvilken form deres forslag om fondering av Statens Pensjonskasse bør ha. En fondering kan gjøres ved at staten oppretter et kontolån og gir Statens Pensjonskasse en fordring tilsvarende det som er nødvendig for å dekke de beregnede forpliktelsene knyttet til tjenestepensjonsordningen. Statens Pensjonskasse får dermed en inntektspost som motsvarer statens renteutgifter på den nye offentlige gjelden. En alternativ modell er at Statens Pensjonskasse underlegges det samme regelverket som gjelder for forsikringsselskaper og pensjonskasser i privat sektor. I dette tilfellet vil Statens Pensjonskasse måtte utstyres med fondskapital som den kan plassere innenfor det som følger av regelverket for livselskaper og pensjonskasser. De hensyn som ligger bak Pensjonskommisjonens forslag, kan imidlertid langt på vei også ivaretas ved synliggjøring av pensjonskostnadene i statsbudsjettet og statsregnskapet.

Pensjonskommisjonen har antydet å fondere enten alle eller bare nye forpliktelser. Å fondere alle pensjonsforpliktelsene i Statens Pensjonskasse ville anvendt på 2001 til 2003 svekket statsbudsjettet årlig med anslagsvis 13 – 22 mrd. kroner, mens en fondering begrenset til nye forpliktelser ville ført til en årlig merutgift i statsbudsjettet på 10 – 20 mrd. kroner. Årsaken til denne store merkostnaden er at fondering innebærer en dobbeltbelastning ved at man må finansiere både de løpende pensjonsutgiftene og oppbygging av fond for å dekke framtidige utbetalinger. En slik dobbeltbelastning vil være størst i starten, men vedvare i minst 20 år. En fondering av Statens Pensjonskasse vil dermed måtte kreve nye retningslinjer for finanspolitikken. Innenfor handlingsregelen måtte andre utgifter reduseres, eller inntektene økes. Dette ville reflektere den økte sparingen som kreves for å fondere pensjonsforpliktelsene til Statens Pensjonskasse. Etter hvert som det bygges opp fondskapital, vil imidlertid merkostnaden i statsbudsjettet snus til en mindrekostnad, men dette ligger forholdsvis langt fram i tid. Hvis sparingen skjer i Statens Pensjonskasse istedenfor innenfor statsbudsjettet, fører det samtidig til at netto renteinntekter på statsbudsjettet faller tilsvarende. Alternativt vil oppbyggingen av og avkastningen på Statens petroleumsfond bli tilsvarende mindre. Dersom en motvirket ekstrakostnadene i statsbudsjettet knyttet til dobbeltbelastningen ved en regnskapsmessig korreksjon i det strukturelle underskuddet, ville sluttresultatet innebære at fondsoppbyggingen i Statens Pensjonskasse skjer på bekostning av sparing i utlandet gjennom Petroleumsfondet.

Intervallene for utgiftsanslagene reflekterer at det kan bli store variasjoner fra år til år i de beregnede pensjonskostnadene i statsbudsjettet. Premiebetalingene til Statens Pensjonskasse vil variere fordi lønnsveksten blir ulik fra år til år. I tillegg varierer også avkastningen på fondets midler. Etter som reguleringen av løpende pensjoner i offentlig sektor er direkte knyttet til lønnsveksten gjennom G-reguleringen, vil premievariasjonene for staten isolert sett bli større enn det bedriftene i privat sektor har opplevd. En tilsvarende forskjell vil det også bli etter Pensjonskommisjonens forslag til ny indeksering av pensjoner.

Dersom Statens Pensjonskasse sidestilles med forsikringsselskaper og pensjonskasser, vil dette ha betydelig virkning i kapitalmarkedet, ved at en får en ny, stor statlig aktør som vil konkurrere med privat sektor i det norske finansmarkedet. Dette vil ikke være tilfellet med en kontolånsordning, ettersom Statens Pensjonskasse da ikke vil ha anledning til å plassere i omsettelige verdipapirer.

Ved fondering vil virksomheter lettere kunne få med seg pensjonskapital ved bytte av pensjonsleverandør. Dette vil kunne øke konkurransen i markedet for offentlig tjenestepensjon ved at det blir mer attraktivt for andre pensjonsleverandører å sikre seg skoleverket eller fristilt statlig virksomhet som kunder.

På denne bakgrunn mener en i ovenstående at det ikke er noen reelle behov for å fondere Statens Pensjonskasse. Staten har ikke noen konkursrisiko, og synliggjøring av arbeidskraftskostnader, som var en av Pensjonskommisjonens intensjoner med forslaget, kan ivaretas på andre måter. Ved en framtidig overgang fra brutto- til nettoordninger i de offentlige tjenestepensjonsordningene er opptjente rettigheter uansett rettsbeskyttet gjennom grunnlovsvernet. Dette gjelder uavhengig av om de er fondert. En vil peke på at det er fullt mulig – slik det har vært etter fristillingen av en del statlige virksomheter de senere år – å bevare rettigheter som er opptjent som rettigheter mot Statens Pensjonskasse, mens nye rettigheter opparbeides hos ny pensjonsleverandør.

Etter denne oppfatning vil en fondering av Statens Pensjonskasse medfører at retningslinjene for finanspolitikken må endres. Også dette hensynet taler imot å fondere Statens Pensjonskasse. Regjeringen foreslår at Pensjonskommisjonens forslag om å fondere Statens Pensjonskasse ikke følges opp. En vil arbeide videre med å kartlegge om det er sider ved regelverket som kan virke inn på fristilte virksomheters og skoleverkets muligheter for å skifte pensjonsleverandør.

60 pst. av medlemsvirksomhetene i Statens Pensjonskasse står i dag overfor en arbeidskraftskostnad som inkluderer pensjon. En videreutvikling av dette kan bestå i at prinsippet om synliggjøring av reelle arbeidskraftskostnader også gjøres gjeldende for de resterende 40 pst. (i hovedsak statsforvaltningen). Dette kan ivaretas ved at man i nasjonalbudsjettet redegjør for de pensjonspremier som Statens Pensjonskasse har beregnet for denne delen av medlemsmassen, samt at en også identifiserer den delen av statens samlede pensjonsforpliktelser som faller på Statens Pensjonskasse. Internasjonalt pågår for øvrig arbeid med en ny nasjonalregnskapsstandard som over tid kan føre til at oppstillingene Statistisk sentralbyrå lager for offentlige finanser blir lagt om, ved at pensjonskostnader knyttet til den statlige tjenestepensjonsordningen føres på samme måte som i private regnskap, dvs. etter påløptprinsippet.

En vil videre legge opp til at en i nasjonalbudsjettdokumentene viser pensjonsgjelden i Statens Pensjonskasse, slik det også gjøres for den samlede pensjonsgjelden i folketrygden. Omtalen av pensjonsforpliktelsene i Statens Pensjonskasse vil bli utvidet, bl.a. ved å legge vekt på hvor mye de representerer i årlig kostnad for staten. For øvrig inngår pensjonsforpliktelsene i Statens Pensjonskasse allerede i dag i generasjonsregnskapsberegningene og i de langsiktige makroøkonomiske beregningene som presenteres i nasjonalbudsjettene.