9 Uførepensjon og etterlattepensjon

9.1 Innledning og sammendrag

Pensjonskommisjonen utredet ikke konsekvensene av sine forslag for uføre- og etterlattepensjon, og viste til at dette må håndteres i det videre arbeidet.

Uførepensjonen beregnes i dag på samme måte som alderspensjonen, og med framtidig opptjening av rettigheter fra uføretidspunktet til 67 år. Tidsbegrenset uførestønad beregnes derimot ikke som pensjonene i folketrygden, men utgjør 66 pst. av inntekt det nærmest foregående året eller gjennomsnittet av de tre foregående årene opp til 6 G. Minste stønad er 1,8 G, som i dag tilsvarer 105 800 kroner.

Pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år skal sikre inntekt når ektefellen dør dersom den gjenlevende ikke er i stand til å forsørge seg selv. Pensjonen beregnes på grunnlag av avdødes opptjening og avkortes i forhold til faktisk eller forventet inntekt over et fribeløp. Det gis også på visse vilkår avledet tilleggspensjon til gjenlevende ektefelle med egen alders- eller uførepensjon. Når én eller begge foreldre er døde, gis det barnepensjon til fylte 18 år (i visse tilfeller til 20 år).

Målsettingen om at uførepensjonsordningen skal sikre et verdig livsopphold til personer som pga. uførhet ikke kan få en akseptabel inntekt må videreføres også i et nytt pensjonssystem. Det må imidlertid avklares om beregningsreglene for uførepensjonen fortsatt skal følge systemet for alderspensjon, eller løsrives og følge prinsippene for tidsbegrenset uførestønad og andre korttidsytelser i folketrygden. Et annet sentralt spørsmål er hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.

Den grunnleggende utfordringen er imidlertid forholdet mellom uførepensjon og fleksibel alderspensjon. Den årlige alderspensjonen som for eksempel kan tas ut fra 62 år, vil bli betydelig lavere enn om man tar ut pensjonen fra 67 år, mens uførepensjon ikke vil ha tilsvarende avkorting. Dette kan øke presset på uførepensjonsordningen. Insentivene i den fleksible alderspensjonen kan bli svekket dersom man ikke har etablert gode mekanismer som begrenser uførepensjonsordningen til dem som er reelt uføre.

Det legges til grunn at stønadsordningene ved uførhet bør utredes i det videre arbeidet. Regjeringen vil sette ned et utvalg for å utrede framtidens uføreordninger. Utvalget nedsettes etter at Stortinget har behandlet pensjonsmeldingen. Utvalget skal kartlegge problemområder og gi forslag til endringer i dagens stønadsordninger ved uførhet for å finne fram til ordninger som kan fungere ved siden av et nytt fremtidig alderspensjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalget gi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmåles og hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.

Regjeringen ønsker å videreføre ordningene med folketrygdens ytelser til gjenlevende ektefeller og barn, og vil komme tilbake til Stortinget med forslag til teknisk tilpassing av ytelsene til etterlatte til et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden.

9.2 Hovedtrekk ved gjeldende ordninger

9.2.1 Uførepensjon

Formålet med folketrygdens uførepensjon er å sikre inntekt for personer som har fått inntektsevnen eller arbeidsevnen varig nedsatt med minst halvparten på grunn av sykdom, skade eller lyte. Det er et vilkår for å få uførepensjon at vedkommende har gjennomgått hensiktsmessig behandling og attføring. Det gis hel (100 prosent) uførepensjon til den som har mistet hele inntektsevnen eller arbeidsevnen, og gradert pensjon (fra 50 til 90 prosent) dersom en del av inntektsevnen eller arbeidsevnen er tapt.

Uførepensjonen beregnes på samme måte som alderspensjonen, og består av grunnpensjon (basert på trygdetid/botid), tilleggspensjon (basert på inntekt og pensjonspoeng) og eventuelt særtillegg til dem som har liten eller ingen tilleggspensjon. Uførepensjonister får medregnet framtidig trygdetid og framtidige pensjonspoeng til det året de fyller 67 år. De framtidige pensjonspoengene er gjennomsnittet av opptjente pensjonspoeng de tre siste årene før inntektsevnen eller arbeidsevnen ble nedsatt eller av halvparten av samtlige opptjente pensjonspoeng dersom dette gir et høyere pensjonspoengtall. Uførepensjonister som har vært yrkesaktive i noen år sikres på denne måten en uførepensjon på det samme nivået som alderspensjonen de kunne vente å få ved fylte 67 år ved uendret inntektsnivå. Personer som er født uføre eller er blitt uføre før fylte 26 år, får rett til en garantert tilleggspensjon beregnet på grunnlag av 3,3 pensjonspoeng.

Det gis behovsprøvde forsørgingstillegg for ektefelle og for barn under 18 år.

Fra 1. januar 2004 ble det innført en ny ordning med tidsbegrenset uførestønad som kan innvilges for en periode på 1-4 år når det er mulighet for at stønadsmottakeren kan komme tilbake i arbeid på heltid eller deltid. De øvrige inngangsvilkårene er de samme som for uførepensjon. Personer som mottar tidsbegrenset uførepensjon, følges opp jevnlig av trygdeetaten med sikte på hel eller delvis tilbakeføring til arbeidslivet.

Den tidsbegrensede uførestønaden utgjør 66 pst. av inntekten det siste året før arbeidsevnen ble nedsatt, eller gjennomsnittet av inntekten de tre siste årene. Inntektsgrunnlaget er begrenset til en inntekt som svarer til 6 G. Minste stønad er 1,8 G (105 800 kroner).

Den tidsbegrensede uførestønaden beregnes etter den samme modellen som korttidsytelsene rehabiliteringspenger og attføringspenger fra folketrygden. Før 2002 ble rehabiliteringspenger og attføringspenger beregnet som uførepensjon, dvs. etter en pensjonsmodell. Man ønsket å forenkle beregningsreglene og løsrive dem fra pensjonssystemet, blant annet for å markere at det dreier seg om midlertidige ytelser der siktemålet er tilbakeføring til arbeid. I folketrygden er det dermed én beregningsmodell for varige ytelser til livsopphold (pensjonsmodellen) og en annen modell for ytelser der siktemålet er tilbakeføring til arbeid (korttidsytelsesmodellen).

9.2.2 Pensjon til etterlatte

Pensjon til gjenlevende ektefelle under 67 år

Folketrygden gir på visse vilkår en inntektsprøvd pensjon til gjenlevende ektefelle som er avledet av den avdøde ektefellens opptjening. For å få rett til pensjon kreves det at den gjenlevende ektefellen enten var gift med den avdøde i minst fem år eller hadde barn med den avdøde (evt. hadde omsorg for den avdøde ektefellens barn). På særlige vilkår om bl.a. lengden av ekteskapet kan det gis pensjon til skilte når den tidligere ektefellen dør. Pensjon til gjenlevende ektefelle faller bort dersom hun eller han gifter seg igjen.

Til gjenlevende ektefelle som ikke har rett til pensjon, kan det på visse vilkår gis en inntektsprøvd overgangsstønad. Stønaden gis som hovedregel i maksimalt ett år, og beregnes som pensjon.

Reglene gjelder også for registrerte partnere etter lov om registrert partnerskap og for samboere med felles barn eller som har vært gift med hverandre.

Pensjon til gjenlevende ektefelle er bygd opp som de øvrige pensjonene i folketrygden (dvs. etter pensjonsmodellen) og består av grunnpensjon, tilleggspensjon og eventuelt særtillegg til dem som har liten eller ingen tilleggspensjon.

Grunnpensjon og særtillegg beregnes på grunnlag av den avdødes trygdetid (evt. regnet fram til 67 år). Tilleggspensjonen utgjør 55 prosent av den avdødes tileggspensjon. Dersom den avdøde ikke var pensjonist, regnes det med pensjonspoeng fram til 67 år.

Pensjonen inntektsprøves på grunnlag av arbeidsinntekt som den gjenlevende har eller kan forventes å få, og som på årsbasis overstiger et fribeløp som er halvparten av G. Pensjonen reduseres med 40 prosent av den faktiske eller forventede arbeidsinntekten over fribeløpet. Som hovedregel forventes det at en gjenlevende ektefelle under 55 år kan få en arbeidsinntekt på 2 G.

Avledet tilleggspensjon til gjenlevende ektefelle med egen pensjon

Alderspensjonister og uførepensjonister som er gjenlevende ektefeller, kan på visse vilkår få en høyere tilleggspensjon enn de selv har tjent opp (kombinert tilleggspensjon). Vilkårene er de samme som gjelder for at personer under 67 år skal få pensjon som gjenlevende ektefelle (varighet av ekteskap eller at ektefellene hadde barn osv.).

Den kombinerte tilleggspensjonen er 55 prosent av summen av pensjonistens egen tilleggspensjon og den avdødes tilleggspensjon, og utbetales dersom beløpet blir høyere enn den tilleggspensjonen som den gjenlevende pensjonisten selv har tjent opp. Det er altså det relative forholdet mellom tilleggspensjonene som avgjør om det skal gis kombinert tilleggspensjon, og ikke om den gjenlevendes tilleggspensjon er lav isolert sett.

Barnepensjon

Det gis barnepensjon til fylte 18 år (i visse tilfeller til 20 år). Er en av foreldrene død, er pensjonen for første barn 40 pst. av G, og for hvert av de øvrige barna 25 pst. av G. Er begge foreldrene døde, er pensjonen til det første barnet det samme som pensjon til gjenlevende ektefelle (det største beløpet beregnet etter farens eller morens opptjening). For det neste barnet er pensjonen 40 pst. av G, og for øvrige barn 25 pst. av G for hvert barn. Pensjonen gis med likt beløp til hvert barn.

9.3 Pensjonskommisjonens vurderinger

9.3.1 Uførepensjon

Pensjonskommisjonen uttalte at en teknisk sett kan beholde dagens beregningsregler for uførepensjon selv om alderspensjonssystemet legges om. Det ble understreket at det er et hensiktsmessighetsspørsmål hvor mange ulike typer beregningsregler en skal ha for løpende kontantytelser i folketrygden.

Kommisjonen pekte på at med forslaget til en modernisert folketrygd, kan det bli problematisk å videreføre en forutsetning om at uførepensjonen skal være utformet etter samme prinsipper som alderspensjonen. En av grunnene til dette er at modernisert folketrygd ikke lenger vil ha én veldefinert pensjonsalder. Alderspensjonen i modernisert folketrygd har dessuten en tydeligere oppsparingsmekanisme enn i dagens folketrygd, mens uførepensjon og etterlattepensjon fortsatt vil være mer forsikringsbaserte ordninger.

Kommisjonen viste også til at beregningsreglene for en del av de sykdomsrelaterte ytelsene allerede er løsrevet fra beregningsreglene for alderspensjon. Rehabiliteringspenger og attføringspenger beregnes nå med 66 pst. av inntekten det foregående året eller de nærmeste foregående årene før stønadsbehovet oppsto. Tidsbegrenset uførestønad, som ble innført fra 1. januar 2004, blir også beregnet slik.

Mens det primære formålet med uførepensjon er inntektssikring ved uførhet i yrkesaktiv alder, forutsetter alderspensjonsordningen normal opptjening hele tiden fram til alderpensjonen tas ut. For alderspensjon vil pensjonsuttak være frivillig mellom 62 og 70 år, samtidig som den enkelte skal være tjent med fortsatt å stå i arbeid etter 62 år. Det er et sentralt hensyn også for uførepensjonsordningen at det skal lønne seg for den enkelte å utnytte sin restarbeidsevne i lønnet arbeid.

Det er en utfordring å sikre at ordningene med uførepensjon og alderspensjon kan virke parallelt på en hensiktsmessig måte uten at det oppstår gjensidig ugunstige vekselvirkninger. Problemstillingen er særlig tydelig i årene opp mot laveste uttaksalder for alderspensjon og i intervallet der det blir valgfritt å ta ut alderspensjon. Pensjonskommisjonen understreket at det bør unngås at enkeltpersoner som har helseplager som vil kunne gi rett til uførepensjon, men som likevel er motivert til å fortsette i arbeid, vil tape økonomisk på å fortsette. Tilsvarende bør den som faktisk forsøker å stå i arbeid lengst mulig, for eksempel gjennom å ta en mindre krevende jobb, samlet sett ha noe igjen for dette, selv om det endelige utfallet blir uførepensjon.

Når det gjelder spørsmålet om hvordan alderspensjonen skal beregnes for tidligere uførepensjonister, viste kommisjonen til at dette i prinsippet kan skje på to måter, enten på grunnlag av selve uføreytelsen, eller ut fra det inntektsgrunnlaget som ligger til grunn for uføreytelsen.

Kommisjonen viste også til at det må tas stilling til fra hvilket tidspunkt en uførepensjon skal avløses av alderspensjon. Ved en fleksibel alderspensjon der pensjonen kan tas ut mellom 62 og 70 år, er det ikke gitt å definere en ordinær pensjonsalder der det er naturlig med overgang til alderspensjon, og der videre opptjening av alderspensjonsrettigheter stanser. Valg av overgangstidspunkt fra uførepensjon til alderspensjon vil imidlertid ha stor betydning for nivået på alderspensjonen. Jo senere overgangen skjer, desto større opptjening vil den enkelte pensjonist kunne få. Samtidig vil valg av tidspunkt for opptjening av alderspensjonsrettigheter ha konsekvenser for det samlede utgiftsnivået. Pensjonskommisjonen ga uttrykk for at det synes naturlig å legge til grunn at overgang og omregning fra uførepensjon til alderspensjon bør skje ved fylte 67 år, men at dette må vurderes nærmere i forbindelse med videre utredning av folketrygdens framtidige uføresystem.

Pensjonskommisjonen mente at uførepensjon skal kunne innvilges også mellom fylte 62 år og 67 år, som i dag. Årsaken er at personer som av helsemessige årsaker mer eller mindre er forhindret fra å fortsette i arbeid, ikke står overfor de samme valgmuligheter som arbeidsføre. De nærmere vilkårene for rett til uførepensjon når det samtidig foreligger rett til alderspensjon, bør etter kommisjonens mening vurderes i forbindelse med det videre arbeidet med å utforme folketrygdens uførestønad i lys av modernisert folketrygd.

Ved overgang og omregning til alderspensjon ved fylte 67 år mente Pensjonskommisjonen at også uførepensjonister bør omfattes av ordningen med delingstall.

Pensjonskomisjonen pekte på at personer som blir uføre i relativt ung alder, kan ha uførestønad som hovedinntektskilde i store deler av sitt voksne liv. I likhet med yrkesaktive kan de ha etableringskostnader og utgifter til å forsørge familie gjennom store deler av livet. Dersom løpende uførepensjon reguleres på samme måte som utbetalt alderspensjon, vil uføre få en dårligere inntektsutvikling enn yrkesaktive. For at det ikke skal oppstå for store sosiale forskjeller mellom yrkesaktive og uføre, er det viktig å sikre varig uføre en inntektsutvikling som gjenspeiler velstandsutviklingen i samfunnet. Pensjonskommisjonen tilrådde på denne bakgrunn at varig uførepensjon lønnsindekseres. Det er imidlertid et spørsmål om hvor lenge lønnsindekseringen skal gjelde. I modernisert folketrygd er det foreslått at løpende alderspensjon skal indekseres med et veid gjennomsnitt av lønns- og prisveksten. Det bør blant annet vurderes å gå over til samme indeksering som vil gjelde for alderspensjon fra fylte 62 år.

9.3.2 Pensjon til etterlatte

Pensjonskommisjonen pekte på at utviklingen i familie- og forsørgingsmønsteret taler for at det kan bli vanskeligere å bygge en pensjonspolitikk basert på forsørgelse gjennom ekteskap. Utviklingen går heller i retning av at hver enkelt voksen forutsettes å forsørge seg selv, og at kvinner og menn har individuelle rettigheter, der sivil status har mindre betydning. Alternativet til familie eller husholdsenheten er et mer individualisert pensjonssystem. I en rendyrket form vil et slikt system behandle alle likt, uten hensyn til familiesituasjonen. Enslige, gifte og samboere vil da ha de samme pensjonsrettighetene. En slik løsning vil kreve vidtgående endringer.

Etterlattepensjon til gjenlevende under 67 år

Ordningen med etterlattepensjonen gir formelt like rettigheter til kvinner og menn. Pensjonskommisjonen pekte på at en fullstendig rendyrking av prinsippet om individbaserte ytelser forutsetter et samfunn der menn og kvinner er likestilt i utgangspunktet. Det vil blant annet si et samfunn med lik deling av omsorgsoppgavene og like muligheter for menn og kvinner i arbeidslivet. Selv om rettighetene formelt er like for kvinner og menn, må etterlattepensjonen først og fremst vurderes i forhold til kvinner.

Det kan i prinsippet reises mange spørsmål om etterlattepensjonering av voksne personer i arbeidsdyktig alder. Det kan hevdes at etterlattepensjonering bygger på og støtter opp under familiemønster som har stadig mindre utbredelse, der kvinner er forsørget, og ikke selvstendige inntektstakere. Det er også hevdet at etterlattepensjoneringen kan virke passiviserende. Den gir rett til pensjon for personer som kan ha mange yrkesaktive år foran seg. Nå er riktignok kravene til yrkesrettet aktivitet skjerpet for gjenlevende under 55 år. Dessuten legger etterlattepensjonen i dag stor vekt på ekteskapelig status og mindre vekt på faktisk samlivsform. Det er bare når det har foreligget et formelt ekteskap og når samboere har felles barn, det foreligger rett til etterlattepensjon. Personer som har vært samboere gjennom et langt liv uten at de har felles barn eller vært gift med hverandre, har ikke rett til etterlattepensjon. Pensjonen faller bort når det inngås nytt ekteskap, men ikke når den etterlatte innleder et nytt samboerforhold.

Fortsatt lever mange kvinner i ekteskap der mannen er hovedinntektstaker. Disse kvinnene har et reelt behov for økonomisk trygghet mot tap av forsørger. Således støtter etterlattepensjonen opp om ekteskapet som samlivsform. Menn har i dag som oftest høyere inntekt, lengre yrkeskarriere og høyere pensjonsopptjening enn kvinner. Dersom etterlattepensjonen faller bort, kan resultatet bli økt utrygghet og lavere eller mer usikker standardtrygghet for kvinner. Dagens etterlattepensjon har innebygd fleksibilitet som gjør at den i stor grad trappes automatisk ned etter hvert som yrkesaktiviteten øker.

Etter hvert som stadig flere kvinner har egen arbeidsinntekt, vil behovet for etterlattepensjon avta. Kvinners yrkesaktivitet steg betydelig i 1970- og 1980-årene, noe som vil bidra til å heve kvinners pensjonsnivå i framtiden. Etterlattepensjonen har imidlertid pr. i dag ikke utspilt sin rolle.

Pensjonskommisjonen kom på denne bakgrunn til at det fortsatt bør være en ordning med etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle i modernisert folketrygd, og at ytelsesnivået bør ligge på om lag samme nivå som i dag. Kommisjonen la til grunn at den tekniske utformingen av folketrygdens etterlatteytelser til barn og gjenlevende ektefeller blir gjenstand for nærmere utredning.

Avledet pensjon til gjenlevende ektefelle med egen pensjon

Etterlattepensjonen faller bort når en gjenlevende ektefelle får rett til egen pensjon som uføre- eller alderspensjonist. Bestemmelsene om avledet pensjon sikrer at gjenlevende ektefelle minst får en egen pensjon tilsvarende etterlattepensjon. Gjenlevende ektefelle med egen uføre- eller alderspensjon får i dag beregnet tilleggspensjonen etter det gunstigste beløpet av egen tilleggspensjon og 55 pst. av summen av egen og avdød ektefelles tilleggspensjon.

Pensjonskommisjonen viste til at kvinner øker sin pensjonsopptjening, og at det kan reises spørsmål om det er fordelingsmessig rimelig og påkrevet med en ordning som sikrer gjenlevende alders- og uførepensjonister med egen tilleggspensjon høyere ytelser enn de hadde som etterlattepensjonist, og også høyere ytelser enn det som egen opptjening tilsier.

Bakgrunnen for ordningen var at det ble ansett som rimelig at pensjonister ikke skulle få vesentlig nedgang i tilvant inntektsnivå når ektefellen døde. Samtidig skulle de få beholde noe av egen tilleggspensjonsopptjening, som for de aller fleste var forventet å være lav. Dette kan forstås på bakgrunn av forsørgingsmønsteret da folketrygden ble innført. Kvinnene var ofte hjemmearbeidende store deler av livet, eventuelt med kortere perioder i arbeid, fortrinnsvis på deltid. I framtiden vil regelen medføre at en stadig større gruppe pensjonister (kvinner og menn med avdød ektefelle/samboer) får et eget «påslag» og dermed høyere tilleggspensjoner enn ugifte pensjonister, selv om arbeidsinntekten har ligget på samme nivå.

Det er i dag stort sett kvinner som har rett til avledet pensjon. Det skyldes at kvinner lever lenger enn menn og at menn gjennomgående har høyere pensjonsrettigheter enn kvinner. Etter hvert som kvinner opparbeider større pensjonsrettigheter i folketrygden som følge av økt yrkesaktivitet, vil også flere menn få avledet pensjon. Pensjonskommisjonen framholdt at det kan reises spørsmål ved rimeligheten av at pensjonister med høy egenopptjent tilleggspensjon kan få et særlig påslag i pensjonen som følge av ekteskap.

Pensjonskommisjonen viste til at ordningen med avledet pensjon kommer både personer med lav og høy egenopptjent pensjon til gode. Dersom ordningen ble fjernet, vil kvinner med lav egenopptjent pensjon bli hardest rammet. Pensjonskommisjonen mente det er gode grunner for å videreføre en ordning med kombinert pensjon i modernisert folketrygd. Den nærmere utformingen av en slik ordning i modernisert folketrygd bør imidlertid etter kommisjonens oppfatning utredes nærmere i forbindelse med den tekniske utformingen av etterlatteytelser til barn og etterlatte under 67 år.

9.4 Høringsuttalelser

Mange høringsinstanser har bemerket at uførepensjon ikke er utredet av Pensjonskommisjonen og påpekt at det er nødvendig å ta stilling til den framtidige ordningen for uførepensjon før pensjonsreformen iverksettes.

Når det gjelder etterlatteytelser, gir ikke høringsuttalelsene noe entydig signal, verken om utforming eller om en bør opprettholde slike ytelser i framtiden. Noen høringsinstanser har uttalt at de ønsker å beholde etterlatteytelsene. Andre har påpekt at samfunnsutviklingen kan tilsi at man går over til en tidsbegrenset omstillingsytelse i framtiden.

9.5 Departementets vurderinger

9.5.1 Uførepensjon

Pensjonskomisjonen pekte på at det er det nødvendig med en nærmere utredning av forholdet mellom uførepensjon og alderspensjon i modernisert folketrygd. Det må tas standpunkt til hvordan pensjonen skal beregnes rent teknisk når reglene for alderspensjon legges radikalt om. Etter departementets oppfatning er de grunnleggende utfordringene imidlertid knyttet til forholdet mellom uførepensjon og forslaget om en fleksibel alderspensjon.

Beregning av uføreytelse i forbindelse med nytt alderspensjonssystem

I dag beregnes pensjonene i folketrygden etter samme modell (pensjonsmodellen) enten det er alderspensjon, uførepensjon eller pensjon til gjenlevende ektefelle. Den tidsbegrensede uførestønaden som nylig er innført, beregnes imidlertid på en annen måte, slik rehabiliteringspenger og attføringspenger også gjør (korttidsytelsesmodellen), se avsnitt 9.2.1 ovenfor. Også ellers i Europa er det to hovedmodeller for oppbygging av uførepensjon/førtidspensjon, enten avledet av beregningsreglene for alderspensjon eller utformet på samme måte som korttidsytelser ved sykdom eller arbeidsløshet. Det siste gjelder blant annet Danmark. I Sverige forlot man pensjonsmodellen fra 1. januar 2003 og gikk over til en sykestønadsmodell.

Nedenfor skisseres det ulike modeller for beregning av en framtidig uføreytelse. Én modell bygger på reglene for beregning av pensjon, en annen på reglene for beregning av korttidsytelser ved sykdom (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). En tredje modell, der en opprettholder skillet mellom tidsbegrenset stønad og varig pensjon, er en kombinasjon av de to første modellene.

Modell 1- Pensjonsmodellen

I denne beregningsmodellen baserer en seg på forslaget til framtidig alderspensjon folketrygden, se kapittel 4 foran, men med framskriving av pensjonsrettigheter. På samme måte som alderspensjonen kan uførepensjonen beregnes med utgangspunkt i den beregnede pensjonsformuen som er opparbeidet i yrkesaktive år. Fra uføreåret kan det beregnes et framtidig inntektstap som medregnes som beregnet pensjonsformue. Det forutsettes at det fastsettes en øvre aldersgrense for hvor lenge det skal være mulig å framskrive pensjonsopptjening, og en bestemt alder for overgang til alderspensjon. Dette trenger nødvendigvis ikke være det samme tidspunktet.

Det kan tas hensyn til år med ulønnet omsorgsarbeid ved fastsetting av beregnet pensjonsformue og framtidig inntektstap, og personer som er født uføre eller er blitt uføre i ung alder kan sikres ytelse på et visst nivå etter samme prinsipper som i dag.

For personer som ikke har vært yrkesaktive, kan det innføres en garantipensjon som avkortes mot den ordinære uførepensjonen etter de samme regler som for alderspensjon.

Det må tas stilling til om en fortsatt skal ha en ordning med behovsprøvde forsørgingstillegg.

Pensjonskommisjonen foreslo at det ikke skal gis tillegg for forsørget ektefelle og barn til alderspensjonen. Uførepensjonister er imidlertid i en annen livssituasjon. Økning i barnetillegget til pensjonister har de senere år vært et målrettet tiltak for å forebygge fattigdom blant barnefamilier med lav inntekt. Om lag 16 000 uførepensjonister mottar i dag behovsprøvd barnetillegg.

Ved en slik modell vil det være enkelt å omregne uførepensjonen til alderspensjon siden de samme prinsippene ligger til grunn for begge pensjonstypene. Stønadsnivået som ufør vil i utgangspunktet tilsvare den alderspensjonen som vedkommende ville ha fått ved å fortsette i arbeid fram til fylte 67 år.

For alderspensjonen er det foreslått et delingstall, slik at pensjonen justeres ut fra forventet levealder for alderskohorten pensjonisten tilhører. Pensjonskommisjonen forutsatte at dette ikke skal gjelde for uførepensjonister, men at delingstallet gjøres gjeldende ved overgang fra uførepensjon til alderspensjon. Departementet legger til grunn at tidligere uførepensjonister skal omfattes av ordningen med delingstall på samme måte som andre alderspensjonister, selv om ytelsen kan gå noe ned ved overgang til alderspensjon.

Modell 2 – Beregning som folketrygdens kortidsytelser

Som nevnt ovenfor, ble rehabiliteringspenger og attføringspenger tidligere beregnet på samme måte som uførepensjon. De beregnes nå på grunnlag av inntekten det siste året eller gjennomsnittet av de siste tre årene før arbeidsevnen ble nedsatt. Tidsbegrenset uførestønad beregnes etter samme modell. De nye svenske ordningene fra 2003 har mange likhetstrekk med vår tidsbegrensede uførestønad.

En beregningsmodell som bygger på dagens regler for tidsbegrenset uførestønad, vil innebære at inntekt på uføretidspunktet eller umiddelbart forut for uføretidspunktet også legges til grunn for beregning av varig uførepensjon. Man vil gå bort fra prinsippet om opptjente rettigheter, og inntekt på et tidligere tidspunkt i yrkeslivet vil ikke ha betydning for stønadsresultatet. En person som har et langt yrkesliv bak seg, vil kunne få samme stønad som en som bare har vært i arbeid i noen år. Det vil heller ikke være noen direkte sammenheng mellom det en person mottar som uførepensjonist og senere alderspensjon. Botid i Norge vil etter en slik modell heller ikke påvirke stønadsnivået.

Det kan vurderes om en forutgående beregningsperiode på inntil tre år er tilstrekkelig lang når inntektsgrunnlaget fastsettes. I Sverige benytter man gjennomsnittet av de tre beste inntektsårene innenfor en «rammetid» på inntil 8 år. Der har man dessuten en minsteytelse som avkortes på grunnlag av botid. Den tidsbegrensede uførestønaden i Norge er betydelig gunstigere fordi den gir alle en minsteytelse. En kan eventuelt vurdere å legge inn et krav om trygdetid (normalt botid i Norge) i en slik modell, med framskriving av tid til en viss alder.

Selv om en del uføre fortsatt vil ha behov for en ytelse på varig basis, kan de tekniske beregningsreglene være de samme for tidsbegrenset og varig uføreytelse.

Kompensasjonsgraden for tidsbegrenset uføre­stønad er i dag 66 pst. av inntektsgrunnlaget. Dette er betydelig høyere enn gjennomsnittlig kompensasjonsgrad som alderspensjonist. Den svenske ordningen har en kompensasjonsgrad på 64 pst. Det vil være vanskelig å ha en uføreytelse som framstår som betydelig mer gunstig enn den alderspensjonen en vil kunne få. Når man skal sammenlikne kompensasjonsnivået mellom ordninger, må en ta hensyn til eventuelle forskjeller i beskatning.

I likhet med modell 1 må det fastsettes en aldersgrense for overgang til alderspensjon. Tidspunktet for overgang til alderspensjon vil imidlertid ikke ha betydning for stønadsnivået som ufør.

Grunnlaget for beregning av tidsbegrenset uførestønad og de øvrige korttidsytelsene i folketrygden er begrenset til inntekt opp til 6 G. Dersom man legger til grunn at beregningsreglene for tidsbegrenset uførestønad også skal gjelde for personer med varig stønadsbehov, kan det eventuelt vurderes å ha samme taket for opptjening som i alderspensjonssystemet.

Ved overgang fra uføreytelse til alderspensjon kan man enten legge inntekten på uføretidspunktet til grunn og beregne framtidig inntekt, eller legge stønaden til grunn for beregning av inntektstap fra uføretidspunktet til overgang til alderspensjon. Med det første alternativet vil alderspensjonen bli beregnet på samme måte som i modell 1. Det siste alternativet vil gi nedgang i inntekt ved overgang fra uføreytelse til alderspensjon. Personer som har hatt uførestønad i mange år, vil i så fall kunne få en svært lav alderspensjon.

Modell 3 - Kombinasjonsmodellen

Dette er en videreføring av dagens system med en tidsbegrenset ytelse som beregnes som folketrygdens korttidsytelser og en varig pensjonsytelse som tilpasses forslaget til alderspensjonssystem i modernisert folketrygd. Den tidsbegrensede ytelsen kan som i dag gis når det er en viss mulighet for at stønadsmottakeren kan komme tilbake i arbeid på hel tid eller deltid.

Det kan legges opp til at tidsbegrensning skal være hovedregelen. Gjennom oppfølging i stønadsperioden og tilrettlegging i form av attføringstiltak, kan det legges til rette for at flest mulig skal komme tilbake i arbeid.

For personer som har hatt mange år i arbeid, men som på grunn av helseproblemer må avslutte yrkeskarrieren før det er aktuelt å gå over på alderspensjon, kan det vurderes å beholde en varig pensjonsytelse. Det kan stilles strengere krav til uførhetens art og omfang for å få en slik pensjonsytelse.

Andre problemstillinger vedrørende uførepensjon i forbindelse med forslaget til nytt alderspensjonssystem

Som nevnt ovenfor i punkt 9.3.1, pekte Pensjonskommisjonen på en rekke problemstillinger som må utredes nærmere, blant annet forholdet til fleksibel alderspensjon med mulighet til å ta ut en alderspensjon tidligst fra fylte 62 år.

Dersom en legger til grunn at det skal gis uførepensjon/uføreytelse etter fylte 62 år, slik Pensjonskommisjonen gikk inn for, vil en kunne få en gruppe personer som både har rett til uførepensjon og alderspensjon. En alderspensjon vil i så fall bli fastsatt ut fra beregnet pensjonsformue som fordeles over antall gjenværende leveår for det årskullet man tilhører. En uførepensjon vil på sin side ikke ha noen avkortning i forhold til uttakstidspunkt.

De nærmere vilkårene for å få innvilget en ytelse og størrelsen på ytelsen (kompensasjonsnivået) vil være forhold som påvirker den enkeltes pensjoneringsatferd. I den grad den enkelte har en mulighet til å velge mellom en alderspensjon og en uføreytelse, vil nivået på ytelsen være avgjørende for valget. Dersom uføreytelsen er høyest, vil eldre arbeidstakere som har (eller føler at de har) behov for å forlate arbeidslivet tidlig, forsøke å få en slik ytelse framfor en fleksibel alderspensjon. Dette vil kunne øke presset på uførepensjonsordningen. Departementet vil peke på at dersom man ikke klarer å etablere gode mekanismer som begrenser uførepensjonsordningen til de som er reelt uføre, vil insentivene i den fleksible alderspensjonen bli svekket.

Dersom en ikke får mulighet til å få uføreytelse etter 62 år, slik at alderspensjon er den eneste muligheten, vil pensjonen for mange framstå som svært lav. Situasjonen er annerledes for friske, yrkesaktive personer som velger å ta ut alderspensjon fra 62 år eller senere etter en helhetsvurdering, der pensjonsnivået er ett av flere elementer i vurderingen. Personer som er i ferd med å falle ut av arbeidslivet av helsemessige årsaker, har ikke de samme valgmulighetene.

I stedet for å innføre regler som innebærer at personer med helsemessige problemer ser seg nødt til å ta ut alderspensjon fra fylte 62 år selv om pensjonen blir lavere enn om man kunne ha fortsatt i arbeid, kan en vurdere vilkårene for å bli innvilget ytelse nærmere. For eksempel kan det vurderes om vilkårene bør være forskjellige for personer som blir arbeidsufør i ung alder og må leve mange år som uførepensjonister, og andre som av helsemessige årsaker ikke arbeider fram til tidspunktet for alderspensjonering.

Konklusjon

Det legges til grunn at stønadsordningene ved uførhet bør utredes i det videre arbeidet. Regjeringen vil sette ned et utvalg for å utrede framtidens uføreordninger. Utvalget nedsettes etter at Stortinget har behandlet endringene i folketrygdens alderspensjon. Utvalget skal kartlegge problemområder og gi forslag til endringer i dagens stønadsordninger ved uførhet for å finne fram til ordninger som kan fungere ved siden av et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden. Videre skal utvalget gi forslag til hvordan uførepensjonen skal utmåles og hvordan alderspensjonen skal utmåles for personer som har mottatt uførepensjon.

9.5.2 Pensjon til etterlatte

Pensjonskommisjonen mente at det fortsatt bør være en ordning med etterlattepensjon til gjenlevende ektefelle i modernisert folketrygd, og at ytelsene bør ligge på om lag samme nivå som i dag. Kommisjonen mente at også ordningen med avledet (kombinert) pensjon til gjenlevende ektefeller bør videreføres, se punkt 9.3.2 foran. Pensjonskommisjonen la til grunn at den tekniske utformingen av folketrygdens etterlatteytelser til barn og gjenlevende ektefeller blir gjenstand for videre utredning.

Noen utviklingstrekk

Per 31. desember 2003 var det 25 246 1 personer under 67 år som hadde pensjon eller overgangsstønad fra folketrygden som gjenlevende ektefelle. 92 pst. av dem var kvinner og om lag 66 pst. var over 55 år. Antallet personer under 67 år med pensjon som gjenlevende ektefelle har gått jevnt nedover, se tabell 9.1

Denne gruppen har gjennomgående høyere inntekt enn andre pensjonister (om lag 235 000 kroner i 1999, som var henholdsvis 50 prosent og 60 prosent mer enn uførepensjonistene og alderspensjonistene). Det har vært en sterk sysselsettingsvekst for kvinner fra 1970-årene, og det høye inntektsnivået for gjenlevende ektefeller med pensjon skyldes at mange av dem er yrkesaktive. Om lag halvparten av samlet inntekt i 1999 var arbeidsinntekt, mens 28 prosent var pensjonsinntekt. Gjennom 1990-årene har arbeidsinntekten stadig utgjort en større del av samlet inntekt, og gjennomsnittlig pensjon målt i faste kroner har gått noe ned pga. inntektsprøvingen av ytelsene. Man regner med at denne utviklingen vil fortsette.

Anslagene over utviklingen framover er en forlengelse av trenden man har kunnet observere gjennom 1990-årene. Fra om lag 2010 forventes det en sterkere nedgang i antall personer med pensjon til gjenlevende ektefelle fordi de store etterkrigskullene vil gå over på alderspensjon. På enda lengre sikt kan vi få en sterkere utflating, men utviklingen her er usikker.

Mens utgiftene til pensjon til gjenlevende ektefeller under 67 år forventes å synke framover, forventer man at utgiftene til avledet tilleggspensjon til gjenlevende ektefeller som har egen pensjon (kombinert tilleggspensjon), vil stige. Dette skyldes blant annet økende yrkesdeltakelse og høyere inntekt blant kvinner. Rikstrygdeverket har beregnet merutgiftene til avledet tilleggspensjon for alderspensjonister, dvs. differansen mellom den kombinerte tilleggspensjonen (55 pst. av summen av den egenopptjente og den avdøde ektefellens tilleggspensjon) og pensjonistens egenopptjente tilleggspensjon. Ved beregningene er det tatt hensyn til at det ikke blir merutgifter for folketrygden i tilfeller der tilleggspensjonen blir mindre enn satsen for særtillegget. Disse pensjonistene får uansett en pensjon på nivå med folketrygdens minstepensjon. Beregningene viser at de nåværende merutgiftene til avledet tilleggspensjon for alderspensjonister, regnet etter grunnbeløpet pr. 1. mai 2004 (kr 58 778), er om lag 2,1 milliarder kroner pr. år. Med uendrede regler i folketrygden er det anslått at utgiftene blir om lag 4,9 milliarder kroner i 2050, altså mer enn fordoblet.

Pr. 31. desember 2003 hadde 13 995 personer barnepensjon fra folketrygden. I 13 720 tilfeller var én av foreldrene død, mens 275 av barnepensjonistene hadde mistet begge foreldrene.

Beregning av pensjon til gjenlevende ektefelle i forbindelse med nytt alderspensjonssystem

Som for uførepensjon, kan det tenkes flere modeller for beregning av pensjon til gjenlevende ektefelle tilpasset et nytt alderspensjonssystem. En kan ta utgangspunkt i den inntekten som er falt bort ved dødsfallet eller bygge på prinsippene for alderspensjon, slik man gjør i dag.

Departementet legger til grunn at uansett modell skal pensjonistene sikres et minstenivå (før inntektsprøving). Dette kan oppnås ved at gjenlevende ektefeller sikres en garantipensjon på samme nivå som dagens minstepensjon, og som avtrappes mot den ordinære pensjonen.

Pensjon beregnet av inntekten ved dødsfallet

På samme måte som ved rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad, kan pensjonen beregnes til en bestemt prosent av inntekten i året før dødsfallet eller gjennomsnittet av inntekten i de tre siste årene. Det kan eventuelt vurderes å utvide antall år som er med når inntektsgrunnlaget beregnes.

Det må tas stilling til om inntektsgrunnlaget skal begrenses til 6 G, slik det er ved bl.a. tidsbegrenset uførestønad. En annen mulighet er å ha samme taket som i alderspensjonssystemet.

Pensjon beregnet etter en pensjonsmodell

Et annet alternativ er å bygge på alderspensjonen, slik man gjør i dag. I de tilfellene der den avdøde ikke har alderspensjon ved dødsfallet, vil det være nødvendig å ta utgangspunkt i den beregnede pensjonsformuen ved dødsfallet og framskrive inntekt som medregnes som beregnet pensjonsformue. Det må da tas standpunkt til hvilken alder det skal framskrives inntekt til. Forslaget til nytt alderspensjonssystem har ingen fiksert pensjonsalder, men det kan være naturlig å framskrive inntekten til det året avdøde ville ha fylt 67 år, som i dag. Pensjonen til gjenlevende ektefelle kan i en slik modell beregnes til en viss prosent av en faktisk alderspensjon eller av en beregnet pensjonsformue.

Kostnadsnøytrale beregninger

Det er foretatt beregninger over forskjellige modeller der pensjonsprosenten er fastsatt under forutsetning av at utgiftene til pensjon til gjenlevende ektefelle skal være som i dag. Det forutsettes at pensjonen inntektsprøves på samme måte som i dagens folketrygd.

Beregningene viser at dersom man benytter en modell der inntektsgrunnlaget fastsettes til inntekten i året før dødsfallet, eventuelt gjennomsnittet av de tre siste årene, kan det gis pensjon med 39 prosent av inntektsgrunnlaget begrenset til 6 G (modell A). Dersom inntektsgrunnlaget begrenses til for eksempel 8 G (modell B), kan pensjonsprosenten under forutsetning av kostnadsnøytralitet settes til 32 pst. av inntektsgrunnlaget. Ved en modell der pensjonen til gjenlevende ektefelle beregnes av alderspensjonen, dvs. av en faktisk alderspensjon eller en beregnet pensjonsformue (modell C), kan pensjonen settes til 64 pst. av inntektspensjonen eller 0,8 pst. av en beregnet pensjonsformue fram til 67 år. Alle beregningene bygger på utgiftsnivå og inntektsgrunnlag for pensjon til gjenlevende ektefeller i 2003. Dersom inntektsgrunnlag og antall stønadsmottakere endrer seg, vil utgiftene bli annerledes.

I tabell 9.2 sammenlignes pensjon beregnet etter dagens regler og de tre modellene som er beskrevet over. I tabell 9.3 sammenlignes kompensasjonsgraden.

Kompensasjonsgraden etter nåværende regler er fastsatt i forhold til et inntektsgrunnlag som er et gjennomsnitt av de 20 beste inntektsårene (og etter framskriving av inntekt dersom avdøde var under 67 år). I modell A og B er kompensasjonsgraden fastsatt i forhold til den inntekten som falt bort på tidspunktet for dødsfallet eller nær dette. I modell C, som bygger på en faktisk eller tenkt inntektspensjon i forslaget til nytt alderspensjonssystem med et eksempel på tak på 8 G, er det forutsatt jevn inntekt i 43 år, og kompensasjonsgraden er fastsatt ut fra denne inntekten.

Barnepensjon

En teknisk konvertering av dagens regler til modernisert folketrygd kan skje ved at satsene som er fastsatt i forhold til G, omregnes til tilsvarende kronebeløp og verdisikres etter en indeks som tar hensyn til lønnsutviklingen i samfunnet.

Pensjonen til første barn når begge foreldre er døde, fastsettes som i dag til pensjon til gjenlevende ektefelle etter den av foreldrene som får størst pensjon ved den beregningsmodell man velger.

Avledet (kombinert pensjon) til gjenlevende ektefelle med egen pensjon

Tradisjonelt har ordningen med avledet pensjon kommet kvinner med lave inntekter til gode. Etter hvert vil den gi høyere pensjonsrettigheter også til menn. Ordningen kan overføres teknisk til et nytt framtidig alderspensjonssystem ved at det gis inntektspensjon basert på en kombinasjon av den inntektspensjonen som pensjonisten selv har tjent opp og den avdøde ektefellens faktiske eller beregnede inntektspensjon.

Dersom den avdøde ektefellen ikke var alderspensjonist, vil det være nødvendig å framskrive inntekt, for eksempel til fylte 67 år.

Det er beregnet at merutgiftene til kombinert pensjon i den nåværende folketrygden på sikt vil være 2,3 pst. av de samlede utgiftene til alderspensjon. Dersom merutgiftene til kombinert pensjon i nytt alderspensjonssystem skal utgjøre samme andel av totalutgiftene på sikt, er det anslått at kombinert pensjon kan utgjøre om lag 53 pst. av summen av inntektspensjonene. Det er da forutsatt et tak for opptjening på 8 G som Pensjonkommisjonen foreslo. I og med at utgiftene til pensjoner samlet sett vil øke betydelig, innebærer dette at også utgiftene til kombinert pensjon vil øke betydelig.

Det vil si at en alderspensjonist får 53 pst. av summen av egen inntektspensjon og den avdøde ektefellens faktiske eller beregnede inntektspensjon dersom dette gir et høyere beløp enn den egenopptjente inntektspensjonen. Det må i tillegg innføres en garanti, slik at personer som har mottatt pensjon som gjenlevende ektefelle ikke går ned i ytelse.

Ved et slikt opplegg vil den kombinerte ytelsen fullt ut regnes som en inntektspensjon i forhold til reglene om garantipensjon i et nytt alderspensjonssystem.

Konklusjon

Regjeringen ønsker å videreføre ordningene med folketrygdens ytelser til gjenlevende ektefeller og barn, og vil komme tilbake til Stortinget med forslag til teknisk tilpassing av ytelsene til etterlatte til et nytt framtidig alderspensjonssystem i folketrygden.