3 Hovedprinsipper

3.1 Innledning og sammendrag

En hovedutfordring i arbeidet med å modernisere folketrygden vil bli å etablere et bærekraftig pensjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Dette krever tiltak for å dempe utgiftsveksten i folketrygden og at staten sparer en betydelig del av oljeinntektene i årene framover. En pensjonsreform som ikke bidrar til dette, vil vanskelig kunne opprettholdes over tid. Resultatet vil i så fall bli mindre trygghet for framtidige pensjoner og at pensjonssystemet blir stadig mer komplisert etter hvert som nye reformer tvinger seg fram. Både ut fra hensynet til å holde en høy arbeidsstyrke og hensynet til inntektsnivået hos pensjonistene, er det ønskelig at så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsutgiftene kommer gjennom tiltak som bidrar til å begrense veksten i antall pensjonister ved at flere er i arbeid. Jo lenger en kan komme på dette området, desto mindre behov vil det være for tiltak som innebærer reduksjon i pensjonene eller økt beskatning.

Hvis det ikke gjennomføres en pensjonsreform nå, vil det tvinge seg fram endringer i pensjonssystemet, i andre offentlige utgifter eller i skatte- og avgiftsnivået. Dette kan gjøres på ulike måter:

• Ett alternativ er å redusere pensjonsutbetalingen til hver alderspensjonist med opptil 20 pst. Dette betyr at en person med inntekt på om lag 350 000 kroner vil få sin årlige pensjon redusert med over 35 000 kroner.

• Et annet alternativ er å kutte i andre offentlige utgifter. Det er da kraftige tiltak som er nødvendig. Innstrammingsbehovet tilsvarer all offentlig støtte til barnehager, barnetrygd og kontantstøtte.

• Et tredje alternativ er å øke skattene. En person med inntekt på 350 000 kroner må i så fall betale 17 500 kroner mer i skatt hvert år gjennom hele sitt yrkesaktive liv.

I tråd med hovedlinjen i pensjonsreformene i andre OECD-land bør en fortsatt økning i levealderen blant pensjonistene møtes med tiltak for å øke den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen. En måte å få til dette på er å nedjustere den årlige pensjonen en har rett til fra 67 år i takt med framtidige økninger i levealderen blant pensjonistene. Samtidig bør den enkelte få mulighet til å kompensere for dette ved å arbeide noe lenger. De framtidige alderspensjonsutgiftene i folketrygden vil dermed bli omtrent de samme uansett hvordan levealderen utvikler seg framover. Samtidig unngår en å foreta større innstramminger enn nødvendig hvis levealderen øker mindre enn det prognosene tilsier. Innføring av et delingstall vil alene kunne redusere folketrygdens utgifter til alderspensjoner med om lag 15 pst. i 2050 sammenliknet med om dagens system videreføres. Dette tilsvarer om lag halvparten av det anslåtte innstrammingsbehovet i statsfinansene over samme periode. Folketrygdens utgifter til alderspensjoner vil likevel kunne bli om lag doblet fram mot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og veksten i pensjonsutgiftene vil fortsatt kunne bli større enn veksten i de fleste andre OECD-landene.

Regjeringen mener at det fortsatt må være en klar og prioritert statlig oppgave å sikre alle pensjonister en forsvarlig minsteinntekt på om lag samme nivå som i dag, og at dette bør finansieres gjennom det alminnelige skattesystemet. Bakgrunnen for dette er at det bare er det offentlige som kan sikre alle pensjonister en akseptabel pensjon og levestandard uavhengig av hvor stor inntekt den enkelte har hatt som yrkesaktiv. Grunnsikringen i pensjonssystemet må derfor være en offentlig oppgave.

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjonen i at grunnsikringen i større grad enn i dag bør målrettes mot de gruppene som har hatt lav inntekt i yrkesaktiv alder. Grunnsikringen bør derfor avtrappes mot opptjent pensjon, og falle helt bort hvis den opptjente pensjonen overstiger et visst nivå. Avtrappingen bør imidlertid skje noe mer gradvis enn i dag, slik at flere får pensjon utover minstepensjon enn i dagens pensjonssystem. Etter Regjeringens syn er det sterke fordelingsmessige hensyn som taler for at garantipensjonen for enslige pensjonister bør være noe høyere enn for gifte og samboende pensjonister. En vil i denne sammenheng vise til den opptrappingen av grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister som er skjedd siden 2003. I statsbudsjettet for 2005 er for øvrig minstepensjonen for gifte og samboende pensjonister trappet ytterligere opp fra 1. mai 2005. Grunnpensjonen for pensjonistektepar er foreslått økt til 1,7 G (0,85 G på hver). Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.

Etter Regjeringens syn bør folketrygden fortsatt ha et betydelig ansvar for standardsikringen i det samlede pensjonssystemet, blant annet for å sikre samme pensjonsytelser til kvinner og menn som har hatt like stor opptjening. Ytelsene fra folketrygden bør også fortsatt bli bestemt uavhengig av avkastningen i kapitalmarkedet, på samme måte som i dag. Pensjonsreformen bør imidlertid bidra til å styrke sammenhengen mellom den inntektsavhengige pensjonen i folketrygden og inntekten som yrkesaktiv. Dette taler for at en beveger seg mot større grad av livsløpsbasert opptjening, dvs. at en får samme pensjon uansett hvordan inntekten fordeler seg over perioden som yrkesaktiv, og at den inntektsavhengige pensjonen skal være proporsjonal med samlet inntekt som yrkesaktiv. For å hindre at dette slår uheldig ut for personer med ulønnede omsorgsoppgaver knyttet til barn og pleietrengende, kan en samtidig forbedre ordningen med pensjonsopptjening i folketrygden for disse gruppene. Kombinasjonen av livsløpsbasert opptjening og høyere pensjonsopptjening for de som har ulønnede omsorgsoppgaver vil etter Regjeringens syn gi et vesentlig mer rettferdig pensjonssystem enn i dag. Samtidig vil pensjonssystemet bli enklere ved at dagens besteårsregel og taket på 40 års pensjonsopptjening faller bort.

Alderspensjonen i folketrygden kan i dag først tas ut fra 67 år, og fram til 70 år avkortes pensjonen mot eventuell arbeidsinntekt utover to grunnbeløp. Pensjonskommisjonen viste til at en fast pensjonsalder for alle er dårlig tilpasset de store forskjellene en har mellom arbeidstakerne med hensyn til helsetilstand, hvilke krav arbeidet stiller og ønsket om å gå av med pensjon. Fra et velferdssynspunkt er det derfor ønskelig at den enkelte får større mulighet til selv å velge når en skal pensjonere seg enn det som er mulig i dagens folketrygd. Behovet for en mer fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden må også ses i sammenheng med forslaget om å innføre et delingstall knyttet til utviklingen i forventet levealder, og at den enkelte skal kunne kompensere for delingstallet ved å arbeide noe lenger. Regjeringen støtter derfor forslaget om at det bør innføres fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden.

I likhet med Pensjonskommisjonen mener Regjeringen at det vil være vanskelig å innføre en fleksibel pensjoneringsalder hvis ikke den enkelte i større grad enn i dag må ta hensyn til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidligere og gevinstene ved å gå av senere. Den årlige pensjonen må derfor bli høyere desto lenger en fortsetter som yrkesaktiv.

Fleksibel pensjon i folketrygden vil innebære at de som tar ut tidligpensjon vil få lavere årlig pensjon enn om de hadde fortsatt i arbeid til 67 år, og nivået på pensjonen vil også ligge lavere enn under dagens AFP-ordning. Partene i arbeidslivet vil imidlertid kunne videreføre de tilskuddene som i dag gis til AFP-ordningen, ved at en avtaler tillegg til folketrygden for arbeidstakergrupper som har behov for tidligpensjon. Slike tillegg bør utformes slik at de i størst mulig grad stimulerer til arbeid. Regjeringen legger opp til å vurdere det statlige bidraget til supplerende tidligpensjonsordninger i forbindelse med den allerede varslede vurderingen av opptjeningsrettighetene i folketrygden for AFP-pensjonister fra og med 2007.

Det samlede pensjonssystemet omfatter i tillegg til folketrygden arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger og individuell pensjonssparing. De arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningene kjennetegnes i dag av store forskjeller mellom pensjonsordningene i offentlig og privat sektor, og av at en betydelig del av arbeidstakerne i privat sektor ikke har slike ordninger. De offentlige tjenestepensjonene er i dag utformet som «bruttoordninger», dvs. at det er den samlede ytelsen fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen som er bestemt i ordningen. Som Pensjonskommisjonen pekte på, vil dette innebære at en reform av folketrygden vil være uten betydning for de offentlig ansatte, siden endringer i ytelsene fra folketrygden vil bli kompensert av tjenestepensjonsordningen. En reform av folketrygden må omfatte hele befolkningen, også de offentlig ansatte.

3.2 Et økonomisk bærekraftig pensjonssystem

Pensjonskommisjonen viste til at utgiftene til pensjoner i folketrygden er anslått å øke betydelig i første halvdel av dette århundret, og vesentlig sterkere enn de offentlige pensjonsutgiftene i de fleste andre vestlige land. Selv om utgangsnivået er lavere enn i mange andre land, vil utgiftsnivået til alders- og uførepensjon i Norge på lengre sikt kunne bli vesentlig høyere enn i de fleste andre vestlige land dersom det ikke foretas endringer. Kommisjonen viser i denne sammenheng til at flere andre land har iverksatt eller er i ferd med å iverksette reformer og tiltak for å begrense utgiftsveksten.

Pensjonskommisjonen viste til at den har sett det som en hovedutfordring å etablere et bærekraftig pensjonssystem i den forstand at det gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene, der bidraget fra hver generasjon står i et rimelig forhold til de pensjonsytelsene generasjonen mottar. Manglende langsiktig bærekraft vil innebære at pensjonssystemet før eller senere må endres, og dette omstillingsbehovet vil bli større jo lenger en utsetter de omstillingene som er nødvendige. En pensjonsreform som ikke sikrer en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene vil derfor vanskelig kunne opprettholdes over tid. Behovet for å sikre langsiktig bærekraft forsterkes av at også andre aldersrelaterte offentlige utgifter knyttet til helse- og omsorgstjenester for eldre må forventes å øke betydelig framover i takt med aldringen av befolkningen. Den yrkesaktive befolkningen vil derfor i større grad måtte bidra finansielt selv om en sikrer at pensjonssystemet isolert sett gir en rimelig byrdefordeling over tid.

Pensjonskommisjonen viste til at en høy yrkesdeltakelse vil bidra til at det blir flere til å dele byrdene, selv om høy yrkesdeltaking også gir høyere pensjonsopptjening og dermed økte pensjonsutgifter over tid. Stigende statlige pensjonsutgifter kan også finansieres ved å øke det generelle skattenivået, gjennom økte pensjonspremier eller ved å redusere veksten i pensjonsutgiftene eller andre offentlige utgifter. Hvor sterke innstramminger som er nødvendige, avhenger blant annet av på hvilket tidspunkt de foretas. Jo lenger man venter med nødvendige tiltak, desto større kan behovet for innstramming bli senere.

Pensjonskommisjonen viste til at langsiktige framskrivinger indikerer at det fram mot 2050 er behov for å styrke de offentlige finansene med om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Pensjonskommisjonen mener at en betydelig del av dette anslåtte innstrammingsbehovet bør dekkes gjennom tiltak som kan dempe veksten i pensjonsutgiftene. Kommisjonen la fram forslag som er anslått å redusere utgiftene til alderspensjoner med om lag 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050 sammenliknet med om dagens system videreføres. Statens budsjettbalanse kan netto bedres med 2 – 3 pst. av BNP for Fastlands-Norge når det tas hensyn til reduserte pensjonsutgifter, økt sysselsetting og at både lønnstakere og pensjonister betaler skatt. Forslaget innebærer dermed at om lag halvparten av det anslåtte samlede netto innstrammingsbehovet tas gjennom endringer i alderspensjonen. Folketrygdens utgifter til alderspensjoner vil likevel kunne bli om lag doblet fram mot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge, og veksten i pensjonsutgiftene vil fortsatt kunne bli større enn veksten i de fleste andre OECD-landene.

Kommisjonen viste til at det både ut fra hensynet til å holde en høy arbeidsstyrke og hensynet til inntektsnivået hos pensjonistene, er ønskelig at så mye som mulig av reduksjonen i pensjonsutgiftene kommer gjennom tiltak som bidrar til å begrense veksten i antall pensjonister ved at flere er i arbeid. Jo lenger en kan komme på dette området, desto mindre behov vil det være for tiltak som innebærer reduksjon i pensjonene eller økt beskatning.

For å få til dette foreslo Pensjonskommisjonen at det innføres et delingstall i folketrygden knyttet til forventet levealder til pensjonistene. Utgangspunktet for delingstallet er at pensjonister fra ulike årskull skal få like store ytelser fra folketrygden totalt sett gjennom perioden som alderspensjonist uansett hvordan levealderen utvikler seg. Dette innebærer at de som går av med pensjon i framtiden, isolert sett vil få noe lavere årlig pensjon fra 67 år enn tidligere årskull hvis levealderen fortsetter å øke. Samtidig skal den enkelte kunne motvirke dette ved å fortsette noe lenger i arbeid. Forslaget må også ses i sammenheng med at framtidens pensjonister vil nyte godt av den generelle velstandsveksten i samfunnet, og at de derfor trolig vil få vesentlig høyere levestandard enn de som pensjonerer seg når reformen innføres, selv om de skulle velge å pensjonere seg ved samme alder som før.

Forslaget om delingstall anslås isolert sett å redusere folketrygdens utgifter til alderspensjon med om lag 15 pst. i 2050 sammenliknet med dagens system. Forslaget vil dermed gi et viktig bidrag til å sikre bærekraften til pensjonssystemet, samtidig som folketrygden blir mye mindre sårbar overfor en annen utvikling i levealderen framover enn lagt til grunn. En fordel ved dette er at en ikke gjennomfører sterkere tiltak enn det som følger av den faktiske utviklingen i levealderen til pensjonistene. Hvis levealderen øker svakere en forutsatt, vil dette derfor automatisk føre til at årlig pensjon blir tilsvarende mye høyere.

De øvrige forslagene fra Pensjonskommisjonen innebærer totalt sett relativt små endringer i folketrygdens pensjonsutgifter på lang sikt. Pensjonskommisjonen foreslo blant annet at den årlige reguleringen av alderspensjonen etter at man har gått av med pensjon skal baseres på gjennomsnittet av lønns- og prisveksten, og ikke lønnsveksten som i dag. Forslaget innebærer isolert sett en betydelig innsparing, men motsvares av at pensjonsnivået på pensjoneringstidspunktet kan settes tilsvarende mye høyere.

I tillegg til de tiltakene som foreslås for å dempe veksten i pensjonsutgiftene, er det etter Pensjonskommisjonens vurdering behov for at staten bygger opp betydelige fordringer i årene framover gjennom overskudd på budsjettet. For å øke forståelsen for dette mente Pensjonskommisjonen at det er behov for tiltak som etablerer en klarere sammenheng mellom statens formuesoppbygging, pensjonsforpliktelsene og de langsiktige utfordringene i den økonomiske politikken.

Kommisjonen har i denne sammenheng vurdert om staten bør foreta en separat fondering av hele eller deler av folketrygdens forpliktelser knyttet til alderspensjonene gjennom å etablere et forsikringsbasert pensjonsfond. Kommisjonen fant ut fra en samlet vurdering at dette ikke vil være hensiktsmessig. Kommisjonen la i denne sammenheng vekt på at en trolig bare vil kunne fondere en begrenset del av de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp, og at en slik modell vil kunne føre til store variasjoner i fondsavsetningene over tid. Et forsikringsbasert pensjonsfond med stor grad av autonomitet i forhold til resten av statsfinansene vil også kunne gjøre det vanskeligere å foreta helhetlige avveiinger mellom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inntekter på andre områder.

Ut fra en samlet vurdering kom derfor Pensjonskommisjonen fram til at statens fondsoppbygging fortsatt bør skje i form av en generell fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene. For å styrke sammenhengen mellom den statlige formuesoppbyggingen og pensjonsforpliktelsene gikk imidlertid kommisjonen inn for at det etableres et nytt Statens pensjonsfond basert på dagens Petroleumsfond og Folketrygdfond. Kommisjonen foreslo også at det i de årlige budsjettdokumentene fra Regjeringen ble lagt større vekt på å få fram utviklingen i pensjonsforpliktelsene og hvor stor del av disse forpliktelsene som reelt sett er fondert. Kommisjonen gikk også inn for at det etableres en langsiktig retningslinje om at de ufonderte forpliktelsene knyttet til alderspensjonen i folketrygden ikke skal øke som andel av BNP for Fastlands-Norge over tid.

Regjeringen slutter seg i hovedsak til Pensjonskommisjonens vurderinger av behovet for å dempe utgiftsveksten knyttet til alderspensjonene i folketrygden og kommisjonens forslag om å etablere et nytt Statens pensjonsfond. De langsiktige framskrivingene som ligger til grunn for kommisjonens anbefalinger er riktignok, som påpekt av flere av høringsinstansene, usikre. Ikke minst gjelder dette utviklingen i petroleumsinntektene og levealderen til pensjonistene framover. En vil i denne sammenheng vise til beregningene i kapittel 2, som illustrerer at selv en vesentlig høyere oljepris enn lagt til grunn, bare i begrenset grad vil løse de langsiktige utfordringene for offentlige finanser. Holdepunktene når det gjelder de langsiktige perspektivene for folketrygdens utgifter er etter Regjeringens vurdering så gjennomarbeidede og godt funderte, at det vil være lite forsvarlig å ikke ta hensyn til dem når vi skal vurdere framtidens pensjonssystem. Etter Regjeringens syn er det derfor et klart behov for å gjennomføre tiltak som kan dempe veksten i pensjonsutgiftene framover, slik at vi reduserer risikoen for å måtte foreta mer dramatiske endringer i pensjonssystemet om noen år. Regjeringen vil også peke på at et av målene til Pensjonskommisjonen har vært å utforme et pensjonssystem som er robust overfor ulike framtidige utviklingsbaner. Dersom levealderen blant pensjonistene øker mindre enn lagt til grunn av kommisjonen vil delingstallsmekanismen automatisk føre til en tilsvarende mindre nedjustering av de årlige pensjonsytelsene.

Det vises til nærmere omtale av de økonomiske virkningene av forslaget til pensjonsreform i kapittel 4 og 12, samt til omtale av Statens pensjonsfond i kapittel 8.

3.3 En forsvarlig minstesikring for alle

Pensjonskommisjonen mente at det fortsatt må være en prioritert statlig oppgave å sikre alle pensjonister en forsvarlig minsteinntekt, og at dette bør finansieres gjennom det alminnelige skattesystemet. Bakgrunnen for dette er at det bare er det offentlige som kan sikre alle pensjonister en akseptabel pensjon og levestandard uavhengig av hvor stor inntekt den enkelte har hatt som yrkesaktiv. Grunnsikringen i pensjonssystemet må derfor være en offentlig oppgave.

Et sentralt spørsmål i Pensjonskommisjonens innstilling er om den offentlige grunnsikringen for pensjonistene bør skje gjennom en ordning som er direkte rettet mot dem som har hatt lav inntekt i yrkesaktiv alder, eller om det offentlige bør gi en minstepensjon til alle pensjonister, også de med høy egenpensjon. Dette spørsmålet omfatter både hvor mye av grunnsikringen som bør avkortes mot inntektspensjonen, og hvor raskt dette skal skje. I dagens folketrygd skjer avkortingen krone mot krone, men avkortingen omfatter bare særtillegget, og ikke grunnpensjonen.

Ved å la grunnsikringen skje gjennom en offentlig garantipensjon som avtrappes mot opptjent pensjon, vil man konsentrere støtten om dem som har størst behov. Bare de som ikke har noen egenopptjent pensjon vil få utbetalt full garantipensjon fra det offentlige. Garantipensjonen reduseres så gradvis i takt med den egenopptjente pensjonen, og faller helt bort hvis den egenopptjente pensjonen overstiger et bestemt nivå. Ved at garantipensjonen avtrappes mot opptjent pensjon oppnår en dermed en sterk målretting av de offentlige overføringene til fordel for de av pensjonistene som har hatt lavest inntekt i yrkesaktiv alder. Dette er trolig en hovedårsak til at særtillegget har stått for en stadig større del av minstepensjonen i dagens folketrygd. Den sterkere målrettingen gjør at minstesikringen i pensjonssystemet oppnås til en mye lavere kostnad for det offentlige. Det beløpet som må innkreves gjennom den ordinære beskatningen, blir dermed langt lavere, slik at det blir mer lønnsomt å arbeide.

Pensjonskommisjonen viste til at det offentlige ansvaret for grunnsikringen i pensjonssystemet kan ses på som en del av det sosiale sikkerhetsnettet som er bygget opp på en rekke områder i samfunnet, blant annet i form av ledighetstrygd, sosialstønad, bostøtte mv. Hovedprinsippet på de fleste av disse områdene er behovsprøving av ytelsene, noe som langt på vei kan ses som en forutsetning for det sikkerhetsnettet som er bygget opp. Dette kan tale for avkorting også av grunnsikringen i det offentlige pensjonssystemet.

Ulempen ved avtrappingen er at den bidrar til å gjøre pensjonssystemet mer komplisert. En får dessuten mindre igjen pensjonsmessig for lavere inntekter, siden den økte egenopptjeningen av pensjon helt eller delvis motsvares av lavere garantipensjon fra det offentlige. Isolert sett vil dette kunne svekke arbeidsinsentivene noe for de inntektsgruppene som på marginen omfattes av avtrappingen av garantipensjonen, mens arbeidsinsentivene for resten av arbeidsstyrken blir bedre som følge av at det alminnelige skattenivået kan settes lavere. Hvor sterke de negative utslagene for den første gruppen vil være, vil blant annet avhenge av i hvor stor grad arbeidstilbudet for de med lavere inntekter er påvirket av pensjonsopptjeningen.

Alternativet til å avtrappe garantipensjonen mot opptjent pensjon er å gi alle pensjonister en minstepensjon som utbetales uavhengig av hvor stor pensjon den enkelte har opptjent selv. Også i dette tilfellet vil de som har hatt lav inntekt i yrkesaktiv alder være sikret en minstepensjon. Overføringene fra det offentlige vil imidlertid være langt mindre målrettet, siden det offentlige utbetaler nøyaktig samme beløp til dem som har hatt høy inntekt som til dem som har hatt lav eller ingen opptjening i yrkesaktiv alder.

I innstillingen tilrådde Pensjonskommisjonen at folketrygden fortsatt skal gi alle pensjonister en grunntrygghet i form av en garantert minstepensjon til alle pensjonister basert på botid i Norge. Kommisjonen mener videre at grunnsikringen bør være statlig finansiert gjennom den generelle beskatningen, og at dagens minstepensjon i folketrygden er et naturlig utgangspunkt for nivået på den statlige grunnsikringen.

Flertallet i Pensjonskommisjonen, alle unntatt medlemmene fra FrP og SV, gikk i innstillingen inn for at grunnsikringen i pensjonssystemet bør ivaretas gjennom en offentlig garantipensjon, som avtrappes fullt ut mot egenopptjent pensjon når den egenopptjente pensjonen blir tilstrekkelig stor. Flertallet la vekt på at dette vil gi de beste fordelingsvirkningene. Flertallet pekte videre på at en garantipensjon med avkorting mot opptjent pensjon vil redusere budsjettkostnadene knyttet til den offentlige grunnsikringen, slik at det blir mer lønnsomt å arbeide. Videre pekte flertallet på at kombinasjonen av avtrapping av garantipensjonen og en proporsjonal inntektspensjon vil bidra til at supplerende tjenestepensjonsordninger kan gjøres enklere og mer oversiktlige. Kommisjonens medlemmer fra FrP og SV tilrådde at den offentlige grunnsikringen har form av en lik basispensjon for alle pensjonister, uavhengig av annen inntekt.

Et annet spørsmål er som nevnt innledningsvis, hvor raskt avtrappingen skal skje . Avtrapping av grunnsikringen krone mot krone kan fortone seg hardt sammenliknet med avkortingsreglene som gjelder for andre overføringer, der en for mange ordninger har lagt til grunn en langsommere avkorting mot arbeidsinntekt, blant annet for å stimulere til arbeidsinnsats. I en slik sammenlikning må en imidlertid ta hensyn til at avtrapping av garantipensjon mot inntektspensjon ikke virker på samme måte som avkorting av andre trygdeytelser mot arbeidsinntekt. Insentivvirkningene av å avtrappe grunnsikringen vil knytte seg til perioden som yrkesaktiv, og ikke som pensjonist. Selv om avtrapping bidrar til at en større del av innbetalingene til pensjonssystemet blir å oppfatte som skatt og ikke pensjonssparing, vil denne effekten være relativt begrenset sammenliknet med den inntektsøkningen en oppnår som yrkesaktiv. De yrkesaktive som vil bli omfattet av avtrapping av garantitillegget som pensjonister, vil derfor likevel normalt ha klare insentiver til arbeidsinnsats.

Full avtrapping av garantipensjonen mot opptjent pensjon krone mot krone vil imidlertid føre til at yrkesaktive med inntekter rundt 3–3 G kommer relativt dårlig ut pensjonsmessig sammenliknet med dagens pensjonssystem. Dette har sammenheng med at en i dag bare avkorter særtillegget, og ikke grunnpensjonen, mot opptjent pensjon. Flertallet i kommisjonen gikk derfor inn for at denne avtrappingen bør skje mer gradvis enn i dag, slik at garantipensjonen bare avtrappes med 60 pst. av den opptjente pensjonen som overstiger et beløp tilsvarende ett grunnbeløp, jf. nærmere omtale i kapittel 4. Forslaget innebærer at flere vil få pensjon utover minstepensjon enn med dagens system.

Enslige pensjonister mottar i dag en noe høyere minstepensjon enn gifte og samboende pensjonister, ved at de mottar en grunnpensjon på 1 G, mot 0,825 G for gifte og samboende pensjonister. Bakgrunnen for dette er at det på en rekke områder er klare merkostnader ved å bo alene, blant annet knyttet til boutgifter, lys og oppvarming mv. For å sikre alle pensjonister en akseptabel levestandard er det derfor nødvendig med en høyere minstepensjon til enslige pensjonister enn til gifte og samboende pensjonister.

For å kompensere for merkostnadene for enslige pensjonister gikk flertallet i Pensjonskommisjonen inn for at dagens differensiering av minstepensjonen mellom enslige og gifte pensjonister skal videreføres også i framtiden. Kommisjonen gikk inn for at dette bør skje ved at nivået på garantipensjonen avhenger av sivilstand, og med om lag samme forskjell i ytelsesnivå som for dagens grunnpensjon. Dette vil sikre enslige pensjonister med lav opptjent pensjon en noe høyere minsteinntekt enn tilsvarende gifte og samboende pensjonister, i tråd med merkostnadene ved å bo alene. Siden garantipensjonen avtrappes mot den opptjente pensjonen, vil imidlertid denne forskjellen i pensjon bare gjelde pensjonister som har hatt relativt lav opptjening, mens enslige pensjonister i dag mottar en høyere pensjon enn gifte og samboende pensjonister uavhengig av hvor stor den opptjente pensjonen måtte være. Ved at tillegget til enslige pensjonister avgrenses til de med lavest opptjening, vil en mer direkte enn i dag oppnå målet om å sikre alle pensjonister en akseptabel levestandard uavhengig av sivilstand.

Regjeringen slutter seg til flertallsforslaget i Pensjonskommisjonen om at grunnsikringen i pensjonssystemet bør ivaretas gjennom en garantipensjon, som avtrappes fullt ut mot opptjent pensjon, i stedet for å bli gitt som et like stort tillegg til alle uavhengig av hvor stor pensjon en har opptjent. For å heve pensjonsnivået til de som har hatt lave inntekter, støtter Regjeringen også forslaget om at avtrappingen av garantitillegget bør skje gradvis for opptjent pensjon som overstiger en nærmere fastsatt beløpsgrense. Etter Regjeringens syn er det også sterke fordelingsmessige hensyn som taler for å videreføre en noe høyere garantipensjon for enslige pensjonister enn for gifte og samboende pensjonister. Regjeringen vil i denne sammenheng vise til den opptrappingen av grunnpensjonen til gifte og samboende som har skjedd siden 2003. Det vises til nærmere omtale i kapittel 4.

3.4 Fortsatt statlig ansvar for standardsikringen i pensjonssystemet

Det offentlige pensjonssystemet i Norge har siden folketrygden ble innført i 1967 omfattet en tilleggspensjon basert på arbeidsinntekten som yrkesaktiv i tillegg til en minstepensjon til alle. Mens minstepensjonen skal gi alle pensjonister en akseptabel minsteinntekt uavhengig av tidligere arbeidsinntekt, skal tilleggspensjonen sikre pensjonistene en inntekt som står i rimelig forhold til den inntekten de hadde mens de var i arbeid (standardsikring).

En inntektsavhengig tilleggspensjon gjør det mulig for pensjonistene å opprettholde tilvant levestandard, men bidrar dermed også til å videreføre inntektsforskjellene fra den yrkesaktive perioden. Behovet for et offentlig ansvar for standardsikringen i pensjonssystemet er derfor mindre klart enn for grunnsikringen, og ut fra fordelingshensyn kan et inntektsavhengig element i det offentlige pensjonssystemet bare forsvares hvis den enkelte har betalt for det gjennom innbetalinger som yrkesaktiv. I dagens folketrygd skjer dette gjennom en kombinasjon av innbetalinger av trygdeavgift, arbeidsgiveravgift og ordinære skatter. Innbetalingene fra de yrkesaktive er imidlertid ikke skilt ut i form av en egen pensjonspremie direkte knyttet til den inntektsavhengige delen av alderspensjonen.

Pensjonskommisjonen drøftet i sin innstilling behovet for et offentlig ansvar for standardsikringen. Dette gjelder både spørsmålet om det i det hele tatt bør stilles krav om en obligatorisk inntektspensjon eller om dette valget bør overlates til hver enkelt, og spørsmålet om en inntektspensjon bør være offentlig eller privat organisert hvis en først finner at det er grunnlag for en obligatorisk ordning. Kommisjonen viste i denne sammenheng til følgende forhold som kan tale for at deler av standardsikringen i det samlete pensjonssystemet fortsatt bør ivaretas ved en obligatorisk, inntektsbasert pensjon for alle yrkesaktive:

1. Hjelp til selvhjelp. På grunn av manglende framsyn, kunnskap, vilje eller evne vil mange spare eller forsikre seg for lite eller for sent for alderdommen, for å sikre de etterlatte eller for varig uførhet. Pensjonssparingen kan lett utsettes så lenge at den blir for kostbar eller for liten. Obligatorisk pensjonsforsikring kan hjelpe folk til å fordele forbruket over livsløpet på en måte som de alt i alt er mer tilfreds med.

2. Effektiv grunnsikring. Folk kan la være å spare eller forsikre seg fordi de vet at det offentlige sørger for en minstesikring i alle fall. Obligatorisk pensjon kan hjelpe til å holde det generelle skattenivået nede og sparingen oppe, slik at det blir mindre effektivitetstap i økonomien.

3. Likestilling. Kvinner og menn kan få lik årlig pensjon for lik premie, selv om kvinner i gjennomsnitt lever lengre og har flere år som pensjonister enn menn.

4. Seleksjon. Enkeltmennesker og forsikringsselskap kan ha ulik informasjon om risiko og forventet levealder, helse, uførhet og så videre. De med størst håp om å leve lenge vil i større grad forsikre seg frivillig, men dermed stiger premien slik at enda færre forsikrer seg. Motsatte resonnement gjelder personer med størst utsikt til eller frykt for å bli uføre. Personer med lav utsikt eller frykt for å bli varig uføre kan være tilbakeholdne med å forsikre seg. Da blir premien mer kostbar for de som er med i ordningen.

5. Risikospredning. Avkastning av pensjonssparing og -forsikring er langsiktig og usikker. Ved obligatoriske ordninger kan en spre risikoen på flere enn markedet kan. Staten kan gjennom skattesystemet fordele risikoen på hele befolkningen og på flere generasjoner.

6. Fordeling. Staten kan gjennom pensjonssystemet bidra til omfordeling av inntekt innen og mellom generasjoner.

7. Administrasjonskostnader. Kostnadene til administrasjon og forvaltning blir gjerne lavest ved allmenne og obligatoriske ordninger fordi en kan utnytte stordriftsfordeler, og fordi en kan unngå utgifter til markedsføring og risikovurdering.»

Kommisjonen viste til at en obligatorisk, inntektsbasert pensjonsordning kan være statlig, men at den ikke trenger å være det. Den kan alternativt organiseres som obligatoriske krav om tjenestepensjon for alle yrkesaktive, eller som krav om individuell pensjonsforsikring. Kommisjonen viste til at valget mellom disse hovedalternativene i stor grad er et spørsmål om hvordan en vurderer hensyn til standardisering versus valgfrihet, og hensyn til fordeling, risiko, finansiering og kostnader. Effektivitets- og kostnadshensyn taler for kollektive løsninger og stor risikospredning.

Flertallet i Pensjonskommisjonen, alle unntatt medlemmet fra FrP, gikk i innstillingen inn for at folketrygden fortsatt bør ha et ansvar for standardsikringen i pensjonssystemet. Etter flertallets vurdering er det særlig hensynene til likestilling, risikospredning, fordeling og kostnader som taler for en statlig ordning. Kommisjonen viste i denne sammenheng til at staten kan spre risikoen på hele befolkningen og omfordele inntekt innen og mellom generasjoner gjennom beskatningen. Videre kan administrasjons- og forvaltningskostnadene holdes lave, blant annet fordi markedsføring og risikovurdering faller bort, fordi ordningen kan bli mer standardisert, og fordi finansieringen kan skje felles gjennom skattesystemet. Likestilling mellom kvinner og menn kan også etter kommisjonens vurdering best ivaretas ved en allmenn, statlig ordning.

Argumentene mot et omfattende statlig ansvar for standardsikring i pensjonssystemet er etter kommisjonens vurdering at fordelingshensyn kan bli for dominerende, kostbare og lite målrettede, slik at standardsikringen uthules og arbeids- og sparemotiver svekkes. Det kan også være en fare for at staten skyver pensjonsforpliktelsene for mye over på framtidige generasjoner. I tillegg kommer den politiske risikoen for regelendringer som kan redusere forutsigbarheten og vanskeliggjøre rasjonell, langsiktig sparing for alderdommen.

Standardsikringen kan enten ha form av et ytelsesbasert system eller et innskuddsbasert system. I et innskuddsbasert system blir pensjonen bestemt av innskuddene til pensjonsordningen og avkastningen på den akkumulerte pensjonskapitalen. Ved et ytelsesbasert system er pensjonsytelsen definert i forhold til et fastsatt inntektsgrunnlag. Innbetalingen bestemmes slik at den er tilstrekkelig til å finansiere pensjonsytelsene. Et ytelsesbasert system gir vanligvis størst finansiell risiko for den som skal finansiere pensjonsytelsen. Et innskuddsbasert system gir størst forutsigbarhet for den som betaler innskuddene, men gir vanligvis størst usikkerhet om hva pensjonen vil bli.

Pensjonskommisjonen viste til at det i praksis skjer en viss tilnærming mellom ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. I flere land, blant annet i Sverige, blir det obligatoriske pensjonssystemet reformert i en mer innskuddslignende retning. Pensjonskommisjonen mente at det i framtiden vil være hensiktsmessig med både ytelsesbaserte og innskuddsbaserte pensjonsordninger i Norge. Det bidrar til fordeling av risiko.

Regjeringen slutter seg til flertallsforslaget i Pensjonskommisjonen om at folketrygden fortsatt bør ha et betydelig ansvar for standardsikringen i det samlede pensjonssystemet, og at ytelsene i folketrygdens standardsikring fortsatt bør bli bestemt uavhengig av avkastningen i kapitalmarkedet på samme måte som i dag. Regjeringen understreker viktigheten av at pensjonssystemet utformes på en måte som samtidig gir gode insentiver til å arbeide.

3.5 Rettferdig fordeling

Legitimiteten til det offentlige pensjonssystemet avhenger av at det oppfattes som rettferdig. Fordelingshensyn og vurderinger av de fordelingsmessige virkningene av de forslagene som ble fremmet, sto derfor sentralt i Pensjonskommisjonens innstilling.

Pensjonssystemets viktigste bidrag til en rettferdig fordeling er minstesikringen til alle alderspensjonister uavhengig av tidligere inntekt og uførepensjonsordningen for dem som helt eller delvis er falt ut av arbeidsmarkedet av helsemessige grunner. Dette vil fortsatt være hovedoppgaver for folketrygden i framtiden.

Folketrygden spiller også en viktig likestillingsmessig rolle ved at kvinner og menn som har hatt samme pensjonsopptjening, får samme pensjonsytelser fra folketrygden selv om kvinnelige alderspensjonister i gjennomsnitt har høyere forventet levealder. Mens en mann har en forventet gjenstående levealder på litt over 14 år ved fylte 67 år, er tilsvarende levealder for kvinner vel 18 år. I et forsikringsteknisk system ville dette gitt klart lavere årlige pensjonsytelser for kvinner enn for menn, mens ytelsene i folketrygden er de samme. Pensjonskommisjonen la opp til at prinsippet om kjønnsnøytrale ytelser i folketrygden også skal gjelde i framtiden.

Siden 1992 har det også blitt gitt pensjonsopptjening i folketrygden for personer med ulønnet omsorgsansvar for barn, syke og gamle tilsvarende en arbeidsinntekt på 4 G. Pensjonskommisjonen foreslo en utvidelse av denne ordningen, som i hovedsak omfatter kvinner, slik at det i framtiden minst vil bli gitt pensjonsopptjening tilsvarende en arbeidsinntekt på 4 G. For kvinner som har hatt en inntekt utover dette, foreslås en ytterligere forbedring ved at det skal gis pensjonsopptjening tilsvarende fødselspengegrunnlaget, begrenset oppad til 6 G. Pensjonskommisjonen foreslo også at en viderefører enkelte andre elementer i folketrygden som i hovedsak kommer kvinner til gode. Dette gjelder ordningen med etterlattepensjon og regelverket for kombinert tilleggspensjon i folketrygden.

Regjeringen slutter seg til flertallets vurdering i Pensjonskommisjonen om at ytelsene i folketrygden fortsatt må være kjønnsnøytrale, og forslagene om gunstigere pensjonsopptjening ved omsorgsfravær enn i dag. Regjeringen legger i utgangspunktet opp til at det gis opptjening tilsvarende tidligere arbeidsinntekt med et tak tilsvarende fødselspengegrunnlaget. Uansett tidligere inntekt sikres en høyere minimumsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid enn det som følger av dagens regler. Regjeringen vil også foreslå tilbakevirkende omsorgsopptjening i dagens folketrygd, og vil komme med et konkret forslag etter at Stortinget har behandlet denne meldingen.

Et viktig spørsmål i Pensjonskommisjonens innstilling er hva som i framtiden bør være opptjeningsgrunnlaget for den inntektsavhengige pensjonen i folketrygden. I dag opptjenes tilleggspensjon i folketrygden hvis en har pensjonsgivende inntekt utover grunnbeløpet i folketrygden. Man vil motta full tilleggspensjon hvis en har pensjonsgivende inntekt som overstiger grunnbeløpet i minst 40 år av 53 mulige opptjeningsår (fra og med fylte 17 år og til og med fylte 69 år). Ved færre enn 40 opptjeningsår reduseres tilleggspensjonen forholdsmessig. Nivået på tilleggspensjonen avhenger som hovedregel bare av de tjue årene med høyest opptjening (besteårsregelen). Pensjonskommisjonen viste til at det av forarbeidene til folketrygdloven framgår at det særlig var grupper med inntektsvekst gjennom yrkeslivet og grupper med inntektssvingninger (funksjonærer, fiskere, bønder, anleggsarbeidere osv.) en ønsket å ta hensyn til ved utformingen av besteårsregelen. Besteårsregelen og taket på antall opptjeningsår må trolig også ses i sammenheng med at en i den store svenske pensjonsreformen noen år tidligere hadde vedtatt en besteårsregel på 15 år og et krav om 30 års opptjening for full pensjon.

Pensjonskommisjonen viste til at besteårsregelen og 40-årsregelen innebærer at personer med svært ulik livsinntekt kan få omtrent identisk pensjon, mens personer med like stor livsinntekt kan få svært ulik pensjon. Regelverket kan i mange tilfeller føre til dårlig samsvar mellom pensjonsgivende inntekt i yrkeskarrieren og de ytelsene man senere får som pensjonist. Dagens system slår uheldig ut for dem som arbeider hele livet og har en jevn inntekt gjennom yrkeskarrieren, dvs. de typiske «sliterne» i arbeidslivet, mens det er til fordel for personer med stigende arbeidsinntekt gjennom yrkeskarrieren eller store svingninger i inntekten fra år til år. Den siste gruppen vil blant annet omfatte en god del kvinner med omsorgsfravær, som i dag får godskrevet poengopptjening i år med omsorgsfravær, samtidig som poengtallet knyttet til ordningen har mindre betydning pga. besteårsregelen. Med unntak for denne gruppen kan det synes å være liten grunn til at personer med stigende eller varierende inntekter generelt skal få en høyere pensjon enn personer med jevnere inntekt, men samme totalinntekt som yrkesaktiv.

Kommisjonen viste også til at dagens regelverk fører til at personer som oppfyller kravet om 40 års poengopptjening – og helt ned til 35 år for 62-åringer som omfattes av AFP – ofte ikke vil få noe igjen pensjonsmessig av å fortsette lenger i arbeid. Systemet gir dermed svake arbeidsinsentiver for eldre. Kommisjonen viste til at en som følge av dette har gått bort fra besteårsregelen og taket på antall opptjeningsår i det nye svenske pensjonssystemet.

Kommisjonen viste til at de uheldige utslagene i dagens folketrygd har sammenheng med følgende forhold:

• Taket på antallet opptjeningsår innebærer at en person med 53 opptjeningsår, som er det maksimale innenfor dagens system, isolert sett vil få samme pensjon som en person som har arbeidet tretten år kortere. Dagens system er derfor til ugunst for de mest typiske sliterne i arbeidslivet, samtidig som det reduserer insentivet til å bli stående i arbeid.

• Besteårsregelen fører til at personer med varierende inntekt gjennom yrkeslivet normalt vil få høyere pensjon enn personer med samme livsinntekt mer jevnt fordelt over yrkeslivet. Dagens system er derfor til fordel for personer med store svingninger i inntekten fra år til år, og for personer som har stigende inntekt gjennom yrkeskarrieren. Den enkelte vil få mye igjen pensjonsmessig ved å øke inntekten i år som omfattes av besteårsregelen, men ofte ingenting igjen ved å øke inntekten i årene med lavest inntekt.

• Et unntak fra dette er personer med mindre enn 40 opptjeningsår. Siden tilleggspensjonen avhenger av antall år med pensjonsgivende inntekt utover grunnbeløpet, vil slike personer kunne øke sin pensjon betydelig hvis de øker sin pensjonsgivende inntekt i år med lav inntekt slik at den kommer over grunnbeløpet. Så lenge inntekten ligger under grunnbeløpet, vil imidlertid inntektsnivået være uten betydning for framtidig pensjon.»

For å fjerne disse svakhetene ved pensjonssystemet gikk Pensjonskommisjonen inn for en overgang til livsløpsbasert opptjening i folketrygden. Dette vil samtidig bidra til en forenkling av pensjonssystemet. Livsløpsbasert opptjening vil også være i tråd med det mange vil oppleve som et alminnelig rettferdighetsprinsipp om at personer som har hatt samme inntekt gjennom yrkeslivet og bidratt like mye til pensjonssystemet, også bør få samme pensjon. Bortfallet av besteårsregelen innebærer isolert sett at alle vil få noe lavere pensjon. Innenfor et gitt utgiftsnivå har dette gjort det mulig å øke pensjonsprosenten i forslaget til modernisert folketrygd med om lag 4 prosentpoeng. For å motvirke utilsiktede utslag i pensjonene til kvinner som har hatt ulønnede omsorgsoppgaver, foreslås det samtidig en klar bedring av ordningen med pensjonsopptjening i perioder med ulønnet omsorgsfravær, jf. ovenfor. Det vises til nærmere omtale av fordelingsvirkningene av forslaget til modernisert folketrygd i kapittel 4.

Regjeringen slutter seg til forslaget om livsløpsbasert opptjening i folketrygden. Dagens opptjeningsregelverk åpner etter Regjeringens syn for store, tilfeldige forskjeller i utbetalt pensjon mellom personer som har hatt samme inntekt som yrkesaktive, uten at dette i mange tilfeller har noen som helst rimelig fordelingsmessig begrunnelse. Dagens opptjeningsregelverk har også uheldige virkninger på arbeidsinsentivene, og bidrar til å gjøre folketrygden unødvendig komplisert. For å hindre at dette skal slå uheldig ut for kvinner med omsorgsfravær fra arbeidslivet, støtter Regjeringen forslaget om en gunstigere pensjonsopptjening i disse periodene.

Et spørsmål som tas opp i flere av høringsuttalelsene, er om folketrygden også bør bidra til en omfordeling fra pensjonister som har hatt relativt høy inntekt til pensjonister som har hatt relativt lav eller middels inntekt. I dagens folketrygd skjer dette ved det såkalte «skråtaket», som innebærer at det bare gis 1/3 pensjonsopptjening på arbeidsinntekter mellom 6 og 12 G. I vurderingen av dette spørsmålet må en ta hensyn til at hele formålet med standardsikringen i pensjonssystemet er å unngå en for sterk inntektsnedgang når en avslutter yrkeslivet, og at dette pr. definisjon betyr høyest pensjon til dem som har hatt høy inntekt som yrkesaktiv. Å bare se på ytelsene fra folketrygden, uten også å ta hensyn til innbetalingene som yrkesaktiv, gir derfor liten mening fordelingsmessig sett. Konsekvensen av en slik tilnærming vil være at den inntektsavhengige delen av folketrygden bør gjøres så liten som mulig, og at en større del av ansvaret for standardsikringen overlates til individuelle og arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger. Det vises i denne sammenheng til mindretallsforslaget fra FrP i Pensjonskommisjonen om at tilleggspensjonen i folketrygden bør fases helt ut, og forslaget fra SV om en vesentlig lavere inntektsavhengig pensjon enn i forslaget til modernisert folketrygd.

En vurdering av de fordelingsmessige sidene ved folketrygden må derfor se pensjonsytelser og innbetalingene som yrkesaktiv i sammenheng. Pensjonskommisjonen foreslo at denne sammenhengen gjøres klarere enn i dag, ved at nivået på den inntektsavhengige delen av alderspensjonen skal knyttes direkte til innbetalingene av en egen pensjonspremie som yrkesaktiv. Kommisjonen viste til at dette vil gi et klarere skille mellom innbetaling av pensjonspremie, som innebærer sparing og forsikring for egen alderdom, og ordinær beskatning. Slik forslaget er utformet, vil omfordelingen av inntekt mellom høy- og lavinntektsgrupper ivaretas gjennom det ordinære skattesystemet. Inntektspensjonssystemet vil imidlertid bare innebære en omfordeling av inntekt over livsløpet til den enkelte, uten annen omfordeling mellom personer enn det som følger av at ytelsene skal være kjønnsnøytrale og at det gis pensjonsopptjening ved ulønnet omsorgsarbeid.

3.6 En fleksibel pensjonsalder som stimulerer til fortsatt arbeidsinnsats

Pensjonsalderen i folketrygden er i dag 67 år. Personer som helt eller delvis fortsetter i arbeid etter dette, vil motta full alderspensjon fra 70 år, mens det mellom 67 og 70 år skjer en avkorting av alderspensjonen mot arbeidsinntekt som overstiger 2 G samtidig som man fortsetter å tjene opp pensjonsrettigheter. Adgang til pensjonering før 67 år er i folketrygden i hovedsak avgrenset til uførepensjonsordningen, som gir pensjon til personer som helt eller delvis er ute av stand til å arbeide av helsemessige grunner.

Pensjonskommisjonen viste til at en fast pensjonsalder for alle er dårlig tilpasset de store forskjellene en har mellom arbeidstakerne med hensyn til helsetilstand, hvilke krav arbeidet stiller og ønsket om å gå av med pensjon. Fra et velferdssynspunkt er det derfor ønskelig at den enkelte får større mulighet til selv å velge når en skal pensjonere seg enn det som er mulig i dagens folketrygd. Framveksten av ordningen med avtalefestet pensjon og andre arbeidsmarkedsbaserte tidligpensjonsordninger må ses på bakgrunn av dette.

Kommisjonen viste imidlertid til at for at dette skal kunne forenes med et økonomisk trygt og bærekraftig pensjonssystem, må den eller de som foretar valget av pensjoneringsalder også ta hensyn til de samfunnsøkonomiske kostnadene ved å gå av tidligere og gevinstene ved å gå av senere. Effektivitetshensyn trekker i retning av en ordning der ytelsene justeres slik at ikke systemet i seg selv stimulerer den enkelte til å velge tidlig avgang. Den årlige pensjonen må da bli høyere desto lenger en person fortsetter som yrkesaktiv. Kommisjonen viste til at dette blir desto viktigere jo mer generelt ordningen utformes. Kommisjonen viste til at hvor sterk sammenhengen mellom den årlige ytelsen og pensjoneringsalderen skal være, må vurderes blant annet på bakgrunn av at valgfriheten skal være reell.

Kommisjonen gikk inn for at det innføres en fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden fra fylte 62 år og fram til 70 år. Kommisjonen foreslo at den årlige pensjonen skal beregnes etter tilnærmet forsikringstekniske prinsipper, slik at samlet pensjonsutbetaling som pensjonist blir omtrent like stor uavhengig av når en tar ut pensjonen, alt annet likt. Dette innebærer at jo lenger man fortsetter i arbeid, desto høyere blir den årlige pensjonen og omvendt. Kommisjonen foreslo imidlertid at et beløp på 30 000 kroner av den opptjente pensjonen ikke justeres i forhold til pensjoneringstidspunktet.

Kommisjonen foreslo at det skal være fri adgang til å kombinere arbeid og pensjon i folketrygden fra fylte 62 år, uten avkorting av pensjonen mot arbeidsinntekten. Dette fordi den fleksible ordningen foreslås å bygge på tilnærmet forsikringstekniske prinsipper, og for å stimulere til fortsatt arbeid. Kommisjonen foreslo videre at statens økonomiske bidrag til fleksibel og tidlig pensjonering konsentreres om folketrygden, og at de økonomiske bidragene fra staten til AFP-ordningen avvikles. Partene i arbeidslivet vil fortsatt stå fritt til å avtale tillegg til folketrygden for arbeidstakergrupper som har behov for tidligpensjon, og Pensjonskommisjonen tilrådde at det gis adgang til tidlig uttak av supplerende pensjoner i skattefavoriserte, supplerende ordninger og offentlige tjenestepensjoner fra samme alder og etter de samme prinsipper som i forslaget til modernisert folketrygd. Det må da kreves at disse innrettes slik at ikke stimulansen til arbeid som ligger i den offentlige, fleksible pensjonsordningen nøytraliseres eller svekkes vesentlig.

Regjeringen slutter seg til hovedtrekkene i flertallsforslaget om fleksibel pensjon i folketrygden. For å gi flere adgang til tidlig uttak av folketrygdpensjonen, vil Regjeringen også fremme en alternativ modell som gir en videre adgang til å benytte den fleksible pensjonsordningen enn i Pensjonskommisjonens forslag, der det åpnes for å se ytelsene fra folketrygden og supplerende pensjonsordninger i sammenheng når en skal vurdere hvem som skal kunne ta ut tidligpensjon. I tillegg vil en kunne ta ut deler av pensjonen som tidligpensjonist, forutsatt at den pensjonen en sitter igjen med fra 67 år minst er på nivå med garantipensjonen. Et slikt alternativ vil bety en økning i andelen lønnstakere som kan ta ut hele eller deler av den opptjente pensjonen før 67 år sammenliknet med Pensjonskommisjonens forslag. I den alternative modellen foreslås det videre at den øvre aldersgrensen på 70 år for å tjene opp pensjon i folketrygden fjernes. Det vises til nærmere omtale i kapittel 5.

3.7 Supplerende pensjoner i arbeidsforhold

Det samlede pensjonssystemet omfatter i tillegg til folketrygden arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordninger og individuell pensjonssparing. De arbeidsmarkedsbaserte pensjonsordningene kjennetegnes i dag av store forskjeller mellom pensjonsordningene i offentlig og privat sektor, og av at en betydelig del av arbeidstakerne i privat sektor ikke har slike ordninger.

De private tjenestepensjonsordningene under lovene om foretakspensjon og innskuddspensjon og ordningen med individuelle pensjonsavtaler etter skatteloven (IPA) er utformet som «nettoordninger», dvs. at de utgjør et selvstendig supplement til ytelsen fra folketrygden. De offentlige tjenestepensjonene er derimot utformet som «bruttoordninger», dvs. at det er den samlede ytelsen fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen som er bestemt i ordningen. Pensjonskommisjonen pekte på at dagens bruttoordninger i offentlig sektor vil innebære at en reform av folketrygden vil være uten betydning for de offentlig ansatte, siden endringer i ytelsene fra folketrygden vil bli kompensert av tjenestepensjonsordningen. Pensjonskommisjonen tilrådde derfor at man i framtiden går over fra brutto- til nettoordninger for offentlig tjenestepensjon. Dette vil i tillegg gi store forenklinger, blant annet ved at samordningsregelverket på sikt vil falle bort, og vil kunne bidra til økt mobilitet av arbeidskraft mellom offentlig og privat sektor.

Pensjonskommisjonen tok ikke stilling til om en ny tjenestepensjonsordning i offentlig sektor skal tariffestes eller lovfestes. Pensjonskommisjonen la til grunn at disse spørsmålene må bli gjort til gjenstand for forhandlinger mellom de sentrale organisasjonene i arbeidslivet og myndighetene, og det vil da etter kommisjonens oppfatning også være naturlig at en tar for seg opptjeningstid og aldersgrenser i offentlig tjenestepensjon. Pensjonskommisjonen ga videre uttrykk for at de offentlige tjenestepensjonene i framtiden bør bygge på tilsvarende prinsipper som i modernisert folketrygd mht. virkningene av stigende levealder, tidlig pensjon og regulering av pensjonene.

Regjeringen slutter seg til Pensjonskommisjonens syn om at en reform av folketrygden må få virkning for alle arbeidstakere, uavhengig av om de arbeider i privat eller offentlig virksomhet. Regjeringen legger til grunn at endringer i de offentlige tjenestepensjonene skal utredes i samarbeid med partene i arbeidslivet. I dette arbeidet vil en måtte legge vekt på at opparbeidede pensjonsrettigheter skal ivaretas og at dagens pensjonsordninger må ses som en del av arbeidsvilkårene for de offentlig ansatte.

Pensjonskommisjonen viste i sin rapport til at anslagsvis 800 000-900 000 av de sysselsatte ikke har en supplerende pensjonsordning i tillegg til folketrygden. Andelen uten pensjonsordning er størst innen varehandel, hotell og restaurant, samt bygg og anlegg. Dette betyr at mange innen tradisjonelle kvinne- og lavlønnsgrupper er uten slike tilleggsordninger. Pensjonskommisjonen regnet med at pensjonsordninger i arbeidsforhold vil spille en større rolle i framtiden. Dette er nødvendig både for å avlaste folketrygdens utgifter og for å tilby ordninger til dem som i dag ikke har tjenestepensjoner. Pensjonskommisjonen fant det derfor ønskelig at det etableres pensjoner i arbeidsforholdet for disse gruppene.

Pensjonskommisjonen var delt i synet på om det bør være obligatoriske krav om supplerende pensjon i arbeidsforholdet for alle lønnstakere, og hvordan et slikt krav ev. bør utformes. Regjeringen går inn for at det blir etablert et obligatorisk element i pensjonssystemet på toppen av modernisert folketrygd. Dette kan skje ved at det etableres en innskuddsordning for alle som kommer på toppen av modernisert folketrygd eller ved at en stiller minstekrav til de eksisterende supplerende pensjonsordningene. Hvilken modell som endelig bør velges, må ses i sammenheng med den helhetlige pensjonsreformen en kommer fram til i forbindelse med behandlingen i Stortinget. Det vises til nærmere omtale i kapittel 6.

3.8 Et så enkelt, forståelig og forutsigbart pensjonssystem som mulig

I mandatet for Pensjonskommisjonen vises det til at pensjonssystemet samlet sett framstår som komplisert, og kommisjonen bes om å vurdere tiltak som kan bidra til forenklinger og til å gjøre et framtidig pensjonssystem mer oversiktlig. Det framtidige pensjonssystemet bør være så enkelt og forståelig som mulig. Samtidig må pensjonssystemet så langt som mulig ivareta den enkeltes behov for forutsigbarhet med hensyn til hvilke ytelser en vil få som pensjonist, slik at det blir mulig å planlegge økonomisk for alderdommen. Dette krever både at pensjonssystemet er bærekraftig, slik at det blir i stand til å innfri sine forpliktelser, og at nivået på ytelsene kan anslås med rimelig grad av sikkerhet.

Flere av forslagene fra Pensjonskommisjonen vil isolert sett bidra til å gjøre pensjonssystemet mer komplisert sammenliknet med dagens system. Dette skyldes at en har forsøkt å gjøre pensjonssystemet mer fleksibelt for den enkelte og mer robust overfor endringer i befolkningsutviklingen og den økonomiske utviklingen framover. Dette gjelder særlig forslaget om et delingstall knyttet til forventet levealder blant pensjonistene, forslaget til fleksibel pensjoneringsalder og forslaget om en gradvis avkorting av garantitillegget mot inntektspensjonen. Dette forsterker behovet for å utforme pensjonssystemet på en så enkel og forståelig måte som mulig på de øvrige områdene.

Et av de viktigste tiltakene som vil bidra til dette, er forslaget om overgang til livsløpsbasert pensjonsopptjening. Dette vil innebære at dagens besteårsregel og taket på 40 års opptjening faller bort, samtidig som en fjerner bunnfradraget for opptjening av tilleggspensjon og betydningen av antall poengår, dvs. antall år med pensjonsgivende inntekt over 1 G. I tillegg har en lagt vekt på å innarbeide forslagene om delingstall og fleksibel pensjoneringsalder på en så enkel måte som mulig i regelverket for folketrygden. Dette gjøres ved å knytte pensjonsopptjeningen i folketrygden mer direkte til arbeidsinntekten hvert år, og ved å knytte beregningen av den årlige inntektspensjonen til den samlede oppsparingen som yrkesaktiv. En fordel ved dette er at en også vil kunne gi vesentlig bedre informasjon om opparbeidede pensjonsrettigheter til den enkelte enn i dagens system, bl.a. gjennom individuelle pensjonskonti med egne kontoutskrifter.

Endelig legges det opp til en videre utredning av de offentlige tjenestepensjonsordningene. Dette vil på sikt kunne føre til at det kanskje mest kompliserte elementet i det samlede pensjonssystemet i dag, samordningen av de offentlige tjenestepensjonene mot folketrygden, kan falle bort.