1 Innledning og sammendrag

1.1 Innledning

Norges deltakelse i det internasjonale politisamarbeidet ble omtalt i utenriksministerens redegjørelse for Stortinget om Regjeringens europapolitikk 19. januar 1999. Utenriksministeren fremhevet i sin redegjørelse at sikkerhet og stabilitet også handler om å legge til rette for økt trygghet for den enkelte, mot å bli utsatt for kriminalitet. Organisert internasjonal kriminalitet preger kriminalitetsbildet i hele Europa i økende grad. Alle land berøres av denne utviklingen. Internasjonalt samarbeid er nødvendig for å motvirke grenseoverskridende kriminalitet. Utenriksministeren presenterte utviklingen av justissamarbeidet innenfor EU og bemerket herunder at bekjempelse og forebyggelse av kriminalitet er sentrale temaer, inkludert spørsmålet om en styrking av Europols mandat. Europol er EU-landenes felles politienhet som ble operativ 1. juli 1999. Europol baserer seg på en egen konvensjon, Europolkonvensjonen. Det ble i denne sammenheng stilt spørsmål om Norges fremtidige forhold til Europol.

I Stortingsdebatten om Regjeringens europapolitikk 28. januar 1999 redegjorde statsministeren kort om status for Europol, Europols planer om samarbeid med land utenfor EU og dagens samarbeid mellom Europol og norske politimyndigheter. Det ble understreket at en utvidelse av dette samarbeidet krever avklaring av flere viktige spørsmål, og at disse ville bli behandlet i en egen stortingsmelding om bekjempelse av internasjonal kriminalitet og internasjonalt politisamarbeid.

En foreløpig redegjørelse for Europol ble lagt frem for Stortinget i Ot.prp. nr. 64 (1998-99) Om lov om endringer i straffeprosessloven og straffeloven mv. (etterforskingsmetoder mv.). Det fremgikk at Europol i følge Europolkonvensjonen kan inngå ulike former for samarbeid med tredjeland og internasjonale organisasjoner, herunder samarbeidsavtaler. Europol var på dette tidspunkt ventet å få kompetanse til å forhandle om slike avtaler i løpet av høsten 1999. Regjeringen hadde besluttet å tilkjennegi overfor EU at man fra norsk side ønsket å innlede forhandlinger om en tredjelandsavtale om samarbeid med Europol. I innstillingen fra Justiskomiteen til Ot.prp. nr. 64 (1998-99) støttet komiteen Regjeringens beslutning om klart å meddele EU at Norge ønsker en tredjelandsavtale med Europol. Videre imøteså man regjeringens redegjørelse om dette i stortingsmeldingen om internasjonalt politisamarbeid.

Det ble sist gitt en redegjørelse om det internasjonale politisamarbeidet i St.prp. nr. 42 (1996-97) Om samtykke til ratifikasjon av samarbeidsavtale av 19. desember 1996 mellom partene i Schengenavtalen og Schengenkonvensjonen, og Island og Norge om avskaffelse av personkontroll på de felles indre grenser. I den foreliggende meldingen gis en bredere presentasjon av internasjonalt samarbeid om bekjempelse av kriminalitet, med hovedvekt på politisamarbeid og på Europa.

1.2 Om begrepet internasjonalt politisamarbeid, målsetting og historikk

1.2.1 Begrepet internasjonalt politisamarbeid

Samarbeidet om kriminalitetsbekjempelse omfatter i prinsippet alle ledd i straffesakskjeden, forebygging, etterforsking, domstolsbehandling og soning. I alle ledd har man i dag mer eller mindre velfungerende internasjonalt samarbeid som skal gjøre det mulig å forebygge, bekjempe og straffeforfølge kriminalitet over landegrensene. Begrepet politisamarbeid nyttes i mange sammenhenger svært vidt. Man snakker om «politisamarbeid» når et norsk politidistrikt gjennomfører en felles kontrollaksjon i samarbeid med tilsvarende distrikt på svensk side, og når Østersjølandenes politimyndigheter gjennomfører parallelle aksjoner vedrørende stjålne kjøretøy. I svært mange sammenhenger er politisamarbeid et spørsmål om informasjonsutveksling mellom ulike lands politimyndigheter, direkte eller gjennom f.eks. Interpol. «Politisamarbeid» brukes når det inngås samarbeidsavtaler, om deltakelse i forskjellige internasjonale fora og organisasjoner, utstasjonering av sambandsmenn, politiutdanning eller opplæring i utlandet, politideltakelse i FNs fredsbevarende aksjoner, arbeid i FN med å fremforhandle folkerettslig forpliktende konvensjoner og, i økende grad, om bistand til utvikling av andre lands politimyndigheter.

Et viktig skille går mellom samarbeidstiltak på operativt nivå og overordnet samarbeid. Det er også vanlig å avgrense politisamarbeidet fra rettslig samarbeid. Tradisjonelt har utviklingen av dette foregått i andre fora enn politisamarbeidet, som Europarådet. Internasjonalt rettslig samarbeid kan i hovedtrekk karakteriseres som bistand mellom statene ved den strafferettslige forfølgningen av lovbrudd som innebærer at statenes judisielle myndigheter involveres. Eksempler på rettslig samarbeid på strafferettens område er utlevering av lovbrytere, annen gjensidig hjelp som bistand til forkynning, ransaking, beslag, og fullbyrding av dommer. Selv om det i de fleste tilfeller er klart hva som er internasjonalt politisamarbeid og hva som er rettslig samarbeid, kan det oppstå tilfeller hvor grensen vil være uklar. I meldingen foretas ingen presis avgrensning av hva politisamarbeid omfatter, og det er tatt inn en beskrivelse av det rettslige samarbeidet. I økende grad er det slik at politisamarbeid på overordnet nivå og utvikling av rettslig samarbeid foregår i de samme fora. Denne utviklingen er særlig sterk innenfor EU. Her er samarbeid innenfor hele justis- og innenrikssektoren i økende grad blitt integrert som et satsningsområde for Unionen. Etableringen og videreutviklingen av Europol innebærer også at EU satser på et felles institusjonalisert politisamarbeid som ellers ikke forekommer i det bilaterale og mellomstatlige politisamarbeidet.

Selv om meldingen ikke er avgrenset til politisamarbeid, ligger hovedvekten på dette. Det gis en bredere presentasjon av Europol og det redegjøres for de norske initiativer for å få fremforhandlet en tredjelandsavtale om formalisert samarbeid med Europol. Det redegjøres for samarbeidet innenfor Norden, Østersjøområdet, Europarådet, Interpol og FN. Det er også tatt inn en presentasjon av bistandsarbeidet, deltakelsen i FNs fredsbevarende aksjoner (CIVPOL) og utdanningstiltak i utlandet. Meldingen inneholder også en gjennomgang av utviklingen av den internasjonale kriminaliteten og kriminalitetstrusselen mot Norge, som bakgrunn for hvorfor internasjonalt samarbeid er nødvendig.

1.2.2 Målsetting med det internasjonale samarbeidet

Den overordnede målsetting for det internasjonale politi- og rettssamarbeidet er å forebygge og forfølge kriminalitet, og andre alvorlige forstyrrelser av offentlig orden og sikkerhet, over landegrensene. Siden 1970-tallet har det vært omfattende vekst i det internasjonale samarbeidet på dette området, både når det gjelder omfang og nye former. Mange nye internasjonale initiativer er blitt fremmet for å styrke samarbeidet. Dette har sammenheng med de nye politiske forholdene i Europa, grensenedbygging og veksten i organisert kriminalitet. I forhold til tidligere opererer de europeiske landene nå med et utvidet sikkerhetsbegrep. Man samarbeider for å møte trusselen fra organisert kriminalitet og illegal innvandring og snakker i økende grad om felles indre sikkerhet og sikkerhetssamarbeid. Samarbeidet har fått økende politisk og utenrikspolitisk betydning, parallelt med at de enkelte land legger stadig større vekt på å beskytte borgerne mot kriminalitet. Mens politisamarbeid og rettslig samarbeid tidligere i stor grad var atskilt, er det nå i økende grad begge typer samarbeid innenfor de samme internasjonale fora. Politisamarbeidet på europeisk såvel som på globalt nivå har gjennomgått en økende grad av regulering og formalisering.

1.2.3 Historisk utvikling

Det europeiske politisamarbeidet har tradisjoner tilbake til slutten av forrige århundre. I 1888 inngikk Østerrike, Belgia og Nederland samarbeid om å utveksle opplysninger om kriminelle som opererte i flere land. Den italienske regjering arrangerte en konferanse i Roma i 1898 om anarkistisk aktivitet, begrunnet i en bølge av anarkistisk motivert kriminalitet særlig i Øst-Europa. Denne konferansen hadde også en viss betydning for harmonisert kriminalitetsbekjempelse, i det man kom frem til en avtale om bruk av en felles standard for identifisering av personer. Lignende politikongresser fant sted i Buenos Aires i 1905, Madrid i 1909, Sao Paulo i 1912 og Washington i 1913. Disse konferansene var i bunn og grunn uformelle møter mellom politisjefer som utviklet internasjonale relasjoner på personlig basis. Interpol har opprinnelig en tilsvarende bakgrunn. På Den første internasjonale kriminalpolitikongress i Monaco i 1914 ble det tatt til orde for styrket internasjonalt politisamarbeid. Den første verdenskrig avbrøt videre arbeid, men i Wien i 1923 ble det besluttet å danne en internasjonal forening for politisjefer. Fra 1946 har organisasjonen eksistert mer eller mindre i sin nåværende form. Interpol regnes i dag som en offentlig organisasjon på mellomstatlig nivå, men med en noe uklar folkerettslig status. Samarbeidet er ikke traktatfestet, men reguleres av Interpols egne vedtekter.

Interpol var tidligere omtrent den eneste aktøren når det gjelder internasjonalt politisamarbeid, også innen Europa. Med fremveksten av nye initiativer og særlig EU-landenes engasjement, har det imidlertid oppstått alternative former for samarbeid, samtidig som det er blitt større politisk oppmerksomhet på dette området

De politiske omveltningene i det tidligere Øst-Europa har f.eks. medført at et økende antall land nå deltar i et organisert internasjonalt politisamarbeid i Europa. Interpols europaavdeling har vokst til nesten dobbel størrelse, fra 27 til 44 medlemsland. Samtidig har et område som tidligere var tilnærmet lukket for internasjonalt politisamarbeid blitt åpnet. Østersjøregionen fremstår i dag som et nytt geografisk område for samarbeid, også når det gjelder samarbeid om kriminalitetsbekjempelse.

De politiske endringene med åpning av grensene mellom tidligere vest- og østeuropeiske land har også bidratt til vekst i den organiserte kriminaliteten rettet vestover. Det tidligere jernteppet var en skranke for kriminaliteten samtidig som det hindret borgerne i Øst-Europa i å reise vestover. Da jernteppet falt, forsvant også den mest omfattende grensekontrollen vi har hatt i Europa. Kombinert med omveltningene i Øst-Europa, oppløsningen av Sovjetsamveldet og det tidligere Jugoslavia har dette medført at de vestlige landene i Europa utsettes for en helt ny kriminalitetstrussel østfra.

Det nye samarbeidet med landene i Øst-Europa og Baltikum har naturlig nok en noe annen form enn det tidligere etablerte samarbeidet i Europa, både på operativt og overordnet nivå. Det er preget av at disse landene er i en gjenoppbyggingsfase når det gjelder politi- og rettsmyndigheter, og at man har liten erfaring med direkte samarbeid fra tidligere. I EU-sammenheng, gjennom Europarådet, Interpol og fra de nordiske lands side er det etablert en rekke samarbeidstiltak i form av bistand til å styrke justissektoren, rettsmyndighetene og politiet, også som ledd i en demokratiseringsprosess. Det operative samarbeidet er også preget av at det er behov for å vinne erfaring med praktisk samarbeid og utvikle dette videre.

EU-landenes opprinnelige politisamarbeid, TREVI ( Terrorism, Radicalism, Violence, Internationale), som ble opprettet på 1970-tallet, var motivert av den alvorlige terrorbølgen som flere EU-land var truet av. Samarbeidet var organisert på mellomstatlig nivå og utenfor det daværende EF-samarbeidet. Fra midten av 1980-tallet har EU-landenes planer om å bygge ned personkontrollen på de indre grensene vært viktig for å fremme nærmere samarbeid mellom politi- og rettsmyndigheter. Samme begrunnelse ligger til grunn for politisamarbeidet i Schengen. I Schengen-sammenheng anses politisamarbeid, nærmere rettslig samarbeid mv. først og fremst som tiltak som skal kompensere for bortfall av personkontroll på grensene.

Traktaten om Den europeiske union (Maastrichttraktaten) ble undertegnet av EU-landene 7. februar 1992 og har siden 1. november 1993 vært grunnlaget for samarbeidet mellom EU-landene. Med Maastrichttraktaten ble medlemslandenes politi- og rettssamarbeid en del av Unionen. Flere tidligere separate samarbeidsstrukturer på områder som innvandring, visum og asylspørsmål, sivil- og strafferettslig samarbeid, politisamarbeid og toll ble integrert som ett samarbeidsområde innenfor Union. Det nye justis- og innenrikssamarbeidet utgjorde Unionens såkalte tredje søyle, hvor samarbeidet var på mellomstatlig nivå. Maastrichttraktaten la også grunnlaget for etablering av Europol.

I perioden etter at Maastrichttraktaten trådte i kraft har det foregått en omfattende videreutvikling av samarbeidet innenfor tredje søyle. Organisert kriminalitet har stått sentralt når det gjelder politisamarbeidet og man har etablert en egen ekspertgruppe på høyt nivå på dette området. Det har også foregått en omfattende utvikling og forenkling når det gjelder rettslig samarbeid.

I Amsterdamtraktaten, som ble undertegnet av EU-landene 19. juni 1998 og trådte i kraft 1. mai 1999 ble justis- og innenrikssamarbeidet beskrevet i større detalj enn tidligere. Bestemmelsene om fri bevegelse for personer, som omfatter visumspørsmål, asyl, innvandringspolitikk og betingelser for grensekontroll, samles i EUs såkalte første søyle hvor samarbeidet er overnasjonalt. Det sivilrettslige samarbeidet overføres også dit. Politisamarbeidet og det strafferettslige samarbeidet blir liggende i tredje søyle, men med noe større innflytelse fra Fellesskapets institusjoner enn tidligere.

Amsterdamtraktaten innebærer også at Schengen-samarbeidet integreres i EU. Utviklingen viser at det i EU er ønsker om å utvikle hele rettsområdet innenfor Unionen, og at det legges stor vekt på å bekjempe organisert kriminalitet. Dette var for første gang tema på EUs toppmøte, 15. og 16. oktober 1999 i Tammerfors i Finland. EUs justis- og innenriksministre var i forkant blant annet enige om å støtte Tysklands forslag om å opprette en felles politiskole.

Europol ble opprinnelig foreslått opprettet fra tysk side i 1991, mens det formelle grunnlaget som nevnt ble lagt i Maastrichttraktaten. Det ble tidlig klart at et flertall av EU-landene anså det nødvendig at et samarbeid av typen Europol rettslig sett måtte baseres på en konvensjon. Forhandlingene om Europolkonvensjonen ble påbegynt i 1992, konvensjonen ble undertegnet 26. juli 1995 og trådte i kraft 1. oktober 1998. Europol ble som nevnt tidligere operativt sommeren 1999.

Formålet med Europol er å styrke og effektivisere EU-landenes rettshåndhevelsesmyndigheter og samarbeidet mellom dem, med hensyn til å forebygge og bekjempe terrorisme, illegal handel med narkotika og andre former for alvorlig internasjonal kriminalitet. Det er en forutsetning at en kriminell struktur eller organisasjon er involvert i den aktuelle kriminaliteten og at to eller flere av medlemsstatene er berørt. Europols mandat omfatter i dag illegal handel med narkotika, illegal handel med kjernefysisk materiale, menneskesmugling, illegal handel med forsvunne kjøretøy, handel med mennesker, terrorisme og hvitvasking av penger. Det pågår for tiden en diskusjon innenfor EU om man skal utvide mandatet til også å omfatte bekjempelse av penge- og kredittkortforfalskning og miljøkriminalitet.

Europol arbeider i første rekke med å bistå medlemslandene med å utveksle data (både personlige og ikke-personlige), i samsvar med nasjonal lovgivning og gjennom bruk av sambandsmenn som medlemslandene har stasjonert ved Europols hovedkvarter i Haag. I Amsterdamtraktaten fikk Europol utvidet sin kompetanse noe i forhold til tidligere. I løpet av fem år skal Europol i henhold til traktaten få adgang til å oppfordre politiet i medlemsstatene til å iverksette etterforsking i særlige tilfelle. Det foreligger imidlertid ikke konkrete planer om å videreutvikle Europol til et Europas FBI med operativ politimyndighet.

1.3 Sammendrag

Hovedinnholdet i meldingen er en beskrivelse av norsk deltakelse i det internasjonale politisamarbeidet. Kapittel 1 inneholder meldingens innledende del. Det redegjøres for bakgrunnen for at stortingsmeldingen legges frem, som er regjeringens beslutning om å ta initiativ overfor EU med sikte på forhandlinger om en tredjelands samarbeidsavtale med Europol. I kapittel 2 presenteres en gjennomgang av utviklingen av den internasjonale kriminaliteten og kriminalitetstrusselen mot Norge, som bakgrunn for hvorfor internasjonalt samarbeid er nødvendig. Kapittel 3 redegjør for norske politimyndigheters deltakelse i internasjonalt politisamarbeid. Kapittel 4 er en gjennomgang av forskjellige typer internasjonalt politisamarbeid i ulike regioner og fora. Kapittelet inneholder en beskrivelse av det nordiske samarbeidet, samarbeidet innenfor Østersjøregionen, ulike bilaterale avtaler, Interpol, Europarådet og FN. Kapittel 5 inneholder en gjennomgang av internasjonalt rettslig samarbeid. I kapittel 6 presenteres norsk politis deltakelse i FNs fredsbevarende operasjoner og i bistandsarbeid. Kapittelet redegjør for de vurderinger som er gjort i forbindelse med beslutningen om norsk deltakelse i Kosovo eller eventuelle andre operasjoner hvor tjenestemennene forutsettes å ha politimyndighet og være bevæpnet. Kapittel 7 inneholder en gjennomgang av opplæring som norsk politi deltar på i utlandet. Kapittel 8 omhandler utviklingen innenfor EU med hensyn til samarbeid på justis- og innenrikssektoren, integreringen av Schengen-samarbeidet i og Europol. Det redegjøres for de initiativer som er tatt fra norsk side i forhold til forhandlinger med Europol, og status i denne sammenheng. Kapittel 9 er en oppsummering og omtale av videre prioriteringer.

Økonomiske og administrative konsekvenser er omtalt i kapittel 10. Stortingsmeldingen inneholder i det alt vesentlige en beskrivelse av dagens internasjonale politi- og rettssamarbeid. Ut fra dette antas meldingen ikke å føre til vesentlige administrative eller økonomiske konsekvenser. Under punkt 4.4.4 er det redegjort for at samarbeidet med amerikanske myndigheter planlegges utvidet med stasjonering av en politisambandsmann ved ambassaden i Washington. Opprettelse av en slik stilling vil medføre kostnader på ca. 1 mill kr pr. år. Tilsvarende vil være tilfelle dersom en samarbeidsavtale med Europol medfører stasjonering av en person ved Europol (punkt 8.4). Ved deltagelse i FNs Civpol-operasjon i Kosovo vil det kunne påløpe ekstrakostnader (punkt 6.2.4). Kostnadene er foreløpig ikke beregnet nærmere. Det forutsettes at kostnadene dekkes av Utenriksdepartementet på vanlig måte og håndteres i den ordinære budsjettprosessen.