6 Politiets innsats i fredsoperasjoner og i bistandsarbeid.

6.1 Innledning

Tidligere ble FNs fredsbevarende operasjoner i hovedsak anvendt for å overvåke våpenhviler, og de stridende parters samtykke var en forutsetning for igangsettelse av en operasjon. I dag har operasjonene flere funksjoner. Mandatene kan bl.a. omfatte fredsoppretting, hvor partenes samtykke ikke nødvendigvis må foreligge, og hvor målet er å stanse en pågående konflikt som kan true internasjonal fred og sikkerhet. Fredsoperasjoner blir i dag også brukt til å trygge sivilbefolkningens sikkerhet i land med interne konflikter, og bidra til sosiale- og politiske utviklingsprosesser i samfunn ødelagt av krig. Internasjonale fredsstyrker overvåker også gjennomføringen av valg, økonomisk- og politisk gjenoppbygging, demobiliseringsprosesser, repatriering av flyktninger og humanitær katastrofebistand. Sivilt politi (CIVPOL) (internasjonal betegnelse på politikomponentet), er etterhvert blitt en viktig del av internasjonale fredsoperasjoner. Civpols oppgaver har tradisjonelt vært å observere landets lokale politi, veilede og gi opplæring. Civpol bidrar slik til gjenoppbygging av de sivile prosessene i samfunnet.

Rettsvesen, politi og fengselsvesen er av stor betydning for demokratisk utvikling av samfunnet. Det har i de senere år vokst frem en økende forståelse for at heving av politiets kompetanse i land i den tredje verden er et nøkkelområde når det gjelder å fremme demokrati og menneskerettigheter. Slik kompetanseheving har derfor blitt et satsningsområde for internasjonale organisasjoner som Europarådet og FN. Satsningen er rettet inn mot å fremme kunnskap om menneskerettighetene, politiets rolle i demokratiske samfunn, så vel som det rent politifaglige. FNs satsning på utdanning av politi har også sammenheng med at sivilt politi spiller en stadig viktigere rolle i mange fredsbevarende operasjoner hvor utfordringen ofte er å gjenoppbygge det sivile samfunn etter interne konflikter.

6.2 Politi i internasjonale fredsoperasjoner

6.2.1 Bakgrunn

De tradisjonelle fredsbevarende operasjonene som ble igangsatt under den «kalde krigen», betegnes gjerne som «første generasjons fredsoperasjoner». Etter det internasjonale sikkerhetspolitiske klimaskiftet som fulgte etter at Berlinmuren falt i november 1989, er antall internasjonale fredsoperasjoner økt betydelig. Halvparten av alle FNs operasjoner er blitt til på 1990-tallet. Etter den kalde krigen har man fått et nytt konfliktbilde, hvor konflikter innad i stater i større grad preger bildet. Operasjonene på 1990-tallet har hatt et betydelig sivilt innslag, hvor blant annet internasjonale politistyrker er satt inn i konfliktområder for å kontrollere og rettlede gjenværende lokalt politi. FNs operasjon i Namibia i 1989 var den første multifunksjonelle eller «andre generasjons fredsoperasjoner». En fredsstyrke bestående av FNs militære styrker, Civpol, valgobservatører og administrativt personell ble satt inn for å sikre landet selvstendighet, sørge for demilitarisering, avvikling av frie valg og sikre hjemvendingen av flyktninger.

Deltagelse med polititjenestemenn i internasjonale fredsoperasjoner er tradisjonelt ikke en del av det norske politiets hovedoppgaver. Justisdepartementet har likevel funnet det naturlig at Norge, i tråd med regjeringens generelle utenrikspolitiske linje, bidrar til fred og stabilitet også utenfor landets grenser, ved å stille polititjenestemenn til disposisjon i freds- og stabilitetsbevarende operasjoner i konfliktbelastede land. Dette krever administrative og operative forberedelser og gjennomføringstiltak som styres av Justisdepartementet, mens finansieringen av sivilt politis deltakelse i hovedsak bæres av Utenriksdepartementet.

6.2.2 Mandat og oppgaver

Civpol har tradisjonelt ikke hatt ansvar for opprettholdelse av lov og orden eller utførelse av annen politivirksomhet i konfliktområdene. Civpols oppgaver har vært å observere landets lokale politi, med påfølgende veiledning og rapportering. Dette innebærer at Civpol arbeider nær den lokale politistyrken for å sikre at den enkelte tjenestemann løser sine oppgaver iht. internasjonale lover, regler og praksis, og at sivilbefolkningen ikke forskjellsbehandles med bakgrunn i f.eks ulik etnisk tilhørighet. Opplæring av politipersonell er en annen viktig Civpol-oppgave. Enkelte lands politistyrker må «avmilitariseres» og omdannes til et sivilt politi, både med hensyn til. arbeidsmetoder og holdninger. Civpol fører også kontroll med de lokale politistyrkenes virksomhet i forbindelse med forberedelser til og avvikling av valg.

Norsk politi har gjennom sin innsats i en rekke fredsoperasjoner opparbeidet et godt renommé. FN har ved flere anledninger vist til vårt politis demokratiske tradisjon og sivile profil, og søkt norsk ekspertise i forbindelse med utdannelse av internasjonalt politi til Civpol-tjeneste.

Rekruttering og utdanning av lokalt politi er trolig de faktorer som kan gi den beste langtidsvirkningen i potensielle konfliktområder. I de siste årene har FN henvendt seg særskilt til Norge og fått bistand til gjennomføringen av kurs med særskilt vekt på utførelse av politiarbeid i henhold til internasjonale menneskerettighetsstandarder. Slike kurs er blitt holdt for representanter fra politikorps i Europa, Afrika og Asia.

I forbindelse med Kosovo-konflikten og etableringen av en internasjonal fredsstyrke i Kosovo (KFOR) har FN iverksatt en Civpol-operasjon hvor politiet er gitt utøvende myndighet og er bevæpnet. Dette har gjort det nødvendig for Justisdepartementet å vurdere deltakelse i denne type operasjon.

6.2.3 Norsk politis deltagelse i fredsoperasjoner

Norsk politi har siden 1989 deltatt i tilsammen 19 fredsoperasjoner. Omkring 500 norske polititjenestemenn har bidratt til stabilitet og fred i de forskjellige konfliktområdene, og skaffet seg selv og norsk politi nyttig internasjonal erfaring.

I dag er Norge representert med 53 polititjenestemenn/kvinner i 8 forskjellige fredsoperasjoner i regi av FN, OSSE (Organisasjonen for sikkerhet og samarbeid i Europa), VEU (Den vesteuropeiske union) eller TIPH II (Temporary International Presence in the City of Hebron)

Herved gis en kort redegjørelse for den enkelte operasjon:

• UNIPTF/Bosnia - United Nations International Police Task Force (21 norske tjenestemenn/kvinner). Operasjonen har pågått siden Dayton-avtalen ble undertegnet i 1995. På det meste har antallet Civpol-tjenestemenn talt over 2000 internasjonale tjenestemenn. Politistyrken har ansvaret for rapportering, rådgivning og utdanning av Bosnias lokale politi. Flere norske tjenestemenn har hatt ledende stillinger i operasjonen.

• OSSE/Kroatia/Øst-Slavonia (12 tjenestemenn). Det internasjonale politikomponentet Øst-Slavonia monitorer dagens kroatiske politi i regi av OSSE. FN overførte operasjonen til OSSE i 1998 og den teller 105 tjenestemenn. Mandatet utgår 31.12.99, men forlengelse kan være aktuelt. En norsk tjenestemann er i dag sjef for operasjonen.

• TIPH 2/Hebron - Temporary international presence in the city of Hebron (10 tjenestemenn). Norge er en av 6 nasjoner som har ansvar for observasjon av lokalt politi i Hebron by.

• VEU/MAPE - Albania - Multinational Advisory Police Element (2 tjenestemenn). De norske polititjenestemennene deltar som rådgivere i oppbyggingsfase av et nytt albansk politi, med logistikk som spesialfelt.

• VEU/Brussel (1 tjenestemann). En norsk tjenestemann er tilsatt som politirådgiver i Norges delegasjon til VEU/Brussel.

• MINUGUA/Guatemala (1 tjenestemann). Den norske polititjenestemannen deltar i et sivilt menneskerettighetsprosjekt i regi av FN.

• MINURSO/Vest-Sahara (2 tjenestemenn). Tjenestemennene deltar for tiden i registreringsprosessen av flyktninger til Vest-Sahara. De har blant annet ansvar for fingeravtrykk- og fotoregistrering. Norge har nylig mottatt anmodning fra FN om å utvide det norske bidraget fra 2 til 7 tjenestemenn.

• OSMIK/KOSOVO - OSSEs politiskole i Kosovo. OSSE er av FN tildelt oppdraget med utdanning av en lokal politistyrke i Kosovo. 3 norske tjenestemenn deltar for tiden og det kan bli aktuelt å øke bidraget. En norsk tjenestemann er nestsjef for politiskolen, med hovedansvar for all instruksjon.

• FNs hovedkvarter i New York (1 tjenestemann). En norsk polititjenestemann tiltrådte 1. november 1999 stillingen som FNs politirådgiver og hovedansvarlig for FNs politioperasjoner.

6.2.4 Håndbok for Civpol-personell i internasjonale fredsoperasjoner

Justisdepartementet utgav i 1998/1999 en håndbok for Civpol-personell. Boken ble trykket i et opplag på 750 og distribuert til samtlige tjenestesteder i Norge. En del klassesett ble stilt til rådighet for Politihøgskolen og deltagere på høgskolens FN-grunnkurs. Målet med boken er å informere norske tjenestemenn/kvinner om norsk politis deltagelse i fredsoperasjoner og dermed øke rekrutteringen til slik tjeneste. Håndboken vil ble oppdatert jevnlig.

6.2.5 Rekruttering/utdanning/ettervern

Justisdepartementet foretar årlig utlysning av deltagelse i internasjonale fredsoperasjoner og mottar i gjennomsnitt 130-150 søknader. Minimumskriteriet er 6 års allsidig erfaring etter Politihøgskolen. Det stilles ekstra krav hva angår engelskkunnskaper og helse. Aktuelle kandidater blir intervjuet av en uttaksnemd, og de som passerer deltar på 2-ukers FN-grunnkurs i regi av PHS. Kurset går i sin helhet på engelsk og fokuserer mye på menneskerettighetsspørsmål og internasjonale standarder for utførelse av politivirksomhet. Etter kurset bli tjenestemennene plassert på en beredskapsliste og utsendelse til misjonene skjer etter anmodning fra FN/OSSE/VEU og i samarbeid med Utenriksdepartementet. Forut for utreise gis tjenestemennene et ukes kurs som fokuserer spesielt på forholdene i konfliktområdet de skal til. 6-8 uker etter hjemkomst fra misjonen innkalles den enkelte til to dagers oppfølgingssamtaler og evaluering, som gjennomføres i regi av fagpersonell.

6.2.6 Operasjoner som krever utøvende myndighet og bevæpning - KOSOVO

Operasjonen i Kosovo har aktualisert spørsmålet om norsk deltakelse i internasjonale politioperasjoner med utøvende myndighet. Justisdepartementet mottok i juni 1999 henvendelse fra FN om å avgi tjenestemenn til FNs Civpol-operasjon i Kosovo. Det serbiske spesialpolitiet (MUP) som sammen med den lokale serbiske politistyrken håndhevet lov og orden frem til KFORs deployering, ble trukket ut av Kosovo sammen med de jugoslaviske militære styrkene (VJ). Det oppsto derfor et sikkerhetsvakum, og provinsen mangler i dag en fullt utviklet lokal sivil politistyrke. Ved inngåelsen av fredsavtalen for Kosovo, påtok FN seg derfor ansvaret for politioppgavene i provinsen inntil en lokal politistyrke er opprettet. Den internasjonale politistyrken har politimyndighet og skal være bevæpnet.

Norske polititjenestemenn har ikke tidligere hatt tilsvarende funksjon i internasjonale fredsbevarende operasjoner. Det var i utgangspunktet vesentlige innvendinger mot å sende tjenestemenn til Kosovo for å håndheve lov og orden, særlig forbundet med sikkerheten for personellet.

Opplæringen av norske polititjenestemenn og -kvinner i kriminalitetsbekjempelse er tilpasset det norske kriminalitetsbildet, og er basert på norsk språk og kultur, lovgivning og rettsoppfattelse. Selv om Norge har markert seg som ledende i verden hva gjelder utdannelse av sivilt politi for fredsoperasjoner, er den opplæringen som er gitt våre mannskaper solid forankret i prinsippene for tradisjonelle Civpol-oppdrag. En dreining bort fra disse prinsippene vil derfor kreve et helt nytt opplæringskonsept, og det må vurderes hvordan personell til denne type operasjoner best kan organiseres for å løse sitt oppdrag og redusere risikoen.

Enkelte andre land, bl.a. Frankrike, Italia og Spania, har i tillegg til sine ordinære politistyrker også militært organiserte politistyrker (gendarmer), som i tillegg til andre oppgaver også er forberedt på operativ innsats utenfor egne lands grenser. Tilsvarende ordning er ikke etablert i Norge.

I tradisjonelle Civpol-operasjoner har relativt få norske polititjenestemenn/kvinner med spisskompetanse og høy erfaring bidratt vesentlig til operasjonens suksess. Under et Civpol-konsept hvor Civpol har utøvende politimyndighet, vil antallet tjenestemenn også være svært viktig fordi man rent fysisk skal opprettholde lov og orden. Tjeneste i denne type operasjoner innebærer en høyere risiko og samarbeidet mellom personellet vil være avgjørende i kritiske situasjoner.

Justisdepartementet har vurdert saken grundig. I utgangspunktet reserverte departementet seg mht. deltakelse, med bakgrunn i at Norge for første gang er anmodet om å delta med politipersonell i et internasjonalt oppdrag hvor utøvelse av politimyndighet og bevæpning er en forutsetning.

En delegasjon fra Justisdepartementet og Utenriksdepartementet besøkte Kosovo i oktober 1999 og hadde mulighet til å innhente førstehånds informasjon om oppdraget. Det ble særlig lagt vekt på mannskapenes sikkerhet. Følgende observasjoner ble gjort:

• NATO er til stede med en styrke på ca. 50 000 mann og detaljerte planer for bistand til politistyrken er utarbeidet

• I tilspissede og kritiske situasjoner overtar Nato-styrken ansvar for utførelsen av politioppdragene, som for eksempel ved demonstrasjoner og opptøyer

• Det er lagt til rette for at politistyrken skal operere etter et lovverk tilpasset internasjonale standarder

• Domstoler og fengselsapparatet er under oppbygning

• En lokal, sivil politistyrke er under oppbygging

Det ble også notert at i alt 39 land deltar med polititjenestemenn i Kosovo, inkludert Sverige, Danmark, Finland og Island. Styrken er i dag på ca. 1740 mann og skal økes til ca. 5000. Norge er anmodet om å stille politipersonell til disposisjon i en trengt situasjon. Norske tjenestemenn har fra tidligere operasjoner et godt renommé og vår ekspertise er etterspurt. På bakgrunn av en overordnet norsk strategi for å påvirke utviklingen når det gjelder internasjonale fredsoperasjoner er det ønskelig med deltakelse.

OSSE har uteksaminert første kull fra politiskolen i Uuciton, og disse er satt i tjeneste sammen med FN Civpol. Det er således en liten, lokal sivil politistyrke i operasjon og denne vil vokse etter hvert som nye rekrutter uteksamineres.

Etter en samlet vurdering har man kommet frem til at sikkerhetssituasjonen for politipersonell er akseptabel. Justisdepartementet har derfor besluttet å åpne for deltakelse med norsk politipersonell i Kosovo.

Som forutsetning for deltakelse legges for det første til grunn at deltakelsen skal være frivillig for mannskapenes del. Det skal gjennomføres en utvelgelsesprosess hvor det vil bli stilt krav til tjenestemennenes operative bakgrunn, motivasjon for oppdraget og mental og fysisk skikkethet. Det forutsettes også relevant tilleggsutdanning forut for utreise, og relevant utstyrstilpasning.

6.3 Opplæring av utenlandsk politi

Norge har vært, og ønsker fortsatt å være, et foregangsland i denne satsningen. Det bør nevnes at Norge var et av de første land som inngikk et samarbeid med afrikanske land om oppbygging av kapasitet for deltakelse i fredsoperasjoner. Samarbeidsprosjektet kalles Training for Peace in Southern Africa (TfP), og ble opprettet i 1995. Dette prosjektet konsentrerer seg om det såkalte SADC-området (Southern African Development Community) og finansieres av NORAD over Regionalbevilgningen for det sørlige Afrika med et budsjett på ca. NOK 15 millioner over 5 år. Gjennom dette prosjektet har en rekke polititjenestemenn/kvinner fra SADC-området deltatt på Politihøgskolens UN Police Officers Course (UNPOC). TfP har også gjennomført nasjonale og regionale kurs og seminarer om fredsoperasjoner i 11 SADC-land. Over 600 militære og sivilt politi har deltatt på disse kursene.

I forbindelse med årets SADC-fredsøvelse Blue Crane, som ble avholdt i Sør-Afrika i perioden 12. til 30. april, spilte Norge en nøkkelrolle i å utvikle kurs om sivilt politis rolle i fredsoperasjoner.

Det må også nevnes at Norge på anmodning fra FN gjennomførte et meget vellykket Civpol-kurs (Train the Trainers Workshop) i Malaysia i april 1999 hvor politi fra 10 asiatiske land deltok. Tilbakemeldingene fra FN i forbindelse med Norges kursvirksomhet er positive.

6.4 Bistandsarbeid

6.4.1 Innledning

Justissektorens betydning i utviklingen av et samfunn har tidligere vært relativt lite påaktet i bistandssammenheng. Med økt satsning på demokratiutvikling er dette i endring. En studie utført av Norsk Utenrikspolitisk Institutt i 1999 peker også på den betydning en godt fungerende justissektor har for at folk skal våge å satse i en gjenoppbyggingsperiode etter en konfliktsituasjon. Med justissektor forstås her politiet, rettsapparatet og fengselsvesenet. Studien ble utført for OECDs utviklingskomite (DAC), som er i ferd med å revidere retningslinjene for medlemslandenes arbeid på området konflikt, fred og utviklingssamarbeid.

Fra norsk side deltar man aktivt i dette arbeidet.

En demokratisk utvikling forutsetter godt fungerende offentlige institusjoner. Gjennom norsk bistand tilbys samarbeid om den krevende oppgaven det er å bygge opp og vedlikeholde et offentlig apparat som fungerer i tråd med demokratiske prinsipper. Utenriksdepartementet er nå i ferd med å revidere retningslinjene for demokratibistand. I dette arbeidet vil det også bli lagt vekt bistand til områder som rettsvesen, politi og fengselsvesen.

Denne form for bistandsarbeide og engasjement har på lengre sikt i tillegg til bidrag i demokratiseringsprosesser og menneskerettighetsarbeidet, en preventiv effekt i forhold til virkningene av den organisert kriminaliteten man også ser virkningene av her i Norge.

Ved at flere land har et effektivt og demokratisk organisert politi vil også flere land i større grad være i stand til å bekjempe kriminalitet.

En viktig sideeffekt av deltakelsen i internasjonale oppdrag er at man derigjennom erverver betydelig kunnskap om andre lands politimyndigheter. Mange polititjenestemenn har også knyttet kontakter som senere har hatt direkte betydning for løsning av konkrete oppdrag i den ordinære polititjenesten.

6.4.2 Bistand gjennom Europarådet, særlig om Tyrkia

Norge ga i 1998 et bidrag på NOK 500 000 til Europarådets program «Police and Human Rights 1997-2000», øremerket de deler av programmet som gjelder Tyrkia. Under en konferanse om status og oppfølging av programmet i Strasbourg 3.-4. juni 1999, presenterte representanter for tyrkiske myndigheter resultatene av et forprosjekt som er utarbeidet i samarbeid med det nederlandske konsulentfirmaet Cirquest. Forprosjektet er finansiert av bidraget fra Norge, og har form av en behovsanalyse og en handlingsplan for styrking av menneskerettighetsopplæringen (MR-opplæring) i det tyrkiske politiet.

Tyrkia erkjente på konferansen mangler som eksisterer når det gjelder MR-opplæring i det tyrkiske politiet, og Europarådets sekretariat har opplyst at man på tyrkisk side er innstilt på å begynne gjennomføringen av handlingsplanen allerede i september 1999. Det er dessuten håp om at det med basis i erfaringene fra programmet nå vil være mulig å utvide MR-opplæringen til også å gjelde det tyrkiske gendarmeriet.

Handlingsplanen som foreligger gir detaljerte forslag til omorganisering av opplærings- og lederutviklingsmetodene i det tyrkiske politivesenet, med sikte på å styrke bevisstheten om menneskerettighetene i alle deler av organisasjonen. Planen har i utgangspunktet en kostnadsramme på $ 2 732 725, hvorav en vesentlig del antas dekket av tyrkiske myndigheter.

Europarådets sekretariat legger stor vekt på å opprettholde nær kontakt med tyrkiske myndigheter i gjennomføringen av planen, bl.a. for å sikre en tilfredsstillende faglig kvalitet i tråd med Europarådets standarder. En slik oppfølging vil være avhengig av ytterligere bidrag fra medlemslandene, i form av finansiering og ekspertbistand.

Vektlegging av MR-opplæring er et viktig bidrag til det arbeidet som gjøres for å sikre oppfølgingen av de mange dommene mot Tyrkia i Den europeiske menneskerettighetsdomstolen og av Torturovervåkningskomitéens arbeid. Utenriksdepartementet vil derfor gi et bidrag for år 2000 på NOK 500 000 til Europarådets engasjement i gjennomføringen av handlingsplanen for styrking av MR-opplæringen i det tyrkiske politiet.

6.4.3 Nordic Baltic Police Academy

Som ledd i de nordiske lands bistand til landene i Baltikum på justissektoren, besluttet de nordiske rikspolitisjefer i 1995 å igangsette et prosjekt for opplæring av politiet i dette området. Prosjektet fikk navnet Nordic Baltic Police Academy. Initiativet til dette prosjektet ble tatt på bakgrunn av et ønske om å videreføre den bilaterale bistand som de enkelte nordiske land allerede hadde igangsatt overfor de baltiske land når det gjelder opplæring av politiet. Samtidig så man muligheter for å effektivisere denne aktiviteten gjennom felles koordinering og gjennomføring av undervisningsopplegget.

Målet er å øke kvaliteten og profesjonaliteten innen de baltiske lands politistyrker, og å sørge for at tjenesten utformes i pakt med de krav som stilles til demokrati og menneskerettigheter i en rettsstat. Undervisningen legges slik opp at man trener personell som i sin tur kan videreføre kunnskapene til flest mulig tjenestemenn. På denne måten søker man å formidle kompetanse til store deler av politikorpsene. Det tas videre sikte på at temaene under undervisningsopplegget inngår i de interne samarbeidsrelasjonene mellom de baltiske lands politistyrker.

Norge har konsentrert sin innsats i dette prosjektet omkring temaene narkotikaetterforskning og forebyggende tjeneste. Det undervises i 5 dager innenfor hvert tema og deltakerne kommer fra alle de tre landene. I tillegg til personell fra politiet er også representanter for samarbeidende institusjoner og etater med på undervisningen. Det kan f.eks. nevnes at man nå i de baltiske land har begynt å trekke folk fra instanser med ansvar for barnevern inn i dette opplegget, etter nordisk modell.

Erfaringene så langt er gode og Justisdepartementet er innstilt på å fortsette deltakelsen i prosjektet som ses på som et praktisk og målrettet initiativ som gir grunnlag for gode relasjoner med politiet i Baltikum.