8 EU

8.1 Innledning

EU-landene (EF-landene) opprettet på 1970-tallet et eget forum for politisamarbeid som ble kalt TREVI (jfr. pkt. 1.2.3). TREVI var opprinnelig en arena hvor EU-landenes justis- og innenriksministre kunne diskutere terrorspørsmål. TREVI ble etterhvert bygget ut til et mellomstatlig samarbeid på ministernivå, en sentral embetsmannsgruppe og flere arbeidsgrupper. Organisasjonen spilte blant annet en sentral rolle i planleggingen av nødvendige politisamarbeidstiltak ved opprettelsen av det indre marked. Norge, sammen med andre såkalte likesinnede land, deltok i et forum kalt «Friends of TREVI». Dette ga status som observatør i samarbeidet på ministernivå og innebar at man fikk informasjon om viktige beslutninger i etterkant av ministermøtene. Ordningen bortfalt da politisamarbeidet ble integrert i EU. Fra norsk side har man etter folkeavstemningen om medlemskap i EU forsøkt å opprettholde informasjonen om den videre utviklingen av samarbeidet, bl.a. gjennom en ordning med halvårlige samtaler med det avtroppende EU formannskap.

Politisamarbeid og annet samarbeid på området justis- og innenrikssaker er blitt vesentlig styrket og utvidet innenfor EU de senere år. Politisamarbeid ble innført som et område innenfor EU gjennom Maastrichttraktaten, som trådte i kraft 1. november 1993. Politisamarbeid ble da etablert som et av i alt ni politikkområder innenfor EUs såkalte tredje søyle, justis- og innenrikssamarbeidet. Traktaten la også grunnlaget for å opprette Europol. I likhet med utenriks- og sikkerhetspolitikken i andre søyle var samarbeidet innenfor rammen av Unionen, men på mellomstatlig nivå. Samarbeidet ble underlagt EUs nye Råd for Justis- og innenrikssaker.

Begrunnelsen for det intensiverte politi- og rettssamarbeidet innenfor EU er todelt. Dels er bakgrunnen den samme som motiverte politisamarbeidet i Schengen-sammenheng, dvs. at målsettingen om å bygge ned grensekontrollen skapte et behov for andre kompenserende tiltak Parallelt med utviklingen av Schengen-samarbeidet forhandlet også EU-landene tidlig på 1990-tallet om en yttergrensekontrollkonvensjon som skulle legge grunnlaget for å fjerne den indre grensekontrollen og etablere felles yttergrensekontroll. Dette arbeidet ble imidlertid stoppet av uenighet mellom Spania og Storbritannia om kontrollen på Gibraltar. Innenfor Unionen har imidlertid justis- og innenrikssamarbeidet i senere år fått en videre begrunnelse relatert til Unionens behov for indre sikkerhet. Artikkel 2 i Traktaten om den Europeiske Union (TEU) uttrykker at det er Unionens mål å opprettholde og utvikle Unionen som et område med frihet, sikkerhet og rettferdighet, hvor man har sikret fri bevegelse for personer, med nødvendige tiltak når det gjelder yttergrensekontroll, asyl, innvandring og forebygging og bekjempelse av kriminalitet. Dette er et nytt samlende politisk begrep i EU sammenheng.

8.2 Dagens politisamarbeid i EU

Med Amsterdamtraktaten, som trådte i kraft 1. mai 99, fikk Justis- og innenrikssamarbeidet i EU ny struktur. Deler av samarbeidet ble overført til det overnasjonale samarbeidet om fri bevegelighet for personer i første søyle. Området fri bevegelse for personer omfatter nå også asylpolitikk, bestemmelser som gjelder personkontrollen på de ytre grensene, utvikling av felles visumpolitikk, betingelsene for fri bevegelse for tredjelandsborgere som er bosatt i Unionen, felles strategier mot organisert illegal innvandring og menneskesmugling og felles policy når det gjelder asyl og behandling av asylsøknader. Politisamarbeidet er fortsatt en del av det mellomstatlige samarbeidet i Unionens tredje søyle. Samarbeidsområdet politi- og strafferettslig samarbeid omfatter bestemmelser vedrørende politisamarbeid og rettslig samarbeid på strafferettens område. I dette inngår detaljerte bestemmelser om samarbeid mellom politiet, toll- og påtalemyndighet og også domstolene i de enkelte land, og om harmonisering av lovgivningen. Det er særlig lagt vekt på tema relatert til organisert kriminalitet. Det er gitt mer utførlige bestemmelser om Europol enn tidligere og Europol får utvidet sine fullmakter noe.

I perioden fra Maastrichttraktaten trådte i kraft og frem til nå har det foregått en vesentlig videreutvikling både av samarbeidet på området justis- og innenrikssaker som helhet og av politi- og rettssamarbeidet spesielt innenfor EU. Virkemidler mot organisert kriminalitet har i økende grad stått sentralt.

På møtet i Det europeiske råd i desember 1996 ble behovet for økt innsats mot organisert kriminalitet understreket, og behovet for samlet og koordinert innsats på dette området innenfor Unionen ble fremhevet. Rådet vedtok å etablere en gruppe av nasjonale eksperter på høyt nivå om skulle utarbeide en aksjonsplan med spesifikke rekommandasjoner og en realistisk tidsplan for gjennomføring. Planen ble lagt frem for Rådsmøtet våren 1997.

Planen inneholdt forslag til 30 rekommandasjoner og 15 såkalte «political guidelines», dvs. forslag til rekommandasjoner som gruppen anså som så viktige at Rådet burde vedta dem som sine egne. Forslagene spente over et vidt område innenfor politisamarbeid, rettslig samarbeid, strafferettslig harmonisering og andre tiltak.

Blant forslagene var at Rådet skulle vedta en rekommandasjon med sikte på at hvert enkelt medlemsland i nasjonal lovgivning skal kriminalisere medlemskap i kriminelle organisasjoner, uavhengig av i hvilket medlemsland organisasjonen er etablert eller utøver sine kriminelle handlinger. Rådet ble videre bedt om å etablere en mekanisme for evaluering av hvordan ulike samarbeidstiltak om kriminalitetsbekjempelse blir anvendt og implementert i de forskjellige medlemsland. Betydningen av videre utvikling av det rettslige samarbeidet, særlig gjennom ferdigstillelse av EUs konvensjon om gjensidig rettsbistand, ble understreket. Det ble også foreslått et nettverk for rettslig samarbeid på EU-nivå. Det ble dessuten lagt grunnlag for etablering av egne pre-tiltredelsesavtaler med søkerlandene med hensyn til kriminalitetsbekjempelse, basert på landenes nasjonale lovgivning og med mulighet for nærmere samarbeid med Europol. Planen foreslo etablering av en multidisplinær gruppe for organisert kriminalitet innenfor EU. Denne gruppen har senere hatt ansvaret for å følge opp planen og er i dag meget viktig når det gjelder å videreutvikle politisamarbeidet innenfor EU.

Betydningen av vel utviklet og vid nasjonal lovgivning med hensyn til inndragning av utbytte av kriminell virksomhet ble understreket, og også betydningen av utvidet innsyn i privat og offentlig virksomhet og administrasjon for å motvirke korrupsjon. Det ble også foreslått at EUs strukturfond, særlig det sosiale fond og Urban programmet burde mobiliseres for å forebygge at de store byene i Unionen skal bli yngleplasser for kriminalitet.

Planen inneholdt også forslag om at Europol skulle tildeles utvidet kompetanse, tilsvarende det som senere er blitt traktatfestet i Amsterdamtraktaten. Et flertall av rekommandasjonene i planen ble vedtatt av Rådet, slik at grunnlaget ble lagt for videreføring av samarbeidet på disse områdene i forkant av at Amsterdamtraktaten trådte i kraft.

Schengen-samarbeidet, som Norge sluttet seg til ved samarbeidsavtalen av 19. desember 1996 mellom Norge, Island og Schengen-landene, er etter at Amsterdamtraktaten trådte i kraft også en del av samarbeidet innenfor EU (jfr. St.prp. nr. 42 (1996-97). Schengen-regelverket, som Norge har sluttet seg til, er dermed blitt en del av EUs regelverk (jfr. St. meld. nr. 33 (1998-99). Regelverket er fordelt innenfor EU, slik at det Schengen-regelverk som gjelder fri bevegelse for personer, derunder bestemmelsene angående ytre grensekontroll, er inkorporert i første søyle. Bestemmelsene som gjelder politisamarbeid er inkorporert i tredje søyle.

Norge vil i henhold til den samarbeidsavtale som er inngått mellom EU og Norge og Island om de institusjonelle ordninger for videre deltakelse i Schengen-samarbeidet, delta i den videre utvikling av samarbeidet innenfor EU i de sammenhenger hvor det bygger videre på Schengen-regelverket. Når det gjelder politisamarbeid vil det for eksempel si at i de tilfeller hvor en videre utvikling anses som en videreføring av regelverket om politisamarbeid i Schengen vil Norge kunne delta. Dette vil skje i det såkalte Fellesorganet, hvor Norge og Island møter sammen med EU-landene (jfr. St.prp. nr. 50 (1998-99)). I de tilfeller hvor en videre utvikling av politisamarbeidet blir definert som en videreføring av Unionens politisamarbeid, som ikke bygger på Schengen-regelverket, har vi etter dagens modell ikke adgang til å delta. For en nærmere beskrivelse av politisamarbeidet i Schengen, se St.prp. nr. 42 (1996-97) om Schengenavtalen.

8.3 Europol

Europol er EU-landenes viktigste tiltak for å forebygge og bekjempe alvorlig organisert kriminalitet. Europol ble vedtatt opprettet i Maastrichttraktaten og etablert på et foreløpig rettslig grunnlag i 1993, mens forhandlingene om Europolkonvensjonen fortsatt pågikk. Konvensjonen trådte i kraft 1. oktober 1998 og Europol ble operativ fra 1. juli 1999. Bare EU-land kan være parter i Europolkonvensjonen og medlem av Europol. Etter konvensjonen kan imidlertid Europol inngå ulike former for samarbeid og kontakter med tredjeland og organisasjoner, herunder samarbeidsavtaler. Europol ventes å få myndighet til å forhandle slike avtaler. Det foreligger utkast til en Rådsbeslutning som vil tildele Europol slik kompetanse. Det er imidlertid ikke klart når denne vil bli behandlet i Rådet.

Etter at Europol ble operativ har man fra norsk side sett det som viktig å etablere et nærmere samarbeid. Europol må forventes å bli en dynamisk og viktig instans i arbeidet mot internasjonal organisert kriminalitet. Det er grunn til å tro at organisasjonen vil få økende betydning både EU-landene imellom og internasjonalt. USA, Sveits og Canada er blant de land som ønsker nærmere samarbeid med Europol. På operativt nivå vil norsk politi kunne ha nytte av et formalisert samarbeid med Europol med sikte på etterforsking av saker med internasjonale forgreninger. Det er også ønskelig å kunne dra direkte nytte av Europols analysekapasitet og innsamlete informasjon.

De nordiske EU-landene legger økende vekt på samarbeidet gjennom Europol, også på områder som tradisjonelt er meget viktig innenfor det nordiske politisamarbeidet. Det gjelder for eksempel forskjellige narkotikaprosjekter. Det er viktig å bevare det tette nordiske samarbeidet på dette området. Formalisert norsk tilknytning til Europol vil gjøre det enklere å bevare den nordiske enheten når det gjelder politisamarbeid.

Formålet med Europol er å styrke og effektivisere EU-landenes rettshåndhevelsesmyndigheter og samarbeidet mellom dem, med hensyn til å forebygge og bekjempe terrorisme, illegal handel med narkotika og andre former for alvorlig internasjonal kriminalitet. Det er en forutsetning at en kriminell struktur eller organisasjon er involvert i den aktuelle kriminaliteten, og at to eller flere av medlemsstatene er berørt. Europols mandat omfatter illegal handel med narkotika, illegal handel med kjernefysisk materiale, menneskesmugling, illegal handel med forsvunne kjøretøy, handel med mennesker, terrorisme og hvitvasking av penger i forbindelse med slike forbrytelser. Andre områder som er foreslått inkorporert er bekjempelse av penge- og kredittkortforfalskning og miljøkriminalitet.

Europol bistår medlemslandene gjennom å lette utvekslingen av data, på grunnlag av Europolkonvensjonen og i samsvar med nasjonal lovgivning. Informasjonsutveksling vil også foregå direkte mellom liaisoner som medlemslandene har stasjonert ved Europol. Europol utarbeider operative analyser til støtte for etterforsking i medlemslandene og generelle strategiske rapporter, kriminalitetsanalyser og trusselvurderinger på grunnlag av informasjon og etterretningsopplysninger som mottas fra medlemslandene, er generert ved Europol eller samlet inn fra andre kilder. I tillegg kan Europol tilby rådgivende ekspertise og teknisk støtte (lokaler og datautstyr f.eks.) i forbindelse med større etterforskingsoperasjoner som involverer kompetente myndigheter i flere medlemsland og krever tett samarbeid og koordinering. Det er et mål for Europol å styrke bevisstheten om betydningen av kriminalanalyse og harmonisering av analysemetoder i medlemslandene. I Amsterdamtraktaten fikk Europol utvidet sin kompetanse noe i forhold til tidligere. Innenfor EU vil Europol kunne støtte og bidra i forberedelsen og koordineringen av særlige etterforskingssaker som gjelder flere medlemsland. Representanter for Europol vil også kunne delta i operative etterforskingsteam i slike saker. I løpet av fem år skal Europol få adgang til å oppfordre politiet i medlemsstatene til å iverksette etterforsking i særlige tilfelle. Fortsatt er det imidlertid ikke planer om å videreutvikle Europol til et Europas FBI med operativ politimyndighet.

Europols bemanning er i øyeblikket på ca. 155 personer hvorav 41 er sambandsmenn utstasjonert fra de respektive medlemsland. Sambandsmennene kommer fra EU-landenes ulike politikorps, tollmyndigheter, utlendingsmyndigheter mv. Personellet består forøvrig av fast ansatte analytikere, kriminaletterretnings- og andre eksperter, tolker og administrativt personale.

Europols datasystem (The Europol Computer System TECS) er under utvikling og skal være ferdigstilt i år 2001. Det vil bestå av tre komponenter, et informasjonssystem, et analysesystem og et indekssystem. Parallelt med at konvensjonen trådte i kraft ble det etablert et foreløpig system for kriminalanalyse.

Europol er ansvarlig overfor EUs justisråd. Det er også opprettet et styre for Europol hvor alle medlemslandene har en representant. Styret har det overordnete ansvaret for Europols aktiviteter. I tillegg har Europol et kontrollorgan sammensatt av personverneksperter fra medlemslandene.

Europolkonvensjonen

Europol ble opprinnelig foreslått opprettet fra tysk side i 1991, mens det formelle grunnlaget som nevnt ble lagt i Maastrichttraktaten. Det ble tidlig klart at et flertall av EU-landene anså det nødvendig at et samarbeid av typen Europol rettslig sett måtte baseres på en konvensjon. Forhandlingene om Europolkonvensjonen ble påbegynt i 1992, konvensjonen ble undertegnet 26. juli 1995 og trådte i kraft 1. oktober 1998. Konvensjonen omfatter detaljerte bestemmelser om målsetting, oppgaver, oppbygging og samarbeidet med medlemslandene og Europols informasjonssystem. Den mest omfattende delen av konvensjonen gjelder behandling av opplysninger (innsamling, behandling og bruk), og regelverk angående databeskyttelse og personvern (underretningsplikt, databeskyttelsesnivå, bestemmelser om registrering, videreformidling av opplysninger til tredjeland, tilgang, retting og sletting, nasjonal kontrollinstanser og felles kontrollorgan).

8.4 Fremtidig samarbeid med Europol

Regjeringen har tilkjennegitt overfor EU-landene at man fra norsk side ønsker å innlede forhandlinger om en tredjelandsavtale om samarbeid med Europol. Justisdepartementets politiske ledelse har ved flere anledninger besøkt Europol og på et foreløpig grunnlag diskutert eventuelt videre samarbeid. Ønsket om en nærmere avtale har også vært fremmet på politisk nivå i ulike sammenhenger. Som nevnt foran er det ventet at Europol vil få kompetanse til å forhandle slike avtaler. Det foreligger et utkast til Rådsbeslutning som vil tildele Europol slik kompetanse dersom den blir vedtatt. Det er imdlertid ikke klart når EUs råd vil behandle beslutningen. Hvilken prioritet de ulike landene vil få er ikke avgjort i Rådsbeslutningen. På denne bakgrunn har både Island og Norge tilskrevet EUs formannskap med sikte på å oppnå prioritet.

Europol har utarbeidet utkast til en modellavtale for samarbeid med tredjeland. Modellavtalen som er utarbeidet av Europol foreslår bestemmelser på en rekke områder. Utover innledende definisjoner slås det fast at hensikten med avtalen er å utvikle og styrke samarbeidet mellom det aktuelle tredjeland og Europol for å bekjempe organisert kriminalitet, gjennom utveksling av informasjon og etterretningsopplysninger og nær kontakt på alle aktuelle nivåer. Kriminalitetsområdene foreslås å være illegal handel med narkotika, illegal handel med kjernefysisk materiale, menneskesmugling, handel med mennesker, stjålne kjøretøy og hvitvasking av penger i forbindelse med denne kriminaliteten. Det forutsettes at det aktuelle tredjeland, i likhet med EU-landene, gir en sentral nasjonal politimyndighet kompetanse til å fungere som kontaktpunkt og ivareta det løpende samarbeid. Videre foreslås bestemmelser om utveksling av informasjon og informasjonsbeskyttelse, innsending av informasjon til Europol og betingelser for å motta personlige data fra Europol. Avtalen omfatter også bestemmelser om stasjonering av en eller flere sambandsmenn ved Europol og muligheten for Europol-sambandsmenn i tredjelandet. Det foreslås også at direktøren for det nasjonale kontaktpunktet skal møte med Europols direktør jevnlig for å diskutere spørsmål relatert til avtalen og samarbeidet generelt.

Avtalen er et mulig utgangspunkt for forhandlinger fra Europols side. Den eventuelle avtalen det vil være aktuelt å forhandle frem for Norges del vil være avhengig av hvilket utgangspunkt Norge velger for forhandlingene og Europols interesser, og kan i praksis være mer eller mindre omfattende enn modellavtalen.

Fra norsk side har man igangsatt arbeidet med å utforme et forhandlingsutgangspunkt. Som en generell holdning vil Norge gå inn for at man på norsk side sikres en tilstrekkelig grad av drøftelser og konsultasjoner etter hvert som Europol-samarbeidet utvikler seg. Det må i denne forbindelse erindres at Europol ikke er en organisasjon som typisk vil være konsentrert om utvikling av regelverk ettersom organisasjonens kjernevirksomhet er informasjons- og erfaringsutveksling. Norge vil måtte beslutte på selvstendig grunnlag hvorvidt Norges avtale med Europol også skal omfatte eventuelle senere utvidelser av Europols mandat.

Ved en eventuell tilknytning til Europol gjennom en tredjelandsavtale vil det være behov for å utplassere norske politisambandsmenn ved Europols sambandsmannsavdeling for å ivareta og lette utvekslingen av informasjon mellom Europol og Norge. Europol har også en kriminalitetsanalyseavdeling som det satses sterkt på å utvikle videre og hvor det vil være av interesse for Norge å delta. Hvorvidt det vil være tilstrekkelig å utplassere en person, vil således være avhengig av innholdet i avtalen mellom Norge og Europol i forhold til samarbeidsområder og eventuelle forpliktelser i den sammenheng.