2 Oppsummering og sammendrag

Landbruket er en langsiktig næring som forvalter store deler av landets natur- og arealressurser på vegne av dagens og kommende generasjoner. Regjeringen har ut fra sitt verdigrunnlag en grunnleggende respekt for hele skaperverket, og ønsker en samfunnsutvikling med en omfattende velferds- og byrdefordeling. Regjeringen vil føre en landbrukspolitikk som er økonomisk og sosialt bærekraftig, og som bygger på at naturens ressurser skal forvaltes ut fra prinsippet om langsiktig økologisk bærekraft.

Utviklingen både nasjonalt og internasjonalt gir behov for en gjennomgang av landbrukspolitikken. Regjeringen tar utgangspunkt i de hovedmålsettinger for landbruket som har vært grunnlaget for politikkutformingen de siste årene, og legger vekt på landbrukets bidrag til samfunnsnytte på kort og lang sikt.

Stortinget behandlet i 1993 St.prp. nr. 8 (1992-93) Landbruk i utvikling. Etter dette er St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet og St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren lagt fram. Meldingen som legges fram her følger opp både matpolitikken og skogpolitikken. Skogpolitikken omtales på områder der det er nærmere sammenheng mellom jord- og skogpolitikken.

2.1 Rammebetingelser og utviklingstrekk

Handel og globalisering øker. Det påvirker forbruksvanene. Forbruket av foredlede produkter og ferdigmat øker. Samtidig øker interessen for hvordan mat produseres og frambys. Dette vil bli viktige premisser for matproduksjonen i årene som kommer. Både kugalskapssaken i England tidlig på 90-tallet og dioksinskandalen i Belgia i 1999 viser at det er nødvendig å se hele matvarekjeden i sammenheng.

2.1.1 Utviklingen nasjonalt

Forbrukerperspektivet er grunnleggende for matproduksjon. Forbrukerne gir uttrykk for sine preferanser gjennom sine valg i markedet, og forbrukerinteressene er sammensatte. Forbrukertrendene går i flere retninger hvor faktorer som mattrygghet, pris, kvalitet, tilgjengelighet og valgmuligheter påvirker valgene.

Andelen av husholdningsbudsjettet som går til mat synker og var 12,6 prosent i 1998. Likevel er det store prisforskjeller mellom Norge og nabolandene på en del sentrale jordbruksvarer. Det bidrar til en grensehandel med betydelige omsetningstap på norsk side. En undersøkelse viser at en representativ matvarekurv i gjennomsnitt vil være 12 prosent billigere hvis den ble kjøpt i Sverige eller Danmark.

Antallet dagligvarebutikker er nesten halvert på 20 år og de 4 paraplykjedene har 99 prosent av omsetningen, utenom servicehandelen. Den vertikale integrasjonen øker mellom detaljist-, grossist- og produksjonsledd. Denne utviklingen har bidratt til økt konkurranse, samtidig som maktforholdene i varekjeden er endret slik at utfordringene for jordbruk og næringsmiddelindustri øker. Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien sysselsetter om lag 32.000 personer. Den er råvareintensiv og er i større grad enn annen industri lokalisert i distriktene. I noen sektorer er konkurransen liten og dominert av noen store aktører, men særlig bearbeidende industri omfattet av ordningen med råvarekompensasjon, møter internasjonal konkurranse. For denne industrien er forskjellen i råvarekostnader til konkurrerende land, kompenserende råvareprisutjevningsordninger og konkurransekraften i industrien, avgjørende for konkurransesituasjonen. Fra 1994 til 1998 økte importen for disse varene med 40 prosent, mens eksporten økte med 10 prosent.

Antall landbrukseiendommer er relativt stabilt, mens antall bruk i drift avtar med om lag 2,5 prosent pr. år og utgjorde i 1998 77.500 enheter. 21 prosent av arealet drives på leiebasis. I alle deler av landet øker det registrerte jordbruksarealet. Økningen er i stor grad knyttet til eng og beite. Landbruk og tilgrensende virksomhet spiller fortsatt en viktig rolle for bosetting og sysselsetting i mange områder, og bygdeutviklingstiltak gir ny sysselsetting tilknyttet landbruk. Den geografiske produksjonsfordelingen mellom landsdeler har vært relativt stabil i perioden 1985-1998. Avgangen av bruk i drift er noe større i Nord-Norge enn ellers. Landsdelen opprettholder eller øker imidlertid sin andel av de produksjonene som foregår i landsdelen.

Landbruket har stor betydning på miljøområdet. Dersom landbruket ikke tar de nødvendige miljøhensyn kan landbruksdriften utgjøre en trussel mot miljøgodene. Jordvernet er under økende press. Det er en stor utfordring å motvirke at de mest produktive landbruksarealene bygges ned. Tre prosent av Norges areal er dyrket og bare 1 prosent er egnet til matkornproduksjon. Etter krigen er 900.000 dekar bygd ned. Årlig omdisponeres minst 20.000 dekar dyrket og dyrkbar jord. Avgangen er vesentlig større enn det en tidligere har regnet med, og de nye registrerte tallene er trolig også lavere enn det som faktisk blir omdisponert. Det meste av avgangen er høyproduktive arealer som i stor grad ligger nær byer og tettsteder.

Det har vært relativt god markedsbalanse for jordbruksprodukter på 90-tallet. Melk- og eggsektoren har likevel vært preget av overkapasitet og overproduksjon. I den siste tiden er markedsforholdene betydelig forverret for melk og storfe- og svinekjøtt. Forbedring av markedssituasjonen har stor betydning for utnyttingen av jordbrukets inntektsmuligheter framover. Fra midt på 90-tallet til 1998 har jordbrukets inntekter fra jordbruksproduksjon utviklet seg svakere enn for andre grupper. I forbedringen av inntektsmulighetene i jordbruksoppgjørene i 1998 og 1999 er det lagt stor vekt på kostnadsreduserende tiltak, bl.a. gjennom å ta bort miljøavgift på kunstgjødsel og investeringsavgift. Skatt har i liten grad vært brukt for å nå næringspolitiske mål i Norge sammenlignet med enkelte andre europeiske land. Det er likevel noen avvikende skatteregler knyttet til særskilte forhold i landbruksnæringen.

Landbruket står overfor store utfordringer i å sikre likestilling og en langsiktig rekruttering til næringen.

2.1.2 Utviklingen internasjonalt

Internasjonale forhold har økende betydning for landbruk og handel med matvarer. I 1996 ble den globale matsituasjon for andre gang i verdenshistorien satt på dagsordenen i forbindelse med toppmøtet om verdens matsikkerhet i regi av FN. Deklarasjonen fra dette FN-toppmøtet understreket at alle mennesker til enhver tid har rett til fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat. Dette vil si et fullgodt kosthold som møter deres ernæringsmessige behov og matpreferanser og som danner grunnlag for et aktivt liv med god helse, og at matproduksjon og tilgang er miljømessig, sosialt og økonomisk bærekraftig. Den forventede økningen i verdens befolkning, belastningen på naturressursene og problematikkens flersidige karakter tilsier en oppfølging av matsikkerhet på lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. Hver regjering eller stat har gjennom ratifisering av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter forpliktet seg til å sørge for matsikkerheten for sine innbyggere. FAO sine analyser og vurderinger viser at vi i løpet av noen tiår internasjonalt kan bevege oss fra en situasjon der vi har hatt for store matressurser, og der det har vært en oppgave å redusere matproduksjonen, til at vi får en internasjonal knapphet. Parallelt med dette ser man at betingelsene for matproduksjon blir mer usikre på grunn av faktorer som jorderosjon, problemer med vannforsyning, tap av biologisk mangfold mv. Internasjonalt står man derfor overfor en betydelig utfordring i å dekke behovet for økt matproduksjon på en bærekraftig måte.

For jordbruksvarer medfører landbruksavtalen i WTO fra 1995 at vi for første gang fikk internasjonale forpliktelser og rettigheter på et bredt spekter av områder som omfatter tollbasert importvern, internstøtte og eksportsubsidier. Forpliktelsene som Norge er pålagt ligger på et nivå som gjør at vi har hatt handlefrihet på de fleste områder når det gjelder å utforme en nasjonal landbrukspolitikk i avtaleperioden. Men både import og reguleringseksport er reelt påvirket av forpliktelsene. I henhold til avtalen skal nye forhandlinger starte innen utgangen av 1999.

Avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) i WTO medfører forpliktelser og rettigheter i veterinære- og plantesanitære spørsmål i forhold til å iverksette tiltak for å beskytte folke-, dyre- og plantehelsen mot risikofaktorer knyttet til internasjonal handel med biologisk materiale. I tillegg til GATT-avtalen er det gjennom flere internasjonale avtaler og konvensjoner på miljøområdet etablert forpliktelser knyttet til forvaltning av naturressurser. Flere av disse avtalene har stor betydning for landbruket.

Norges tilslutning til EØS-avtalen innebærer noen direkte og indirekte begrensninger i handlingsrommet for landbrukspolitikken, blant annet gjennom en evt. protokoll 3 om handel med bearbeidede landbruksvarer og regelverket på det veterinære området. På disse områdene har EØS-avtalens bestemmelser større betydning enn gjeldende WTO-avtaler når det gjelder å påvirke handlingsrommet for norsk landbrukspolitikk. Dette gjelder særlig områdene folke- og dyrehelse, i forhold til handel med levende dyr og animalske produkter.

EUs landbrukspolitikk har indirekte betydning for norsk landbruk og den landbruksbaserte industrien. Hovedtrekkene i landbruksreformen Agenda 2000 er en prisreduksjon på korn, storfekjøtt, smør og skummetmelkpulver fram til 2008. Kvotesystemet for melk forlenges til 2008. De vedtatte prisreduksjonene skal i betydelig grad kompenseres ved økt budsjettstøtte til bøndene. Prisreduksjoner på landbruksvarer i EU som følge av Agenda 2000 kan i særlig grad få betydning for den mest konkurranseutsatte næringsmiddelindustrien i Norge og for grensehandelen. Økte forskjeller i råvarepriser mellom Norge og EU virker direkte inn på konkurranseevnen til denne industrien.

2.2 Politiske hovedsatsingsområder inn i et nytt årtusen

2.2.1 Et landbruk med mange samfunnsoppgaver

Regjeringen har ved gjennomgang av landbrukspolitikken lagt vekt på landbrukets samfunnsnytte på kort og lang sikt. Regjeringen vil øke forbrukerrettingen i matproduksjonen.

Landbruket skal i tråd med samfunnets behov:

• produsere helsemessig trygg mat av høy kvalitet med bakgrunn i forbrukernes preferanser

• produsere andre varer og tjenester med utgangspunkt i næringens samlede ressurser

• produsere fellesgoder som livskraftige bygder, et bredt spekter av miljø- og kulturgoder, og en langsiktig matforsyning

Det er til dels sterke koblinger mellom landbrukets produksjon av matvarer og næringens produksjon av fellesgoder for samfunnet. Sumvirkningen av landbrukets ulike funksjoner representerer næringens totale samfunnsnytte. Regjeringen legger til grunn at en attraktiv landbruksnæring og aktiv matproduksjon over hele landet er et viktig grunnlag for å få løst sentrale samfunnsoppgaver på en god måte.

Det settes i økende grad internasjonale rammebetingelser for landbruket. Regjeringen vil i internasjonal sammenheng arbeide for at det fortsatt skal være handlingsrom til å føre en aktiv nasjonal landbrukspolitikk som gir grunnlag for jordbruksdrift i hele landet, en konkurransekraftig næringsmiddelindustri, trygg mat med høy kvalitet og god plante- og dyrehelse.

Framtidens utfordringer i tradisjonelt landbruk og i tilknyttede næringer understreker behovet for å utvikle og utnytte kunnskap og kompetanse bedre. Dette er viktige forutsetninger for nytenking og kreativitet som er grunnleggende for selvstendig næringsdrift.

Landbruket og næringsmiddelindustrien gir viktige bidrag til å opprettholde bosettingen i deler av landet med sårbart bosettingsmønster. Landbruksnæringen forvalter naturressurser som jord og skog i distriktene og er en stedbunden næring. Dette gir landbruket en sentral plass i Regjeringens samlede innsats for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

Regjeringen mener nasjonal matproduksjon må være et hovedelement i en langsiktig forsyningssikkerhet, samtidig som det innenfor det sivile beredskap må planlegges for beredskapstiltak mot ulike typer definerte kriser i tråd med de vedtatte planforutsetningene. Jordbruket er en langsiktig næring som utnytter naturressurser og biologiske prosesser i produksjon av mat og andre goder. Regjeringen vil styrke jordvernet. Det er grunnleggende for matsikkerheten å opprettholde produksjonsmulighetene på lang sikt.

Jordbrukets miljøgoder omfatter en rekke ulike samfunnsverdier som kulturlandskap, kulturminner, biologisk mangfold og god plante- og dyrehelse. Dette er langsiktige verdier direkte knyttet til ressursene, og verdier som dekker viktige behov hos befolkningen. Disse miljøgodene skapes gjennom et aktivt jordbruk, der en miljøtilpasset jordbruksproduksjon i stor grad er nødvendig for å produsere og ivareta miljøgodene. Når jordbruket gjennom aktiv produksjon skaper miljøgoder, må det tas langsiktige ressurshensyn som sikrer økologisk bærekraftig produksjon. Det er et mål for Regjeringen å sikre og vedlikeholde det biologiske mangfoldet. Mange av de truede artene i Norge i dag er avhengig av tradisjonell jordbruksdrift.

Regjeringen vil vektlegge at landbruket skal gi viktige samfunnsbidrag gjennom å sikre og formidle kulturarven knyttet til jordbruket for kommende generasjoner og bidra til framtidig utvikling sosialt, kulturelt og næringsmessig i distriktene.

2.2.2 En politikk for hele verdikjeden

Regjeringen vil øke forbrukerrettingen i landbruk og landbruksbasert matproduksjon. Departementet vil lage en handlingsplan for forbrukerorientering av landbruk og matproduksjon. Planen vil bl.a. ta opp kommunikasjon og informasjon, forbrukerrepresentasjon, forbrukerretting av tilsynsapparatet og forskning og politikkutvikling.

I en økt forbrukerretting er det behov for å se hele matvarekjeden i sammenheng. De ulike matrelaterte hensyn i kjeden, fra primærleddet gjennom foredlingsleddet og handelsleddet fram til forbruker, bør derfor integreres i landbrukspolitikken.

Dette er en forutsetning for å nå målene for politikken. En politikk for hele matvarekjeden innebærer ikke at det skal utformes en detaljert politikk med et omfattende sett av økonomiske og andre virkemidler for hele matvarekjeden. Alle aktører har et selvstendig ansvar for å markedsrette sin virksomhet og sikre at forbrukerne får tilstrekkelig informasjon om produkter og produksjonsmetoder. Det offentlige må likevel ha klare strategier for utviklingen av matvaremarkedet. Slike strategier er nødvendig for at utviklingen skal bli tilfredsstillende både for den enkelte del av matvarekjeden og for helheten.

For å sikre forbrukerne helsemessig trygge matvarer skal hele varekjeden være omfattet av kvalitetssystemer som følges opp gjennom regelverk og tilsyn. Tillit og trygghet til matproduksjonen blir avgjørende framover. Vi går trolig inn i en utvikling der forbrukerkravene i økende grad vil rette seg mot dokumentert produksjon, sporbarhet, dyrevelferd og etikk. Landbrukspolitikken skal legge til rette for at næringen kan imøtekomme forbrukerne på disse områdene. Det betyr ikke at pris og valgmuligheter får mindre betydning, men at både politikken og næringen må fange opp bredden i forbrukerpreferansene.

Maten skal frambys for salg og produseres på en etisk forsvarlig måte, og vi skal på hele matområdet ha et landsdekkende offentlig tilsyn med høyest mulig tillit i befolkningen. Forbrukernes helse avhenger både av trygg mat og et ernæringsmessig fordelaktig kosthold. Dette er hensyn som markedet alene bare delvis kan oppfylle, og hvor staten følgelig har en rolle gjennom den politikken som føres. Problemer som kugalskap, skrapesyke, svinepest, sykdom i fiskeoppdrettsnæringen og antibiotikaresistens hos sykdomsfremkallende bakterier har vist behovet for en aktiv politikk ut fra felles interesser hos forbrukerne og produsentene.

Åpenhet og god kommunikasjon om risikoaspekter ved maten er grunnleggende for tillitsforholdet mellom forbrukere, myndigheter og næringen. Gjennom Kommunikasjonsprogrammet Trygg mat er det utviklet en samarbeids- og samhandlingsmodell på mattrygghetsområdet som omfatter forvaltningen, forskningen, de ulike ledd i matvarekjeden og forbrukerorganisasjonene. Dette arbeidet gir forbrukeren økt informasjon og kunnskap og er et viktig ledd i økt forbrukerretting. På ernæringsområdet er Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet en sentral aktør.

Forbrukerinteressene er sammensatte. Økende velferdsnivå og endrede samfunnsforhold bidrar til økt etterspørsel etter foredlede produkter og spesielle varianter og kvaliteter. Det er en viktig utfordring å møte disse varierende krav gjennom økt bredde i produktutvalget. I denne sammenheng er et velfungerende marked viktig. Internasjonale forhold får økt betydning for prisdannelse og forbruksmønster. Både på bakgrunn av generelle forbrukerinteresser og utviklingen i grensehandelen legger Regjeringen til grunn at forskjellene i forbrukerprisene mellom Norge og våre naboland bør reduseres.

Det er nødvendig med en størst mulig grad av felles virkelighetsoppfatning dersom aktørene skal opptre rasjonelt til både eget og fellesskapets beste. Departementet har som ledd i dette startet en kartlegging av kostnader og verdiskaping i ulike ledd i matvarekjeden. Departementet mener det er nødvendig å videreutvikle slike oversikter og verktøy.

Handelen med mat øker. Ved utvidelsen av EØS-avtalens bestemmelser på det veterinære området gikk Regjeringen inn for en rekke nasjonale tiltak for å hindre at fremmed- og smittestoffer skaper sykdom hos mennesker og dyr. Sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen skal brukes aktivt dersom folke- eller dyrehelsen settes i fare. Regjeringen skal legge fram en samlet vurdering av det nye regelverket og smittesituasjonen innen utgangen av 2001.

Opplysning om matvarenes opprinnelse er viktig for mange forbrukere. Det er videre en interesse blant forbrukerne å kunne velge produkter fra spesielle regioner eller særegne tradisjonsprodukter. For å imøtekomme dette vil det være aktuelt med reguleringer i form av merkeordninger som definerer en regional kvalitetsproduksjon av mat basert på tradisjon og matkultur. Slike merkeordninger, og ordninger som bare gir informasjon om hvor maten kommer fra, vil også fungere som en garanti for at produktene er originale og at de er underlagt kontroll. Regjeringen ønsker å imøtekomme forbrukerinteressene på området, og vil vurdere merkeordninger i lys av dette. Regjeringen tar sikte på å etablere et offentlig system som beskytter særegenhet og geografisk betegnelse for landbruksprodukter og næringsmidler. Før en slik merkeordning kan etableres, er det behov for en nærmere utredning omkring organisering, økonomi og lovverk.

2.2.3 Foredling og omsetning

Foredlings- og omsetningsleddene er viktige både i forbrukerrettingen, for sysselsetting og verdiskaping og for inntektsmulighetene i jordbruket. Regjeringen ønsker reell konkurranse i verdikjeden. Økt konkurranse bør komme fra norske aktører for å opprettholde produksjon og verdiskaping i Norge. Alle aktører har et selvstendig ansvar for å markedsrette sin virksomhet.

Deler av næringsmiddelindustrien er eid av landbrukssamvirket, som på de fleste produktområdene også har ansvar og myndighet i forvaltningen av markedsordningene, for å balansere tilbudt produksjonsvolum til etterspørselen i markedet. Organiseringen bidrar til å gi mange små produsenter en posisjon i verdikjeden og er viktig i distriktspolitisk sammenheng. Regjeringen mener landbrukssamvirket fortsatt skal ha en sentral plass i gjennomføringen av landbrukspolitikken. En stor del av matvarene som tilbys forbrukerne er bearbeidet, og denne andelen øker raskt. Store deler av næringsmiddelindustrien er basert på norske råvarer, og det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom primærprodusentene og næringsmiddelindustrien. Det er viktig å opprettholde og videreutvikle arbeidsplasser både i jordbruket og næringsmiddelindustrien i distriktene. Samtidig må det vektlegges å utvikle en lønnsom industri innenfor disse rammene. Ved nærhet til produsentene kan industrien formidle forbrukertrender og krav til råvarene tilbake til jordbruket. Økt forbrukerretting av landbruket må også gå via næringsmiddelindustrien.

En forutsetning for å opprettholde en langsiktig norsk matproduksjon er at næringen får tilstrekkelig lønnsomhet ved salg av produktene. Det er utarbeidet et sett med virkemidler for å kompensere for de ekstra kostnader som industrien i Norge har i forhold til i andre land. Flere av disse virkemidlene er spesielt rettet inn mot industri som omfattes av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK-industrien). Landbruksdepartementet legger til grunn at disse virkemidlene vil bli videreført, med de justeringer som kreves bl.a. som følge av våre internasjonale forpliktelser. For å opprettholde en konkurransedyktig næringsmiddelindustri må det gjennom prisutviklingen innenlands og målrettede virkemidler legges til rette for å sikre industrien konkurransedyktige rammevilkår.

Kravet til produktutvikling er økende. Det blir stadig viktigere å satse på forskning og utvikling. Det knytter seg spesielle utfordringer til de minste bedriftene som har liten kapasitet og kompetanse til selv å ta i bruk forskningssystemet. For å øke tilgjengeligheten av kjent kunnskap gjennomføres det et nettverksprogram. Som et ledd i denne strategien medvirker Landbruksdepartementet sammen med Fiskeridepartementet til etablering og drift av et produktutviklingssenter for næringsmiddelindustrien. Som en del av departementets satsing skal det utvikles et spesielt tilbud til småbedriftene med sikte på å koble dem til relevante FoU-miljøer. Regjeringen ønsker også å bidra til en utviklingsprosess der aktørene gjennom organisering og nettverksbygging kan oppnå større styrke i markedet.

Markedsordninger og markedspolitikk

Regjeringen vil videreføre hovedtrekkene i den norske organiseringen av markedet for jordbruksråvarer. Jordbruket har økonomisk ansvar for overproduksjon. Jordbrukets samvirkeorganisasjoner har ansvar og myndighet i markedsbalanseringen og for å ta ut målprisene fastsatt i jordbruksavtalen. Det er ingen nedre prisgaranti. Å videreføre et solid importvern som gir preferanse for norsk produksjon er avgjørende for muligheten for å realisere fastsatte målpriser og markedsreguleringssystemet, herunder jordbrukets økonomiske ansvar. Regjeringen mener et sterkt landbrukssamvirke med et slikt ansvar er avgjørende for å hindre varige markedsoverskudd, for å balansere maktforholdene i matkjeden, av distriktshensyn og for inntektsmulighetene i jordbruket. Departementet vil understreke at det er en viktig oppgave å sørge for at markedsreguleringen fortsatt har en konkurransenøytral effekt når en ser alle rettigheter og plikter under ett, og at det regulerte førstehåndsutbudet ikke forhindrer konkurranse videre i verdikjeden.

WTO-forpliktelsene, strukturendringer i handelen og forbruksmønsteret gir store utfordringer i markedsbalanseringen. Behovet for å balansere markedet ved omsetning innenlands øker. Fleksibilitet i prisdannelsen vil derfor være et hovedvirkemiddel for å unngå varige overskuddsproblemer. Markedsreguleringen skal fortrinnsvis være et virkemiddel for å håndtere temporære overskudd. Det kan i kortere perioder være behov for frivillige produksjonsregulerende tiltak for å hindre markedsoverskudd på en kostnadseffektiv måte. Pris- og markedsreguleringssystemet bygger på at det er et åpent fungerende marked på det nivå i kjeden reguleringen skjer.

Omsetningsrådet er ansvarlig for markedsreguleringstiltak innenfor de rammer som gis av internasjonale forpliktelser og landbruksmyndighetene. I samsvar med det økonomiske ansvar har jordbruket flertall i rådet. Regjeringen vil foreslå å utvide Omsetningsrådet med to representanter. Det foreslås én fra landbruksbasert industri utenfor samvirke og én oppnevnt av landbrukssamvirket for å opprettholde jordbrukets flertall i samsvar med det økonomiske ansvaret. Det er ikke ønskelig å legge saker med betydelige konkurransemessige konsekvenser til partssammensatte organer. Ansvaret for å fastsette viktige konkurransemessige rammebetingelser, herunder bestemmelser om mottaks- og forsyningsplikten, bør derfor overføres til Landbruksdepartementet.

Grønt

Markedsreguleringen på grøntsektoren er begrenset. Departementet mener likevel det er nødvendig å opprettholde regulering av epler og poteter. På bakgrunn av endringer i strukturen i omsetningen gjennomgår Omsetningsrådet markedsreguleringen på grøntsektoren. Denne evalueringen kan føre til at ansvaret for tiltakene blir overført til andre aktører. For å bidra til at markedsadgangen til mindre aktører kan opprettholdes, tar departementet sikte på å utvide støtten til produsentorganisering i grøntsektoren.

Melk

Melkeproduksjonen er den viktigste enkeltproduksjonen i jordbruket. Medregnet kjøttproduksjonen på storfe står den for 50 prosent av verdiskapingen i næringen. Melkeproduksjonen har avgjørende betydning for jordbrukets bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene. Prisutjevningsordningen er viktig for å legge til rette for mest mulig lik pris for produsentene uavhengig av størrelse og geografisk plassering, og for å nytte de muligheter markedet gir for prisuttak på ulike anvendelser. Både konkurransemessige og administrative hensyn taler for at det er hensiktsmessig at målprisfastsettelsen skjer på råvarenivå, og ikke på ferdigvarenivå som hittil. Produksjonsnivået for melk må reduseres. Regjeringen vil legge til rette for en produksjon på et høyt nivå innenfor de rammene som innenlandsk forbruk og eksportmuligheter setter. Kvoteordningen for melk vil være det sentrale virkemidlet for å oppnå en tilpasning av produksjonsvolumet til avsetningsmulighetene. Et system med leie av kvoter kan øke fleksibiliteten og gi muligheter for reduksjon av disponible kvoter. Departementet vil utrede en slik ordning. Det er ikke ønskelig å redusere kvotene ved en generell avkorting.

Det er klare stordriftsfordeler i melkeproduksjonen. Det er nødvendig med en moderat strukturutvikling for å sikre produsentene økonomiske vilkår som kan bidra til framtidig rekruttering til melkeproduksjon.

Regjeringen ønsker å stimulere til samarbeidsløsninger for å få mer fleksibilitet i forhold til arbeidsinnsats og sosiale forhold og å utnytte bygninger, maskiner og utstyr bedre. Samdrift i melkeproduksjonen skal være en driftsform for aktive brukere og ikke en løsning med sikte på tilskudds- og kvotetilpasning. Regjeringen ønsker ikke å stimulere til etablering av enheter som er svært store etter norske forhold. En begrensing i antall deltakere vil også på sikt sikre at samdrifter i melkeproduksjonen består av aktive brukere. Det foreslås derfor å innføre en maksimalgrense på 3 deltakere i en samdrift.

Det foretas en utredning for markedspotensialet for geitemelk. Utredningen vil bli et viktig grunnlag for tilpasningen av virkemidlene for et levedyktig geitehold.

Korn

Korn- og kraftfôrpolitikken er et viktig grunnlag for den geografiske produksjonsfordelingen. Regjeringen har foretatt en grundig vurdering av den nåværende markedsordningen for korn. Regjeringen foreslår å innføre en ny markedsordning for korn basert på at den statlige kjøpeplikten oppheves og erstattes med målpriser i jordbruksavtalen etter tilnærmet samme mønster som for husdyrprodukter. Et slikt prissystem vil, sammen med praktisering av det tollbaserte importvernet basert på tollkvoter, bidra til konkurranse om produsentenes kornleveranser og gi en stimulans til at kornet følger de mest rasjonelle og minst kostnadskrevende kornstrømmene. Prisnedskriving og frakttilskudd vil bli opprettholdt for å sikre grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen i jordbruket. På bakgrunn av endringer i markedet må detaljene i ordningen utredes og en ny ordning kan tidligst settes i verk fra 01.07.2001.

Husdyrkonsesjon

Bestemmelsene i husdyrkonsesjonsloven skal bidra til å opprettholde en variert bruksstruktur. Regjeringen vil opprettholde grensene på nåværende nivå. For å forenkle forvaltningen foreslår departementet å fjerne reguleringen av anleggskapasitet pr. bruk for svine- og fjørfehold. En vil i tillegg vurdere en omlegging av konsesjonsbestemmelsene fra regulering av antall innsatte dyr i produksjonen til produsert kvantum.

2.2.4 Nye jordbruksforhandlinger i WTO

Det er Regjeringens målsetting at resultatet av neste forhandlingsrunde i WTO skal gi Norge et nasjonalt handlingsrom for utforming av landbrukspolitikken med de virkemidler som anses nødvendige for å nå målsettingene som er knyttet til en fortsatt aktiv landbruksproduksjon over hele landet. Regjeringen har tidligere varslet Stortinget om en aktiv linje fra norsk side både i forberedelsesprosessen fram mot forhandlingene og under selve forhandlingene. Den aktive linjen viderefører prioriteringene på dette området som Brundtlandregjeringen gjorde i forrige forhandlingsrunde.

Norge har i den forberedende fasen arbeidet for å påvirke dagsorden og å rette fokus på de ikke-handelsmessige faktorene i det multifunksjonelle landbruket. Kontakten med land vi har helt eller delvis sammenfallende interesser med videreføres og utbygges, og det vil også bli lagt vekt på å holde kontakt med sentrale fagmiljøer som har kompetanse på det multifunksjonelle landbruket.

Artikkel 20, som omhandler videreføring av reformprosessen, viser til den langsiktige målsettingen om å oppnå betydelige gradvise reduksjoner i støtte- og vernetiltak. Videre sier artikkelen at det i de videre forhandlinger også skal tas hensyn til bl.a. de erfaringer som er gjort med gjennomføringen av den eksisterende avtale og såkalte ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske forhold. I forordet til avtalen er matsikkerhet og behovet for å verne om miljøet nevnt som konkrete eksempler på slike forhold. I tillegg har Norge i WTO understreket at bl.a. distriktshensyn også er et viktig ikke-handelsmessig forhold som det må tas tilbørlig hensyn til i reformprosessen.

Artikkel 20 innebærer en forpliktelse til å innlede nye forhandlinger. Omfang og tempo på reduksjonene og i hvilken grad de ikke-økonomiske faktorene får utslag på det endelige forhandlingsresultatet vil være et forhandlingsspørsmål. I henhold til artikkel 20 kreves det ikke at det langsiktige målet nås allerede i den kommende forhandlingsrunden. Partene er heller ikke pålagt noen konkrete forpliktelser med hensyn til resultatet av forhandlingene. Selve forpliktelsen til å forhandle for å fortsette reformprosessen innebærer imidlertid at partene må forventes å måtte gå lenger enn de eksisterende forpliktelser.

I tillegg til den primære funksjonen som produsent av mat og fiber, har jordbruket i Norge en spesielt viktig funksjon i produksjon av kollektive goder som ikke kan omsettes i et marked. Dette innebærer at det vil være grunnlag for offentlige reguleringer og økonomisk støtte for at godene skal være tilgjengelige i den grad samfunnet ønsker. Mengden og kvaliteten på de kollektive godene levert av det norske jordbruket er i til dels sterk grad koplet til og avhengig av selve jordbruksproduksjonen. Det er derfor viktig at det multilaterale avtaleverket fortsatt gir rom for et bredt spekter med virkemidler som inkluderer produksjonsrettet støtte. Med den sentrale plassen pris- og skjermingsstøtte har i norsk landbrukspolitikk, er det derfor av avgjørende betydning at Norge prioriterer å få forståelse for bruk av slike virkemidler. Det blir avgjørende at det offentlige gjennom et bredt spekter av virkemidler legger forholdene til rette for en bærekraftig produksjon av jordbruksvarer.

Hovedsakelig er de kollektive godene som er omtalt, både spesifikke for landbrukssektoren og avhengig av en aktiv landbruksproduksjon. Det er store forskjeller i kostnadsnivået for jordbruksproduksjon mellom de ulike medlemslandene i WTO. På lang sikt er det kun mulig å opprettholde produksjonen dersom produksjonsavhengige inntekter minst dekker produksjonskostnadene. I land og områder med et høyt kostnadsnivå generelt og mindre gunstige vilkår for jordbruksproduksjon, vil det derfor være behov for til dels betydelig produksjonsrettet støtte til jordbruket for å kunne sikre et visst nivå på produksjonen.

Regjeringen vil understreke at det i de kommende WTO-forhandlingene er avgjørende for målsettingen om å sikre tilstrekkelig nasjonalt handlingsrom å videreføre et solid importvern. Produksjonsavhengige virkemidler, herunder importvern, anses nødvendig for å sirke landbrukets produksjon av samfunnsgoder.

Eksportsubsidier har negative effekter på verdens matvaremarkeder og kan vanskelig forsvares politisk ut fra hensynet til de ulike kollektive godene som jordbruket produserer. På den andre siden må det understrekes at om lag 10 prosent av den norske melkeproduksjonen går til osteproduksjon som omsettes ved hjelp av eksportsubsidier. En eventuell reduksjon i eksportsubsidiene kan derfor få betydelige negative konsekvenser, særlig for distriktene. Overgangsordninger med gradvis reduksjon i eksportsubsidiene er derfor nødvendig.

Det er en klart økende bevissthet nasjonalt og internasjonalt rundt spørsmål knyttet til helse og forbrukerinteresser og forholdet til internasjonal handel. Det må vurderes fortløpende i hvilken grad eksisterende avtaleverk og de kommende forhandlinger på landbruksområdet ivaretar behovet for fleksibel virkemiddelbruk når det gjelder disse spørsmålene.

Norge vil i de kommende WTO-forhandlingene ha ulike interesser å ivareta for de ulike sektorer. Dette er en situasjon vi kjenner godt fra forrige forhandlingsrunde der både Norge og andre land hadde en kombinasjon av offensive og defensive forslag. Som i Uruguayrunden vil det være en separat forhandlingsgruppe for landbruk.

Når det gjelder markedsadgang, mener Regjeringen det er avgjørende for målsettingen om å sikre tilstrekkelig nasjonalt handlingsrom å videreføre et solid importvern som gir preferanse for norsk produksjon av landbruksprodukter som er viktige for å nå målene i landbrukspolitikken.

Markedsadgang for tropiske produkter, som er vesentlige eksportprodukter for mange utviklingsland, er i all hovedsak uproblematisk i forhold til norske landbruksinteresser. Videre har MUL-landene i liten grad produksjon og eksport av tempererte produkter, som mer direkte kan komme i konflikt med norske produksjonsinteresser. Regjeringen legger til grunn at forhandlingene i WTO vil føre til visse reduksjoner av MFN-tollsatser som er bundet i WTO. Det gjelder industrivarer som for eksempel tekstiler og klær, og det gjelder i henhold til WTO-landbruksavtalens artikkel 20 også landbruksprodukter. Når en på norsk side skal vurdere hvilke produkter vi skal gi tollreduksjoner på, vil en legge vekt på å velge eksportprodukter som er av betydning for utviklingslandene, samtidig som en opprettholder et høyt grensevern for produkter som er vitale for viktige mål i norsk landbrukspolitikk.

Når det gjelder forslag som er lagt inn i WTO-forhandlingene om bedret markedsadgang for de fattigste landene (MUL), kan vi fra norsk side slutte oss til EUs nulltoll-forslag for så godt som alle produkter slik det framstår. Internasjonalt vil dette kunne innebære en videreutvikling av dagens preferanseordninger, noe som vil kunne gi de fattigste utviklingslandene noe bedre markedsadgang til viktige markeder. Når det gjelder andre forslag om full tollfrihet for alle produkter fra MUL, er vi på norsk side villig til å vurdere dette under forutsetning av sikkerhetsmekanismer som er tilstrekkelige til å ivareta vesentlige norske landbrukspolitiske målsettinger, og at det blir en bred tilslutning til forslaget fra industriland, herunder de landene Norge tradisjonelt samarbeider med i disse spørsmålene.

2.2.5 Matsikkerhet og langsiktig matforsyning

Matsikkerhet for alle innbyggere nå og i framtiden er et viktig mål for Regjeringen. For å nå dette målet er et aktivt og sterkt landbruk i Norge, et forutsigbart og stabilt handelssystem, samt gode system for å sikre trygg mat viktig. Matsikkerhet eksisterer når alle mennesker til en hver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat for et fullgodt kosthold som møter deres ernæringsmessige behov og preferanser, og som danner grunnlag for et aktivt liv med god helse. Videre må maten kunne skaffes til veie på en økonomisk og miljømessig bærekraftig måte.

Verdens matvaresituasjon i framtiden er avgjørende for hvordan matsikkerheten kan oppnås. Et hovedbilde er at økonomisk utvikling og økt kjøpekraft, særlig i verdens fattigste land, er en forutsetning for å redusere verdens underernærte befolkning i tråd med målsettingen fra Matvaretoppmøtet i 1996. En slik utvikling vil øke etterspørselen i verdensmarkedet. Prognosene over den framtidige matproduksjonen og matsikkerheten er ikke entydige. FAOs vurderinger, som tilsier at det er mulig å få til en økning av matproduksjonen for å fø en stadig økende befolkning i verden, vil trolig fange opp utviklingen for de nærmeste årene framover. Videre viser FAO sine analyser og vurderinger at vi i løpet av noen tiår kan få en situasjon med internasjonal knapphet.

Utviklingen går også imot at knappheten på ressurser til å produsere mat blir stadig større. World Watch Institute viser blant annet til at det ikke er vitenskapelig grunnlag for å kunne øke avkastningen av matvarer pr. hektar særlig etter 2010, og spår en dramatisk utvikling fram mot år 2030. Mulighetene for en utvikling mot internasjonal knapphet begrunner utnyttelsen av landbrukets ressurser i land med høye kostnader og vanskelige naturforhold.

Landbruksdepartementet har ansvaret for å føre en langsiktig politikk for landets matsikkerhet som i tid griper ut over de gjeldende planforutsetningene for det sivile beredskap. Bakgrunnen for langsiktigheten er at landbruksproduksjonen er en biologisk og stedbunden produksjon, som er forbundet med store investeringer i infrastruktur og lokalt tilpasset kunnskap om produksjonsforholdene. Regjeringen mener nasjonal matproduksjon må være et hovedelement i en langsiktig forsyningssikkerhet. For å ivareta landets totale matsikkerhet er derfor et restriktivt jordvern, samt målsettingen om en høy norsk produksjon og varestrøm for å opprettholde infrastruktur og kompetanse både i primærproduksjon og næringsmiddelindustri viktig. Som netto importør av jordbruksvarer er imidlertid også et fungerende handelssystem viktig for å sikre import av nødvendige matvarer. Regjeringen vil legge vekt på at utformingen av handelspolitikken gir nasjonalt handlingsrom i arbeidet for en langsiktig matforsyning.

Jordvern er avgjørende for den nasjonale matforsyning, men handler også om å ta et ansvar for den langsiktige globale matvaresituasjonen, og å opprettholde en levedyktig nasjonal og regional landbruksnæring. Departementet mener det må legges til rette for et jordvern som gir bedre vern mot varig omdisponering av de mest verdifulle landbruksarealene. Disse finnes i stor grad i de befolkningstette områdene hvor utbyggingspresset er størst. Bruk av arealene til andre formål må med andre ord effektiviseres blant annet ved fortetting, arealøkonomisering og styring av tettstedsutviklingen mot mindre produktive områder.

2.2.6 Landbrukets bidrag i distriktspolitikken

Landbruket er viktig i distriktspolitikken. Den økonomiske aktiviteten i distriktene er grunnlaget for det desentraliserte bosettingsmønsteret vi har i Norge. Landbruket har en sentral plass i næringslivet i mange kommuner. Regjeringen legger til grunn at landbruket fortsatt skal ha en sentral rolle i distriktspolitikken framover. Målet om et aktivt landbruk i alle deler av landet er en del av den brede distriktspolitikken, der siktemålet er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret.

Regjeringen legger til grunn at norsk landbruk også framover skal være et miljøvennlig landbruk med en variert bruksstruktur. Landbrukets bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene forutsetter levekraftige driftsenheter og attraktive arbeidsplasser i næringen. Derfor vil Regjeringen bidra til å styrke driftsgrunnlaget på de brukene som driver aktiv landbruksproduksjon.

Alle landbrukseiendommer med bolighus kan ha en funksjon knyttet til bosetting i distriktene. På mange landbrukseiendommer leies produksjonsgrunnlaget bort, og eiendommens hovedfunksjon er som bosted. Landbruksdepartementet vil bidra til bosetting på disse brukene ved utforming av de landbrukspolitiske virkemidlene. For å lykkes med dette forutsettes det at landbrukspolitikken blir sett i nær sammenheng med den generelle distrikts- og næringspolitikken som skal bidra til sysselsettingsmuligheter i distriktene.

Norsk landbrukspolitikk har i flere tiår vært innrettet slik at den bidrar til en viss spesialisering av landbruksproduksjonen i ulike deler av landet. Kornproduksjon og annen planteproduksjon for salg skjer i hovedsak på Østlandet, Jæren og i Trøndelag, mens grovfôrbasert husdyrproduksjon skjer i andre deler av landet hvor klimaet ikke er gunstig for korn og grønnsaker. Kanaliseringspolitikken gjør det mulig å bruke et stort jordbruksareal og ha landbruk i alle deler av landet. Samtidig fører politikken til økt behov for transport og kan bidra til mindre variasjon i kulturlandskapet i enkelte distrikt. For at landbruket i størst mulig grad skal gi grunnlag for bosetting i bygdene, langsiktig matsikkerhet og et levende kulturlandskap i alle deler av landet, ønsker Regjeringen at det fortsatt skal være en geografisk arbeidsdeling i landbruket slik vi har i dag.

Næringsutøvere i landbruket eier og forvalter store deler av landets jord-, skog- og utmarksarealer og vassdrag. Regjeringen legger stor vekt på å sikre langsiktig forvaltning av disse ressursene, blant annet gjennom å legge til rette for lokalt eierskap og bidra til valgmuligheter og handlingsrom.

Regjeringen vil føre en helhetlig bygdepolitikk med sikte på et allsidig næringsliv og med vekt på tiltak som sammen med primærnæringene kan være med å styrke lokalsamfunnene. Et allsidig næringsliv bidrar til å gjøre næringsstrukturen mer robust i forhold til skiftende markedsforhold og sterkere konkurranse, og er dessuten viktig med tanke på rekruttering og kvinners muligheter og vilkår. Ny næringsvirksomhet forutsettes å utnytte markedsmulighetene og skal ikke være avhengig av varige offentlige overføringer. Regjeringen vil på dette grunnlag videreføre og videreutvikle de ordninger som i dag er iverksatt gjennom Landbrukets utviklingsfond. Midlene skal fortsatt være en del av jordbruksavtalen og forvaltes etter de retningslinjer Stortinget trakk opp i 1999.

For å styrke inntektsgrunnlaget for landbruket, mener Regjeringen det er nødvendig at landbruksnæringen sikres muligheter til økt næringsmessig utnyttelse av utmarka. Utmarksressursene kan ha stor kommersiell betydning for grunneiere og bygdesamfunn. Næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket, går i retning av å ta i bruk en større del av ressursgrunnlaget på landbrukseiendommen. Landbruksdepartementet vil sette større fokus på betydningen av frivillig organisering av grunneiere både med hensyn til utnytting av vilt- og fiskeressursene, beiteressursene og andre utmarksressurser. Det må etter departementets syn legges vekt på konfliktdempende tiltak som kan trygge flerbruken av utmarksarealene.

Det har i den senere tid vært fokusert på mulige konflikter som følge av økt bruk av utmarka i næringsøyemed. Dette er aktuelt både i forhold til risikoen for fortrengning av allmennhetens rett til fri ferdsel og opphold i naturen, og i forhold til spørsmålet om det skal avtales med grunneier før en kan starte forretningsmessig næringsdrift på vedkommende grunneiers eiendom. Regjeringen vil understreke at det på dette punktet er nødvendig å sikre både allemannsretten og grunneiernes rettigheter.

Den årlige resultatkontrollen i forbindelse med jordbruksoppgjørene viser et blandet bilde når det gjelder Nord-Norge, men med en forholdsvis positiv produksjonsutvikling. Mange uttrykker likevel bekymring for utviklingen både i jordbruket og i foredlingsindustrien i våre tre nordligste fylker. Regjeringen deler i store trekk denne oppfatningen og vil medvirke til å styrke landbruket i Nord-Norge, blant annet ved å utvikle et kompetansesenter for nordnorsk landbruk. Det tas sikte på å legge nasjonale oppgaver knyttet til bruk og utnytting av ferskvannsfisk, samt forsknings- og utviklingsvirksomhet knyttet til nordnorsk landbruk til kompetansesenteret. Regjeringen vil legge ansvaret for kompetansesenteret til Planteforsk med Planteforsk Holt i Tromsø som koordinator. Kompetansesenteret forutsettes utviklet i nær kontakt med andre kompetansemiljøer. Regjeringen vil komme tilbake til saken i budsjettproposisjonen for 2001.

Regjeringen vil også legge vekt på å opprettholde grunnlaget for landbruk som en viktig næringsgren i samiske bosettingsområder.

2.2.7 Rekruttering og likestilling

Rekruttering til landbruket er en forutsetning for å nå de politiske mål om et levedyktig og bærekraftig landbruk i hele landet. Landbruket trenger motiverte og dyktige bønder som forvalter ressursene aktivt. Et framtidsrettet landbruk er avhengig av at ungdom finner det attraktivt å gå inn i næringen og ønsker å bo på landsbygda. Regjeringen vil legge til rette for en utvikling som gjør næringen attraktiv for de unge.

Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom rekruttering til landbruket og rekruttering til annen verdiskaping i distriktene.

Inntektsmulighetene er avgjørende for rekrutteringen, og Regjeringen legger stor vekt på de økonomiske og sosiale forholdene i næringen. Forslaget om å opprette et utvalg for å utrede virkningene av odelsloven har sammenheng med ønsket om å styrke rekrutteringen til landbruket. Regjeringens forslag om å heve arealgrensen i odelsloven, og en sterkere vektlegging av bosetting, kan dessuten gi større muligheter for de som ønsker å kjøpe et mindre gårdsbruk.

Mulighetene til etter- og videreutdanning kan også være av stor betydning for rekrutteringen til næringen og vil bli styrket fra år 2000. Videre vil praktikantordningen i landbruket bli styrket og videreutviklet med vekt på bondens rolle som bedriftsleder og selvstendig næringsdrivende.

Rekrutteringen til næringen vil også i stor grad påvirkes av de holdninger både myndigheter og landbruket selv gir uttrykk for. Det er viktig at næringsutøverne er med på å framheve de positive sidene ved landbruket.

Landbrukspolitikken må fremme likestilling for begge kjønn i tråd med den generelle likestillingspolitikken. Regjeringen har som mål at flere kvinner og menn skal ha reell frihet og like muligheter til å eie landbrukseiendommer, og til å drive aktivt i tradisjonell landbruksproduksjon og i nye næringer innen og i tilknytning til landbruket.

Manglende likestilling kan være en medvirkende årsak til sviktende rekruttering til landbruket og fraflytting fra distriktene. Tiltak for å bedre kvinnens stilling i landbruket er et viktig bidrag til den generelle kvinnesatsingen i distriktspolitikken.

Utdanningssystemet bør fange opp de behovene som må møtes for at det skal bli attraktivt for kvinner å gå inn i landbruket. Styrkingen av praktikantordningen vil også være et viktig element her. Videre vil Regjeringens satsing på kompetansehevende tiltak og etterutdanning gjøre det enklere å starte opp virksomhet som grenser til landbruksvirksomheten, og dermed øke kvinners deltakelse i næringsdriften i og i tilknytning til landbruket. Regjeringen legger til grunn at utvalget som skal vurdere virkningene av odelsloven også utreder nærmere virkninger av odelsinstituttet og odelslovens regler for kvinner og kvinners livssituasjon. Likestillingsperspektivet skal fortsatt ivaretas innenfor departementets satsingsområder når det gjelder FoU og prioriteringer overfor Norges forskningsråd.

2.2.8 Økonomiske og sosiale forhold

For å sikre at landbruket skal kunne utføre sine mangesidige samfunnsoppgaver, vil Regjeringen føre en aktiv landbrukspolitikk og tilby næringen inntektsmuligheter og sosiale vilkår som sikrer rekruttering til næringen, og som gjør det mulig for utøverne i jordbruket å ta del i inntekts- og velferdsutviklingen i samfunnet på lik linje med andre grupper. Inntekts- og rekrutteringssituasjonen i næringen vil være avgjørende for oppfyllingen av de fleste samfunnsmålene i landbrukspolitikken.

Regjeringen vil understreke at det er klare forskjeller mellom lønnsmottakere og selvstendig næringsdrivende i landbruket. Det har vært, og vil være vanskelig, å nå eksakte mål om inntektsutvikling og -nivå i landbruket knyttet til en faktisk inntektsmåling. Hovedårsaken er at inntektsutviklingen i landbruket, med utøvere som er selvstendig næringsdrivende, ikke kan reguleres på samme måte som for lønnsmottakere. Hvordan hver enkelt utnytter gårdens ressurser og egen faglig dyktighet innenfor de gitte rammebetingelser, er avgjørende for inntektene for den enkelte og for næringen totalt sett. Som selvstendig næringsdrivende har bonden også et ansvar for sin inntektsutvikling ved effektiv bruk av ressursene og ved å utnytte de muligheter markedet gir. En realistisk vurdering av handlingsrommet for inntektsdannelsen i tida framover tilsier at det er nødvendig å bruke kunnskap og kapital bedre for å profesjonalisere og kostnadstilpasse produksjonen. Målprisene må også reflektere de reelle markedsmulighetene og være et redskap for å unngå varig overproduksjon og overkapasitet.

Norsk landbruk er preget av små enheter, noe som bidrar til et høyt kostnadsnivå. Norsk landbruk bør også i framtiden være basert på en miljøvennlig produksjon på, internasjonalt sett, små enheter. Grunnlaget for økonomisk vekst i samfunnet har vært at økt effektivitet har gitt rom for økt produksjon med den samme eller lavere ressursinnsats. Dette har gitt rom for økt velferd i samfunnet. Jordbruket som næring har alltid vært en del av denne grunnleggende utviklingen. Økt effektivitet i jordbruket bl.a. gjennom å ta i bruk ny teknologi, vil fortsatt frigjøre arbeidskraft. Målsettinger knyttet til landbrukets produksjon av samfunnsgoder tilsier at bedriftsøkonomiske tilpasninger ikke nødvendigvis sammenfaller med samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det er blant annet målkonflikter mellom behovet for en effektiv struktur med effektiv utnyttelse av kapital, arbeidskraft og andre ressurser, og ønsket om å opprettholde bosettingsmønsteret.

Inntektene fra jordbruket betyr mest for de samlede inntektene på større bruk. Rekrutteringen til disse brukene avhenger i større grad av en tilfredsstillende inntekt fra selve bruket enn for bruk med lite driftsomfang. For rekruttering til og bosetting på mindre bruk, er det viktigere med alternative arbeidsplasser i akseptabel pendleravstand, et variert kultur- og servicetilbud og gode bo- og oppvekstvilkår. Slike bruk har hovedsakelig en bofunksjon, og økonomien i næringen er mindre avgjørende for om man velger å ta over og bosette seg på bruket. For disse vil utforming av positive virkemidler for å oppnå bosetting og produksjon av miljøgoder være mest målrettet. Det legges opp til at næringspolitikken og virkemidlene over jordbruksavtalen i tillegg til å bidra til bosetting og produksjon av miljøgoder på alle bruk, på en mer målrettet måte rettes mot de enheter hvor jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt. Det må fortsatt ved hjelp av ulike virkemidler legges til rette for å sikre arbeidsmiljøet og likeverdige sosiale forhold i næringen.

Regjeringen mener forhandlingssystemet med basis i Hovedavtalen og fastsatte retningslinjer for landbrukspolitikken i Stortinget, bør videreføres. Det legges fra myndighetenes side stor vekt på at utformingen av landbrukspolitikken skjer i et nært samarbeid med næringen selv. Gjennom Hovedavtalen påtar jordbruket seg ansvar for å iverksette jordbruksavtalens tiltak. Hovedavtalen bygger på at det skal være samsvar mellom de rettigheter jordbruket har og de plikter og det ansvar jordbruket påtar seg. For forhandlinger om målpriser er importvernet og muligheter for markedsregulering avgjørende. Endringer i rammebetingelser som ikke er forhandlingstema, kan ha direkte og indirekte inntektsvirkninger og kan på dette grunnlag tas opp i tilknytning til forhandlingene.

Effektene av landbrukspolitikken måles gjennom en bred resultatkontroll. Den årlige resultatkontrollen kan forenkles på områder hvor tilpasninger bør vurderes over tid. Jordbrukets totalregnskap, beregnet av Budsjettnemnda for jordbruket, skal fortsatt nyttes for å vurdere inntektsutviklingen i jordbruksproduksjon. Inntektsutslagene skal i forhandlingssammenheng vurderes på avtaleårsbasis. Det kan også legges vekt på utviklingen i forhold som ligger utenfor totalregnskapet slik det beregnes i dag. Regjeringen legger til grunn at partene skal arbeide for et forenklet virkemiddelsystem. Forhandlingene konsentreres mer om hovedlinjer og mer detaljerte spørsmål overføres til fase 2-drøftingene med Landbruksdepartementet som ansvarlig.

2.2.9 Miljøvernpolitikken

Regjeringen mener miljøutfordringene for landbruket i tida framover vil være knyttet til å oppnå bærekraftig forvaltning av naturressursene, å øke vekten på produksjon, forvaltning og synliggjøring av jordbrukets miljøgoder. Landbruksdepartementet vil tydeliggjøre dette ansvaret gjennom den sektorvise miljøhandlingsplanen som legges fram høsten 2000.

Arealgrunnlaget med jordsmonnet er den naturressursen som sammen med vann og luft er det viktigste grunnlaget for all biologisk produksjon og mangfold. Hensynet til jordvern er derfor også en del av miljøvernpolitikken, og må integreres i sektorenes miljøvernpolitikk. Det er en målsetting at jordbruksproduksjonen gjennom en aktiv miljøvernpolitikk, og fokus på næringens forvalteransvar, skal utvikles for å oppnå økologisk bærekraft. Tilpasning til mer kretsløpsbasert produksjon er en sentral strategi i dette arbeidet. Kretsløpsbasert produksjon innebærer at tap av næringsstoffer fra jordbruksproduksjonen skal reduseres, og at tilførsel av miljøskadelige stoffer til produksjonskjeden skal minimeres.

Det er nødvendig med videre innsats for å redusere erosjon og arealavrenning av næringsstoffene fosfor og nitrogen for å nå de krav som er satt for reduksjoner og tiltak i Nordsjødeklarasjonen og Nitratdirektivet i EU.

Det er satt i gang en handlingsplan for redusert risiko for skader på helse og miljø ved bruk av plantevernmidler (1998-2002). Denne satsingen følges opp bl.a. med avgifter på plantevernmidler. I avfallspolitikken legges det opp til økt resirkulering av organisk avfall til jordbruket. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet vil sammen med ulike organisasjoner gå inn i en felles satsing for å stimulere til utvikling av produkt, marked, kunnskap, kompetanse og holdninger for i større grad å kunne bruke avfallet som en ressurs.

Det genetiske mangfoldet i planter og husdyr er en viktig forutsetning for matproduksjonen. Landbruksdepartementet vil utarbeide et nasjonalt program for å sikre bevaring og bærekraftig bruk av genetiske ressurser i landbruket. I det nordiske samarbeidet om genbankene vil Norge arbeide for at innsatsen innen genetiske ressurser vil bli styrket.

Vårt småskala jordbruk har skapt et bredt spekter av miljøgoder og utfordringen framover blir å videreutvikle og i større grad tilrettelegge og synliggjøre disse godene for samfunnet. Miljøgodene i jordbruket er biologiske-, kulturhistoriske-, og estetiske verdier som skapes gjennom en aktiv jordbruksproduksjon. Eksempler er kulturlandskap, biologisk mangfold, kulturminner, en god plante- og dyrehelse og mulighetene for ferdsel og rekreasjon. Jordbrukets miljøgoder virker sammen i en helhet og øker den totale samfunnsnytten av landbruket. Miljøgodene er også et viktig grunnlag for nye næringer i landbruket. For reiselivsnæringen er det helhetlige og levende kulturlandskapet et meget viktig element i markedsføringen av Norge som reisemål.

De kommende WTO-forhandlingene tar opp det offentliges rolle og funksjon for å sikre fellesgodene fra landbruket. Et aktivt landbruk med vareproduksjon er et nødvendig grunnlag for at næringen skal kunne produsere miljøgoder. For å sikre produksjonen av miljøgoder er tilstrekkelig lønnsomhet i primærproduksjonen og god geografisk fordeling av landbruksproduksjonen nødvendig.

Produksjon av miljøgoder må tilpasses samfunnets behov og de internasjonale forpliktelser vi står overfor. Dette vil skje gjennom en økt samordning og målretting av virkemiddelbruken mot produksjon av miljøgoder i landbruket. En slik tilpasning vil medføre at bonden i større grad enn før ser på seg selv som en forvalter og produsent av miljøgoder i tillegg til funksjonen som matprodusent.

Forvaltningen av de store rovdyrene ble behandlet i St.meld. nr. 35 (1996-97) Om rovviltforvalting, jf. Innst. S. nr. 301 (1996-97). Forholdet til landbruksnæringen var et sentralt tema i meldingen. Stortinget har lagt til grunn en todelt målsetting om at det skal sikres levedyktige bestander av alle de fire store rovviltartene i Norge og at det samtidig skal opprettholdes et aktivt jordbruk med muligheter til å utnytte beiteressurser i utmarka med sau og rein.

En legger stor vekt på målrettet og differensiert forvaltning av de store rovdyra. Dette innebærer økt vekt på effektivt uttak av skadedyr samt bestandsregulering av rovdyr i tråd med St.meld. nr. 35 (1996-97). Forvaltningen av gaupebestanden i hele landet og jervebestanden i Nord-Norge skal skje ut fra bestandsmålet og slik at tapene av husdyr reduseres. Når målene om levedyktige rovviltbestander er nådd, vil vekst og utbredelse av bestanden bli regulert.

Høsten 1999 sendte Miljøverndepartementet på høring forslag til endringer i viltloven som vil gi bedre mulighet for en differensiert bruk av felling som virkemiddel etter hvert som rovviltbestandene utvikler seg. I forbindelse med at Stortinget våren år 2000 vil få seg forelagt dette lovendringsforslaget, vil også situasjonen når det gjelder rovviltskader på bufe og tamrein bli gjennomgått, forebyggende tiltak så langt vil bli evaluert og det vil bli redegjort nærmere for forvaltningen av ulv.

2.2.10 Økologisk landbruk

Satsing innen økologisk landbruk de siste ti år har særlig vært rettet mot å øke primærproduksjonen. Dette har for eksempel resultert i at antall bruk har økt fra om lag 600 til om lag 1.500 i perioden 1995 til 1998, en økning på i underkant av 150 prosent. I samme periode økte det økologiske arealet med 136 prosent. Godkjent økologisk areal og areal under omlegging utgjorde til sammen ikke mer enn ca. 1,5 prosent av det totale jordbruksarealet i drift ved utgangen av 1998.

Ut fra utviklingen i det norske markedet, og forbruksutviklingen for økologiske varer i våre naboland, mener departementet det er grunnlag for en målsetting om at 10 prosent av det totale jordbruksarealet i løpet av en tiårsperiode skal være omlagt til økologisk areal. Regjeringen vil imidlertid løpende vurdere arealmålet i forhold til utviklingen på markedssiden. Et fungerende marked der de økologiske produktene avsettes med merpris, er dermed en avgjørende faktor for den videre utviklingen av det økologiske landbruket.

Formålet med satsingen er produksjonsmetodens bidrag til mattrygghet og økte valgmuligheter for forbrukerne, samtidig som produksjonsformen kan gi utvidede inntektsmuligheter for næringen. Utviklingen av økologisk landbruk bidrar også til å gjøre hele det norske landbruket mer bærekraftig. Driftsmetodene har positive miljøeffekter og en viktig overføringsverdi til det konvensjonelle landbruket.

Det er nå en ubalanse mellom utviklingen av den økologiske primærproduksjonen og markedet for økologiske produkter i Norge. Dette har særlig sin bakgrunn i at dagens marked for økologiske produkter er i en tidlig utviklingsfase der vareflyt og markedskommunikasjon ikke er tilstrekkelig utviklet. Dette understreker at videreutvikling av markedet for økologiske matvarer må prioriteres spesielt framover.

Etterspørselen etter økologiske varer er størst når det gjelder korn, grønnsaker og frukt. Økologisk kornproduksjon er en helt sentral faktor for en videre utvikling av økologisk landbruk i Norge. I den nye rådsforordningen fra EU om økologisk husdyrhold stilles det krav til at alt fôret som benyttes skal være av økologisk opprinnelse. Departementet vurderer det med bakgrunn i dette som spesielt viktig at omleggingstakten for den økologiske kornproduksjonen økes for i størst mulig grad å imøtekomme kravet i EUs husdyrforordning med norsk økologisk kornproduksjon. Målsettingen er å dekke behovet for kraftfôr i den grovfôrbaserte produksjonen og i størst mulig grad å dekke etterspørselen etter økologisk matkorn. Forskning innenfor økologisk korndyrking vil bli spesielt prioritert i de kommende årene.

Det er generelt behov for en gjennomgang av forskningsbehovet og for en samordning av forskningsinnsatsen. Dette vil bli gjort gjennom utarbeiding av en forskningsstrategi som skal legges til grunn for prioriteringer og videre satsing på området.

2.3 Virkemidler for norsk landbruk og matproduksjon

2.3.1 Virkemidler i matsektoren

Lovgivning

Et overordnet mål med lovgivningen innen mat- og landbrukssektoren er forbrukervern både i forhold til helse/ernæring og andre forhold som forbrukerne er opptatt av. Dette gjelder for eksempel kvalitet, produksjonsforhold, dyrevern, bruk av innsatsvarer som plantevernmidler og kunstgjødsel, bruk av medikamenter som antibiotika og hormoner, genmodifisering av planter og dyr, merking og sporbarhet, miljø og økologi generelt.

En stor del av maten importeres. Matvaresystemene internasjonaliseres. Antallet risikofaktorer som kan gjøre maten utrygg, er mange og det er ikke mulig å «teste seg fri for» risikofaktorer ved sluttproduktkontroll. Skal forbrukerne ha tilgang på trygg mat, må råvarer som inngår i ulike ledd i produksjonsprosessen ha god kvalitet og produksjonsmetodene som brukes, bidra til å redusere mulig risiko ved konsum av sluttproduktene. Lovgivningen skal dermed dekke hele matvarekjeden fra «jord/fjord til bord». Hensynet til folkehelsen skal gjenspeiles eksplisitt i lovverket.

Tilsyn og kvalitetssikring

Når det gjelder det offentlige tilsynet i matvarekjeden har Landbruksdepartementet det faglige, økonomiske og administrative ansvaret for Statens landbrukstilsyn og Statens dyrehelsetilsyn, som har tilsyn primært knyttet til henholdsvis plante- og husdyrproduksjonen. Landbrukstilsynet har ansvar for beredskap, forebygging, kontroll, bekjemping og overvåking av skadegjørere på planter, tilsyn med fôrvarer, gjødselvarer, såvarer og plantevernmidler. Dyrehelsetilsynet har ansvar for beredskap, forebygging, kontroll, bekjemping og overvåking av sykdom hos dyr og fisk, tilsyn med dyrevern og bruk av legemidler til dyr. Dessuten har Dyrehelsetilsynet ansvaret for en rekke overvåkingsprogrammer for sykdommer hos dyr. Kontroll med smittestoffer som kan overføres fra dyr til mennesker, blant annet salmonella, er et prioritert område.

Myndighetenes operative kontrollører av næringsmidler er henholdsvis Statens næringsmiddeltilsyn (SNT), det kommunale næringsmiddeltilsynet (KNT) og Fiskeridirektoratet når det gjelder eksport av fisk. Landbruksdepartementet har det økonomiske og administrative ansvaret for SNT, mens det faglige ansvaret er delt mellom Sosial- og helsedepartementet, Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementet. SNT og KNT fører tilsyn med produksjon, import, omsetning og frambud av næringsmidler og overvåkning av fremmedstoffer i mat. Det økonomiske grunnlag for de kommunale næringsmiddeltilsynene er fastsatt gjennom særskilt lovgivning og blir i vesentlig grad fastsatt gjennom bevilgningene over statsbudsjettet.

Landbruksdepartementets utviklingsprogram «Konkurransestrategiene for norsk mat» ble startet i 1992. En av intensjonene med programmet var å få etablert kvalitetssystemer som omfatter hele matkjeden fra jord til bord. Kvalitetssystemer i landbruket (KSL) omfatter den delen som gjelder primærproduksjonen. Kvalitetssikring i den øvrige del av verdikjeden skjer blant annet gjennom Stiftelsen Godt Norsk og ved ISO-sertifisering. KSL er næringens ansvar. Landbruksdepartementet vil aktivt støtte opp om det videre arbeidet med utvikling av kvalitetssystemet.

I næringsmiddelbedrifter er internkontroll med offentlig revisjon gjennomført for å sikre etterlevelse av næringsmiddelregelverket. Systemet er også gjennomført i fôrvareindustrien. For bedre å sikre at bestemmelser som primærleddet er pålagt gjennom lover og forskrifter blir etterlevd, vil Landbruksdepartementet arbeide for at et tilfredsstillende opplegg for revisjon knyttet til KSL kommer på plass så snart som mulig.

Regjeringen har fra 1999 påbegynt en større satsing for ytterligere å sikre og heve standarden på norsk plantehelse. Formålet med satsingen er å gjøre norsk planteproduksjon fri for viktige plantesykommer og bidra til redusert bruk av plantevernmidler og dermed lavere miljø- og helserisiko. Hovedelementet i satsingen er oppbygging av et system for innenlands produksjonskontroll med offentlig tilsyn.

En minimal og minst mulig risikofylt bruk av plantevernmidler er et viktig kvalitetskrav til norsk matproduksjon. Landbruksdepartementet la i 1998 fram «Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler». Landbruksdepartementet vil prioritere oppfølgingen av handlingsplanen i de nærmeste årene. I tillegg til de mål og tiltak som fastsettes i handlingsplanen, er departementets satsing på økologisk landbruk også et bidrag til å redusere bruken av plantevernmidler. Et nytt element i politikken på området er en sterkere bruk av økonomiske virkemidler for å nå målene. Det er innført en differensiert miljøavgift på plantevernmidler basert på risiko for helse- og miljøbelastning. Videre ble avgiftsnivået doblet fra 1998 til 1999 og er foreslått vesentlig økt også i år 2000. Regjeringen legger til grunn at miljøavgiften skal heves ytterligere, og at takten i denne oppjusteringen vurderes i forbindelse med de årlige budsjettforslagene.

Antibiotika

En handlingsplan for å motvirke utviklingen av antibiotikaresistens er utarbeidet. Den omfatter både human- og veterinærsiden. En rekke tiltak rettet mot husdyrproduksjonen er foreslått. Oppfølging av planen prioriteres. Regjeringen vil videre foreta en vurdering av andre stoffer som har antibakteriell virkning.

Genmodifiserte organismer

Det vektlegges at forskningsinstitusjonene blant annet skal ha kompetanse til å kunne gjennomføre risikovurderinger og utarbeide metoder for påvisning av genmodifiserte organismer. Myndighetene vil følge utviklingen nøye og utvikle regelverk, godkjenningsordninger og tilsyn i tråd med bruk av og kunnskap om genmodifiserte organismer. Kontrollen med dette området må utvides og er foreslått vesentlig styrket i statsbudsjettet for år 2000.

Ernæring, helse og landbruk

Sosial- og helsedepartementet har det økonomiske og administrative ansvar for helsepolitikken, inkludert den forebyggende helsepolitikken, og en pådriverrolle overfor andre departement når det gjelder å ta helsehensyn i sin politikk. Departementets etater dekker forebyggende og kurativ medisin og har flere aktiviteter innen ernæring gjennom Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet, fylkeslegenes kontorer og gjennom kommunehelsetjenesten.

Regjeringen satser på å styrke samarbeidet mellom relevante departement, særlig Landbruksdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Fiskeridepartementet og Barne- og familiedepartementet, om virkemiddelbruk og tiltak i mat-, ernærings- og helsepolitikken. Tiltakene skal sees i sammenheng og koordineres til en helhetlig og felles satsing.

Regjeringen vil i større grad enn tidligere satse på målgrupperettede virkemidler. Dette vil blant annet dreie seg om en styrking av tiltak rettet mot barn og ungdom i skolen gjennom abonnementsordninger på melk og frukt/grønt, og matvarer for bruk i matlaging i undervisningen.

Spørsmål om utforming av prisvirkemidler i ernæringspolitikken er ikke tatt opp i denne meldingen.

Internasjonal satsing innen matområdet

Regjeringen vil arbeide videre for å påvirke internasjonale avtaler og regelverk på matområdet i WTO, FAO, WHO, EØS og i det nordiske samarbeidet. Samarbeidet med frivillige organisasjoner, både på nasjonalt og internasjonalt plan vil bli styrket.

Handlingsplan for forbrukerorientering av norsk landbruk og matproduksjon

Handlingsplanen vil konkretisere og utdype forbrukerorienteringen av norsk landbruk og matproduksjon. Den vil blant annet ta opp:

• kommunikasjon og informasjon

• forbrukerrepresentasjon

• videreutvikle forbrukerretting av tilsynsapparatet

• forskning og politikkutvikling

Landbruksdepartementet vil fortsette en dialog med forbrukerrepresentanter, Forbrukerrådet, Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet og andre, for innspill og samarbeid i utarbeidingen av handlingsplanen.

2.3.2 Juridiske virkemidler i arealforvaltningen

Regjeringen ønsker å:

• styrke jordvernet

• styrke bosettingsfunksjonen

• sikre produksjonsgrunnlaget som grunnlag for gode inntektsmuligheter

• bedre rekrutteringen til næringen

• forenkle lover og regelverk for bruker og forvaltning

Virkemidler for et sterkere jordvern

Det bygges ned et betydelig omfang gode landbruksarealer hvert år. Den påregnelige befolknings- og tettstedsutviklingen i årene framover fører dessuten til at utbyggingspresset vil øke i områder som ligger nær store tettsteder. Denne utviklingen er ikke i samsvar med de langsiktige målene som følger av jordloven og av Grunnloven § 110 b. På denne bakgrunn mener Regjeringen at det er nødvendig å sikre virkemidler som kan bidra til å hindre eller redusere nedbyggingen av produktive arealer.

Størstedelen av nedbyggingen skjer etter en planprosess bygget på plan- og bygningsloven. Regjeringen mener derfor at jordvernet må gis økt betydning gjennom eksisterende planprosesser, og i plan- og bygningslovens framtidige regler. Jordvern skal legges som premiss for planleggingen og det stilles krav om økonomisering med arealer gjennom fortetting og effektiv bruk av de arealer som er omdisponert før det omdisponeres nye arealer for utbygging. Det fremmes videre forslag om arbeidsformer knyttet til bruk av innsigelse. Det foreslås at planlovutvalget ved vurdering av framtidig regelverk skal legge vekt på de mål og retningslinjer for jordvern som er tatt opp. Utvalgets prioriteringer skal gjenspeile samfunnsverdien av landbruksarealenes produksjonspotensiale. Forslagene bør utformes med sikte på å gi gode virkemidler for å hindre og redusere nedbyggingen av særlig utsatte områder.

Eierskap til landbrukseiendom

Spørsmål om eierskap er særlig viktige for bosetting og drift. Departementet vil legge til rette for eierskap som erfaringsmessig fører til en forsvarlig langsiktig ressursbruk. Det må videre legges vekt på å sikre rekruttering til distriktene og til næringen, og det må legges til rette for at eierne kan nyttiggjøre seg eiendommens ressurser som grunnlag for sysselsetting og inntekt.

Regjeringen foreslår at et utvalg skal utrede virkningene av odelsloven og eventuelt fremme forslag om endringer i lovgivningen basert på disse virkningene. Utvalget må knytte vurderingene til de samfunnspolitiske målene som legges til grunn i denne. Utvalgets forslag vil danne en plattform for langsiktige beslutninger knyttet til odelslovens regler.

For å styrke rekrutteringen vil Regjeringen legge til rette for endringer som kan føre til økt utbud av landbrukseiendommer. Forslaget om å heve arealgrensen i odelsloven fra 10 til 15 dekar jordbruksareal, og forslag om bopliktens lengde og innhold vil påvirke dette. I konsesjonsloven foreslås en heving av arealgrensen ved konsesjonsfritt erverv av bebygd eiendom fra 5 til 15 dekar. Forslagene er kombinert med kommunenes mulighet til å sette konsesjonsfriheten ut av kraft der dette er ønskelig av bosettingsmessige årsaker. Lovgivningen må innrettes slik at jordbruksarealet på eiendommer mellom 5 og 15 dekar stilles til disposisjon for aktive brukere dersom ikke eieren selv velger å drive eiendommen.

Konsesjonslovens virkemidler må nyttes for å unngå spekulasjon ved omsetning av landbrukseiendom og legge til rette for lokalt eierskap til naturressursene.

Sameier har erfaringsmessig ført til problemer ved drift og vedlikehold av eiendommen og for samarbeid med andre. Praksis ved bruk av eksisterende virkemidler strammes opp for å hindre slike uheldige følger. Videre foreslår Regjeringen at et mindre utvalg gis i oppdrag å utrede forslag til virkemidler og endringer i lovgivning og rutiner knyttet til skiftesituasjonen. Det er ikke ønskelig at uansvarlige selskaper eier landbrukseiendom. Eiendommen kan bli en kapitalgjenstand hvor brukeren er uten eiertilknytning. Det er imidlertid et behov for å nyansere regelverket, og departementet foreslår at en bl.a. ser nærmere på bruken av konsesjonsvilkår i den forbindelse.

Regjeringen legger stor vekt på å sikre bosettingen på landbrukseiendommer, og vil foreslå å ta bosettingshensyn inn i konsesjonslovens formålsbestemmelse. Boplikten foreslås økt fra 5 til 10 år. Ved søknad om fritak fra boplikt skal det legges mindre vekt på eiendommens størrelse og avkastningsevne slik at det blir vanskeligere å få fritak. Det foreslås å lovfeste kriterier for hva som skal til for å anse eieren som bosatt på eiendommen. Det må legges til grunn at eieren må ta fast og varig opphold på eiendommen.

Arealutnyttelse og inntekt

Norge er preget av en bruksstruktur med små og til dels oppdelte enheter. Brukets størrelse og utforming har betydning for inntektsmulighetene i næringen. Større og bedre arronderte enheter kan gi et mer stabilt grunnlag for sysselsetting i næringen og dermed også gi grunnlag for bosetting knyttet til stedbunden næringsutøvelse. Samarbeid med andre og jordleie kan også bidra til å øke inntektsmulighetene.

Omfanget av jordleie bør etter Regjeringens syn ikke økes nevneverdig. Det er derimot et stort behov for mer langsiktighet i jordleien, slik at leietaker kan bygge driften sin på et sikkert produksjonsgrunnlag. En vil derfor foreslå at jordleieavtaler som hovedregel skal vare i minst 10 år. Leietaker med langvarige leieforhold bør gjennom lovgivning gis fortrinnsrett til fornyelse av leieforhold, og den samme fortrinnsrett bør også gjelde når den innleide eiendommen selges og den nye eieren vil oppfylle driveplikten ved bortleie. Det må utarbeides bestemmelser som kan forebygge og redusere konflikter mellom avtalepartene i rene leieforhold.

Regjeringen ønsker å oppheve det offentliges forkjøpsrett etter konsesjonsloven. Forkjøpsretten har vært lite nyttet, den medfører betydelige administrative oppgaver og oppleves av mange som unødig inngripende. Det vil likevel være ønskelig med offentlige instrument for å kunne styrke ressursgrunnlaget for aktive driftsenheter. I tillegg til forslaget om regulering av jordleie, ønsker departementet å styrke Jordfondet. Dette må kombineres med at kommuner og fylkesmannen arbeider for økt omsetning av eiendommer med sikte på en bedre samfunnsmessig nytte, både som grunnlag for bosetting og for å styrke ressursgrunnlaget på aktive gårdsbruk.

Landbrukseiendommene over arealgrensene må primært ses på som et grunnlag for yrkesutøvelse og næringsdrift. Priskontrollen beholdes. Det bør imidlertid gjøres endringer i prinsippene for verdsetting. En vil vurdere om det er grunnlag for endringer som i større grad kan stimulere til et aktivt skogbruk. Videre må boverdien tillegges vekt i flere tilfeller enn i dag. Landbrukseiendom skiller seg fra andre næringseiendommer ved at brukeren bor på arbeidsplassen.

2.3.3 Økonomiske virkemidler i jordbruket

Pris- og inntektspolitikk

Norsk landbrukspolitikk og de økonomiske virkemidlene over jordbruksavtalen er basert på et familiejordbruk med personlig eierskap, der bruket både fungerer som arbeidsplass og bolig, ofte for flere generasjoner. Både husholdningens totale inntektssituasjon og bondens forvalterrolle for kommende generasjoner har betydning for tilpasningene. Videre vil det være et viktig hensyn framover å begrense veksten i de samlede overføringene. Virkemidlene må vurderes med dette som bakgrunn.

Pris- og inntektspolitikken baseres på følgende hovedelementer:

• et grensevern og et markedsreguleringssystem som gir avsetningsmuligheter for norsk produksjon i samsvar med avtalte målpriser

• utvikling i målprisene på jordbruksavtalen som gir grunnlag for nasjonal markedsbalanse og bidrar til å opprettholde konkurransevilkårene for næringsmiddelindustrien når EU gjennomfører Agenda 2000

• kompensere jordbruket for reduserte målpriser

• bruke skatt i inntektspolitikken i jordbruket, innføre fradrag i positiv næringsinntekt ved beskatning som kompensasjon for reduserte målpriser

• flate ut strukturprofilen i tilskuddsordningene noe, særlig i areal- og kulturlandskapstilleggene, og over tid prioritere sterkere driftsenheter med ressursgrunnlag til å være et hovedyrke

• nytte kunnskap og kapital bedre for å profesjonalisere og kostnadstilpasse produksjonen

• samordne og forsterke virkemidler som skal sikre ivaretakelse og produksjon av miljøgoder

• forenkle tilskuddssystemet for å bedre oversikten og redusere uønsket tilskuddstilpasning

For å møte utfordringen med hensyn til prisutvikling på norske jordbruksvarer, for å bidra til markedsbalanse og å opprettholde konkurransevilkårene for næringsmiddelindustrien, legger Regjeringen opp til at jordbruksavtalens målpriser tilpasses slik at forskjellene til EU ikke øker når Agenda 2000 gjennomføres. Det er usikkert hvilke utslag Agenda 2000 vil gi, men etter full gjennomføring kan inntektsvirkningen for jordbruket i Norge anslås til over 1 mrd. kroner.

Regjeringen mener reduksjon i målprisene må følges opp med kompensasjon. Kompensasjonen bør gjennomføres mest mulig uavhengig av produksjonsvolum. Regjeringen foreslår ut fra en totalvurdering at en stor del av målprisreduksjonen gjennomføres som et engangstiltak basert på følgende 3 hovedelementer:

• Reduksjon i målprisene tilsvarende provenyvirkningen av inntektsfradraget som foreslås

• En kompensasjonsordning i skatteligningen gjennom et fradrag i positiv næringsinntekt fra jord- og hagebruk på inntil 36.000 kroner pr. bruk

• Justeringer i tilskuddsordninger (særlig areal- og kulturlandskapstilskuddene og husdyrtilskuddene) med sikte på å utjevne inntektsutslaget for ulike bruksstørrelser og distrikter

Dette innebærer at en del av målprisreduksjonen blir gjennomført i forkant av de tilpasningene i prisene som EU har vedtatt. Prisreduksjonen vil gi størst inntektstap for de største driftsenhetene. Virkningen av skatteforslaget vil være like stor for alle bruk med næringsinntekt over 36.000 kroner, og vil derfor relativt sett gi størst økonomisk gevinst for små bruk. For å utjevne inntektsutslaget mellom ulike bruksstørrelser reduseres strukturprofilen i tilskuddsordningene, særlig areal- og kulturlandskapstilskuddet. Dette engangstiltaket kan da gjennomføres uten at det i sum blir vesentlig omfordeling mellom ulike bruksstørrelser. Samtidig vil det bidra til å redusere uønsket tilskuddstilpasning i jordbruket.

Ut fra en helhetsvurdering mener Regjeringen at kompensasjon best kan gjennomføres ved at det ved skatteligningen innføres et fradrag i positiv næringsinntekt fra jord- og hagebruk på 36.000 kroner pr. bruk ved beregning av alminnelig inntekt. Fradragets størrelse skal begrenses av størrelsen på næringsinntekt fra jord- og hagebruk. Som jordbruksinntekt i denne forbindelse vurderes også tatt med de biinntekter som kan føres i næringsoppgaver for jordbruket. Fradraget vil ha en maksimal inntektsvirkning på 10.000 kroner pr. bruk. Personer som deler næringsinntekt kan dele fradraget. For å få fradraget må minst én av personene som har ført opp næringsinntekt fra en driftsenhet være bosatt på én av landbrukseiendommene som driftsenheten består av. Regjeringen mener et inntektsfradrag administrativt sett er den enkleste måten å gi en kompensasjon pr. bruk på, og et inntektsfradrag vil dessuten være målrettet mot bruk som over tid driver aktivt med sikte på overskudd. Ordningen er tydelig avgrenset og har en hensiktsmessig nedtrapping i overgangen mot rene hobbybruk.

Av hensyn til prinsippet om størst mulig likebehandling av enkeltnæringer skal skatt ikke være et generelt landbrukspolitisk virkemiddel som kan inngå i de årlige jordbruksforhandlingene. Dette inntektsfradraget gjennomføres som et engangstiltak for å kompensere for reduksjon i målprisene. Regjeringen legger til grunn at partene i jordbruksforhandlingene må bli enige om målprisreduksjonene før det fremmes konkrete lovforslag om et slikt fradrag. Inntektsfradraget vil imidlertid bli innført med tilbakevirkende kraft i den forstand at fradraget får virkning f.o.m. 1. januar i det året målprisene blir redusert i jordbruksforhandlingene. Provenyvirkningen av fradraget kan anslås til mellom 600 og 700 mill. kr., og det foreslås derfor en målprisredusksjon i tilsvarende omfang.

Regjeringen vil følge prisutviklingen på matvarer og, med de virkemidler offentlige myndigheter rår over, bidra til at reduksjonene kommer forbrukerne til gode.

Disse tilpasningene vil samlet styrke de økonomiske virkemidlene mot et flerfunksjonelt jordbruk, bl.a. fordi mengdeavhengige inntekter reduseres og inntekter knyttet til bruket øker. Regjeringen vil samtidig målrette virkemidlene i sterkere grad mot landbrukets bidrag til fellesgoder. En vil bl.a. legge sterkere vekt på landbrukseiendommenes bidrag til bosetting og produksjon av miljøgoder.

Direkte tilskudd, strukturdifferensiering og distriktsprofil

De direkte tilskuddene har betydelig grad av differensiering i satser pr. enhet både etter distrikt og struktur. Slike tilskudd med høyere tilskudd pr. enhet for de minste brukene og i distriktene har derfor betydning for tilpasningene over tid. Det er påvist negative sideeffekter både ved det høye nivået og den sterke strukturdifferensieringen av areal- og kulturlandskapstilskuddet. Den foreslåtte tilpasning av strukturprofilen, samtidig med gjennomføring av inntektsfradraget, vil redusere disse sidevirkningene.

Regjeringen mener det i differensiering av tilskuddene over tid er nødvendig med en sterkere prioritering av bruk hvor jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt. Det bør derfor foretas en moderat omfordeling av overføringene i retning av denne type bruk. Dette vil videreføre den profilen partene sluttet seg til ved jordbruksforhandlingene i 1999. Videre bør brukere med jordbruksareal under 15 dekar som hovedregel ikke ha rett til støtte over jordbruksavtalen.

Regjeringen vil videreføre den sterke prioriteringen av distriktsjordbruket, og den geografiske produksjonsfordelingen skal fortsatt ligge til grunn for utforming og dimensjonering av de økonomiske virkemidlene. Både av bosettings- og sysselsettingshensyn, hensyn til målene for biologisk mangfold og opprettholdelse av verdifulle kulturlandskap, er det viktig å opprettholde et aktivt distriktsjordbruk.

Forenkling av tilskuddsordningene

Det er behov for forenklinger i de økonomiske virkemidlene. Det er umulig å gjennomføre slike endringer uten at det gir negative økonomisk utslag for noen enkeltbruk. Slike omfordelingseffekter må likevel ikke være til hinder for en ønsket målretting og forenkling i virkemiddelbruken. Tilpasninger i tilskuddssystemet gjennomføres i jordbruksforhandlingene. Regjeringen legger til grunn at partene skal arbeide mot et forenklet og mindre detaljert virkemiddelsystem gjennom de årlige jordbruksforhandlingene med utgangspunkt i dette. Det er en forutsetning at endringer gjennomføres gradvis slik at næringsutøverne gis mulighet til å tilpasse seg.

Organisering av foretak og forholdet til tilskuddsordningene

Det har de senere årene vært en utvikling mot hyppigere etablering av ulike former for driftsselskaper i jordbruket. Dagens økonomiske virkemidler er utformet med basis i familiejordbruket og er dimensjonert ut fra dagens småskalapregede bruksstruktur, og flere av ordningene er målrettet mot gårdbrukere som har bruket som bosted og arbeidsplass. Departementet vil behandle ansvarlige selskaper etter samme retningslinjer som enkeltmannsforetak. Departementet vil gjennomgå regelverket for tilskuddsordningene og vurdere hvorvidt tilskudd skal ytes til ulike selskapsformer med begrenset ansvar ut fra formålet med ordningene og i hvilken grad slike selskapsformer bidrar til å oppfylle disse formålene.

Miljøvirkemidler

Regjeringen vil utforme en mer samordnet og forenklet miljøpolitikk i landbrukspolitikken. I forbindelse med Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 1999 ble det vedtatt å samordne virkemidler med miljøeffekt over jordbruksavtalen gjennom utarbeiding av et miljøprogram. Dette innebærer en felles innretning av de strategier og virkemidler som settes inn for å nå de gjeldende miljømål. Operasjonaliseringen av miljøprogrammet på brukernivå vil skje ved miljøplaner for alle bruk. Miljøplanen vil være både et planverktøy og et dokumentasjonsverktøy i forhold til miljøtilstand og gjennomføring av miljøtiltak på det enkelte bruk. Den skal bidra til at den enkelte næringsutøver integrerer miljøhensyn på en helhetlig måte. Denne måten å organisere miljøvirkemidlene på vil bidra til økt bevisstgjøring og langsiktighet i miljøarbeidet i landbruket. Det bør vurderes om brukeren ved et gitt dokumentert kompetansenivå skal gis et «grønt bevis». Dette kan også inngå i grunnlaget for enkelte tilskuddsordninger.

2.3.4 Kunnskap, kompetanse og forskning

Det er et mål å heve kompetansenivået i næringen. Departementet vil arbeide for at det legges til rette for et godt og relevant utdannings- og kompetansetilbud for dem som ønsker å gå inn i næringen og for dem som allerede arbeider i næringen.

I inntektsoppgjøret for 1999 er det satt av midler til et Kompetanseutviklingsprogram som skal utvikle tilbudet for etter- og videreutdanning. I St.prp. nr. 75 (1998-99) Om jordbruksoppgjøret 1999ble grunnlaget for en felles strategi for å utvikle etterutdanningstilbud som retter seg mot jordbrukere som selvstendig næringsdrivende lagt. Kunnskap om omstilling og innovasjon skal sammen med drifts- og fagkompetanse gi næringsutøverne et løft som også kan bidra til utvikling av annen type virksomhet knyttet til landbruk. Det er viktig at kvinner kommer i posisjon til å starte og drive næringsvirksomhet, både tradisjonelt jord-, skog- og hagebruk og nye næringer. Kompetansereformen forutsetter at næringen bidrar med sin andel for å gi den enkelte næringsutøver anledning til etter- eller videreutdanning. Departementet legger opp til at dette dekkes gjennom kollektive finansieringsordninger og ser dette som en oppfølging av protokollen fra jordbruksoppgjøret 1999. Det tas sikte på å utforme et mer samlet opplegg ved jordbruksforhandlingene i år 2000 på basis av en utredning fra en partssammensatt arbeidsgruppe.

Departementet ønsker å ta en samlet gjennomgang av utdannings- og opplæringssystemet i samarbeid med berørte interesser og myndigheter. Det er behov for å kartlegge det samlede tilbudet og innrette virkemidlene for å sikre at næringen har et utdannings-, etterutdannings- og opplæringstilbud som ivaretar de ulike aktørenes behov, og som er bredt og fleksibelt.

Gjennom program- og basisbevilgning til Norges forskningsråd har Landbruksdepartementet ansvar for anvendt, brukerstyrt forskning og strategisk grunnforskning. Det er nødvendig å opprettholde eller øke innsatsen innen grunnforskningen for å opprettholde den høye kvaliteten på landbruksforskningen. Landbruksdepartementet vil i løpet av 2000 i samarbeid med Forskningsrådet og sektororganer innen forskning og landbruk lage en handlingsplan.

Mat- og landbruksforskningen er i dag hovedsakelig finansiert over statsbudsjettet. Departementet ser en avgiftsbasert ordning for finansiering av forskning spesielt rettet mot jordbrukets behov som hensiktsmessig. Økt brukerfinansiering vil bl.a. gi brukerne større grad av påvirkningsmulighet når det gjelder hvilke problemstillinger det skal fokuseres på. I tillegg øker summen av tilgjengelige midler til FoU. Departementet vil i samarbeid med næringsorganisasjonene starte arbeidet med en utvidelse av formål og avgiftsgrunnlag i lov om forskningsavgift på visse landbruksprodukter av 26. juni 1970, bl.a. med sikte på å legge forholdene til rette for økt forskning i primærproduksjonen. Departementet vil senere legge saken fram for Stortinget på egnet måte.

2.4 Forvaltningen av norsk landbruk og matproduksjon

Landbruksdepartementet har ansvar for å samordne og administrere den offentlige innsatsen i landbruket. For å utføre disse oppgavene på en hensiktsmessig måte for regjeringen, må departementet ha en fleksibel organisasjon som omfatter forskjellige forvaltningsnivåer. En stor grad av desentralisering av forvaltningen er ønskelig bl.a. for å legge til rette for en størst mulig nærhet mellom forvaltningen og de ulike brukergruppene. Ut over departementet består den sentrale landbruksforvaltningen av flere statlige og ikke-statlige enheter som forvalter landbrukspolitiske virkemidler.

På stadig flere områder finnes internasjonale regelverk for bruk, praktisering og kontroll med ulike tilskottsordninger og øvrige virkemidler. Landbruksdepartementet og den sentrale forvaltningen har et hovedansvar for å følge dette opp. Også dette krever velfungerende statlige forvaltningsinstitusjoner og kontrollsystemer. WTO-avtalen for 1995 har retningslinjer og forpliktelser for bruk av lovbestemmelser og økonomiske virkemidler der tilskuddssystemet er delt inn i gul, grønn og blå boks. Videre er det retningslinjer for bruk av eksportsubsidier. På disse og eventuelt nye områder må en regne med at forpliktelsene vil bli utvidet i tiden som kommer.

Arbeidsoppgaver knyttet til tilskuddsordninger, lovforvaltning m.m. vil i framtiden bli løst i en annen organisasjonsstruktur enn i dag. Stortinget har vedtatt å samordne Statens kornforretning, Omsetningsrådet, Fraktkontoret for slakt og deler av Statens landbruksbank til én statlig virksomhet. Den nye forvaltningsenheten skal etableres innen 1. juli 2000. Stortinget vedtok samtidig at Statens landbruksbank avvikles som egen virksomhet. Forvaltningen av økonomiske virkemidler som i dag handteres gjennom Statens landbruksbank og Landbrukets utviklingsfond og som gjelder virksomhetsetablering- og utvikling, både i tradisjonelt landbruk og nye næringer, vil bli overført til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). SND blir på denne måten en del av den sentrale landbruksforvaltningen. Hovedprinsippene for omorganiseringen er trukket opp i St.prp. nr. 75 (1998-99). Overføringen skal være skjedd innen 1. januar 2000. Forslag som gjelder de økonomiske, personalmessige og administrative konsekvensene er lagt fram i en egen tilleggsproposisjon til St.prp. nr. 1 (1999-2000) Landbruksdepartementet.

For å få en effektiv gjennomføring av den nasjonale landbrukspolitikken er det etter Landbruksdepartementets vurdering spesielt viktig å ha en statlig forvaltning på regionalt nivå. Fylkesmannen har ansvar for landbrukssakene i fylket. I dette ligger det et ansvar for å legge til rette for effektive og regionale tilpasninger, samt et særlig ansvar for et best mulig samarbeid mellom kommuner, fylkeskommuner og lokal statsforvaltning. Selv om enkelte av fylkesmannens oppgaver knyttet til næringsutvikling er overført til SND, vil fylkesmannsembetet fortsatt være et viktig utviklings- og kompetanseorgan for landbruksnæringen. Fylkesmannen forvalter fremdeles et bredt spekter av utviklingstiltak og vil også være en viktig aktør og samarbeidspartner i regional næringsutvikling.

Ansvaret for den lokale landbruksforvaltningen er lagt til kommunene. Som førstelinjemyndighet for jord- og skogbruk er arbeidet i kommunene avgjørende for gjennomføringen av landbrukspolitikken. Kommunene har en viktig rolle ved utforming av en lokal landbrukspolitikk innenfor rammene av den nasjonale politikken. Forslagene i denne meldingen til endring av virkemidler innen areal- og eiendomsforvaltning legger vekt på å øke kommunenes handlingsrom som landbruksmyndighet innen enkelte saksfelt. Dette vil f.eks. få økt betydning ved spørsmål om bosetting. Samtidig legger departementet vekt på at utarbeidelse av landbruksplan er et sentralt redskap for å gi kommunen egen innsikt i næringens areal- og ressursbruk og som grunnlag for å definere mål for landbrukets utvikling i kommunen.

Forslagene til endringer i virkemidlene innenfor arealforvaltning innebærer at ansvaret for bruk av viktige virkemidler knyttet til arealforvaltning, bruksstruktur og bosetting legges til kommunenivået. Dermed vil veiledning og tilsyn overfor kommunene være en hovedoppgave for fylkesmannen framover. Oppgaven knytter seg til gjennomføring av nasjonale mål for landbrukspolitikken og et ansvar for å sikre borgernes rettslige stilling.