3 Rammebetingelser og utviklingstrekk

Endringene på alle plan i samfunnet skjer raskere enn tidligere. Økende internasjonalisering berører alle deler av samfunnet. Den tekniske utviklingen gjør det lettere å kommunisere til tross for geografisk avstand, og vi går i retning av et kunnskaps- og teknologibasert næringsliv. Generelt er det de tjenesteytende næringene som vokser mest. Det er innenfor slike næringer at flesteparten av de nye arbeidsplassene skapes og ny verdiskaping skjer i Norge. Forbrukernes preferanser er i endring, og forbrukerne legger i større grad enn tidligere premissene for alle leddene i matkjeden. Endringer i preferanser, markeder og teknologi danner rammebetingelser for næringspolitikken og stiller strengere krav til effektivitet, omstilling og fleksibilitet i bedrifter og næringer. Økonomisk og teknisk utvikling sammen med politisk styring påvirker samfunnet og sammensetningen av næringslivet.

I løpet av 1990-årene har livslang læring blitt en realitet for en økende del av befolkningen som følge av at samfunnet er i stadig endring. Dette er ikke bare en nødvendighet, men gjenspeiler også hvordan flere og flere mennesker ønsker å leve. Særlig ser man at unge mennesker ønsker å skifte jobb oftere, og at de samtidig krever større fleksibilitet i arbeidet og nye utfordringer.

En foredlet matvare kan inneholde ingredienser fra en rekke kilder i inn- og utland. På samme vis kan fôrblandinger til dyr inneholde råvarer fra alle verdens kanter. Strukturen i matproduksjonen er blitt svært sammensatt. Når det gjelder mattrygghet har det vist seg at systemene kan være sårbare. Dioksinskandalen i Belgia i 1999 illustrerer sårbarheten. Der førte forurensing av resirkulert matolje til at man fikk høye nivåer av dioksin i fôr, som i sin tur førte til for høye nivåer av dioksin i matvarer. Varene var allerede distribuert til mange land da forurensingen ble kjent.

3.1 Utviklingstrekk nasjonalt

3.1.1 Forbrukeren

Forbrukerperspektivet er grunnleggende ut fra en erkjennelse om at forbrukeren er mottaker av sluttproduktet fra både landbruk, industri og handel. Rollen som forbruker er, til forskjell fra rollen som samfunnsborger, avgrenset til deltakelse i ulike markeder. Kapittel 5.1 gir en bredere beskrivelse av hvordan forbrukerperspektivet styrkes i landbruket og matproduksjonen.

Forbruket av mat påvirkes særlig av pris, inntekt og kvalitet på produktene. I tillegg påvirkes forbrukerpreferansene for mat av en rekke forhold som holdninger, verdier og følelser. For en del basismatvarer påvirkes etterspørselen i liten grad av pris- og inntektsendring. Prisreduksjoner på slike varer vil særlig komme lavinntektsgruppene til gode.

Globaliseringen og vid anvendelse av ny kommunikasjons- og informasjonsteknologi har satt i gang viktige sosiale og politiske endringer, hvor forbrukerne blir viktige både som pressgrupper i markedet og premissleverandører for utvikling. Forbrukeren er blitt mer bevisst. Mange reiser utenlands og opplever andre kvaliteter og produktvarianter som danner nye referanserammer.

Forbrukerens ønsker går i flere retninger, og forbrukerinteressene er svært sammensatte. I en undersøkelse i 1999 framhever Forbrukerrådet at forbrukerinteressene kan være flersidige fordi forbrukerne innehar en rekke roller og har befatning med svært mange forskjellige varer og tjenester. Det vil derfor være svært mange ulike og motstridende interesser. Noen er opptatt av god kvalitet uansett pris, andre er opptatt av rimelige varer, mens andre setter hensyn til helse, miljø og produksjonsform foran alt. Forbrukerinteressene vil også kunne være situasjonsbetinget.

Ernæring og helse

Som vist i Tabell 3.1, har det til dels vært betydelige endringer i kostholdet i Norge fra 1975 til 1997. Tallene er basert på Statistisk sentralbyrå (SSB) sine forbruksundersøkelser, som årlig registrerer hvor mye matvarer som blir anskaffet av privathusholdninger, dvs. kjøpt, tatt av egen produksjon mv. Mat som blir kjøpt og spist utenfor husholdningene, f.eks. på restaurant, i kantiner og på gatekjøkken, er ikke med i registreringene. Hovedtrekkene er mindre forbruk av kornvarer, margarin, smør, poteter, helmelk og fisk, og samtidig mer forbruk av grønnsaker, frukt, kjøtt og vegetabilske matoljer. Det har vært en økning i forbruket av rød fisk (oppdrettsørret og -laks) og melkeprodukter som yoghurt, is og puddinger.

Tabellen viser kun en svak økning i osteforbruket, men dersom man inkluderer ost brukt i innkjøpte matretter, som f.eks. pizza, og osteforbruk utenfor husholdningene, er det en økning på 50 prosent siden 1975. Økningen i forbruket av mager ost stoppet opp i 1991 og har nå mistet markedsandeler. Tabellen viser dessuten kun en mindre økning i kjøttforbruket. Tar man imidlertid utgangspunkt i engrosforbruket av kjøtt, viser dette en økning på ca. 20 prosent siden 1975. Engrosforbruket av fjørfekjøtt er tredoblet siden 1979, mens forbruket av svine- og storfekjøtt har økt med henholdsvis 30 prosent og 11 prosent.

Forbruket av spisefett avtok i perioden 1975-94, men har siden endret seg lite. Nedgangen skyldes mindre bruk av margarin og smør. Annet spisefett som oljer, majones, majonessalater og lignende økte. Forbruket av lettmargarin har endret seg lite i 1990-årene.

Potetforbruket har gått ned med 38 prosent siden 1975. Forbruket av matpotet er nesten halvert, mens bearbeidede produkter som potetchips og annen potetsnacks med relativt høyt fettinnhold, har økt sterkt.

En av de mest dramatiske endringene har skjedd for drikkevarer. Det totale melkekonsumet har gått ned, og sammensetningen av melketyper har endret seg betydelig siden lettmelken ble introdusert i 1982. Samtidig har konsumet av brus/mineralvann blitt tilnærmet tredoblet og er nå på omtrent samme nivå som lettmelk og skummet melk til sammen.

Parallelt med disse endringene er nye retter kommet inn i norsk matkultur. Pizza kom på 1970-tallet, mens industriprodusert pizza kom først på 1980-tallet. Matvaner fra andre land har etter hvert fått godt fotfeste i Norge. Det skjer dermed en globalisering av matkulturen. Innslaget av høyt foredlede produkter og ferdigmat har økt.

Endringene i inntak av næringsstoffer har hatt en stort sett positiv utvikling som reflekterer endringene i kostholdet og produktutvikling. Det gjennomsnittlige inntaket av energi har gått ned siden 1975 (SSBs forbruksundersøkelser), og fettinntaket både i mengde og som prosent av energiinntaket er redusert. En av målsettingene i den første norske ernæringsmeldingen St.meld. nr. 32 (1975-76) Om norsk ernærings- og matforsyningspolitikk, om å redusere fettinntaket fra over 40 til 35 prosent av energien, ble nådd. Det nåværende målet for fettinntaket er 30 prosent av energiinntaket, jf. St.meld. nr. 37 (1992-93).

Inntak av vitaminer har endret seg lite, og til tross for nedgangen i forbruk av poteter har inntaket av C-vitamin blitt kompensert ved et høyere inntak av frukt og grønnsaker. Den landsrepresentative NORKOST-undersøkelsen blant kvinner og menn (16-79 år) fra 1993, viser at kostholdet stort sett er i tråd med anbefalingene fra norske myndigheter.

Ut fra et folkehelseperspektiv betyr sammensetningen av næringsstoffene i kostholdet mye. Hjerte- og karsykdommer og kreft forårsaker henholdsvis 50 prosent og 20 prosent av alle dødsfall i Norge. Når det gjelder kreft, regner en med at mellom 30 prosent og 40 prosent av alle krefttilfeller kan forebygges ved et riktig sammensatt kosthold og økt fysisk aktivitet, særlig ved økning i inntak av frukt og grønnsaker. Det har vært, og er fortsatt, en politisk målsetting å øke forbruket av frukt og grønnsaker ytterligere. Overvekt er et økende problem og rammer i dag over en tredjedel av befolkningen. Det kan medføre en rekke plager som høyt blodtrykk og diabetes.

Gjennomsnittstall for kosthold, næringsinntak, sykelighet og dødelighet skjuler forskjeller i befolkningen. Slike ulikheter finnes i den norske befolkning både når det gjelder kosthold, overvekt, kroniske sykdommer og helseatferd, og forskjellene synes å øke. Særlig er utdanning, sosioøkonomisk bakgrunn og interesse for ernæring og helse, viktige bestemmende faktorer for den ernæringsmessige kvaliteten til folks kosthold og dermed deres helse.

Forandringer i kostens sammensetning kan forklare nedgangen i antall dødsfall på grunn av hjerteinfarkt de siste tiårene i Norge, men nedgangen har fortsatt til tross for at nedgangen i totalt fettinntak har flatet ut samtidig som en del risikofaktorer utvikler seg negativt. Man kjenner ikke alle årsakene, men en forbedret ernæringsmessig kvalitet på fettet, bl.a. ved mindre bruk av herdet fiskefett i næringsmiddelindustrien, har sannsynligvis vært viktig.

Undersøkelser viser at innholdet i måltidene er ganske forskjellig fra hva det var for 20 år siden. Måltidene har blitt mer «situasjonsbetingede». Forbrukerne legger i økende grad vekt på hurtigmat og bekvemmelighet. Mindre mattilberedning foregår hjemme. Kunnskap om mattilberedning og mathygiene blir i mindre grad overført til barn i hjemmene. Undervisningssystemet har derfor fått økt betydning. Undervisning i matvarekunnskap, tilberedning av mat og ernæring er imidlertid nedprioritert som fag i skolen.

Forbrukerne kjøper mer av maten på restauranter, kaféer og i kantiner. I Norge antas at mengden mat kjøpt på slike spisesteder vil øke med 30 prosent i løpet av de neste 5 år. Folk kjøper inn mindre råvarer, men mer ferdigretter og halvfabrikata enn tidligere. Foredlingen overføres fra husholdningene til industrien og handelsleddene.

Vi spiser fortsatt i stor grad våre tradisjonelle måltider. Barn og foreldre spiser frokost og middag sammen, og de fleste av oss spiser formiddagsmat i barnehage, på skole eller på jobb. En kan si at dette utgjør stabiliteten i vår matkultur. Samtidig som utvalget av råvarer og matretter fra alle verdenshjørner øker, øker oppslutningen om mat med regional identitet i Europa. Forbrukeren er blitt opptatt av å få mat som han/hun vet nøyaktig hvor kommer fra. Interessen for det lokale matvaremarkedet der foredlingen foregår lokalt og det er lokalt opphav av råvarer, er økende. Miljøengasjement og dyrevern påvirker også forbrukerpreferansene.

Kugalskap, skrapesyke, salmonella og antibiotikaresistens har også bidratt til at forbrukerne i løpet av 90-tallet er blitt mer opptatt av hvordan mat produseres og frambys.

Såkalt «Novel food» eller «ny mat» skaper nye utfordringer. «Ny mat» omfatter et vidt spekter av matvarer og fremstillingsmåter som ikke tradisjonelt har vært brukt i Norge, som for eksempel genmodifisert mat, nye ingredienser som fetterstattere, eller proteiner fra bakterier og gjær som vi ikke tidligere har hatt i vårt kosthold. Spesiell oppmerksomhet har genmodifisert mat fått. Forbrukerne viser til dels stor skepsis og føler seg ikke trygge på slike produkter. Som et resultat av dette ser man at flere matvarekjeder i Europa fjerner næringsmidler med genmodifiserte organismer fra sine hyller.

Mat som kulturbærer, sosialt signal og personlig identitet er minst like viktig i dag som for 20 år siden, og det er ting som tyder på at dette vil fortsette i framtiden. Gastronomi vil sannsynligvis få økt interesse, men med nye vinklinger. Dette vil også kunne få positiv innvirkning på folks daglige kosthold, som er det som er viktigst for folks helse.

3.1.2 Dagligvarehandelen

Mellom 1976 og 1996 ble antall dagligvarebutikker nesten halvert fra ca. 9000 til 5000, og utviklingen ser ikke ut til å ha stoppet opp. I samme periode ble antall kjøpesentra femdoblet, fra 100 til 500. Salg av dagligvarer og kioskvarer gjennom bensinstasjoner, kiosker og lignende (servicehandelen) har utviklet seg spesielt de siste 10 år og til dels tatt over for en del av de nedlagte dagligvarebutikkene som en lokal forsyningskanal. Av et totalmarked på drøyt 100 milliarder kroner for dagligvarer og kioskvarer, omsettes ca. 85 prosent gjennom de 4 store matvarekjedene, mens servicehandelen utgjør 14 prosent av total omsetning av slike varer (SIFO-rapport nr. 3/97).

Utenom servicehandelen, har de fire store paraplykjedene nå 99 prosent av omsetningen i dagligvaresektoren i Norge. Utviklingen mot sterk konsentrasjon og kjededannelse i dagligvarehandelen har bidratt til effektivisering av varehandelen ved økt konkurranse mellom kjedene og økt press på industrien. Kjedene blir i økende grad vertikalt integrerte, dvs. at deres virksomhet omfatter flere ledd i varekjeden. Den økende graden av vertikal integrasjon i dagligvarehandelen kan ha ført til at det også blant leverandørene til dagligvarekjedene har blitt en forsterket konsentrasjon, hvor større og landsdekkende grossister blir foretrukket. Situasjonen blir dermed vanskeligere for mindre produksjonsbedrifter og grossister, spesielt i distriktene. Det finnes eksempler på samarbeidsavtaler mellom mindre produsenter med formål å gjøre dem mer konkurransedyktige om leveranser til kjedene. Lavere antall transaksjoner og optimalisering av varestrømmen bidrar til lavere kostnader og lavere matvarepriser. Det går også i retning av større internasjonalisering i denne sektoren.

Det har vært lagt stor vekt på lav pris i markedsføringen til flere av kjedene, noe som ofte har ført til et redusert varetilbud. Produktutvalg får imidlertid nå større oppmerksomhet, spesielt i byene. Matvarer er blitt relativt sett rimeligere enn andre forbruksvarer i løpet av de siste 20 årene. Prisindeksen for matvarer har steget 10 prosent mindre enn den totale konsumprisindeksen siden 1979. På 1990-tallet har matvareindeksen generelt steget lite. Andelen av husholdningsbudsjettet som går til mat har sunket fra ca. 40 prosent i 1958 til 15 prosent i 1990. I 1998 var den 12,6 prosent.

Undersøkelsen «Matens pris» av NILF, ECON og SSB i 1999 viste at for en norsk husholdning med et gjennomsnittlig forbruksmønster ville forbruksutgiftene til matvarer sommeren 1998 bli redusert med over 12 prosent hvis matvarene i sin helhet ble innkjøpt i Sverige eller Danmark. Det ble i undersøkelsen benyttet et bredt varespekter som i størst mulig grad skulle avspeile prispåslagene til norske landbruksvarer. For å få til dette ble fisk og importerte varegrupper som kaffe og spaghetti utelukket i tillegg til alkoholholdige drikkevarer. Prisforskjellen er imidlertid til dels betydelig større for en del varegrupper som lyst kjøtt og en del melkeprodukter. Matmoms, produsentpriser og foredlingskostnader er viktige faktorer for denne prisforskjellen. I Norge er matmomsen 23 prosent, mens den i Sverige er 12 prosent og i Danmark 25 prosent.

Den store prisforskjellen på en del matvarer, særlig kjøttvarer, bidrar sammen med prisforskjellene på alkohol og tobakk til den sterke økningen i grensehandelen de siste årene. Undersøkelsen fant noe støtte i datamaterialet for at de typiske grensehandelsvarene var til dels betydelig billigere i grensehandelsområdene enn ellers i Sverige og Danmark.

3.1.3 Næringsmiddelindustrien

Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien baserer sin virksomhet hovedsakelig på norske råvarer, og er den klart viktigste avtakeren av varer fra primærproduksjonen. En meget stor andel av de matvarer som tilbys forbrukerne er bearbeidet i større eller mindre grad. Utviklingen går mot økt forbruk av ferdigprodukter og halvfabrikata. Foredlingsindustrien viser til at produktene får en stadig kortere levetid i markedet, og at nyutvikling derfor er nødvendig.

Konkurransen fra utlandet er stor og økende på foredlet mat. Spesielt konkurranseutsatt er industrien som produserer bearbeidede matvarer omfattet av ordningen med råvarekompensasjon, RÅK-industrien. For eksempel økte importen av bakevarer med 37 prosent i verdi og 33 prosent i kvantum i perioden 1996-98.

Jordbruksbasert næringsmiddelindustri spiller en betydelig rolle for verdiskaping og sysselsetting i landet. Denne industrien er Norges nest største industribransje, etter verkstedindustrien, og besto i 1997 av rundt 1.200 bedrifter med i alt 32.000 sysselsatte. Det har i etterkrigstiden vært en strukturrasjonalisering i den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien, og utviklingen er forsterket på 1990-tallet. Det har ikke vært en tilsvarende reduksjon i antall sysselsatte. I perioden fra 1970 til i dag har den prosentvise fordelingen av anlegg i meierisamvirket vært nesten konstant mellom distriktskommuner og andre kommuner, med omtrent 2/3 plassert i distriktene. Antall anlegg er imidlertid redusert med 66 prosent i samme periode. Meieri- og kjøttindustri er i større grad lokalisert i distriktene enn norsk industri generelt. I kjøttbransjen økte sysselsettingen i perioden 1991-95.

Næringsmiddelindustrien er lokalisert i alle deler av landet, og er viktig for distriktene. Men det har skjedd en regionalisering av næringsmiddelindustrien, blant annet som en følge av økt konkurranse. Næringsmiddelindustrien er i større grad enn driftsenhetene i jordbruket lokalisert i folketette områder. Figur 3.1 viser fylkesvis fordeling av driftsenhetene i jordbruket og jordbruksbasert næringsmiddelindustri. Til sammenligning viser figuren også en fylkesvis fordeling av 10,6 mrd. kroner av budsjettmidlene til gjennomføring av jordbruksavtalen. De typiske distriktsproduksjonene har hovedvekt på budsjettstøtte. Korn/grøntsektoren, lyse kjøttslag og egg har en større del av støtten som skjermingsstøtte, som ikke er med i figuren. Det vises til kapittel 5.2 for nærmere omtale av næringsmiddelindustrien.

3.1.4 Jordbruket

Tilpasning av markedstilførslene og produksjonskapasiteten til markedsmulighetene er en hovedutfordring i landbrukspolitikken. Bl.a. som følge av forbruksendringer, jf. kap 3.1.1, er sammensetningen av råvareproduksjonen endret på 90-tallet. Ku- og geitemelkproduksjonen er redusert med hhv. 10 og 18 prosent. Samtidig er markedet redusert, og det er et betydelig overproduksjonsproblem i melkesektoren. Kjøttproduksjonen har økt med vel 20 prosent. Sauekjøttproduksjonen har vært stabil, mens storfekjøtt har økt med 12 prosent. De lyse kjøttslagene gris og kylling har økt med hhv. 28 prosent og 68 prosent.

Markedssituasjonen har vært relativt god, men de siste årene har markedsoverskuddet blitt betydelig for storfe og gris, mens det er underskudd på kylling. For egg er produksjonen redusert med ca. 6 prosent, men sektoren har som melkesektoren vært preget av overproduksjon og overkapasitet. Planteproduksjonene varierer betydelig mellom år. Etter en sammenhengende reduksjon på 90-tallet, økte kornarealene igjen i 1998. Hvetearealet har økt med over 40 prosent. Potetarealet har blitt redusert med om lag 5 prosent på 90-tallet. Arealet av grønnsaker til salgsproduksjon har vært forholdsvis stabilt, mens arealet av epler, pærer og plommer er redusert med 10 prosent siden 1990 og arealet av moreller, kirsebær, jordbær og andre bær har økt med 17 prosent. Planteskoler og veksthusproduksjon representerer også en betydelig og økende verdiskaping i norsk jordbruk.

Importen får økende betydning for markedssituasjonen og har økt på 90-tallet for alle varegrupper.

Sysselsetting og struktur

I 1998 sto jordbruket, inklusive jakt og viltstell, for 1,1 prosent av Brutto nasjonalprodukt (BNP) og skogbruket 0,2 prosent. (I tillegg utgjør bruttoproduktet i trelast-, trevare-, og treforedlingsindistrien om lag 1 prosent av BNP). Landbrukets betydning er klart større for sysselsettingen enn for BNP. I 1998 sto jordbruket for 4,9 prosent av samlet sysselsetting målt som utførte timeverk. Mange foretak leverer varer og tjenester til landbruket, og det er en omfattende virksomhet knyttet til foredling og omsetning av landbruksvarer. En regner vanligvis med en sysselsettingsmultiplikator på 1,3 -2. Det vil si at hvert årsverk som blir utført i jordbrukets primærproduksjon medfører 0,3 - 1 årsverk i andre næringer, som foredlingsindustri og produksjon, handel og transport av driftsmidler til jordbruket.

Økt produktivitet kombinert med et begrenset nasjonalt marked for jordbruksvarer, har over tid ført til avgang av arbeidskraft fra jordbruket og til at jordbrukets relative andel av sysselsettingen er redusert. De siste årene har nedgangen i antall årsverk vært om lag 2,5 prosent pr. år. I dag utføres det om lag 80.000 årsverk i jordbruket.

Antall landbrukseiendommer er relativt stabilt, mens antall driftsenheter avtar. Avgangen skjer i gruppen under 200 dekar, mens antall bruk over 200 dekar øker. Samtidig som antall driftsenheter avtar, er det tatt i bruk et større jordbruksareal. Gjennomsnittsbruket drev i 1998 135 dekar, en økning på over 35 dekar siden 1985. Det har vært en markant økning i bruken av leiejord. I dag er 21 prosent av jord i drift leiejord. I følge produksjonstilskuddsstatistikken var det pr. juli 1998 79.900 leieforhold (eksklusive forpaktning) og 32.300 bruk leide i alt 2,2 mill. dekar (eksklusive forpaktet jord).

Tabellene 3.2 og 3.3 er basert på foreløpige tall for 1998, og viser produksjonsstrukturen i jordbruket etter bruksstørrelse og produksjonsform.

3.1.5 Jordbrukets betydning i distriktene

Den geografiske fordelingen av produksjonen er viktig for jordbrukets bidrag i distriktspolitikken. Jordbruket har større betydning i distriktene enn i sentrale strøk. Selv om jordbrukssektoren har fått redusert betydning i nasjonaløkonomien, innebærer næringens sterke forankring i distrikts-Norge at den fortsatt spiller en viktig rolle for verdiskaping og sysselsetting i mange deler av landet. Sett i forhold til totalt antall sysselsatte har for eksempel Hedmark 7 prosent landbrukssysselsetting, Oppland og Sogn og Fjordane 9 prosent og Nord-Trøndelag 10 prosent. Mange distriktskommuner har en landbrukssysselsetting på 10-20 prosent, og i enkelte kommuner er landbrukssysselsettingen over 20 prosent.

Tabell 3.4 viser at den årlige nedgangen i antall driftsenheter siden 1985 har vært relativt lik i alle landsdeler, mellom 2 og 2,5 prosent, unntatt for Nord-Norge, hvor nedgangen har vært 3,5 prosent. Samtidig har Nord-Norge økt sin andel av de viktigste produksjonene og endringen mot større bruk går raskest i denne landsdelen. Andelen av produksjonen i de ulike landsdelene har vært relativt stabil i perioden 1985-98. Arealøkningen i alle regioner er særlig knyttet til eng og beite. Det forklarer også den relativt mindre økningen i arealet på Østlandet.

Ved Landbrukstellingen i 1989 var det til sammen 183.065 landbrukseiendommer i landet. Av disse var om lag 80 prosent bebygd med bolighus og 73 prosent bebodd (SSB 1989). Når eieren ikke bor på bruket kan bruket være nedlagt, forpaktet bort, jorda leid ut eller drevet av eieren. I de områdene hvor leieandelen er stor, kan dette indikere at eiendomsforholdene ikke er tilpasset behovene i næringen.

Arealforvaltning og næringsutvikling

Landbruket er basert på arealressurser som er spredt over et stort geografisk område. Gjennom bruken av arealene spiller landbruksnæringen en viktig rolle for hvordan landskapet ser ut og for forvaltning av viktige naturressurser. Landbruksnæringens ansvar for forvaltning av naturressursene er en viktig samfunnsoppgave. Utmarksressursene har stor rekreasjonsverdi samtidig som de har en kommersiell verdi for grunneiere og bygdesamfunn. Næringsutvikling i og i tilknytning til landbruket går i stadig større grad ut på å ta i bruk landbrukseiendommer til nye formål og bruksformer.

En evaluering av bygdeutviklingsmidlene viser at de gir gode resultater og en bedre utnyttelse av gårdens samlede ressurser. Det er i 1997 og 1998 gjennomført en evaluering av den bedriftsrettede støtten over BU-ordningen med utgangspunkt i fylkene. Evalueringen omfatter tiltakene etablererstipend, bedriftsutviklingsstøtte og investeringsstøtte (investeringslån og tilskudd) og gjelder resultater fra prosjekter som er gitt støtte i perioden 1988-95. De viktigste resultatene av evalueringen av de fylkesvise BU-midlene er:

• Totalt for prosjektene som omfattes av undersøkelsen (517) er det skapt 468 årsverk. For prosjekter der det er oppgitt at det er sysselsettingseffekt, gir dette i gjennomsnitt 1,21 årsverk pr. prosjekt. På landsbasis anslås det at BU-midlene har vært med å bidra til nærmere 5.000 nye årsverk.

• 37 prosent av prosjektene er startet av kvinner, mens 41 prosent er startet av menn. Prosjekteiers alder varierer fra 23 år til 73 år, med gjennomsnittsalder på 46 år.

• Tre firedeler av prosjektene er lokalisert innenfor det distriktspolitiske virkeområdet. 13 prosent oppgir at prosjektet og BU-støtten har bidratt til å framskynde generasjonsskifte på gården.

3.1.6 Jordbrukets betydning for miljøet

Jordbruket har både positive og negative effekter på naturmiljøet. Gjennom landbrukspolitikken er det de siste 20 årene arbeidet aktivt for å redusere de negative miljøeffektene av norsk jordbruk og tilpasse produksjonen til naturgrunnlaget. Det har vært en hovedutfordring å redusere erosjon og avrenning av nitrogen og fosfor fra jordbruket. Arbeidet som er gjort, har ført til at landbrukets utslipp av næringsstoffer og jordpartikler er vesentlig redusert. Det har imidlertid vist seg tidkrevende å oppnå en stor nok reduksjon i avrenningen av nitrogen fra landbruket til å nå målene i Nordsjø-avtalen. Årsakssammenhengene med hensyn til avrenning av nitrogen er svært kompliserte. Det er betydelige variasjoner i avrenning mellom år og mellom ulike produksjonsformer, samtidig som bakgrunnsavrenning fra utmark også virker inn. Resultatkontrollen viser at samlet beregnet reduksjon som følge av tiltak pr. 1996 er 19 prosent for nitrogen og 26 prosent for fosfor for området som inngår i Nordsjøplanen. Dette er på linje med det som er oppnådd i andre land det er naturlig å sammenlikne oss med.

Det er økt oppmerksomhet på miljøgifter og plantevernmidler i landbruksproduksjon både som følge av at påkjenningene på naturen skal reduseres, risiko for brukeren skal reduseres, og som følge av at kvalitet til forbrukeren vektlegges i produksjonen. Når det gjelder bruken av plantevernmidler har totalt forbruk regnet som aktivt stoff blitt sterkt redusert fra 1985 til 1991. Forbruket har deretter vært forholdsvis stabilt fram til 1997. Fra 1997 til 1998 er det imidlertid registrert en betydelig økning i omsetningen fra 755 til 951 tonn. Trolig skyldes dette ekstraordinære innkjøp som følge av en økning av avgiftene i 1999. Det er imidlertid behov for, og muligheter til, ytterligere reduksjon i risikoen knyttet til bruk av plantevernmidler.

Kildene for tilførsel av tungmetaller til jord er først og fremst resirkulering av avfall og atmosfæriske tilførsler fra andre land. I 1998 ble 57 prosent av total mengde disponert slam brukt i jordbruket. Norge har med bakgrunn i disse problemstillingene strenge og effektive godkjenningssystemer for plantevernmidler, kraftfor, gjødsel og organisk avfall som resirkuleres.

Hensynet til kulturlandskapet med kulturminner og biologisk mangfold er styrket i landbrukspolitikken i løpet av de siste 10 årene. Det har vært en økning på om lag 70 millioner kroner for midler avsatt til særskilte kulturlandskapstiltak i jordbruksavtalen fra 1991 til 1999. I 1999 ble det avsatt 105 millioner til særskilte kulturlandskapstiltak for år 2000. På 90-tallet har også tilskudd til seterdrift økt, og er nå på totalt 22 millioner kroner. Landbruksdepartementet har i samarbeid med Miljøverndepartementet satt i gang et større overvåknings- og resultatkontrollsystem for kulturlandskapet, slik at effektene av tiltakene kan dokumenteres.

Utviklingen av det mer omfattende internasjonale miljøarbeidet er en styrke for vårt nasjonale miljøarbeid. Av spesiell betydning var Rio-konferansen som la premisser for at miljø og verdiskaping skal ses i sammenheng, og at miljøhensyn ikke kun skal være et korrektiv i en vareproduserende næring. En integrering av miljøhensyn i næringspolitikken gir grunnlag for videre utvikling av produksjon av miljøgoder og økologisk bærekraftig landbruk.

3.1.7 Jordvern og arealbruk

Bare 3 prosent av Norges areal er jordbruksareal. Dette tilsvarer ca. 2,1 dekar pr. innbygger, noe som er relativt lite både i europeisk og global målestokk. Om lag 11 prosent av jordens areal er jordbruksareal, og det tilsvarer 2,7 dekar pr. verdensborger. Bare ca. 1/3 av jordbruksarealet i Norge er egnet for matkornproduksjon på grunn av de begrensninger klima, topografi og jordkvalitet setter.

Det er en stor utfordring å motvirke at de mest produktive landbruksarealene våre blir bygd ned. Byene og de største tettstedene ligger stort sett nær de arealene som har størst produksjonsevne, spesielt i fylkene rundt Oslofjorden, samt Jæren og Trøndelag. Utbyggingspresset i mange av disse områdene er stort og økende. Hvert år legges det ut store nye arealer til utbygging, om lag 20.000 dekar pr. år for landet som helhet.

Tabell 3.5 er basert på oppaver fra kommunene og er samlet inn av Landbruksdepartementet. Tallene er noe usikre, fordi ikke alle reguleringsplaner er registrert. Den faktiske omdisponeringen er større enn det disse tallene viser.

Som tabellen viser har det vært et høyt omfang på omdisponering av landbruksarealer på 80- og 90-tallet. Under lavkonjunkturen på begynnelsen av 90-tallet var det noe mindre byggeaktivitet, mens aktiviteten har økt etter 1996.

Tall over arealressurser pr. innbygger gir et inntrykk av hvor store arealreserver landet har som er mulig å ta i bruk til en gitt produksjon. I 1949 hadde Norge ca. 2,62 daa pr. innbygger som var egnet til korndyrking, et tall som var redusert til 1,77 daa pr. innbygger i 1998. I samme periode er arealressursene som kan nyttes til korndyrking redusert fra 8.319 km² til 7.874 km². Etter 2. verdenskrig er det bygd ned over 900.000 dekar dyrkede og dyrkbare landbruksarealer i Norge. Det meste av dette er arealer som har vært egnet til matkornproduksjon. Noe av arealtapet er kompensert ved nydyrking, men i dag er det meget liten dyrkingsreserve i de beste klimasonene. Vi har imidlertid ikke nøyaktige talloppgaver over omfanget av nedbyggingen, og det er behov for å bedre rutinene for dokumentasjon av arealavgang.

Jordbruksarealet i drift har økt fra 9.941.000 daa til ca. 10.368.000 daa siden 1990. Dette henger sammen med endringer i tilskuddsordningene i retning av arealavhengige tilskudd, noe som gjør at arealoppgavene er blitt mer fullstendige, samtidig som arealer som en periode har vært brakklagt igjen er tatt i bruk. Det er arealkategoriene eng og beite som har økt, mens det øvrige arealet har gått tilbake fra 4.445.000 daa til 4.143.000 daa.

3.1.8 Rekruttering og likestilling i jordbruket

Rekruttering til jordbruket

Rekrutteringen til landbruket er spesiell ved at storparten av eiendomsoverdragelsene skjer innen familien regulert av odelsloven. Omsetningsmønstret innebærer at det normalt går mellom 20 og 30 år mellom hver eiendomsoverdragelse. Det er imidlertid relativt stor etterspørsel etter de landbrukseiendommene som omsettes fritt, spesielt i sentrale strøk. For de som skal drive gård er valg av yrke og bosted svært tett knyttet til hverandre. Dermed virker både bygdesamfunnet som helhet og mulighetene innenfor næringen inn på yrkesvalget. For de mindre brukene er arbeidsmarkedet utenom jordbruket viktig.

Gjennomsnittsalderen på brukerne er 49 år og har endret seg lite de siste 15 årene. Gjennomsnittsalderen avtar med økende bruksstørrelse. En undersøkelse fra Hordaland fra 1998 viser at om lag 50 prosent av brukerne vet at de har noen innen familien til å ta over gården. Prosentandelen varierer relativt lite med gårdsstørrelse eller produksjon. Dette kan indikere at andre faktorer enn økonomi spiller en stor rolle når unge skal bestemme om de vil overta gårdsbruk.

Generelt er det et økende utdanningsnivå i det norske samfunnet. Landbruksutdanningen er sterkt utbygd på de fleste områder. Det er en generell tendens at antall søkere til yrkesfaglig utdanning har gått ned. Mange har startet sitt yrkesaktive liv før de overtar gården. Det er også en generell trend i samfunnsutviklingen at folk er mer mobile og skifter arbeidsfelt flere ganger i løpet av sin yrkesaktive tid. Den avtagende søkningen til landbruksfaglig utdanning kan delvis være et resultat av at mange velger en annen utdanning når de skal kombinere et yrke i landbruket med et annet yrke i deler av livet. Studieretningen naturbruk har hatt den samme utviklingen, men for skoleåret 1999-2000 er dette den studieretning som har størst økning. Flere jenter tar i dag naturbruksutdanning enn tidligere. Mulighetene for å oppnå studiekompetanse har sannsynligvis vært viktig for denne utviklingen.

Likestilling i landbruket

Flere av resultatindikatorene med hensyn på likestilling i jordbruket viser at det fortsatt langt fra er oppnådd full likestilling i jordbruket. Utvalget for likestilling og rekruttering i landbruket (1998) fant at primærlandbruket er mannsdominert og at jenter møter flere hindringer enn gutter når de skal gå inn i næringen.

1/10 av alle gårdbrukere er kvinner. I 1974 ble reglene om odelsrekkefølgen i odelsloven endret slik at det ble likestilling mellom kjønnene. I perioden 1983 - 1992 ble 17 prosent av alle gårdene som ble overtatt på odel, overtatt av kvinner. Fra 1992 til 1997 var om lag 30 prosent av de som tok over bruk, kvinner. Tallene viser at det ennå er langt igjen før kvinner gjør bruk av odelsretten sin på lik linje med menn. I 1997 hadde kvinnene i følge selvangivelsesstatistikken 23 prosent av positiv næringsinntekt i jordbruk, gartneri mv. og utførte 25 prosent av alle årsverk. Landbrukets fagorganisasjoner har i dag 25 prosent kvinnelige medlemmer. Samvirkeorganisasjonene har om lag 14 prosent kvinner i sentral-, distrikt- og fylkesstyrene. I den statlige landbruksforvaltningen er det 20 prosent kvinner på leder- og mellomledernivå.

3.1.9 Inntekter og kostnader i jordbruket

Inntekter

Det er en rekke forhold ut over landbrukspolitikken som er bestemmende for inntektsutviklingen i landbruket. Inntektsutviklingen i landbruket, med utøvere som er selvstendig næringsdrivende, kan ikke reguleres på samme måte som for lønnsmottakere. Hvordan hver enkelt utnytter gårdens ressurser og egen faglig dyktighet innenfor de gitte rammebetingelser, spiller en avgjørende rolle for inntektene for den enkelte utøver og næringen totalt sett. Som selvstendig næringsdrivende har bøndene selv ansvar for å utnytte ressursene og utvikle bruket slik at inntektsmulighetene kan realiseres.

I følge Budsjettnemnda for jordbrukets normaliserte totalregnskap var vederlaget til arbeid og egenkapital pr. årsverk i jordbruket 141.200 kroner i 1998. Med utgangspunkt i et lavere nivå enn for andre grupper har den relative utviklingen på 90-tallet vært som vist i Figur 3.2. Inntektsgapet mellom jordbruket og lønnstakere har økt i perioden.

Avgangen av arbeidskraft fra jordbruket som følge av effektivisering og strukturendringer er med på å opprettholde vederlaget til arbeid og egenkapital pr. årsverk. Lavere kraftfôr- og rentekostnader samt økte produksjonsuavhengige tilskudd bidro fram til 1995 til å opprettholde inntektene i landbruket på tross av reduksjon i priser og andre typer tilskudd. Fra 1996 har både avtalepriser og tilskudd økt.

I siste tiårsperiode har driftsoverskuddet i melkeproduksjonen vært relativt stabilt. Det samme gjelder kornproduksjon i kombinasjon med svinehold, som dessuten har hatt god avkastning i forhold til de fleste andre driftsformer. Det er en tendens til reduksjon av driftsoverskuddet i ren kornproduksjon. Sauehold viser klart dårligst lønnsomhet, og har i likhet med kornproduksjon en tendens til reduksjon i driftsoverskuddet i siste tiårsperiode.

Både NILFs driftsgranskinger og undersøkelser fra SSB viser at landbruksbefolkningens inntekter totalt sett ikke skiller seg vesentlig fra andre grupper når det gjelder husholdningenes totale inntekter. Driftsgranskingene viser at nettoinntekten for brukerfamilien i gjennomsnitt var kroner 347.500 i 1997. Tallmaterialet sier imidlertid ikke noe om arbeidsforbruket som settes inn for å oppnå inntektene. Andelen av inntektene som brukerfamilien henter fra jordbruket er i følge Driftsgranskingene redusert fra om lag 70 prosent i 1980 til 48 prosent i 1997.

Mens melkeprodusentene, i følge SSBs materiale, i 1994 i gjennomsnitt hadde om lag 55 prosent av de samlede husholdningsinntekter fra jordbruket, var de tilsvarende tallene for saueprodusentene og kornprodusentene 17 prosent. Tall fra SSB viser relativt store forskjeller i gjennomsnittsinntekten for husholdningene på landsdelsnivå. Rogaland og flatbygdene på Østlandet skiller seg ut med de høyeste gjennomsnittsinntektene, mens brukere på Vestlandet og i dal- og fjellbygdene på Østlandet har de laveste inntektene.

Kostnader

Av jordbrukssektorens brutto inntekter går nesten 2/3 til dekning av kostnader. Kraftfôrkostnader og renter ble redusert betydelig fra 1990 til 1995 og er hovedårsaken til at de totale kostnadene i jordbruket ble redusert med vel 10 prosent i denne perioden. Reduksjonen i kraftfôrkostnadene har imidlertid en motpost i reduserte korninntekter. Etter 1995 har kostnadene økt blant annet som følge av økt kraftfôrforbruk og økte rentekostnader, som imidlertid har sunket igjen i 1999.

Landbruket er en kapitalintensiv næring. Kapitalmengden knyttet til jordbruksareal, skog, driftsbygninger, maskiner og redskap er stor i forhold til den årlige omsetningen. I driftsgranskingene har kapitalen i jordbruket pr. bruk gjennomsnittlig vært i størrelsesorden 1 million kroner verdsatt etter «historisk kostnads»- prinsippet. Jordbrukskapitalen har vært minkende i perioden fra slutten av 1980-tallet til 1994. I denne perioden har investeringene vært mindre enn kapitalslitet. Sterkest nedgang i jordbrukskapitalen i siste tiårsperiode har det vært på bruk med kornproduksjon og på bruk med sauehold. Fra 1995 har investeringene vært noe større enn kapitalslitet, og jordbrukskapitalen har økt.

Innsatt kapital varierer både med produksjonsomfang og driftsform. Regnet pr. bruk er det lite kapital i saueholdet, mens bruk med kombinasjonen kornproduksjon og svinehold er eksempel på en driftsform med mye innsatt kapital. Gjeldssituasjonen på bruk som er med i driftsgranskingene har vært stabil i siste tiårsperiode, mens egenkapitalen på brukene har økt noe. Unge brukere har ofte mer gjeld enn eldre brukere. De minste brukene har størst andel egenkapital.

Skatt i landbruket

I motsetning til i enkelte andre land i Europa har skatt i liten grad vært brukt i Norge for å nå næringspolitiske mål i jordbruket. Inntekt av jordbruk skal som hovedregel fastsettes i samsvar med de alminnelige reglene for beregning av næringsinntekt. Det er likevel noen avvikende skatteregler knyttet til særskilte forhold i landbruket i forhold til annen næringsvirksomhet. De fleste av disse særordningene ble vurdert av Stortinget i forbindelse med skattereformen 1992, jf. Innst. O. nr. 80 (1990-91) og Innst. O. nr. 47 (1991-92).

For næringsdrivende i primærnæringene utgjør trygdeavgiften 7,8 prosent Satsen for annen næringsinntekt er 10,7 prosent opp til 12 G og normalt 7,8 prosent på det overskytende. Differansen i forhold til ordinær sats på 10,7 prosent betales kollektivt over jordbruksavtalen.

Kårytelser er en form for vederlag ved eierskifter innen landbruket når avhenderen betinger seg løpende naturalytelser som f.eks. fritt hus, strøm, jordbruksprodukter ol. Avhenderen inntektsbeskattes for verdien av disse ytelsene, mens den som overtar får tilsvarende fradrag. Det gis i tillegg anledning til å avskrive en andel av den kapitaliserte verdi av disse ytelsene.

Det er skattefrihet for salgsgevinster av jordbrukseiendommer etter ti år eiertid. Hvis avhendelsen skjer før det er gått 10 år etter ervervet, men etter 5 år, gis det fritak for skatt med en femdel av gevinsten for hvert hele år utover fem. Bestemmelsen omfatter jord og bygninger, men ikke gevinst ved realisasjon av redskaper, besetning og avling.

Våningshus på gårdsbruk blir etter hovedregelen regnskapslignet, og ikke prosentlignet som andre bolighus. Dette innebærer at gårdbrukere skal lignes for brutto leieverdi av huset samtidig som det gis fradrag for vedlikeholdskostnader. Underskudd ved drift av våningshus kan kun komme til fradrag i positiv inntekt fra jordbruk, skogbruk eller pelsdyrnæring.

Driftsmidler hovedsakelig til bruk i jord- og skogbruk er fritatt for investeringsavgift på samme måte som i fabrikkmessig vareproduksjon.

Det ble innført en fleksibel kapitalavkastningsrate i delingsmodellen f.o.m. 1995, primært ut fra at mange næringsdrivende innen primærnæringene i liten grad fikk opparbeidet seg trygderettigheter. Ved å velge lavere kapitalavkastningsrate vil skattyteren få høyere beregnet personinntekt og dermed større trygderettigheter. Motstykket er høyere skatt.

Det gjelder enkelte særskilte skatteregler for skogbruksnæringen, sist behandlet av Stortinget ved behandlingen av St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren. Dette omfatter gjennomsnittsligning og direkte utgiftsføring av enkelte investeringer. I tillegg har skogavgiftsordningen skattemessige virkninger.

3.2 Utviklingen internasjonalt

I løpet av det siste 10-året er de internasjonale rammebetingelsene for landbruk og handel med matvarer betydelig endret. I Uruguayrunden var handelen med jordbruksvarer for første gang en del av GATT- forhandligene. Innenfor handel med jordbruksvarer medfører landbruksavtalen i WTO-forpliktelser og rettigheter på områdene grensevern, internstøtte og eksportsubsidier. Avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) i WTO medfører forpliktelser og rettigheter i veterinære- og plantesanitære spørsmål. I tillegg til GATT-avtalen er det gjennom flere internasjonale avtaler og konvensjoner på miljøområdet etablert forpliktelser knyttet til forvaltning av naturressurser, for eksempel konvensjonen om biologisk mangfold. Internasjonale miljøkonvensjoner og erklæringer understreker statenes felles interesse av å verne om miljøet og fremme bærekraftig utvikling. Det er særlig i de senere år vedtatt en rekke konvensjoner, både på globalt og regionalt nivå, som fastsetter rammebetingelser med relevans også for norsk landbruk. I 1996 ble den globale matsituasjon for andre gang i verdenshistorien satt på dagsordenen i forbindelse med FN-toppmøtet om verdens matsikkerhet.

3.2.1 Matsikkerhet, miljø- og ressursvern

Langsiktig matsikkerhet

Matsikkerhet for alle innbyggere nå og i framtiden er et viktig mål for Regjeringen. For å nå dette målet er et aktivt og sterkt landbruk i Norge, et forutsigbart og stabilt handelssystem, samt gode system for å sikre trygg mat viktig. Matsikkerhet eksisterer når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat for et fullgodt kosthold som møter deres ernæringsmessige behov og preferanser, og som danner grunnlag for et aktivt liv med god helse. Den forventede økningen i verdens befolkning, belastningen på naturressursene og problematikkens flersidige karakter tilsier en oppfølging av matsikkerhet på lokalt, regionalt, nasjonalt og internasjonalt nivå. I følge handlingsplanen fra FN-toppmøtet om verdens matsikkerhet i 1996 skal produksjon i jordbruk og skogbruk derfor prioriteres i både høyproduktive og lavproduktive områder.

Den globale matproduksjonen har økt betraktelig. Underernæring er likevel fortsatt et problem, og har økt i mange land, særlig i Afrika. Begrensninger på mattilgang og inntekter til matinnkjøp, ustabilitet i tilbud og etterspørsel, sosial uro og naturkatastrofer er årsaker til at grunnleggende ernæringsmessige behov ikke oppfylles. Økonomisk utvikling og oppbygging av økonomiske og politiske institusjoner og strukturer som sikrer bedre utnyttelse og fordeling av økonomiske ressurser er derfor en helt grunnleggende forutsetning for å styrke matsikkerheten i mange land.

En langvarig situasjon der mange sulter, vil kunne true den internasjonale stabiliteten. Deklarasjonen fra FN-toppmøtet om matsikkerhet understreker at hovedansvaret for oppfølging ligger hos den enkelte regjering. Hver regjering eller stat har gjennom ratifisering av FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter forpliktet seg til å sørge for matsikkerheten for sine innbyggere. Det vil i mange tilfeller være behov for samarbeid mellom nasjoner, og mellom private og offentlige institusjoner og organisasjoner. Dette understrekes også i deklarasjonen fra toppmøtet. Investeringer i menneskelige ressurser, forskning og infrastruktur er et ledd i dette arbeidet. Det samme er handel og handelspolitiske føringer for bærekraftig utnytting av tilgjengelige ressurser.

Jordvern

Tilgang til produktive arealer er sentralt i forhold til matsikkerhet. Selv om verdens kornareal økte fra 587 millioner hektar i 1950 til 690 mill. hektar i 1998, sank dyrket kornareal pr. person på verdensbasis fra 0,23 hektar til 0,12 hektar i samme periode. Mulighetene for matproduksjon påvirkes av mange ulike forhold. Økningen i produktivitet har i mange områder av verden flatet ut, mens noen områder fremdeles har et potensiale på dette området. I dag kommer 40 prosent av verdens matproduksjon fra kunstig vannet jord. Økt bruk av kunstig vanning kan føre til større problemer med forsaltning av matjord. I tillegg vil utfordringer knyttet til for eksempel vannmangel, befolkningsøkning, velstandsøkning, jorderosjon og sentralisering føre til press på, forringelse og tap av matjord. Det er derfor forventet at jord vil bli en stadig knappere ressurs i framtiden, og det ligger store utfordringer i å dekke behovet for mat til en voksende befolkning. Det er stor usikkerhet omkring hvilken betydning bioteknologi kan komme til å få for utnyttelse av landbruksareal framover.

Internasjonale miljøavtaler

Det finnes en lang rekke internasjonale avtaler på miljøområdet som har betydning for landbruket. De fleste er i FN-regi, men det er også flere avtaler som gjelder for Europa spesielt. FNs konferanse om miljø og utvikling i Rio i 1992 stilte opp bærekraftig utvikling som et mål for verdenssamfunnet og for de enkelte landene. På denne konferansen ble Agenda 21 og Rio-erklæringen vedtatt, og både klimakonvensjonen og konvensjonen om biologisk mangfold ble åpnet for undertegning. Det var også på denne konferansen at skogspørsmål for første gang kom sterkt på banen i forbindelse med miljø og utvikling. Oppfølgingen innen skogsektoren er omtalt i St.meld. nr. 17 (1998-99), Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren.

Flere av de tiltakene som er innført i forbindelse med oppfølging av disse konvensjonene øker kostnadsnivået i næringen. Konvensjonen om biologisk mangfold forplikter landbruksnæringen til å tilpasse seg slik at det biologiske mangfoldet ivaretas. Selv om norsk landbruk lenge har vært innrettet mot å ta vare på biologisk mangfold, gir konvensjonen grunnlag for økt innsats. Under forhandlingene om en protokoll om genmodifiserte organismer under Konvensjonen om biologisk mangfold arbeides det med å etablere et globalt regelverk for sikker overføring, håndtering og bruk av genmodifiserte organismer. Norge arbeider for at forhandlingene skal bli sluttført og for at kravene i protokollen om forhåndsgodkjenning og merking forut for eksport også skal omfatte genmodifiserte organismer til konsum og videreforedling. FNs klimakonvensjon fra 1992 og Kyotoprotokollen (1997) er rammeverk for internasjonalt samarbeid for å redusere menneskeskapte klimaendringer. Disse er nærmere omtalt i St.meld. nr. 29 (1997-98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen. Kyotoprotokollen kan få betydning for landbruket, fordi jordbruket er en vesentlig kilde til metan- og lystgassutslipp, mens skog lagrer karbon og skogprodukter kan påvirke klimagassregnskapet dersom de erstatter mer klimabelastende produkter. Teksten i Kyotoprotokollen er ikke entydig, og FNs klimapanel (IPCC) utarbeider en spesialrapport om arealbruk, arealbruksendringer og skogbruk som skal være ferdig i mai 2000. Spesialrapporten vil danne grunnlag for politiske beslutninger vedrørende både jord- og skogbruk sin rolle i forhold til framtidig klimapolitikk.

Under FN-konvensjonen for langtransporterte grenseoverskridende luftforurensninger ble det i 1999 oppnådd enighet om en ny og utvidet protokoll for NO_x og relaterte stoffer, der ammoniakk inngår. Norge har forpliktet seg til å stabilisere utslippet av ammoniakk på 1990-nivå.

Under FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) forhandles det om en global avtale for plantegenetiske ressurser for mat og landbruk. Plantegenetiske ressurser er essensielle for matproduksjon, og kontinentene er i stor grad gjensidig avhengig av tilgangen til dette genmaterialet. Norge arbeider for å forhandle fram en avtale som vil sikre fri tilgang til plantegenetiske ressurser og som tilfredsstiller biodiversitetskonvensjonens formål om en rettferdig og likeverdig fordeling av godene ved bruk av disse ressursene.

Bernkonvensjonen av 1979 ble ratifisert av Norge i 1985. Konvensjonens formål er å verne vill flora og fauna og deres naturlige leveområder, særlig de arter og leveområder der vern krever samarbeid mellom flere stater. Det legges særlig vekt på truede og sårbare arter. For fredet flora er det forbud mot forsettlig plukking, samling, kutting eller oppriving. For fredet fauna, herunder deler av rovviltforvaltningen, er bl.a. forsettlig dreping, fangst, skade, samt forstyrrelse forbudt. De fleste land i Vest-Europa har tiltrådt avtalen.

Gjennom EØS-avtalen er Norge forpliktet til å følge en rekke direktiver som gjelder miljøforhold. Dette gjelder bl.a. økologisk landbruk, innsatsvarer i jordbruket og miljøkvalitet i vassdrag og sjøområder. EUs nitratdirektiv er gjort gjeldende for områdene rundt Glomma og Indre Oslofjord og medfører implementering av direktivet for nedbørsfeltet til Glomma.

EUs rammedirektiv for vannressurser legger noen begrensninger for bruk av vann. Pr. i dag legger ikke dette direktivet vesentlige begrensninger på det norske landbruket.

Nordsjødeklarasjonens mål om halvering av tilførsler av næringssaltene nitrogen og fosfor til Nordsjøen ble på Ministerkonferansen i 1995 vedtatt videreført av deltagerlandene. I Norge er det nå i hovedsak utslipp fra kommunale renseanlegg og landbrukssektoren som bidrar med forurensende utslipp av næringssalter. En sektorovergripende tiltaksanalyse gjort tidlig på 1990-tallet viser at landbruket skal redusere utslippene av nitrogen og fosfor med henholdsvis 44 prosent og 40 prosent dersom totalmålet om 50 prosent reduksjon skal nås. Målene skal oppnås så raskt som mulig. Kravene om reduksjon av utslippene betinger utvikling og innføring av nye tiltak i landbrukssektoren, men også bedre metoder for å måle effekten av tiltakene.

3.2.2 Landbruksavtalen i WTO

Landbruksavtalen i WTO legger rammebetingelser for den nasjonale landbrukspolitikken gjennom forpliktelser og rettigheter på tre områder: markedsadgang, internstøtte og eksportsubsidier. Forpliktelsene som Norge er pålagt ligger på et nivå som gjør at vi har hatt handlefrihet på de fleste områder når det gjelder å utforme en nasjonal landbrukspolitikk i avtaleperioden. Avtalen sier at nye forhandlinger skal starte innen utgangen av 1999.

Markedsadgang

WTO-avtalen medførte omlegging til et tollbasert importvern der tollsatsene i gjennomsnitt skulle reduseres med 36 prosent til år 2000. Norge forpliktet seg gjennom WTO-avtalen til å etablere tollkvoter for såkalt eksisterende og ny markedsadgang. De anvendte tollsatsene ble trappet ned til forpliktelsene for år 2000 allerede i 1995. Kvotene for eksisterende markedsadgang ble dermed uten interesse i og med at tollsatsen innenfor og utenfor kvotene ble lik. Kvotene for ny markedsadgang har lavere tollsats, og størrelsen på kvotene økes gradvis fram til år 2000. Norge har slike kvoter for kjøtt, egg, smør og kål. Kvotene har til nå ikke vært fullt utnyttet.

I likhet med andre industriland har Norge et tollpreferansesystem (GSP) overfor utviklingslandene som åpner for at det gis tollfrihet eller lavere tollavgifter ved import av varer fra disse landene. Dette er et ensidig tiltak som ikke er del av WTO-forpliktelsene. For de minst utviklede landene (MUL) gis det tollfrihet for alle varer, med unntak av korn, mel og fôrstoffer. GSP-ordningen har en sikkerhetsmekanisme. For storfekjøtt er det fastsatt at den for år 2000 skal utløses når importen fra MUL-land når opp i 2.700 tonn utbeinet kjøtt. I 1998 var den totale importen av storfekjøtt fra MUL-land 2.100 tonn utbeinet kjøtt.

Dagens tollsatser innebærer en preferanse for de fleste norskproduserte jordbruksvarer. For de fleste av disse varene er tollsatsene på et nivå som gjør at import er lite aktuelt til ordinære tollsatser, men for enkelte produkter i grøntsektoren har endringene i importvernet ført til økt importkonkurranse. Omleggingen av importvernet og påfølgende revisjon av GSP-ordningen i 1995 har også ført til import fra MUL, i første rekke roser og storfekjøtt.

Internstøtte

Landbruksavtalen definerer tre typer støtte - gul, grønn og blå. Den gule støtten er først og fremst en beregnet verdi på importvernet i tillegg til prisstøtten over budsjett fratrukket særavgifter. Den gule støtten skal reduseres fra 14,3 milliarder kroner i 1995 til 11,4 milliarder kroner i år 2000. For 1997 var den gule støtten beregnet til 10,5 milliarder kroner. Blå støtte var i 1997 på 7,4 milliarder kroner og grønn støtte på 3,7 milliarder kroner.

Grønn støtte skal ha liten virkning på produksjon og handel, og er unntatt fra reduksjonsforpliktelsene. Investeringsstøtte, velferdsordninger og miljøstøtte er blant dagens norske ordninger som er grønne. Slik støtte utgjør omkring en tredjedel av budsjettstøtten til norsk jordbruk.

Blå støtte er støtteordninger under produksjonsbegrensende programmer som er basert på faste arealer eller avlinger, eller på et fast antall dyr. Det er ingen forpliktelser om å redusere blå støtte. Avtalepartene i WTO kan under visse forutsetninger iverksette ulike mottiltak dersom det innrømmes støtte for en bestemt vare ut over nivået som var bestemt i 1992. Slike mottiltak må begrunnes i at det påvises at økningen i støtten har skadet eller truet andre parters interesser. Blå støtte utgjør omkring 60 prosent av budsjettoverføringene til norsk jordbruk, og har dermed en sentral plass i dagens virkemiddelsystem.

Siden 1989 er andelen av budsjettstøtte over jordbruksavtalen som er knyttet til produsert mengde redusert fra 33 prosent til 16 prosent. Norge er et av de landene som har størst andel produksjonsuavhengig støtte i forhold til total støtte målt i henhold til OECDs Producer Support Equivalent (PSE)-beregninger. OECDs PSE-beregninger kan ikke direkte sammenlignes med de forskjellige kategorier støtteordninger som er definert i WTO-avtalen.

Eksportstøtte

Landbruksavtalen i WTO forutsetter en årlig reduksjon i bruken av eksportsubsidier fra 1995 til år 2000 på til sammen 36 prosent målt i verdi og 21 prosent målt i volum. Det er særlig for ost, kjøtt og bearbeidede produkter at bindingene for eksportstøtte er reelt begrensende for Norge. Tabell 3.6 viser utbetalt eksportstøtte og eksportert kvantum for de viktigste jordbruksproduktene, samt bindingene for år 2000. Tabellen viser at eksportstøtten allerede overstiger 2000-forpliktelsene for enkelte produkter.

Begrensningene i bruken av eksportstøtte medfører at eventuelle overskudd i større grad omsettes i Norge. Dette vil i neste omgang begrense produksjonsmulighetene i det norske markedet til et gitt prisnivå.

3.2.3 SPS-avtalen i WTO

SPS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1995 samtidig med landbruksavtalen i WTO. Avtalens formål er å regulere tiltak som påvirker internasjonal handel og som iverksettes for å beskytte folke-, dyre- og plantehelse.

Avtalen slår fast at hvert medlemsland skal ha rett til fritt å fastsette sine beskyttelsesnivå ut fra sin helsesituasjon, og så iverksette de veterinære og plantesanitære tiltak som landet anser som nødvendig, for å ivareta beskyttelsesnivået. Viktige krav til de tiltak som anvendes, er at de baseres på et vitenskapelig grunnlag, at de baseres på særskilte risikovurderinger og at de ikke er mer handelshindrende enn nødvendig for å sikre det aktuelle beskyttelsesnivået. Det er også forpliktelser til det enkelte medlemsland om å være konsistente i valg av beskyttelsesnivå. Det er opprettet en egen komité, SPS-komitéen, som skal gjennomføre alle oppgaver som er nødvendige for å iverksette bestemmelsene i SPS-avtalen. Komitéen skal fatte sine vedtak ved enstemmighet (konsensus).

I henhold til SPS-avtalen er det en målsetting å harmonisere medlemslandenes regelverk på basis av internasjonale standarder. Med sikte på å harmonisere regelverk skal partene ta utgangspunkt i internasjonale standarder og anbefalinger der slike finnes. Medlemslandene forplikter seg til å delta aktivt i de relevante internasjonale organisasjoner, bl.a. Codex Alimentarius, Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) og Interimskommisjonen for plantesanitære tiltak (ICPM). Disse organisasjonene fastsetter standarder, retningslinjer og anbefalinger om tiltak med hensyn til henholdsvis folke-, dyre- og plantehelse.

I henhold til artikkel 12.7 i SPS-avtalen startet SPS-komitéen i 1998 en gjennomgang av avtalen blant annet for å vurdere de erfaringer som er høstet i forbindelse med avtalens gjennomføring. Arbeidet fortsatte i 1999. Det har i forbindelse med denne gjennomgangen ikke blitt satt fram forslag til endringer av selve avtaleteksten. Arbeidet har vært konsentrert om å gi utfyllende retningslinjer til en del sentrale punkter i avtalen og da i særlig grad forpliktelsene om åpenhet om tiltak som omfattes av SPS-avtalens bestemmelser.

Med bakgrunn i målet om trygg mat, er det viktig for Norge at SPS-avtalen gir støtte for at det kan iverksettes tiltak for å beskytte folk, dyr og planter mot risikofaktorer som kan innføres gjennom handel med for eksempel biologisk materiale. Samtidig er det viktig at tiltak som mulige importland iverksetter for å beskytte seg mot helserisikoer knyttet til norsk eksport av næringsmidler, ikke er overdimensjonerte i forhold til den helserisikoen som eventuelt kan påvises. SPS-avtalen kan generelt sies å balansere forholdet mellom offensive og defensive hensyn.

Hensynet til føre-var-prinsippet kan ivaretas gjennom artikkel 5.7 i gjeldende SPS-avtale som sier at midlertidige beskyttelsetiltak kan iverksettes mot tilfeller der kunnskapene er mangelfulle, men det forutsettes at man er aktiv for å innhente tilleggsopplysninger for å styrke kunnskapsbasen.

3.2.4 EØS-avtalen

Landbrukspolitikken omfattes ikke av EØS-avtalen. Dette innebærer at Norge står friere i forhold til å føre en nasjonal landbrukspolitikk enn om vi hadde vært medlem av EU. Norges tilslutning til EØS-avtalen innebærer imidlertid noen direkte og indirekte begrensninger i handlingsrommet for landbrukspolitikken, blant annet gjennom en eventuell protokoll 3 (se omtale nedenfor), om handel med bearbeidede landbruksvarer og regelverket på det veterinære området. På disse områdene har EØS-avtalens bestemmelser større betydning enn gjeldende WTO-avtaler når det gjelder å påvirke handlingsrommet for norsk landbrukspolitikk. Dette gjelder særlig områdene folke- og dyrehelse.

Det veterinære området

EFTAs overvåkningsorgan ESA har truffet vedtak som gir Norge anledning til å stille strengere krav ved handel med levende dyr på bakgrunn av godkjente kontrollprogrammer eller status (tilleggsgarantier). Vedtakene er anerkjent av EU gjennom en felleserklæring mellom partene i EØS-avtalen. Det er forutsatt i felleserklæringen at man utarbeider en formell ordning for den gjensidige anerkjennelse av framtidige vedtak.

I forbindelse med revidert vedlegg I til EØS-avtalen er det fra Norges side satt i gang nasjonale tiltak på noen felter innenfor det veterinære området. De nasjonale tiltakene er hovedsakelig overvåknings- og kontrollprogrammer for både levende dyr og animalske næringsmidler. Disse programmene vil sammen med EØS-regelverket danne basis for kontrollen av varer ved handel og slik bidra til i framtiden å sikre minst like god dyrehelse og like trygge matvarer her i landet som i dag. Til sammen utgjør dette en ny strategi for veterinærområdet og et nytt og helhetlig regelverk for store deler av denne sektoren i Norge slik at dyrehelsen forblir god i Norge.

Det var i hovedsak de norske rutinene for kontroll ved import av næringsmidler av animalsk opprinnelse, samt for levende dyr, som ble endret ved det reviderte vedlegg I. Hovedregelen er at næringsmidler av animalsk opprinnelse som er produsert i EØS skal kontrolleres på det stedet de tilvirkes. Det kan i henhold til kontrolldirektivene i tillegg foretas stikkprøvekontroll i markedet. Ved begrunnet mistanke om at produkter ikke er i samsvar med harmonisert lovgivning, kan det alltid foretas kontroll, uavhengig av tid og sted.

Norge har også overtatt reglene som gjelder vilkår for import fra tredjeland. Ved import av levende dyr og animalske produkter fra land utenom EØS skal det foretas dokumentkontroll, identitetskontroll og fysisk kontroll på spesielt utpekte grensekontrollstasjoner. Overtakelse av dette regelverket vil blant annet spare Norge for ressursbruk knyttet til å samle informasjon om forholdene i land som handelsnæringen ønsker å importere fra.

Det reviderte vedlegg I har medført at Norge har fått observatørstatus med forslags- og talerett i EUs faste veterinærkomité. Dette gir muligheter til å påvirke utformingen av det veterinære regelverket innenfor EØS.

Artikkel 19

I henhold til EØS-avtalens artikkel 19 skal avtalepartene med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med landbruksvarer. Innenfor rammen av avtalepartenes landbrukspolitikk og under hensyntagen til resultatene av Uruguay-runden, er siktemålet en gradvis liberalisering av handelen.

I henhold til EØS-avtalens bilaterale landbruksprotokoll utveksler EU og Norge tollfrie kvoter på enkelte basislandbruksvarer. Disse kvotene vil falle innenfor rammen av artikkel 19 til EØS-avtalen, og ved videre forhandlinger vil utvidelse av disse kvotene være et tema. Generelt blir i dag en lav andel av Norges eksportkvoter inn til EU utnyttet. Dette gjelder spesielt for grønnsaker og frukt, mens det for jordbær har vært en økende utnyttelsesgrad.

Artikkel 19-forhandlingene har pågått siden 1995, og omfatter utvidelse av enkelte kvoter i handelen med ubearbeidede landbruksvarer. Norge la fram et forslag til forhandlingsløsning i november 1997. Videre framdrift er avhengig av at det fra EUs side foreligger et samlet standpunkt til det norske forslaget. Norge har under forhandlingene lagt vekt på å oppnå bedre markedsadgang på områder der norske produsenter har spesielle eksportinteresser. Det er særlig lagt vekt på å oppnå løsninger som kan bidra til at den tradisjonelle eksporten til Sverige kan opprettholdes. Målsettingen med forhandlingene er å nå frem til en gjensidig balansert løsning.

Protokoll 3

Formålet med protokoll 3 i EØS-avtalen er å opprette frihandel med bearbeidede landbruksvarer gjennom å utjevne for råvarekostnadene for disse varene og slik sett ta hensyn til EUs og Norges landbrukspolitikk. Forhandlingene om protokoll 3 ble påbegynt i forhandlingene om EØS-avtalen, men trakk ut i tid blant annet på grunn av ulikt ambisjonsnivå hos partene. Forhandlingene ble senere utsatt blant annet på grunn av de norske medlemsskapsforhandlingene og GATT-forhandlingene i Uruguay-runden.

Island og Norge gjenopptok våren 1999 forhandlingene om protokoll 3 med EU. Fra norsk side ble det lagt til grunn en rask og enkel prosess for forhandlingene. Det ble enighet med Kommisjonen om utkast til en ny avtale i møte den 6. juli 1999. Utkastet til ny avtale innebærer at dagens protokoll 2 til Frihandelsavtalen av 1973 inkorporeres i protokoll 3 til EØS-avtalen med de utvidelser av vareomfanget som allerede ligger i protokoll 3. Utvidelsen omfatter blant annet margarin, müsli, syltetøy, nøtter og bakepulver. Det er videre åpnet for en utvidelse av vareomfanget for en del produkter som EU har foreslått og som Island og Norge har akseptert. Dette er produkter som blant annet skinn, huder, hår, bakegjær o.s.v. I tillegg er Norge og EU enige om en gjensidig reduksjon i tollsatsene på 3 prosent. Island skal redusere sine tollsatser med 2 prosent. Fra EU sin side må avtalen godkjennes av medlemslandene før den kan tre i kraft. Regjeringen legger til grunn at næringsmiddelindustriens rammevilkår tilpasses når avtalen blir satt i verk.

3.2.5 Utviklingen i EUs landbrukspolitikk

EUs landbrukspolitikk har indirekte betydning for norsk landbruk og den landbruksbaserte industrien.

Rådet av EUs landbruksminstre kom i mars 1999 fram til et kompromiss om landbruksreformen i Agenda 2000. Hovedtrekkene i reformen er følgende:

• Intervensjonsprisen på korn skal reduseres med 15 prosent i to trinn fra år 2000. Det skal fortsatt være obligatorisk brakklegging. Det skal foretas en vurdering av markedssituasjonen i 2002/2003

• 20 prosent prisreduksjon på storfekjøtt i tre steg fram til juli 2002

• Kvotesystemet for melk forlenges til 2008. Intervensjonsprisen for smør og skummetmelkpulver reduseres med 15 prosent i tre steg med start fra markedsåret 2005/2006. Det vil være nasjonale samleløsninger fra 2005/2006

• De vedtatte prisreduksjonene skal i betydelig grad kompenseres ved økt budsjettstøtte til bøndene

Agenda 2000 innebærer i stor grad tilpasninger basert på eksisterende virkemidler i EUs landbrukspolitikk. Forslaget innebærer en viss økning av ressursene til miljøprogrammene i landbruket og landsbygdsutvikling og videre justeringer av regelverket for støtte over markedsordningene.

Agenda 2000 er begrunnet ut fra både interne og eksterne forhold. De interne forholdene knytter seg til å redusere overproduksjon og EUs budsjettomkostninger, ivareta hensynet til landdistriktene og mangfoldet i det europeiske landbruket, og redusere miljø- og sykdomsproblemer forbundet med intensive produksjonsmetoder. Viktige eksterne forhold er EUs utvidelse østover og kommende WTO-runde.

Prisreduksjoner på landbruksvarer i EU som følge av Agenda 2000 kan i særlig grad få betydning for grensehandelen og den konkurranseutsatte næringsmiddelindustrien i Norge som er omfattet av ordningen med råvarekompensasjon (RÅK). For denne industrien gjelder faste tollsatser med grunnlag i protokoll 2 til frihandelsavtalen med EU. Økte forskjeller i råvarepriser mellom Norge og EU kan virke direkte inn på konkurranseevnen til denne industrien.