5 Politiske hovedsatsingsområder

De foregående kapitler peker på viktige utviklingstrekk, mål og samfunnsoppgaver for landbruket og matproduksjonen framover. Både matvaremarkedene og samfunnsoppgavene gir landbruket store utfordringer. Å løse store utfordringer krever kompetanse, og kravene til kompetanse vil øke. Det er derfor avgjørende at alle deler av matvarekjeden legger vekt på å utvikle og utnytte kunnskapen bedre enn i dag. Samtidig må næringen styrke arbeidet med å rekruttere personer med pågangsmot og kompetanse til å drive næring og skape verdier av naturressursene. Særlig er det nødvendig å øke kvinners deltagelse i produksjon av varer og tjenester og i styring og organisasjonsarbeid i hele sektoren. Kvinner er langt dårligere representert i aktiv yrkesutøvelse og styring av sektoren enn det kjønnsfordelingen i utdanningssystemene skulle tilsi.

Etikken utgjør grunnlaget for menneskers handlinger og valg. Ut fra vårt verdigrunnlag og menneske- og samfunnssyn, vil etikken være et redskap for å kunne vurdere ulike handlingsalternativer i gitte situasjoner. Regjeringen vil føre en landbrukspolitikk som er økonomisk og sosialt bærekraftig, og som bygger på at naturens ressurser skal forvaltes ut fra prinsippet om langsiktig bærekraft. Ut fra en grunnleggende respekt for hele skaperverket, vil kortsiktig nytte måtte balanseres mot framtidig risiko. Ved usikkerhet må en legge langsiktig forvaltning og bærekraft til grunn med vekt på føre-var-prinsippet. For landbruket kommer dette særlig til anvendelse i vurderinger knyttet til inngrep og endringer av naturens genmateriale, eller når produksjoner og produksjonsmetoder kan påføre biotoper, biologisk mangfold eller andre miljøelementer varig skade, og når det skal settes etiske krav til hold av dyr. Føre-var-prinsippet kommer også til anvendelse i forhold til målsettingen om å sikre forbrukerne helsemessig trygge matvarer.

Forbedringer på disse områdene skal ligge til grunn for utviklingen av alle deler av norsk landbruk og matproduksjon framover. En hovedutfordring er å legge til rette for å utvikle ny kunnskap, utnytte eksisterende kunnskap bedre og rekruttere personer med riktig kompetanse. Ordninger og bestemmelser i gjennomføringen av politikken må heller ikke være unødig til hinder for at folk med den riktige kompetansen finner sektoren interessant å gå inn i. For jordbruket mener Regjeringen det er nødvendig å styrke inntektsmulighetene for at samfunnsoppgavene skal kunne løses.

En samlet omtale av virkemidler for økt kunnskap og kompetanse er gitt i kapittel 6.

5.1 Forbrukerperspektiver i hele matkjeden

Forbrukeren er oppdragsgiver for landbruk, industri og handel. Forbrukerorienteringen er derfor avgjørende og skal gjennomføres i tråd med den generelle forbrukerpolitikken til Regjeringen. Av St.meld. nr. 40 (1998-99) Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet går det fram at hovedmålet er å ivareta forbrukernes interesser, rettigheter og sikkerhet. Samtidig må forbruket av ressurser være innenfor naturens tålegrense, for å sikre kommende generasjoner muligheter til å tilfredsstille sine behov.

Departementet tillegger produksjon og omsetning av mat og den sammenhengen dette har med ernæring og helse stor vekt. For å medvirke til å oppfylle målsettingene i St.meld. nr. 40 (1998-99), skal det norske landbruket bidra til å sikre forbrukerne en stabil og fullgod matforsyning, både når det gjelder mengde, kvalitet, mattrygghet og spørsmål om etikk og økologisk bærekraft i produksjonen. For å sikre forbrukerne helsemessig trygge matvarer, skal hele matkjeden være dekket med kvalitetssystemer, regelverk og tilsyn innen rammen av internasjonale avtaler og i samsvar med føre-var-prinsippet.

Å ta hensyn til forbrukerens interesser, betyr også at en må styrke forbrukernes interesser i markedet. Statens rolle er å respektere og beskytte forbrukerne, samt tilrettelegge og gjennomføre tiltak for at forbrukerne skal styrke sin stilling overfor næringsinteressene, herunder norsk landbruk og matproduksjon.

Forbrukerpolitikk handler også om skape balanse mellom forbrukerinteresser og næringsinteresser. I St.meld. nr. 40 (1998-99) heter det:

«Gjennom forbrukerpolitikken kan en fremme både markedets funksjon, den enkeltes velferd og mål knyttet til miljø- og verdimessige sider ved forbruket. Utformingen av balanserte og kjente spilleregler vil kunne tjene både etterspørsels- og tilbudssiden.»

I en forbrukerretting av norsk landbruk og matproduksjon er det behov for å se hele matvarekjeden i sammenheng. Jordbruket, næringsmiddelindustrien og forbrukerne har til dels sammenfallende interesser i matvarekjeden.

Følgende vil være førende for forbrukerpolitikken på matområdet:

• Respekt for forbrukernes rettigheter, inkludert å kunne velge et ernæringsmessig fullgodt kosthold

• Beskyttelse av forbrukerne gjennom å produsere trygg mat; sørge for at maten blir frambudt redelig og produseres på en bærekraftig og etisk forsvarlig måte. Tilsynet i matvarekjeden skal være profesjonelt med høy grad av tillit i befolkningen

• Tilrettelegging for økt forbrukerdeltakelse i fora der mat- og landbrukspolitikk diskuteres nasjonalt og internasjonalt, samt å gjøre avstanden mellom produsent og forbruker kortere

• Tilrettelegging for nyskaping, omstilling og konkurranse i landbrukssektoren og næringsmiddelindustrien, gjennom et velfungerende marked, tilby varer med god kvalitet og et bredt produktspekter til en akseptabel pris

• Gjennomføring av tiltak for å øke forbrukernes innflytelse på beslutninger som berører matproduksjon og frambud, for å bedre informasjon om matvarers produksjon, opprinnelse og kvalitet, samt bidra til å øke kunnskapen om mat og et ernæringsmessig fullgodt kosthold

Gjennom markedet gir forbrukerne uttrykk for sine preferanser. Forbrukerne antas å få økende innflytelse i matvaremarkedet framover. Forbrukerpreferansene er sammensatte og i stadig endring. En viktig utfordring for næringen er å imøtekomme disse varierende krav gjennom økt utvalg. Det er en klar trend i retning av at produktenes levetid i markedet blir kortere. Dette stiller store krav til produktutvikling og kunnskap om forbrukertrender. Forbrukerretting av produksjonen i primærledd og næringsmiddelindustri kan best ivaretas ved å legge til rette for nyskaping, omstillingsevne, og konkurranse. Virkemidlene må innrettes slik at de bidrar til et velfungerende marked. Landbruksdepartementet ønsker i samarbeid med andre aktuelle myndigheter å bygge opp gode systemer for representativ forbrukerdeltagelse, og få forbrukerne og forbrukerorganisasjoner inn i en dialog som gir reell medvirkning på norsk landbruk og matproduksjon.

5.1.1 Tilsyn og kvalitetssikring

Regjeringen har som mål at det produseres trygge matvarer med høy og stabil kvalitet på en måte som er etisk og faglig forsvarlig og akseptert av forbrukerne. Varene skal frambys på en redelig måte. En viktig strategi i arbeidet med å nå denne målsettingen er å få etablert kvalitetssystemer som omfatter hele matkjeden fra «jord/fjord til bord», og å ha et profesjonelt tilsyn med høy grad av tillit. Krav til trygghet, kvalitet og redelighet skal også gjelde importerte varer.

Etablering av kvalitetssystemer gjennom hele matkjeden fra jord til bord var en av intensjonene da Landbruksdepartementet i 1992 etablerte utviklingsprogrammet «Konkurransestrategiene for norsk mat». Kvalitetssystemer i landbruket (KSL) omfatter den delen som gjelder primærproduksjonen, mens kvalitetssikring i den øvrige del av verdikjeden blant annet skjer gjennom Stiftelsen Godt Norsk og gjennom kvalitets- og utviklingstiltak for næringsmiddelbedriftene. I næringsmiddelbedrifter og fôrvareindustrien er kvalitetsstyring obligatorisk gjennom krav om internkontroll.

Tilsynet må omfatte kritiske punkter langs hele verdikjeden. Dette har bl.a. «dioksinskandalen» i Belgia i 1999 klart vist behovet for. I St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet heter det bl.a.

«Kvaliteten på den maten som kommer på forbrukernes bord, blir ikke bedre enn det svakeste ledd i kjeden. Uønskede bestanddeler som for eksempel smittestoffer, rester av medisiner og plantevernmidler, hormoner, antibiotika og miljøgifter, kan i større eller mindre grad tilføres langs hele matvarekjeden. Jo lenger bakover i næringskjeden desto mer formåls- og kostnadseffektivt vil slikt forebyggende arbeid være».

På dette grunnlag legger Regjeringen vekt på å videreutvikle samarbeidet mellom ulike tilsynsinstitusjoner med sikte på mer effektiv ressursutnyttelse, en klarere rolle- og arbeidsfordeling, økt åpenhet og en økt tillit.

Det må også være høy beredskap for raskt å kunne iverksette tiltak ved akutt oppstått fare for folke- og dyrehelsen. Dette har vært fulgt opp aktivt i de senere år og innsatsen er blitt vesentlig styrket etter behandlingen av St.meld. nr. 40 (1996-97) i 1997.

Virkemiddelbruken i forhold til tilsyn og kvalitetssikring er nærmere omtalt i kapittel 6.1.2.

5.1.2 Åpenhet, kommunikasjon og informasjon

Åpenhet og god kommunikasjon om risikoaspekter ved maten, særlig fra myndighetenes side, er grunnleggende for at forbrukerne skal kunne ha tillit til at maten er trygg. Regjeringen vil ta hensyn til forbrukernes holdninger og forbrukernes rett til informasjon, slik at det kan videreutvikles et tillitsforhold mellom forbrukere og myndigheter på dette området.

Regjeringen legger videre vekt på at risikoanalyse i økende grad brukes som et verktøy for å påvise et mest mulig objektivt risikonivå, og å etablere åpne kanaler for drøftinger og meningsutvekslinger omkring hele risikoanalyseprosessen.

For forbrukerne er informasjon og kunnskap helt nødvendig for å kunne foreta reflekterte, rasjonelle valg ut fra behov, verdier og økonomi. Det er også viktig for å kunne sammenligne tilbud og utnytte konkurransen. Informasjon og utdanning er særlig viktig for forbrukerne i et samfunn der det blir mer komplisert å være forbruker. Økt kunnskap om matvarer, tjenester og rettigheter kan ha store velferdseffekter. I et forebyggende og helsefremmende perspektiv er informasjon om betydningen av et sunt kosthold viktig. Det er videre viktig å ha kunnskap om forekomst av mulige helseskadelige elementer i maten. Dette vil redusere ubegrunnet frykt blant forbrukerne.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å bruke informasjon aktivt for å øke kunnskapen blant forbrukerne og å påvirke holdninger og forbruksmønstre. Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet er en sentral aktør i denne sammenheng.

5.1.3 Ernæring, helse og landbruk

Kostholdet påvirker i stor grad det enkelte individs og befolkningens helsetilstand. Et ernæringsmessig fordelaktig kosthold er også viktig for å forebygge sykdom, særlig kroniske sykdommer som hjerte- og karsykdommer og kreft. God ernæring har avgjørende betydning for menneskets vekst, utvikling og trivsel. Det er viktig med tiltak som dekker hele livsløpet. Som påpekt i kapittel 3, er det ulikheter i kostholdet i den norske befolkning og disse ser ut til å øke. Alt dette tilsier at en trenger en større grad av målgruppeorienterte tilnærminger enn tidligere. Det blir derfor en utfordring å legge til rette for at alle grupper, uansett alder og sosioøkonomisk status, har muligheter til å velge et ernæringsmessig fordelaktig kosthold.

Sosial- og helsedepartementet har det faglige, økonomiske og administrative ansvar for helsepolitikken, inkludert den forebyggende helsepolitikken, og en pådriverrolle overfor andre departement når det gjelder å ta helsehensyn i sin politikk. Departementets etater dekker forebyggende og kurativ medisin, inkludert ernæringspolitikken, og har flere aktiviteter innen ernæring gjennom Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet, fylkeslegenes kontorer og gjennom kommunehelsetjenesten. Flere steder i landet er også det kommunale næringsmiddeltilsynet direkte involvert i ernæringsarbeid.

Ernæringens sektorovergripende og tverrfaglige karakter gjør at tiltak ofte spenner over flere etablerte faggrenser og over ansvarsområder til flere departementer og etater. Her spiller Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet en viktig rolle. Regjeringen satser på et enda bedre samarbeid mellom aktuelle departementer og etater om tiltak i mat-, ernærings- og helsepolitikken. Det er viktig at virkemidlene og tiltakene sees i sammenheng og at de koordineres til en helhetlig og felles satsing. Landbruksdepartementet og Sosial- og helsedepartementet har i fellesskap fått utarbeidet en utredning om «Helsehensyn i landbrukspolitikken med vekt på kosthold og ernæring». Denne rapporten følger meldingen som ikke trykt vedlegg, og vil nyttes som et grunnlag for videreutvikling av tiltak på området.

Regjeringen vil fortsette arbeidet med å spre kunnskap om den betydning kostholdet har når det gjelder risiko for sykdom og betydning for livskvalitet. Økt kunnskap om matvarer, tjenester og rettigheter kan generelt ha store velferdseffekter. Læring om produksjon, tilberedning og forbruk av mat er særlig viktig i barneårene, i og med at dette får betydning for kosthold og helse senere i livet. Det er videre viktig å formidle kunnskap om mathygiene og om forekomst av mulige helseskadelige elementer i maten for å forebygge matbårne infeksjonssykdommer og å redusere ubegrunnet frykt for at maten er farlig.

Landbruksdepartementet vil samarbeide med Sosial- og helsedepartementet om helsehensyn i landbrukspolitikken. En hovedoppgave er å legge best mulig til rette for forbrukernes muligheter til å velge et fullgodt kosthold, blant annet gjennom å arbeide for god kvalitet på matvarer som tilbys, et utvidet produktspekter og gjennom støtte til undervisning og informasjon. Landbruksdepartementets satsing på forbrukerpolitikk er viktig i denne sammenhengen, jf. kap 5.1.7. Det er videre viktig at det legges til grunn en felles strategi for informasjon og kommunikasjon om mat og ernæring for ulike aktører på landbruks- og helsesektoren. Spørsmål om utforming av prisvirkemidler i ernæringspolitikken er ikke tatt opp i denne meldingen.

5.1.4 Pris på matvarer

Den gjennomsnittlige andel av inntekten som brukes til mat blir mindre, og forbrukernes ønsker om et mer variert tilbud av mat blir større. Forbrukeren blir også i større grad oppmerksom på prisene i andre land, noe som får betydning for holdningene til prisnivået på matvarer i Norge.

I de omfattende innspillene til meldingen er mange opptatt av mattrygghet, kvalitet, tillit, åpenhet, dokumentasjon og valgmuligheter rundt matvarene. Men det siste året er det også satt betydelig fokus på prisene på matvarer i Norge.

Det er flere grunner til å vurdere prisutviklingen framover. Det er klare forbrukerinteresser knyttet til prisnivå generelt, og for en del forbrukergrupper med svakere kjøpekraft spesielt. Grensehandelen øker og relativt store prisforskjeller på noen varegrupper, særlig en del kjøttvarer, har betydning i denne sammenheng. Gjennom grensehandelen mister den norske verdikjeden produksjonsvolumer. Råvareprisene har videre stor betydning for konkurranseutsatt næringsmiddelindustri. Dette gjelder spesielt industri som produserer bearbeidede matvarer omfattet av ordningen med råvarepriskompensasjon (RÅK-industrien). Gjennomføring av Agenda 2000, med prisreduksjoner i EU, og en eventuell protokoll 3 til EØS-avtalen, som vil medføre tollreduksjon på en del foredlede varer, vil kunne svekke konkurransekraften. Videre er det på noen sektorer økende markedsoverskudd innenlands, som også har sammenheng med prisnivå.

I større grad enn for andre elementer i matpolitikken er det interessemotsetninger i verdikjeden, mellom produsenter og forbrukere, med hensyn på pris. Det koster å etterkomme høye krav til ernæringsmessig, etisk og miljømessig kvalitet, samt krav til stort produktspekter og tilgjengelighet i et lite marked som det norske. Dette er kostnader en del forbrukergrupper er villige til å betale noe for. Men kravene i markedet er sammensatt. For store forbrukergrupper er også prisen på varene avgjørende for hva som kjøpes. Departementet mener det å møte disse forskjellige kravene er avgjørende for å sikre norsk matproduksjon framover.

For jordbruket er inntektene fra markedet sentralt i inntektsdannelsen. Med generell pris- og kostnadsvekst i samfunnet vil prisreduksjoner på jordbruksråvarer, som Agenda 2000 i EU legger opp til, stille jordbruket og landbrukspolitikken overfor store utfordringer. For å opprettholde en stor norsk varestrøm og verdiskaping i hele landet, er derfor konkurransekraft i markedet nødvendig.

Regjeringen mener på bakgrunn av dette at forskjellen i forbrukerprisene på mat mellom Norge og våre naboland bør reduseres. Redusert merverdiavgift på matvarer vil gi reduserte forbrukerpriser på mat. Regjeringen vurderer å innføre lavere merverdiavgiftsats på matvarer og vil komme nærmere tilbake til dette i sitt forslag til endringer i merverdiavgiftssystemet våren 2000. Regjeringen vil videre skaffe til veie informasjon om prisdannelsen på mat og råvarer til mat i Norge og våre naboland for å følge konkurransesituasjonen for norsk matproduksjon samlet og konkurransesituasjonen mellom de ulike leddene i produksjonskjeden innenlands, helt fram til forbruker, jf. kap 4.2.1.

5.1.5 Nærhet mellom forbruker og produsent

Moderne industrisamfunn er høyt spesialisert med hensyn til arbeid med matproduksjon. Et karaktertrekk ved det industrialiserte jordbruket er strukturell og økonomisk sårbarhet og lang avstand mellom produsent og forbruker. Forbrukerne vet i dag mindre enn tidligere om hva de spiser, særlig når det gjelder bearbeidede produkter. Flere avstandsfaktorer preger dagens industrialiserte matvaresystemer, for eksempel avstand i økonomi, tid og rom:

• «Økonomisk avstand» mellom produsent og forbruker innebærer at foredlingsgraden har økt, og foredlingen er flyttet fra husholdning til industri. Avstand mellom matprodusent og forbruker fører til at forbrukerne har mindre kunnskap om hvordan det de spiser er produsert, foredlet og transportert.

• «Avstanden i tid og rom», transport og lagring av mat bidrar til å redusere matvarenes ferskhet, skaper behov for konserveringstiltak og gir miljøkostnader.

Som et ledd i forbrukerrettingen av landbruket ønsker Regjeringen å legge til rette for ordninger som kan redusere avstanden mellom matprodusent og forbruker. Dette vil styrke den matkulturelle identiteten, øke valgmulighetene og tydeliggjøre de funksjoner norsk jordbruk har. Landbruksdepartementet vil legge til rette for at mer mat foredles og omsettes lokalt, og på denne måten bidra til at avstandsfaktorer kan reduseres. Dette vil bli gjort i samsvar med utviklingen av Handlingsplan for norsk matkultur, Norsk Gardsmat samt økologisk landbruk.

Opprinnelsesmerking

Opplysning om matvarenes opprinnelse er viktig for mange forbrukere. Det er videre en interesse blant forbrukerne å kunne velge produkter fra spesielle regioner, eller særegne tradisjonsprodukter. For å imøtekomme dette vil det være aktuelt med reguleringer i form av merkeordninger som definerer en regional kvalitetsproduksjon av mat basert på tradisjon og matkultur. Slike merkeordninger, og ordninger som bare gir informasjon om hvor maten kommer fra, vil også fungere som en garanti for at produktene er originale og de er underlagt kontroll. Regjeringen ønsker å imøtekomme forbrukerinteressene på området, og vil vurdere merkeordninger i lys av dette.

En strategi for å imøtekomme denne etterspørselen vil være å øke mangfoldet i landbruksproduksjonen. Regjeringen tar sikte på å etablere et offentlig system som beskytter særegenhet og geografisk betegnelse for landbruksprodukter og næringsmidler.

En slik ordning vil fremme utviklingen av kvalitetsprodukter i norsk landbruk, og dermed kunne bidra positivt til å utvide varesortimentet. En hovedutfordring er å fremme utviklingen av denne type produkter, med feste i den norske matkulturen, og gjøre dem tilgjengelig for folk flest eller for turister som gjester vårt land. Utnytting av lokale råvarer i produksjon av særpreget tradisjonsmat, er en positiv måte å markere ulike regioner på.

Regjeringen mener en slik satsning vil bidra til større kreativitet i forhold til nisjeproduksjon. Dette kan bidra til å gjøre landbruksnæringa mer spennende og attraktiv. Før en slikt merkeordning kan etableres, er det behov for en nærmere utredning omkring organisering, økonomi og lovverk.

5.1.6 Internasjonale avtaler og samarbeid

Som forutsetning for å tilrå godkjenning av utvidelsen av EØS-avtalen på veterinærområdet, gikk Regjeringen inn for en rekke nasjonale tiltak for å unngå økt risiko for at fremmed- og smittestoffer skaper sykdom hos mennesker og dyr. Dette var en forutsetning for opphevelse av den veterinære grensekontrollen mellom Norge og EU. Regjeringen vil videreføre disse tiltakene for å fremme mattryggheten, sikre dyrehelsen og oppnå tillit hos forbrukerne.

Regjeringen går videre inn for at sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen skal brukes aktivt dersom folke- eller dyrehelsen settes i fare. Det vil si at Norge kan fatte ensidige vedtak som kan medføre stans i all handel når dette vurderes som nødvendig. I tillegg skal de nasjonale tiltakene evalueres fortløpende. Regjeringen skal innen utgangen av år 2001 legge fram for Stortinget en samlet vurdering av det nye regelverket og smittesituasjonen sammen med forslag til endringer som måtte være nødvendig.

Norge har også de mulighetene SPS- og EØS-avtalen gir til å treffe midlertidige tiltak, i tilfeller hvor man ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vite om import av dyr, planter eller produkter kan medføre helsefare, føre-var-prinsippet. Norge skal videre delta aktivt i SPS-komiteens arbeid med å følge opp iverksettelsen av SPS-avtalen, jf. kap 6.

Det nordiske samarbeidet på jord- og skogbruksområdet er blitt stadig mer konsentrert om bærekraftig utvikling. Dette ble forsterket gjennom det nordiske program for oppfølging av Mattoppmøtet i Roma som Nordisk Råd gjorde vedtak om i 1997. Departementet mener det nordiske samarbeidet på jord- og skogbruksområdet er en viktig del av arbeidet med å utvikle en nordisk strategi for et bærekraftig Norden. Departementet vil arbeide for å styrke arbeidet på dette området framover.

5.1.7 Handlingsplan for forbrukerorientering av landbruk og matproduksjon

Grunnlaget for tillit til matvarene er at forbrukerne har all informasjon de ønsker om produktene. Åpenhet og god kommunikasjon om risikoaspekter ved maten, særlig fra myndighetenes side, er grunnleggende for at forbrukerne skal kunne ha tillit til at maten er trygg. Regjeringen vil ta hensyn til forbrukernes holdninger, slik at det kan videreutvikles et tillitsforhold mellom forbruker og myndigheter på dette området.

Landbruksdepartementet vil følge opp forbrukerperspektivene i kapittel 5.1 ved å utarbeide en handlingsplan for forbrukerorientering av landbruks- og matproduksjonen. Handlingsplanen vil blant annet ta opp kommunikasjon og informasjon, forbrukerrepresentasjon, forbrukerretting av tilsynsapparatet og forskning og politikkutvikling, jf. boks 6.1.

5.2 Foredling og omsetning

Foredlings- og omsetningsleddene er bindeleddet mellom produsentene og forbrukerne og er viktige både i forbrukerrettingen av næringen og for sysselsetting og verdiskaping. Deler av næringsmiddelindustrien er eid av landbrukssamvirket som i de fleste sektorer har et særskilt ansvar og myndighet i forvaltningen av markedsordningene, for å balansere tilbudt produksjonsvolum til etterspørselen i markedet. Organiseringen bidrar til å gi mange små produsenter en posisjon i verdikjeden og er viktig i distriktspolitisk sammenheng. Regjeringen mener landbrukssamvirket fortsatt skal ha en sentral plass i gjennomføringen av landbrukspolitikken.

5.2.1 Næringsmiddelindustrien

Næringsmiddelindustriens betydning

En stor andel av matvarene som tilbys forbrukerne er bearbeidet, og omsetningen av bearbeidede produkter har vokst betydelig på 90-tallet. Store deler av næringsmiddelindustrien baserer sin produksjon på norske råvarer og er avhengig av at de er konkurransedyktige både med hensyn til pris og kvalitet. Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom primærprodusentene og næringsmiddelindustrien.

Regjeringen mener det er viktig å opprettholde arbeidsplasser både i primærnæringen og i næringsmiddelindustrien i distriktene. En spredt næringsmiddelindustri spiller en viktig rolle i forhold til å opprettholde et landbruk i hele landet. Regjeringen vil utforme virkemiddelsystemet slik at det samlet tar hensyn til driftsulempene i distriktene. Samtidig vektlegges betydningen av å utvikle en lønnsom industri innenfor disse rammene.

Gjennom nærhet til produsentene kan industrien formidle forbrukertrender og krav til råvarene tilbake til jordbruket. Dette viser behovet for å se politikken overfor industrileddet og primærproduksjonen i sammenheng. Det er i stor grad næringsmiddelindustrien som utvikler de produktene som tilbys. Økt forbrukerretting av landbruket må derfor også gå via næringsmiddelindustrien. God kommunikasjon mellom forbrukerne og industrien er en forutsetning for å oppnå dette. Forutsetninger for dette er et velfungerende marked og at det legges til rette for nyskaping, omstilling og konkurranse.

Konkurransesituasjonen og nasjonale virkemidler

Jordbruksbasert næringsmiddelindustri er råvareintensiv. Ca. 66 prosent av bruttoproduksjonsverdien utgjøres av råvarekostnader. En vesentlig faktor for prisen på ferdigvaren er derfor prisene på råvarene. Konkurransevilkårene påvirkes både av forskjellene i råvarepris mellom Norge og andre land og andre virkemidler som settes inn. For å opprettholde og videreutvikle den norske industrien er det viktig at næringsmiddelindustrien har konkurransevilkår på linje med det industrien i andre land har. Spesielt den industrien som produserer bearbeidede jordbruksvarer som er omfattet av ordningen med råvarekompensasjon (RÅK-industrien), som møter sterk konkurranse fra varer importert fra EU, er avhengig av konkurransevilkår på linje med det industrien i EU har.

Handelsstatistikken viser at importen av industrielt bearbeidede jordbruksvarer stiger betraktelig. Økningen var på 40 prosent fra 1994 til 1998. Eksporten har bare økt 10 prosent i samme periode. En videre utvikling i denne retning vil føre til en begrensning i avsetningen av norske produkter, og vil få negative konsekvenser både for foredlingsleddet og primærprodusentene.

Tollsatsene ved denne handelen har så langt blitt regulert i protokoll 2 til frihandelsavtalen mellom Norge og EU. Beskyttelsesnivået for de ulike produktgruppene av ferdigvarer varierer. For enkelte produkter gir tollnivået relativt sterk beskyttelse, mens andre grupper, som melbaserte produkter, har sterk konkurranse fra importerte varer. Beregninger tyder imidlertid på at konkurransesituasjonen for norsk industri, på bakgrunn av råvareprisenes betydning, er forverret de siste årene.

I de kommende WTO-forhandlingene kommer det krav om reduksjoner i tollsatsene. I år har det blitt ført forhandlinger om protokoll 3 i EØS avtalen. Det er foreslått at vareomfanget innenfor avtalen om handel med industrielt bearbeidede landbruksvarer øker noe, blant annet vil produkter som margarin, barnemat, syltetøy og müsli bli inkludert. Tollsatsene for de bearbeidede jordbruksvarene er også foreslått redusert med 3 prosent. Det legges til grunn at en må se konkurransesituasjonen for råvarer og ferdigvarer i sammenheng ved evt. tollreduksjoner som følge av internasjonale avtaler.

Med faste lave tollsatser for industrielt bearbeidede landbruksvarer kan lavere markedspriser på råvarer i EU føre til svekket konkurransekraft for næringsmiddelindustrien. EUs beslutning i Agenda 2000 vil føre til prisreduksjoner på de viktigste jordbruksproduktene. Det er imidlertid noe usikkert i hvor stor grad prisreduksjonene på korn og storfekjøtt vil slå ut i markedet. Det avhenger bl.a. av i hvilken grad eksportstøtten som utbetales fra EU blir redusert. Det er likevel grunn til å regne med at prisreduksjonen i EU isolert sett vil svekke konkurransesituasjonen for norsk industri.

En forutsetning for å opprettholde en langsiktig norsk matproduksjon er at næringen får tilstrekkelig lønnsomhet ved salg av produktene. På grunn av naturgitte og landbrukspolitiske forhold er prisene på jordbruksråvarer høyere i Norge enn hos våre handelspartnere. Det er utarbeidet et sett med virkemidler for å kompensere for de ekstra kostnader som industrien i Norge har i forhold til andre land. Ved hjelp av ulike virkemidler er det et mål at den norske industrien skal sikres betingelser som gjør at den har forutsetninger for å utvikle seg positivt. Flere av disse virkemidlene er spesielt rettet inn mot RÅK-industrien. Landbruksdepartementet legger til grunn at disse virkemidlene vil bli videreført, med de justeringer som kreves bl.a. som følge av våre internasjonale forpliktelser. For å opprettholde en konkurransedyktig næringsmiddelindustri må det gjennom prisutviklingen innenlands og målrettede virkemidler legges til rette for å sikre industrien konkurransedyktige rammevilkår.

Det er imidlertid ikke bare pris på råvarene og nasjonale virkemidler som har betydning for industriens konkurranseevne. Det er også svært viktig at næringsmiddelindustrien følger med i den utviklingen som skjer bl.a. i retning av nye produkter og kostnadsbesparende produksjonsmetoder.

Strukturendringer

Utviklingen de siste årene har gått i retning av stadig større enheter, også innen næringsmiddelindustrien. Vurderinger av anleggs- og produksjonsstruktur skjer ut fra en samlet bedriftsøkonomisk vurdering. Både stordriftsfordeler, råvarepriser, tollsatser og andre rammevilkår legges til grunn. I en internasjonal sammenligning produserer næringsmiddelindustrien i Norge for et relativt lite hjemmemarked. Norsk industri vil ofte ha småskalaulemper i forhold til produksjon bl.a. i EU. Imidlertid er det også fordeler med en småskala industristruktur. Dette gjelder blant annet for produksjon der det har stor betydning å være lokalisert nær råvareprodusentene eller nær et lokalt marked.

Dette, sett i sammenheng med utviklingen mot få og sterke kjeder i dagligvarehandelen, skaper nye utfordringer for foredlingsindustrien. Kjedene har også bidratt til sterkere konkurranse og dermed lavere priser. Internasjonalt skiller Norge seg ut ved å ha høy konsentrasjon i detaljistleddet. Dette gjelder også viktige deler av næringsmiddelindustrien. Kjedene utvikler egne varemerker som selges til lavere priser enn industriens tradisjonelle merkevarer. Denne utviklingen fører til at kjedene får større makt til å velge alternative leverandører. Mellom detaljist- og grossistleddet er imidlertid den vertikale integrasjonen kommet meget langt, og kjedene er i ferd med å skaffe seg økende kontroll over distribusjonen. I Norge er andelen av egne varemerker lavere enn i mange andre land (ca. 6,5 prosent mot 20-30 prosent i flere andre europeiske land). 1 Når egne varemerker opptrer side om side med merkevarer, må det antas at disse bidrar til skjerpet konkurranse. Dersom utviklingen går i retning av at kjedene bare tilbyr egne varemerker og ikke tilbyr alternative merkevarer (produkter som føres av flere kjeder), vil forbrukerne få reduserte muligheter til å sammenlikne pris på like varer i butikkene. Dette vil innebære reduserte valgmuligheter og redusert konkurranse i dagligvarehandelen og vil neppe være i samsvar med forbrukernes interesser.

Fra myndighetenes side blir denne utviklingen fulgt med sikte på å opprettholde fortsatt konkurranse i markedet og valgmuligheter for forbrukerne. Konkurransemyndighetene kan med hjemmel i konkurranseloven gripe inn mot vilkår, avtaler og handlinger som bidrar til redusert konkurranse i strid med konkurranselovens formål om effektiv ressursbruk. Adgangen til å gripe inn gjelder konkurranseskadelige forhold ved så vel salg som kjøp.

Innenfor landbrukssamvirket har det foregått betydelige strukturendringer for å redusere kostnadene i foredlingsleddet. Imidlertid viser det seg også at det er visse kostnader ved en slik utvikling. Det er ikke mulig å fastslå ut fra foreliggende dokumentasjon hvor store effektiviseringsgevinster strukturendringene har gitt eller hvor disse er blitt av. I forprosjektet om strukturendringer i næringsmiddelindustrien slås det imidlertid fast at det er forskjell på hva som er lønnsomt for bedriften og hva som er samfunnsøkonomisk lønnsomt. De negative samfunnseffektene kan være store, spesielt for enkelte lokalsamfunn.

Regjeringen ønsker reell konkurranse innenfor hele næringsmiddelindustrien, og økt konkurranse innenfor sektorer hvor konkurransen er liten. Det legges i denne sammenhengen vekt på at dette kan bli en realitet ved å legge til rette for økt konkurranse. Regjeringen ser det som ønskelig at økt konkurranse i størst mulig grad kommer fra norske aktører framfor gjennom økt import, for at produksjon og verdiskaping kan opprettholdes i Norge. Utviklingen går i retning av at multinasjonale selskaper øker sin innflytelse også innenfor næringsmiddelindustrien. Regjeringen mener at nasjonalt eierskap er viktig som alternativ og korrektiv til de store multinasjonale selskapene for å sikre nasjonale interesser.

Forskning og utvikling

Både i Norge og i internasjonal sammenheng ser en at forbrukernes behov endrer seg og kravene til produktutvikling er økende. Industrien har en stor utfordring i å øke foredlingsgraden og antall produkter. Endringene skjer raskt, og det blir stadig viktigere å satse på forskning og utvikling for å følge opp denne trenden. Forskningen må rette seg mot å løse utfordringer i hele verdikjeden knyttet bl.a. til forbrukerkrav, marked og kostnadseffektivitet, men også miljøaspekter som gjenbruk, energisparende løsninger mv.

Arbeid gjennomført av Matforsk mot næringsmiddelindustrien og gjennom bl.a. TEFT-programmet i Norges Forskningsråd, har vist at det ligger store kostnadsbesparelser i å ta i bruk forskningsresultater og ny kunnskap. Noen eksempler er implementering av ny produksjons- og overvåkingsteknologi, reseptoptimalisering, bruk av riktig råvare og kvalitetsstyring. Departementet ser dette som et felles ansvar. En vellykket satsing på anvendt, næringsrettet forskning må bygge på grunnleggende og langsiktig forskning. En klarere arbeidsdeling mellom offentlig og privat FoU-satsing understreker og forsterker det offentliges hovedansvar for langsiktig og grunnleggende forskning. Forskning som gir bedriften klare konkurransefortrinn, bør næringslivet imidlertid selv finansiere.

Det er viktig at industrien selv prioriterer dette området som ledd i arbeidet med å tilpasse seg og bli mer konkurransedyktig i framtiden. I forhold til andre sektorer har næringsmiddelindustrien som helhet til nå investert mindre på dette feltet. I Langtidsplan for landbruksforskningen 1998-2005 legges det til grunn at næringsrettet FoU i en overgangsperiode vil gis høy prioritet over offentlige budsjetter, men med klar forutsetning om at offentlige midler skal utløse private midler. Målet er at FoU-innsatsen i landbrukstilknyttede næringer kommer opp på nivå med OECD-gjennomsnittet for tilsvarende bransjer i løpet av en femårsperiode.

Matvareindustrien er imidlertid en sammensatt bransje. Både når det gjelder størrelse på bedriftene, produktspekter og plassering i produksjonsprosessen er det store forskjeller. Dette medfører behov for ulik type kunnskap og ulik mulighet og evne til å satse på og utnytte FoU. Langtidsplanen slår fast at forskningsinstituttene gjennom strategisk kompetanseoppbygging og valg av samarbeidspartnere skal bli i stand til å betjene et større spekter av brukergrupper, bl.a. små og mellomstore bedrifter og småskala næringsliv.

Spesielle utfordringer knytter seg til de små bedriftene. Norsk landbruksbasert næringsmiddelindustri har en markert småskalaprofil. Selv om en etter norske forhold finner noen relativt store bedrifter innen for eksempel foredling av kjøtt og melkeprodukter, har likevel ca. 70 prosent av bedriftene under 20 ansatte og over 50 prosent under 10 ansatte. I følge en undersøkelse utført på oppdrag av Landbruksdepartementet, er særlig de små bedriftsmiljøene relativt lite forsknings- og utviklingsorienterte og preget av lavt nivå av formell utdanning. De har dermed liten kapasitet og kompetanse til selv å ta i bruk forskningssystemet gjennom å definere egne forskningsbehov eller gjennom å bruke aktivt de programmer som står til rådighet for teknologioverføring fra forskningssystemet. Samtidig er den forsknings- og utviklingskompetansen bedriftene trenger relativt spredt og ukoordinert og framstår som fragmentert og uoversiktlig for bedriftene.

Det er derfor viktig å øke tilgjengeligheten til innovasjons- og forskningssystemet, slik at bedriftene kan bruke kjent kunnskap. For å imøtekomme disse behovene, gjennomføres det et nettverksprogram. Som et ledd i denne strategien medvirker Landbruksdepartementet sammen med Fiskeridepartementet til etablering og drift av et produktutviklingssenter for næringsmiddelindustrien, i regi av Matforsk, Fiskerforskning og Norconserv. Formålet vil være å få et mer brukervennlig og oversiktlig produktutviklingstilbud innen næringsmiddelindustrien, der bedriften skal få løst sine utviklingsbehov ved å henvende seg til ett miljø.

Landbruksdepartementet vil i sitt bidrag til utvikling av næringsmiddelindustrien bygge videre på og utvide Konkurransestrategiene for norsk mat. Dette omfatter blant annet en styrking av Konsulent- og nettverksprogrammet ved Matforsk med vekt på tiltak som på en kostnadseffektiv måte kan bidra til bedre produktkvalitet og produktutvikling i næringsmiddelindustrien. Som en del av departementets satsing skal det utvikles et spesielt tilbud til småbedriftene med sikte på å koble dem til relevante FoU-miljøer.

Mange av de minste næringsmiddelbedriftene og nisjeprodusentene har et svakt markedsapparat og mangelfulle markedskanaler. Dermed begrenses også forutsigbarheten for driften og mulighetene til utvikling. Departementet ønsker derfor å bidra til en utviklingsprosess der aktørene gjennom organisering og nettverksbygging kan oppnå større styrke i markedet.

5.2.2 Markedsordninger og markedspolitikk

Balansering av matvaremarkedene er en hovedutfordring i landbrukspolitikken, og overproduksjon har ofte vært et problem i mange land. I Norge har vi et markedssystem for førstehåndsomsetningen av jordbruksvarer som gir jordbruket rett til å forhandle om målpriser som deres samvirkeorganisasjoner har ansvar for å søke å oppnå i markedet. I dette ligger det at jordbruket har økonomisk ansvar for overproduksjon. Dette systemet skiller seg fra de fleste andre land, bl.a. EU, hvor offentlige myndigheter ofte garanterer en minstepris (intervensjonspris) og selv har det økonomiske ansvar for reguleringstiltakene. Regjeringen mener det norske markedssystemet har stor betydning for å hindre at tilbudsoverskudd oppstår. Systemet er samlet sett til fordel for forbrukerne, og for landbruket.

Grunnlaget for den norske markedsreguleringen er hjemlet i Omsetningsloven. Regjeringen har myndighet til å fastsette avgift på omsetningen av jordbruksvarer. Omsetningsrådet forestår innkrevingen, og forvalter og styrer bruken av avgiftsmidlene. Innenfor retningslinjer fastsatt av Omsetningsrådet har landbrukssamvirket myndighet til å iverksette reguleringstiltak på vegne av totalmarkedet (unntatt for korn) for å sikre et prisnivå i samsvar med jordbruksavtalens målpriser. Denne myndigheten følges av forpliktelser i forhold til både produsenter og forbrukere, herunder mottaksplikt og forsyningsplikt. For markedsregulator er dette rettigheter og plikter som utgjør en helhet.

I jordbruksavtalen fastsettes målpriser som også er maksimalpriser som gjennomsnitt for året. Videre fastsettes øvre prisgrenser som kan utløse administrative tollnedsettelser dersom prisene overstiger øvre prisgrenser i kortere perioder. Det forutsetter et importvern som gjør det mulig å ta ut målprisene i det norske markedet. Systemet gir ingen nedre prisgaranti. Tilbudsoverskudd vil presse markedet og gi lavere priser, og det kan kreves inn omsetningsavgift fra produsentene til reguleringstiltak. Tilbudsoverskudd vil derfor kunne gi store inntektstap. For jordbruket er det avgjørende å ha et marked i balanse og en effektiv varestrøm. Siden samvirkeorganisasjonene er produsenteid, ligger det sterk stimulans i systemet til å hindre at tilbudsoverskudd oppstår. Sammenliknet med offentlig intervensjon har regulering i regi av aktørene vist seg å være konkurransedyktig.

Samvirkets prisansvar og markedsreguleringen gir jordbruket et virkemiddel til å ta ut priser i samsvar med jordbruksavtalens forutsetninger. Det er muligheten til å iverksette reguleringstiltak, finansiert av omsetningsavgift, og importvernet som gir jordbruksavtalens målpriser reell verdi. Sammen med importvernet har både markedsreguleringen og målprisene betydning for råvarekostnadene til næringsmiddelindustrien. Siden målprisene også er maksimalpriser, er systemet ikke til hinder for å sikre konkurransevilkårene for industrien. For senere ledd i verdikjeden er det etterspørselsforholdene og konkurransesituasjonen som betyr mest for prisdannelsen.

Markedsreguleringens mål og utforming

Målene for markedsregulering er beskrevet i St.meld. nr. 26 (1980-81) og ble videreført i St.prp. nr. 8 (1992-93). Etter behandlingen av St.prp. nr. 8 (1992-93) er markedspolitikken noe endret og reguleringens virkeområde innsnevret. Sterkere konkurranse skal bidra til lavere kostnader i omsetning og foredling. Prisfastsettingen skal være hovedvirkemiddelet for å unngå permanente overskuddsproblemer. Markedsreguleringen skal fortrinnsvis være et virkemiddel for å håndtere temporære overskudd, og tilpasninger i regionale svingninger mellom produksjon og forbruk. Ved flere anledninger er organiseringen gjennomgått for å vurdere mulige konkurransevridende effekter i verdikjeden. Gjennomgangene har ikke inkludert korn- og melkesektoren. Det har vært konkludert med at slike effekter er små slik markedsreguleringen har blitt praktisert når alle rettigheter og plikter ses under ett. Det har også vært vurdert deltagelse i markedsreguleringen fra frittstående aktører. Det viktigste argumentet mot slik deltagelse er mulighetene for større samhandling mellom aktørene og dermed redusert konkurranse.

Markedsreguleringen er knyttet til produsent- og forbrukerinteresser og har til formål å:

• Stabilisere prisene for produsentene og bidra til noenlunde ens priser over hele landet

• Sikre avsetningsmuligheter for produsentene

• Sikre forsyninger i alle forbruksområder til en noenlunde ens pris

• Bidra til at produsentene oppnår priser mest mulig i samsvar med jordbruksavtalens forutsetninger, samtidig som prisen i markedet skal holdes på eller under avtalt nivå, som gjennomsnitt for året

Markedsreguleringssystemet er utformet av hensyn til produsentene og forbrukerne og skal ikke være et sikkerhetsnett for omsetnings- og foredlingsleddene. Departementet vil videreføre målene og de grunnleggende trekkene i markedsorganiseringen. De har bl.a. stor betydning for en spredt produksjon og inntektsmuligheter uavhengig av geografisk plassering og bruksstørrelse. Videre bidrar systemet, sammen med fraktordninger, til prisutjevning geografisk både på produsent- og forbrukerleddet. Departementet vil understreke at det er en viktig oppgave å sørge for at markedsreguleringene fortsatt har en konkurransenøytral effekt når en ser alle rettigheter og plikter under ett, og at det regulerte førstehåndsutbudet ikke forhindrer konkurranse videre i verdikjeden.

De ordinære reguleringstiltakene finansieres nå av omsetningsavgiftsmidler. De viktigste reguleringsaktivitetene er avsetningstiltak og tiltak for kvantumstilpassing på tilbudssiden. Økt bruk av direkte produksjonsregulering vil bidra til å opprettholde overkapasitet og ikke gi en tilpasning av produksjonskapasiteten til et nivå som gir likevekt i markedet til enhver tid. Produksjonsregulering av varig karakter på andre områder enn melk er derfor i mindre grad aktuelt. Det kan i kortere perioder være nødvendig med tiltak på et så tidlig ledd i produksjonskjeden som mulig for at reguleringen kan skje på en kostnadseffektiv måte. Tiltak for produksjonsstyring skal være basert på frivillige løsninger for produsent og på de økonomiske virkemidler som markedsreguleringen omfatter. Det er derfor viktig at virkemiddelsystemet utformes med sikte på å unngå permanente overskuddsproblemer. Prisfastsettingen er derfor et viktig virkemiddel for å få til en langsiktig tilpasning mellom tilbud og etterspørsel.

Landbrukssamvirket

Departementet vil understreke den betydningen landbrukssamvirket har hatt, og har, for en variert bruksstruktur og spredt produksjon. Hver for seg har produsentene liten innflytelse på markedet. Gjennom organiseringen i samvirke, har de oppnådd en posisjon i markedet som har vært viktig for å oppnå sikkerhet for avsetning av varer og dermed et sikkert inntektsgrunnlag. Gjennom samvirket har primærprodusentene kunnet oppnå stordriftsfordeler i innkjøp, produksjon, foredling og markedsføring. Det har også hatt en viktig rolle gjennom å bidra til solidaritet og identifikasjon blant produsentene. Gjennom samvirke kan hele kjeden sees under ett. Dette gir en nødvendig oversikt og er avgjørende for å gjennomføre en effektiv produksjons- og markedsregulering. Samvirkets reguleringsfunksjon bidrar til å stabilisere prisene ved variable tilførsler av jordbruksprodukter som har en lite priselastisk etterspørsel. Like priser til produsent uavhengig av driftsenhetens størrelse er historisk sett også viktig for bruksstrukturen.

Åpent medlemsskap og mottaksplikt er grunnleggende samvirkeprinsipper. Det bidrar til å sikre avsetning og produksjonsgrunnlag i alle distrikter. På denne måten bidrar samvirket til at eksklusive leveringsrettigheter ikke blir praktiske etableringshindre i jordbruket. Et viktig grunnlag for at samvirkets reguleringsansvar skal fungere effektivt, er at en relativt stor del av førstehåndsomsetningen skjer gjennom landbrukssamvirket. Det er sentralt både for styring av varestrømmen i forhold til etterspørselen og for prisansvaret i henhold til jordbruksavtalen. For at samvirket skal kunne opprettholde mottaksplikten og sikre avsetningen for små driftsenheter i utkantene, må det fortsatt gis frakttilskudd/distriktstilskudd som delvis kompenserer for kostnadsulempene dette ansvaret medfører.

Forsyningsplikten skal bidra til å sikre jevne tilførsler til alle forbruksområder til enhver tid til noenlunde ens pris. Samvirkeorganisasjonene er landsomfattende. I underskuddssituasjoner krever forsyningsplikten styring av varestrøm som det kunne vært avsetning for i området hvor produktet er produsert. Dette har prisutjevnende effekt i forbrukerleddet.

Regjeringen ønsker at samvirket fortsatt skal ha en viktig rolle innenfor norsk landbruk. Landbruksdepartementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å opprette nye statlige markedsreguleringsapparater, for eksempel intervensjonssystem som man har innen EU. Det er et viktig incitament til kostnadseffektivitet i reguleringen at den er knyttet til produsenteide samvirkeorganisasjoner samtidig som produsentene selv har det økonomiske ansvaret for overproduksjon gjennom reduserte priser og omsetningsavgift. Dette bidrar til en effektiv markedsregulering for norske jordbruksvarer.

Endringer i grunnlaget for pris- og markedsreguleringssytemet

Det må opprettholdes balanse i ansvars- og myndighetsforhold, samtidig som en vektlegger at systemet skal fungere konkurransenøytralt mellom samvirke og ikke samvirkebaserte markedsaktører. Det er av stor betydning at det finnes andre markedsaktører enn samvirket innen omsetning og foredling for å oppnå konkurranse og mulighet for korrektiv på dette leddet i varekjeden.

Nåværende pris- og markedsreguleringssystem er utformet i en tid hvor det var mange grossister og detaljister i markedet. Denne situasjonen har endret seg ved at det nå er langt færre markedsaktører i disse leddene. I dag er det fire grupperinger som har 99 prosent av dagligvarehandelen, utenom servicehandelen. Den sterke konsentrasjonen på sluttleddet de siste årene har bidratt til mindre fleksibilitet i dette leddet. Dette kan bidra til at markedsregulators aktiviteter ikke på samme måte balanserer ut hele markedet, med større mulighet for konkurransevridning enn tidligere. Økende bruk av prisavtaler som ikke er åpne bryter også i prinsippet med forutsetningene for reguleringsansvaret. Pris- og markedsreguleringssystemet bygger på at det er et åpent fungerende marked på det nivå i verdikjeden reguleringen skjer.

Utviklingen i markedet går mot at dagligvarekjedene ofte inngår avtaler med én leverandør og større grad av vertikal integrasjon innen dagligvaresektoren. Dette forskyver maktforhold i bransjen og vil kunne begrense mulighetene for å omsette reguleringsvare. Forbrukernes ferskvarepreferanse er økende, særlig i kjøttsektoren. Det øker i seg selv behovet for produksjonskontroll og effektiv varestrøm gjennom kjeden. Disse forholdene kan i sin tur øke behovet for kontrakter i primærleddet. Dette kan komme i konflikt med mottaksplikten og bidra til flere etableringshindre i primærproduksjon.

Jordbrukets ansvar for overproduksjon krever et apparat for markedsregulering. Å videreføre et solid importvern som gir preferanse for norsk produksjon er avgjørende for muligheten for å realisere fastsatte målpriser og markedsreguleringssystemet, herunder jordbrukets økonomiske ansvar, jf. kap 5.3. GSP-systemet og WTO-avtalens forpliktelser om visse tollkvoter har skapt nye importmuligheter. WTO-avtalen gir nye premisser for markedsreguleringen med hensyn til mulighetene for eksport. Økte muligheter for import og begrensninger i reguleringseksporten kan gi større usikkerhet om tilbudte mengder i det norske markedet. Det har i de senere år også vært vektlagt at primærprodusentene i større grad skal stilles overfor markedssignalene. Samlet betyr dette at prisfall i det norske markedet kan skyldes tilbudsoverskudd generelt og ikke bare nasjonal overproduksjon.

Departementet mener hovedprinsippene i dagens pris- og markedsreguleringsordning bør ligge fast. For å sikre konkurransenøytralitet mellom samvirkeorganisasjoner med reguleringsansvar og andre aktører er det viktig at skillet mellom den regulerte virksomhet og ordinær konkurrerende forretningsdrift synliggjøres. Med grunnlag i de nevnte endringene i rammebetingelser for markedsorganiseringen og konkurranseforhold på det innenlandske marked, vil den løpende oppfølgingen av bestemmelsene bli gjennomført i jordbruksforhandlingene i sammenheng med WTO-bestemmelsene og slik avtalepartene var enige om i protokoll til jordbruksavtalen i 1995.

Markedsregulering i grøntsektoren

Markedsreguleringen på grøntsektoren omfatter poteter, epler og pærer, og det er et svært avgrenset sett av virkemidler som er aktuelle og et relativt begrenset kvantum som inngår i reguleringstiltakene for disse produktene.

Reguleringen på pærer omfatter et meget begrenset kvantum. Det er dessuten problemer med markedsoverskudd i enkelte år som i stor grad skyldes vansker med tilpasning av produksjon til de kvaliteter markedet etterspør. Landbruksdepartementet foreslår på denne bakgrunn å avvikle markedsreguleringen for pærer. Landbruksdepartementet går inn for å opprettholde markedsregulering for poteter og epler. Potet- og spesielt epleproduksjonen er preget av store avlingsvariasjoner. Markedsregulerende tiltak er derfor nødvendig for å legge grunnlaget for en rimelig stabilitet i inntektene for produsentene og for tilførsel til forbruker. Epleproduksjonen er dessuten av stor betydning i enkelte områder.

Ved jordbruksoppgjøret 1998 viste avtalepartene til omorganiseringen av Gartnerhallen AL, og at etableringen av det integrerte selskapet Gartnernes Ressursorganisasjon AS (GRO AS) mellom Gartnerhallen AL og Bama AS, ga en ny situasjon i forhold til markedsreguleringsansvaret. Gartnerhallen AL er i hovedsak rettet mot produsentnivå og har i mindre grad direkte inngrep mot markedet. Avtalepartene tok opp at Gartnerhallen AL sin deltakelse i det nye selskapet kan innvirke på premissgrunnlaget for markedsreguleringen innen grøntsektoren. Omsetningsrådet fikk ansvaret for å gjennomgå markedsreguleringen for poteter og grøntsektoren. Denne evalueringen kan resultere i at ansvaret for reguleringstiltakene blir overført til andre aktører/institusjoner knyttet til sektoren.

I grøntsektoren er det en streng oppdeling av førstehåndsomsetningen mellom grossistgrupperingene. Når det gjelder jordbruksvarer, er det innen grøntsektoren at den vertikale integrasjonen i verdikjeden er mest utviklet. I denne sektoren har det fra råvaremottak og foredlingsindustri vært stilt krav til minimumsleveranser for å oppnå de mest fordelaktige leveringsbetingelser og leveringsadgang. Grunnet disse nye kravene knyttet til produksjonsstruktur, og fordi produsentmiljøet i Nord-Norge er spesielt preget av småskaladrift og spredt produksjon, er det etablert en ny tilskuddsordning for å stimulere til etablering og drift av produsentsammenslutninger for potet- og grønnsakprodusenter i Nord-Norge. En slik produsentorganisering vil kunne gjøre det mulig å opprettholde en produksjon av disse produktene i Nord-Norge basert på små enheter.

En basis for gjennomgangen av ansvaret for markedsreguleringen og for etablering av tilskuddsordninger til produsentsammenslutninger er å bidra til å opprettholde produsentenes mulighet til innflytelse på markedet for grøntprodukter og å gi også produsenter med moderat produksjonsomfang mulighet for å oppfylle krav til minstekvantum for leveranse til grossist/foredlingsindustri. Departementet tar derfor sikte på å utvide støtten til produsentorganisasjoner til en generell ordning.

5.2.3 Omsetningsrådet

Omsetningsrådet er etter omsetningsloven ansvarlig for markedsreguleringen av jordbruksvarer. Rådet er tillagt kompetanse til å kreve inn omsetningsavgift og forvalte avgiftsmidler til reguleringsformål. Sammensetningen av rådet er fastsatt i loven, og leder oppnevnes av Landbruksdepartementet. Omsetningsrådet er sammensatt av representanter fra organisasjoner og institusjoner som dekker primærproduksjon, foredlings- og omsetningsledd, forbruker- og arbeidstakerinteresser. Rådets sammensetning har blitt endret flere ganger, sist i 1992. Da fastsatte Stortinget at åtte av Omsetningsrådets femten medlemmer skal oppnevnes etter innstilling fra jordbrukets faglige og økonomiske organisasjoner. Rådet har et arbeidsutvalg med fem medlemmer hvorav tre fra jordbrukets organisasjoner.

Jordbrukets økonomiske organisasjoner har et forpliktende ansvar til å følge opp jordbruksavtalens prisbestemmelser og gjennomføre markedsreguleringen i henhold til omsetningsloven. Det vesentligste av Omsetningsrådets virksomhet er finansiert gjennom trekk i produsentprisene. Tilbudsoverskudd i markedet vil gi reduserte priser og økte behov for innkreving av omsetningsavgift til reguleringstiltak. Fordi jordbruket selv bærer det økonomiske ansvar for overproduksjon/tilbudsoverskudd vil det for jordbruket være avgjørende med markedsbalanse og en effektiv varestrøm. Innenfor importvernet er det kompetansen til å iverksette reguleringstiltak som gir jordbruksavtalens målpriser reell verdi, jf. kap 5.2.2. På dette grunnlag er det viktig at jordbruket har innflytelse på gjennomføringen av de markedsregulerende tiltak.

Regjeringen legger vekt på en bred representasjon i Omsetningsrådet. Departementet mener det er behov for at både landbruksbasert industri utenfor samvirke, og handelen er representert i Omsetningsrådet. I dag har disse én felles representant. Rådet bør utvides med én representant fra landbruksbasert industri utenfor samvirke. Regjeringen vil samtidig vise til jordbrukets økonomiske ansvar for overproduksjon/tilbudsoverskudd. Det er av stor betydning at jordbruket fortsatt har en vesentlig innflytelse på de løpende markedsreguleringsaktivitetene. Regjeringen ønsker derfor å opprettholde jordbrukets flertall i Omsetningsrådet. Omsetningsrådet vil derfor også bli foreslått utvidet med en representant fra Landbrukssamvirkets felleskontor. Disse endringene vil bli nedfelt i omsetningsloven, og rådet vil da få 17 medlemmer. Landbrukssamvirkets Felleskontor har en viktig funksjon for samvirkeorganisasjonene i landbruket og innehar blant annet gjennom sine utredningsoppgaver kompetanse som vil være verdifull for rådets oppgaver.

Omsetningsrådets vedtak vil ikke bare være grunnleggende for markedsreguleringen av jordbruksvarer, men kan i mange tilfeller også utgjøre grunnleggende rammebetingelser for hvordan markedet generelt og konkurransen mellom markedsregulator og dens konkurrenter vil fungere. Det er imidlertid ikke ønskelig å legge saker med betydelige konkurransemessige konsekvenser til partssammensatte organer. Ansvaret for å fastsette viktige konkurransemessige rammebetingelser, herunder bestemmelser om mottaks- og forsyningsplikten, bør derfor overføres til Landbruksdepartementet. Markedsaktørene har adgang til å bringe rådets vedtak inn for departementet. I slike tilfeller vil departementet eller Kongen i statsråd kunne omgjøre Omsetningsrådets vedtak og treffe beslutninger som kan gi prinsipielle føringer i eventuelle senere saker av samme karakter. Sammen med Tilsynsutvalgets kontroll utgjør dette en ytterligere sikkerhet for at de endelige vedtak vil være i samsvar med samfunnsinteressene. Samtidig vil jordbruket fortsatt kunne ha en viktig rolle i gjennomføringen av de markedsregulerende tiltak som er nødvendige for å ivareta det pris- og markedsreguleringsansvaret som de har i henhold til jordbruksavtalen.

5.2.4 Markedsordningen for melk

Markedsordningen omfatter de ulike delordningene som regulerer melkesektoren, både i forhold til primærproduksjonen og mot markedet. Ved etableringen av markedsordningen for melk i 1996 ble hovedprinsippene i de tidligere ordningene, prisutjevningen, kvoteordningen, markedsreguleringen mv., i all hovedsak videreført. Den viktigste endringen følger av den opprydding som skjedde i forvaltningen ved at ansvaret for markedsreguleringen av melk ble lagt til Omsetningsrådet, som fra før hadde ansvaret for markedsreguleringen i andre sektorer, og ved at forvaltningen av de øvrige delordningene ble lagt til Omsetningsrådets sekretariat. På denne måten er det trukket klarere administrative skillelinjer mellom ordningene, og den statlige styring og kontroll med ordningene er blitt bedre. Dette tilsvarer de prinsipper som er lagt til grunn for andre ordninger. En vesentlig effekt av den nye markedsordningen er at alle aktører, meierisamvirket og uavhengige, kan behandles likt i forhold til ordningen og at det er lagt til rette for konkurranse på like vilkår.

Departementet legger til grunn at hovedtrekkene i markedsordningen skal videreføres. Det vil imidlertid også framover være behov for løpende å tilpasse regelverket for de ulike delordningene til endringer i rammebetingelsene for næringen og markedssituasjonen.

Prisutjevningsordningen

Prisutjevningen på melk er viktig i landbrukspolitikken fordi mulighetene for prisuttak i markedet varierer sterkt mellom ulike melkeanvendelser og fordi avsetningsmulighetene til de best betalte anvendelsene (konsummelk) varierer sterkt mellom ulike deler av landet. Utjevningen gir grunnlag for mest mulig lik pris til produsentene uavhengig av størrelse og geografisk plassering. Den nåværende prisutjevningsordningen for melk har virket i over to år. Ordningen har så langt i hovedsak virket etter intensjonen, men det er behov for ytterligere forenklinger. Prisutjevning basert på målpriser fastsatt på engrosnivå forutsetter at kostnadene ved produksjon av ulike produkter må trekkes inn i utjevningen. Dette skaper problemer fordi kostnadene varierer betydelig med type teknologi og størrelsen på anleggene og fordi en må basere avgifts- og tilskuddsnivå for andre aktører på TINE Norske Meieriers kostnader. Systemet skaper også problemer i forhold til at det er basert på innsyn i kalkylene til en av markedsaktørene. Landbruksdepartementet mener derfor at det er nødvendig å endre prisutjevningsordningen. Både konkurransemessige og administrative hensyn taler for at målprisfastsettelsen i jordbruksavtalen og utjevningen skjer på råvarenivå og ikke på ferdigvarenivå som hittil. Dermed blir kostnadene i foredlingen utenfor jordbruksavtalens prisreguleringsområde og blir de enkelte markedsaktørenes sak å få dekket i markedet. Ved at dette legges utenfor jordbruksavtalens regulering vil konkurransemyndighetene kunne få et større ansvar for tilsyn med markeds- og konkurranseforholdene på dette området enn tidligere. Ordningen må legge til grunn prinsippet om konkurranse på like vilkår.

Et varig system skal utredes fram til jordbruksforhandlingene i år 2000, med sikte på ikrafttredelse fra 1. juli samme år. Dette er i samsvar med det avtalepartene i jordbruksoppgjøret våren 1999 ble enige om.

Produksjonsnivået for melk

Markedsutviklingen for melk setter klare grenser for inntektsmulighetene i primærproduksjonen. Det innenlandske forbruket av melk har de siste årene vist og viser fortsatt en nedadgående trend. Samtidig innebærer de krav til begrensninger i subsidiert eksport som ligger i gjeldende WTO-avtale, et behov for å redusere produksjonsnivået betydelig. Melkeproduksjonen er redusert de siste årene, og utviklingen i det innenlandske forbruket og ytterligere krav om reduksjoner i bruken av eksportsubsidier medfører behov for ytterligere reduksjoner.

Produksjonsvolumet for melk har tidligere blitt avtalefestet til et nivå basert på at norsk produksjon skulle dekke det innenlandske behovet for fersk melk og faste melkeprodukter og nødvendig reguleringseksport for å dekke svingninger i produksjon og forbruk. Framover bør det legges opp til en løpende tilpassing av produksjonen i forhold til markedsmulighetene. Det blir lite hensiktsmessig å fastsette konkrete mål/nivå for omfanget av melkeproduksjonen. Det vil imidlertid være nødvendig å prognosere produksjonsvolumet år for år som grunnlag for tildeling av produksjonskvoter.

Med utgangspunkt i den sentrale betydningen melkeproduksjonen har for verdiskapingen i jordbruket og sysselsettingen i distriktene, mener departementet at det bør legges til rette for en produksjon på et høyt nivå innenfor de rammene innenlandsk forbruk og eksportmuligheter setter. Det er etablert en eksport av merkevarer, primært Jarlsbergost. Merkevareeksporten av ost har lange tradisjoner og er stabil bl.a. innenfor rammen av inngåtte handelsavtaler om eksport av ost. Produksjonsvolumet bør inkludere muligheter for merkevareeksport. I dag eksporteres ca. 10.000 tonn ost årlig innenfor kvoter forbeholdt Norge, noe som omregnet utgjør om lag 100 mill. liter melk. En stor andel av dette er merkevareksport. Eksporten av ost innenfor rammen av inngåtte handelsavtaler utgjør noe under halvparten av Norges samlede eksport av ost. Eksport med eksportstøtte må skje innenfor rammen av Norges forpliktelser i WTO, som fra og med år 2000 utgjør 16.200 tonn ost pr. år. Ut fra dagens innenlandske forbruk av melk og melkeprodukter og merkevareeksporten av ost, vil det være rom for en produksjon i størrelsesorden 1.500 mill. liter.

Kvoteordningen for melk vil være det sentrale virkemidlet for å oppnå en tilpassing av produksjonsvolumet til avsetningsmulighetene i markedet. Utkjøp av melkekvote gjennom ordningen med kjøp og salg vil være hovedvirkemidlet for å redusere produksjonsvolumet. Et system med leie av kvoter, som omtalt nedenfor, kan også gi muligheter for reduksjon av disponible kvoter. Departementet anser det ikke ønskelig å redusere kvotene ved generell avkorting.

Kvoteordningen for melk

Departementet mener at kvoteordningen blir et sentralt virkemiddel for å nå målene for melkeproduksjonen. Skal kvoteordningen bestå, er det nødvendig å øke fleksibiliteten i ordningen ytterligere. Dette vil kunne gjøre det mer attraktivt for ungdom å gå inn i næringen, og bidra til en moderat strukturutvikling som er nødvendig for at inntektene i produksjonen skal kunne holde tritt med kostnadsutviklingen.

Departementet mener at innføring av ordningen med kjøp og salg av kvoter i 1997 var et viktig tiltak for å bidra til en slik økt fleksibilitet. Interessen for kjøp av kvoter har ligget betydelig over mengden tilbudt for kjøp. Et viktig mål for ordningen har vært å sikre produsentene en mulighet for økt kapasitetsutnytting av eksisterende bygningsmasse, og ordningen har bidratt i den retning. Videre har ordningen sikret en nødvendig reduksjon av det totale produksjonsvolum. Departementet legger til grunn at ordningen med kjøp og salg av kvoter skal videreføres.

Departementet vil utrede en ordning med mulighet for leie av kvoter. Mulighet for bortleie av kvoter kan for mange være enklere å benytte seg av enn å selge, og dermed øke muligheten for omfordeling. En slik ordning kan også øke muligheten for å begrense total produksjon ved at deler av kvoten som innmeldes for leie ikke leies ut igjen. Spørsmål knyttet til salgbarhet av leide kvoter må også vurderes. Ordningen kan administreres sentralt som kjøp- og salgsordningen.

Det er ønskelig å øke mulighetene for sammenslåing av kvoter ved sammenslåing av bruk. Under dagens regelverk er det åpnet for sammenslåing av kvoter ved sammenslåing av bruk som grenser inntil hverandre i innmarka. Etter departementets vurdering er ikke felles grenser i innmarka det eneste naturlige kriteriet for sammenslåing av kvoter. Sammenslåing som fører til en dårlig eller uønsket arrondering og økte kostnader og/eller miljøbelastninger som følge av økt transport bør likevel unngås. Hensikten med en endring er å legge til rette for at kvoten i flere tilfeller skal kunne følge jorda når denne selges som tilleggsjord. Dette vil være positivt for det lokale produksjonsmiljøet ved at kvoten beholdes i bygda og at arealene fortsatt knyttes til melkeproduksjon, og det vil bidra til en bruksutforming hvor kostnadene til drifta reduseres.

Geitemelkproduksjon

Geitemelkproduksjonen er basert på utnytting av lokale ressurser i distriktene og er viktig for bosettingen og formingen av kulturlandskapet i utmarksområder. Produksjonsmiljøet for geit har blitt betydelig svekket de siste årene. Departementet mener det framover vil bli nødvendig å justere eksisterende virkemidler og eventuelt sette inn nye tiltak, for å sikre en levedyktig produksjon som er tilpasset markedsmulighetene.

Virkemidlene i melkeproduksjonen har i stor grad blitt utformet ut fra situasjonen i kumelkproduksjonen, for deretter å bli overført til å gjelde også for geitemelkproduksjonen. De utfordringer produksjonen står overfor skiller seg i stor grad fra situasjonen for kumelkproduksjonen, særlig med hensyn til lokalisering og mulighet for et fungerende omsetnings- og foredlingssystem i mange områder. Det gjør at en framover i større grad enn hittil må differensiere virkemidlene mellom de to produksjonene.

Det er satt i gang en utredning som skal kartlegge markedspotensialet for geitemelk og andre produkter av geit, og vurdere en begrenset nyetablering av produksjon for egenforedling og direkte salg. Utredningen vil bli et viktig grunnlag for tilpassingen av virkemidlene i geitemelkproduksjonen som ledd i arbeidet med å utvikle den til å bli en levedyktig næring.

5.2.5 Korn- og kraftfôrpolitikken

Korn- og kraftfôrpolitikken er viktig for den geografiske produksjonsfordelingen i norsk jordbruk, og påvirker prisforholdet mellom grovfôr og kraftfôr. Korn står dessuten i en særstilling som jordbruksprodukt ut fra at det både er sluttprodukt (matkorn) og mellomprodukt for andre jordbruksproduksjoner (kraftfôr). Korn- og kraftfôrpolitikken står dermed sentralt i norsk jordbrukspolitikk.

Et av hovedformålene med korn- og kraftfôrpolitikken er å sikre avsetning for norskprodusert korn og oljefrø til de priser som blir fastsatt i jordbruksoppgjøret. Produsentprisene på korn og oljefrø fastsettes i prinsippet uavhengig av svingninger i tilgang og priser på verdensmarkedet. Produsentprisene påvirker omfanget av kornproduksjonen og fordelingen mellom ulike sorter og kvaliteter. Avsetningsmulighetene sikres først og fremst gjennom skjerming av det norske kornmarkedet i form av et tollbasert importvern og en statlig kjøpeplikt for det norskproduserte kornet. Gjennom tollsatsene reguleres også prisforholdet mellom korn og andre råvarer til kraftfôr. På enkelte norskproduserte råvarer og råvarer som er importert tollfritt ilegges prisutjevningsbeløp for å regulere prisforholdet mellom korn og disse råvarene.

Et annet hovedformål i korn- og kraftfôrpolitikken er å bidra til å opprettholde den regionale produksjonsfordelingen i norsk jordbruk, som bl.a. innebærer at det meste av kornproduksjonen er lokalisert til de beste jordbruksområdene, mens den grovfôrbaserte husdyrproduksjonen i hovedsak foregår i distriktene. Gjennom kanaliseringspolitikken har en oppnådd å øke det samlede omfanget av norsk jordbruksproduksjon og begrenset avgangen av areal og arbeidskraft. Produksjonsfordelingen sikres for det første ved å sikre lønnsomhet i kornproduksjon i de beste jordbruksområdene og et pris-/lønnsomhetsforhold mellom korn- og husdyrproduksjon som ikke bidrar til vesentlig omlegging fra kornproduksjon til grovfôrbaserte husproduksjoner i disse områdene. Lønnsomheten i kornproduksjonen sikres gjennom importvern som gir grunnlag for å ta ut de produsentprisene som fastsettes i jordbruksoppgjøret. Lønnsomheten i kornproduksjon i forhold til andre produksjoner påvirkes bl.a. gjennom priser og tilskudd som også blir fastsatt i jordbruksoppgjøret.

Det er videre sentralt i korn- og kraftfôrpolitikken å bidra til å jevne ut fôrkostnader i husdyrproduksjonen i ulike deler av landet ved å dempe fortrinnene ved å bruke eget korn til fôr, og utlikne noen av ulempene ved at korn og kraftfôr må transporteres over lange avstander. Prisnedskrivningstilskuddet til norsk korn og oljefrø bidrar til at det stort sett lønner seg å selge kornet i stedet for å bruke det til fôr på egen gård, og bidrar samtidig til å redusere prisen på kraftfôr. Ulempene som blir skapt av store geografiske avstander dempes ved hjelp av frakttilskudd på mel- og kraftfôrråvarer og ferdige kraftfôrblandinger. Den relative lønnsomheten av å bruke grovfôr påvirkes gjennom alle virkemidlene som påvirker kraftfôrprisen. Dette gjelder bl.a. produsentpris og prisnedskrivningstilskudd på korn, tollsatser og prisutjevningsbeløp på kraftfôrråvarer og frakttilskudd på kraftfôrråvarer og ferdig kraftfôr.

Korn- og kraftfôrpolitikken skal bidra til en mest mulig effektiv omsetning av korn og kraftfôrråvarer. Dette har avgjørende betydning for prisnivået på kraftfôr i alle deler av landet og for konkurranseevnen til norsk kornproduksjon og husdyrproduksjon. Frakttilskuddene har til formål å jevne ut regionale prisforskjeller på kraftfôr og matmel, men skal ikke være til hinder for en mest mulig rasjonell kornstrøm. Ut over dette spiller prismekanismen og organiseringen av omsetning og foredling en stor rolle for kostnadsnivået i verdikjeden.

Korn- og kraftfôrpolitikken var i perioden fra 1928 til 1995 basert på statlig kornmonopol der import, kjøp av norskprodusert korn og det alt vesentligste av kornomsetningen var samlet på én hånd i Statens Kornforretning. Fra 1951 omfattet monopolet også kraftfôromsetningen.

I forbindelse med gjennomføring av WTO-avtalen ble det i 1995 etablert en ny markedsordning for korn. Det ble innført et tollbasert importvern for korn og kraftfôrråvarer. Samtidig ble den statlige kjøpeplikten videreført. Importmonopolet og reguleringen av annenhåndsomsetningen ble avviklet. Etter 1995 er markedsordningen for korn ført videre med mindre endringer fram til i dag.

Vurdering av gjeldende markedsordning

Før jordbruksforhandlingene i 1998 ble markedsordningen for korn gjennomgått av en arbeidsgruppe sammensatt av jordbruksavtalepartene. Utredningen omfattet både en gjennomgang og vurdering av gjeldende markedsordning for korn, forslag til forbedring av gjeldende ordning, og utredning og vurdering av en markedsordning uten kjøpeplikt kombinert med en praktisering av importvernet basert på tollkvoter. Tollkvotesystemet innebærer at det blir fastsatt importkvoter med redusert tollsats og at generell tollsats utenfor kvotene fastsettes til det nivået vi maksimalt kan ha i følge WTO-forpliktelsene. I den eksisterende markedsordning praktiseres et system med administrativt nedsatte tollsatser for alt korn som importeres.

Den partssammensatte arbeidsgruppen mente at markedsordningen for korn i hovedsak hadde fungert i samsvar med forutsetningene. Imidlertid ble det pekt på svakheter ved ordningen, både knyttet til prisreguleringen i førstehåndsomsetningen, praktiseringen av det tollbaserte importvernet og frakttilskuddsordningene.

Statens medlemmer i arbeidsgruppen mente at et målprissystem for korn i kombinasjon med et tollkvotebasert importsystem ville være et alternativ til gjeldende markedsordning for korn som kunne oppfylle målsettingene for korn- og kraftfôrpolitikken. Det ble likevel ikke foreslått omlegging til et målprissystem uten at spørsmålet var lagt fram for Stortinget. Dette hadde sammenheng med en merknad fra næringskomiteen i Budsjett-innst. nr. 8 Tillegg nr. 1 (1994-95) hvor det heter:

«Flertallet mener at kjøpeplikten er en av forutsetningene dersom norsk kornproduksjon skal opprettholdes. Den globale utvikling synes å gå mot knapphet på mat pga. befolkningsutviklingen. I en slik situasjon vil høy selvforsyningsgrad av mat være viktig.»

Det var enighet i arbeidsgruppen om at det var mulig å gjøre enkelte forbedringer av markedsordningen innenfor rammen av statlig kjøpeplikt. I jordbruksforhandlingene i 1998 ble partene enige om å gjennomføre tiltak for å gjøre ordningen mer fleksibel og stimulere til en mest mulig rasjonell kornstrøm. I ettertid ser det ikke ut til at disse tiltakene totalt sett har bidratt i vesentlig grad til en mer rasjonell kornstrøm. Mange av tiltakene har imidlertid kommet kornprodusentene til gode gjennom økte godtgjørelser og enklere kornlevering.

I jordbruksoppgjøret i 1999 konstaterte partene at den konkurransen som hittil er skapt i kornmarkedet ikke synes å ha redusert kostnadene ved mottak og håndtering av norsk korn. Et unødig høyt kostnadsnivå bidrar til en unødig høy kraftfôrpris og til at grunnlaget for den norske melforbrukende industrien svekkes. Partene mente at det foreligger et betydelig potensiale for kostnadsreduksjoner i forbindelse med mottak og håndtering, og la til grunn at aktørene i kornmarkedet måtte legge til rette for en mest mulig kostnadseffektiv kornomsetning innenfor de rammer som jordbruksavtalens ordninger gir.

Framtidig utforming av markedsordningen for korn

I Næringskomitéens innstilling til jordbruksoppgjøret 1998, Innst. S. nr. 235 (1997- 98), legger komitéen til grunn at Regjeringen kommer tilbake til utformingen av korn- og kraftfôrpolitikken i stortingsmeldingen om landbrukspolitikken:

«Komitéen har videre merket seg at statens representanter i den partssammensatte arbeidsgruppen som har vurdert markedsordningen for korn har ment at et målprissystem for korn i kombinasjon med et tollkvotebasert importsystem er et alternativ til dagens markedsordning. Likevel har statens medlemmer i arbeidsgruppen konkludert med at det ikke er aktuelt å foreslå en omlegging til et målprissystem uten at spørsmålet er lagt fram for Stortinget. Komitéen går ut fra at Regjeringen kommer grundig tilbake til dette i den bebudede stortingsmeldingen om landbrukspolitikken.»

I Næringskomiteens innstilling til jordbruksoppgjøret 1999, Innst. S. nr. 243 (1998-99), heter det:

«Komitéen vil understreke at en forventer at korn- og kraftfôrpolitikken tas opp i sin fulle bredde i den kommende stortingsmeldingen om landbrukspolitikken, og at stortingets behandling blir å legge til grunn når ny politikk eventuelt skal utformes på dette området.»

Landbruksdepartementet mener at markedsordningen for korn ikke er utformet slik at den best mulig ivaretar målsettingene. Fast produsentpris kan medføre høyere kostnader i omsetning og foredling av korn og kraftfôrråvarer enn nødvendig. Landbruksdepartementet mener at det er grunn til å anta at mer fleksible priser vil øke fleksibiliteten i ordningen og stimulere konkurransen i markedet slik at en oppnår reduserte kostnader både i omsetning og foredling.

I forbindelse med utforming av et framtidig virkemiddelsystem på korn- og kraftfôrsektoren vektlegger departementet at virkemidlene er utformet slik at målsettingene i korn- og kraftfôrpolitikken ivaretas. Derfor ønsker departementet å videreføre sentrale elementer i gjeldende ordning som er avgjørende for avsetningsmulighetene for norsk korn og for den geografiske produksjonsfordelingen i norsk jordbruk. Dette gjelder blant annet virkemidlene prisnedskrivning av norsk korn og oljefrø og betydelige frakttilskudd på korn og kraftfôrblandinger.

Departementet legger til grunn at det etableres en ny markedsordning for korn med utgangspunkt i det alternativet som ble utredet av den partssammensatte arbeidsgruppen i 1998. Ved utforming av en ny markedsordning skal det tas spesielt hensyn til endringer i markedsstrukturen i kornmarkedet i den senere tid for å møte eventuelle nye utfordringer som har oppstått etter at markedsordningen sist ble utredet.

Landbruksdepartementet mener at det er riktig å innføre et mer fleksibelt og konkurransebasert prissystem for norsk korn og oljefrø enn det som dagens system med statlig kjøpeplikt til garanterte priser innebærer. Prisene på norskprodusert korn forutsettes fastsatt som målpriser i jordbruksavtalen etter tilnærmet samme mønster som for husdyrproduktene. Et slikt prissystem vil, sammen med et importvern som sikrer preferanse for det norske kornet, bidra til konkurranse om produsentenes kornleveranser og gi en stimulans til at kornet følger de mest rasjonelle og minst kostnadskrevende kornstrømmer.

Importvernet og praktiseringen av det, vil sikre at jordbruksavtalens målpriser på norsk korn kan tas ut så lenge produksjonen ikke overstiger norsk etterspørsel. Ved eventuell overproduksjon må prinsippet om jordbrukets økonomiske ansvar gjøres gjeldende slik som for de øvrige jordbruksprodukter, og som også ligger inne i den nåværende markedsordningen. Prisnedskrivning og frakttilskudd vil som nevnt opprettholdes for å sikre grunnlaget for den geografiske produksjonsfordelingen i jordbruket.

I en slik åpen og fleksibel pris- og markedsordning er det avgjørende at importvernet praktiseres på en måte som medfører mindre risiko for importskapte overskudd enn det som følger av dagens system med reduserte generelle tollsatser. Departementet mener derfor at etableringen av et målprissystem for korn bør kombineres med et system med tollkvoter, der det gis redusert toll innenfor kvotene, mens tollsatsene for øvrig settes til det nivå som følger av WTO-forpliktelsene.

Den detaljerte utformingen av prissystemet og praktiseringen av importvernet må utredes nærmere fram til gjennomføringstidspunktet for en ny markedsordning. Departementet legger til grunn at hovedprinsippene for en ny markedsordning tidligst vil kunne vedtas i forbindelse med jordbruksoppgjøret våren 2000, og at ordningen etter detaljutredning vil kunne settes i verk tidligst 1.7.2001.

5.2.6 Konsesjonsregulering i kraftfôrbaserte husdyrproduksjoner

Formålet med husdyrkonsesjonsbestemmelsene er å opprettholde en differensiert bruksstruktur gjennom å fordele de kraftfôrbaserte husdyrproduksjonene med basis i familiejordbruket. Ved etableringen av husdyrkonsesjonsreguleringen i 1975 hadde man også som målsetting at reguleringen skulle bidra til å redusere miljøproblemene knyttet til husdyrgjødsel. Dette formålet er i dag regulert gjennom forskrift om husdyrgjødsel. Det må presiseres at formålet med husdyrkonsesjonsreguleringen ikke er å begrense totalproduksjonen av svine- og fjørfekjøtt samt egg. Alle brukere som ønsker kan starte opp svine- og fjørfehold innenfor grense for konsesjonsfri drift. Med grunnlag i formålet om en variert produksjonsstruktur innenfor de kraftfôrbaserte husdyrproduksjonene ønsker Regjeringen å opprettholde grensene for konsesjonsfri drift for svin og fjørfe på nåværende nivå.

Gjennom regelverket for husdyrkonsesjon reguleres både antall dyr satt inn i produksjon og anleggskapasiteten for svine- og fjørfehold. Reguleringen av kapasitet ga ved etablering av konsesjonsordningen et nødvendig ekstra grunnlag for kontroll av produksjonsomfang. Landbruksforvaltningen har nå mulighet til å gjennomføre kontroll gjennom bruk av flere edb-baserte systemer. Gjennom 1990-tallet er det blitt utviklet mer varierte produksjonssystemer (bl.a. løsdrift svin) og produkttyper (f.eks. fjørfeslakt av ulike størrelser for nedskjæring, ikke bare salg av hel kylling). Dette er en ønsket utvikling ut fra bl.a. hensyn til dyrevelferd og forbrukerpreferanser. Samtidig medfører denne utviklingen at det er vanskelig å fastsette normer for plasskrav m.m. pr. dyr i produksjon, som er en basis for regulering av anleggskapasitet. Departementet vil også understreke at det er reguleringen av antall svin og fjørfe innsatt i produksjon som er den sentrale i forhold til formålet med husdyrkonsesjonsreguleringen. Landbruksdepartementet foreslår på dette grunnlag å oppheve reguleringen av anleggskapasitet pr. bruk for svine- og fjørfehold.

Reguleringen av produksjonsomfanget innen svine- og fjørfeholdet er basert på antall innsatte dyr og ikke leveransene av slakt eller egg. Landbruksforvaltningen har mottatt mange reaksjoner fra produsenthold på at det ikke er den faktiske produksjon som reguleres. Dette bl.a. fordi antall innsatte dyr også vil omfatte dyr som dør i produksjonsperioden før utslakting og dyr som kasseres ved slakteprosessen. Gjennom avregningene brukerne mottar fra slakteri/eggpakkeri vil de få en bedre mulighet til å ha en løpende oversikt over det samlede konsesjonsomfanget gjennom året. Utviklingen mot produksjon av større slakt, spesielt for fjørfe, gjør at antall dyr blir et mindre egnet grunnlag for regulering av produksjon pr. bruk. Departementet vil ut fra disse momentene vurdere en omlegging av konsesjonsbestemmelse fra regulering av antall innsatte dyr i produksjon til produsert kvantum. Det må imidlertid vurderes nærmere hvordan man skal regulere smågrisproduksjonen ved en slik omlegging av husdyrkonsesjonsforvaltningen.

5.3 Nye jordbruksforhandlinger i WTO

Forhandlingsmandatet

I henhold til det eksisterende avtaleverket i WTO er det bestemt at det skal innledes nye forhandlinger på jordbruks- og tjenestesektoren. Videre vil enkelte sider ved Avtalen om immaterielle rettigheter (TRIPS) bli gjenstand for forhandlinger. Disse tre områdene refereres ofte til som den innebygde dagsorden. På WTOs tredje ministerkonferanse 30. november-3. desember 1999 skulle medlemslandene dessuten ta stilling til i hvilken grad eventuelt andre tema skal bli en del av den kommende forhandlingsrunden. Mange medlemsland i WTO ønsker at neste forhandlingsrunde skal være «kort» og at en skal legge til grunn prinsippet om «single undertaking», dvs. at hele forhandlingsløsningen vedtas som en pakke av alle medlemmene.

På norsk side støtter vi at dette bør bli en kort og effektiv forhandlingsrunde. Vi støtter også prinsippet om «single undertaking». I tillegg til den innebygde dagsorden bør forhandlingsrunden etter vårt syn også omfatte tema som handel med industrivarer, herunder fisk og fiskeprodukter, handel og miljø, handel og konkurranse, elektronisk handel og offentlige anskaffelser. Regjeringen er dessuten innforstått med at investeringer kan inngå som et tema i forhandlingene. I tråd med artikkel 20 i den eksisterende WTO Landbruksavtalen skal forhandlinger om en videreføring av reformprosessen innledes på jordbruksområdet innen utgangen av 1999. Artikkel 20 viser til den langsiktige målsettingen om å oppnå betydelige gradvise reduksjoner i støtte- og vernetiltak. Artikkelen sier videre at det i de videre forhandlinger også skal tas hensyn til bl.a. de erfaringer som er gjort med gjennomføringen av den eksisterende avtale og såkalte ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske forhold. 2

I forordet til avtalen er matvaresikkerhet og behovet for å verne om miljøet nevnt som konkrete eksempler på slike forhold. I tillegg har Norge i WTO understreket at distriktshensyn også er et viktig ikke-handelsmessig forhold som det må tas tilbørlig hensyn til i reformprosessen.

Etter artikkel 20 skal det i reformprosessen også tas hensyn til erfaringene som så langt er høstet i forbindelse med gjennomføringen av reduksjonsforpliktelsene og reduksjonsforpliktelsenes innvirkning på verdenshandelen for jordbruksprodukter. Det bør i denne sammenheng understrekes at dagens Landbruksavtale har medført en betydelig disiplinering av virkemiddelbruken i tråd med de målsettinger som gjelder for reformprosessen.

Artikkel 20 innebærer en forpliktelse til å innlede nye forhandlinger. Omfang og tempo på reduksjonene og i hvilken grad de ikke-økonomiske faktorene får utslag på det endelige forhandlingsresultatet vil være et forhandlingsspørsmål. I henhold til artikkel 20 kreves det ikke at det langsiktige målet nås allerede i den kommende forhandlingsrunden. Partene er heller ikke pålagt noen konkrete forpliktelser med hensyn til resultatet av forhandlingene. Selve forpliktelsen til å forhandle for å fortsette reformprosessen innebærer imidlertid at partene må forventes å måtte gå lenger enn de eksisterende forpliktelser.

Artikkel 20 stiller ingen konkrete krav til når forhandlingene skal være avsluttet. Det må likevel understrekes at artikkel 13 i Landbruksavtalen, den såkalte Fredsklausulen, pålegger partene å vise tilbakeholdenhet når det gjelder handelstvister knyttet til jordbrukssektoren. Denne klausulen utløper i år 2003, og det har fra flere hold blitt hevdet at det vil være gunstig å få avsluttet forhandlingene innen den tid. Skulle forhandlingene likevel ikke være avsluttet innen år 2003, vurderes det likevel som sannsynlig at avtalepartene blir enige om en forlengelse av fredsklausulen, særlig dersom partene er i en konstruktiv forhandlingsprosess.

WTOs tredje ministerkonferanse i Seattle ble avsluttet uten at det ble oppnådd enighet om en ministererklæring. Det legges opp til at forhandlingene inntil videre baseres på den innebygde dagsorden og at man fortsetter drøftelsene blant annet med sikte på å avklare hvilke øvrige temaer som eventuelt skal inkluderes. På landbruksområdet vil artikkel 20 danne utgangspunkt for forhandlingene inntil man eventuelt har oppnådd enighet om et mandat for en mer omfattende runde, som også spesifiserer et nærmere mandat for landbruksforhandlingene, basert på artikkel 20.

Norske interesser i forhandlingene

Regjeringens vurdering av de kommende forhandlingene på jordbruk er tidligere trukket opp i St.prp. nr. 67 (1997-98) Jordbruksoppgjøret 1998, St.prp. nr. 75 (1998-99) Jordbruksoppgjøret 1999 og i Utenriksministerens redegjørelse for Stortinget om de kommende WTO-forhandlinger 25. mai 1999 og 16. november 1999.

I St.prp. nr. 67 (1997-98) heter det:

«På bakgrunn av de viktige nasjonale interesser som knytter seg til norsk landbruk, vil denne sektoren etter Regjeringens vurderinger representere et svært viktig forhandlingsområde i de kommende WTO-forhandlingene. Dette forutsetter en aktiv rolle fra norsk side både i forberedelsesprosessen fram mot forhandlingsstart og under selve forhandlingene».

Denne aktive linjen fra Regjeringens side viderefører de prioriteringer på dette området som Brundtlandregjeringen førte i forrige forhandlingsrunde. Ved Midtvegs-evalueringen av Uruguay-runden i 1989 uttalte Norge i et forklarende innlegg:

«Når det gjelder den langsiktige delen, må vi fra norsk side igjen understreke den betydningen vi tillegger de ikke-handelsmessige eller ikke-økonomiske faktorene. Dette er viktige elementer i vår jordbrukspolitikk og omfatter ikke bare matvaresikkerhet, men også elementer som miljø, distriktspolitikk og sosiale hensyn. I en videre sammenheng er de av vital betydning for oss».

Om dette forklarende innlegget heter det i St.prp. nr. 65 (1993-94):

«Det forklarende innlegget fikk bred politisk støtte i Norge og dannet utgangspunktet for den videre norske deltakelse i forhandlingene».

Norge har i den forberedende fasen arbeidet for å påvirke dagsorden og å rette fokus på de ikke-handelsmessige faktorene i det multifunksjonelle landbruket både i WTO og OECD. Den såkalte uformelle analyse- og informasjonsutvekslingsprosessen i Landbrukskomiteen i WTO har vært viktig. Norge har i denne prosessen lagt fram fire notater: «Ikke-handelsmessige forhold i et multifunksjonelt landbruk», «miljøeffekter av handelsliberalisering på landbruksområdet», «matvaresikkerhet og betydningen av nasjonal landbruksproduksjon» og «virkemidler i et multifunksjonelt landbruk». Forberedelsene til Ministermøtet i Seattle har foregått i Hovedrådet. I Norges forslag til landbruksdelen av ministererklæringen, av 6. juli 1999, ble det også understreket at, basert på Landbruksavtalens artikkel 20, må det tas hensyn til de ikke-handelsmessige forhold i et multifunksjonelt landbruk i de videre forhandlinger.

I tillegg til den primære funksjonen som produsent av mat og fiber, har jordbruket i Norge en spesielt viktig funksjon når det gjelder matvareberedskap, levende bygder og miljøkvaliteter som biologisk mangfold, levende kulturlandskap og en god helse for både folk, dyr og planter. Disse ulike funksjonene kan sies å ha karakter av hva som i følge økonomisk teori kalles for kollektive goder som pr. definisjon ikke kan omsettes i et marked. For å sikre tilgangen på slike goder kreves som oftest statlig medvirkning gjennom styring og finansiering. 3

Norge har i WTO pekt på at når jordbruket leverer kollektive goder som samfunnet etterspør, må det være rom for at samfunnet om nødvendig betaler for produksjon av disse godene. Dette er i tråd med økonomisk teori, og er reflektert i dagens norske landbrukspolitikk. Disse synspunktene har Norge for sin del i WTO og OECD omtalt som prinsippet om at den som produserer et kollektivt gode, må om nødvendig betales for det ( Provider-Gets-Principle, PGP). Anvendelsen av dette prinsippet er viktig for at jordbruket skal fungere mest mulig effektivt i en samfunnsøkonomisk målestokk. Under norske forhold vil de kollektive goder som jordbruket leverer, kreve store overføringer. Det er Regjeringens målsetting at resultatet av neste forhandlingsrunde i WTO skal gi Norge et nasjonalt handlingsrom til å føre en aktiv landbrukspolitikk som gir grunnlag for jordbruksdrift over hele landet i tråd med målsettingen om et multifunksjonelt jordbruk.

I forbindelse med Stortingets behandling av Jordbruksoppgjøret 1999, sa Næringskomitéens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, i Innst. S. nr. 243 (1998-99) seg enig i Regjeringens strategi for de kommende WTO-forhandlingene. Debattene i Stortinget 17. juni og 23. november 1999 etter Utenriksministerens WTO-redegjørelser, viste at Regjeringen har Stortingets tilslutning til sin hovedlinje i de kommende landbruksforhandlingene i WTO.

Regjeringen understreker at mengden og kvaliteten på de kollektive godene levert av det norske jordbruket i til dels sterk grad er koplet til og avhengig av selve produksjonsmåten. Det er derfor viktig at det multilaterale avtaleverket fortsatt gir rom for et bredt spekter med virkemidler som inkluderer produksjonsrettet støtte. Dette er viktig for at Norge kan opprettholde produksjonen i den utstrekning det er nødvendig for å ta vare på og videreutvikle kvaliteten på de kollektive godene i samsvar med samfunnets etterspørsel etter disse.

I de kommende forhandlinger vil det trolig bli størst press mot produksjonsrettet støtte som omfatter både skjermingsstøtte og prisstøtte over budsjettet. Ved en omfattende reduksjon i produksjonsrettet støtte vil landbruksproduksjon ikke lenger være lønnsom i store deler av landet. Med den sentrale plassen pris- og skjermingsstøtte har i norsk landbrukspolitikk, er det avgjørende at Norge prioriterer å få forståelse for bruk av slike virkemidler. En eventuell reduksjon i skjermingsstøtten som medfører reduksjon i prisinntektene må etter Regjeringens syn kompenseres. Dette vil først og fremst være knyttet til tiltak over statsbudsjettet.

Hovedsakelig er de kollektive godene som er omtalt både spesifikke for landbrukssektoren og avhengig av en aktiv landbruksproduksjon. Det er store forskjeller i kostnadsnivået for jordbruksproduksjon mellom de ulike medlemslandene i WTO. På lang sikt er det kun mulig å opprettholde produksjonen dersom inntektene knyttet til produksjonen dekker produksjonskostnadene. I land og områder med et høyt kostnadsnivå generelt og mindre gunstige vilkår for jordbruksproduksjon, vil det derfor være behov for til dels betydelig produksjonsrettet støtte til jordbruket for å kunne sikre et visst nivå på produksjonen.

I et scenario med verdensmarkedets priser som gjeldende prisnivå i Norge, kombinert med støtteordninger som er helt uavhengig av produksjonen (jf. intensjonen med «grønn» støtte) vil en ikke kunne sikre de samfunnsoppgaver landbruket skal ivareta i tilstrekkelig grad.

Analyser viser at i et slikt scenario vil produksjonskostnadene i norsk landbruk langt overstige mulighetene for produksjonsinntekter, selv med reduserte kostnader knyttet til innsatsfaktorer, hovedsakelig kraftfôrkostnader. Det vil i en slik situasjon ikke finnes tilstrekkelige incentiver for fortsatt produksjon, gitt at de grønne støtteordningene er fullstendig frikoplet.

Alternativet med å målrette støtteordninger direkte til de hensyn en ønsker å sikre, f.eks. kulturlandskap, biodiversitet, kulturarv m.m., er også vanskelig. Et system der det stilles krav om en produksjon av kollektive goder, men der det ikke er incentiv til en produksjon av jordbruksvarer er det ingen land som har gjennomført, og det vil sannsynligvis medføre betydelige kostnader knyttet til administrasjon og kontroll for at en skal oppnå hensikten og unngå misbruk. Det er videre et spørsmål i hvor stor grad en faktisk vil oppnå det etterspurte godet. Et kulturlandskap produsert uten en aktiv landbruksproduksjon, vil ikke bli oppfattet av produsentene og samfunnet som meningsfull virksomhet.

Skjermingsstøtte representerer i følge OECDs PSE-beregninger i dag om lag 45 prosent av den totale støtten til norsk jordbruk. Dette er en klart lavere andel enn gjennomsnittet for OECD-landene. Likevel, dersom all skjermingsstøtte skulle erstattes av (grønn) budsjettstøtte, ville det medføre nærmere en dobling av budsjettstøtten i forhold til dagens situasjon.

Regjeringen vil understreke at det i de kommende WTO-forhandlingene er avgjørende for målsettingen om å sikre tilstrekkelig nasjonalt handlingsrom å videreføre et solid importvern. Produksjonsavhengige virkemidler, herunder importvernet, anses nødvendig for å sikre landbrukets produksjon av samfunnsgoder.

Eksportsubsidier har negative effekter på verdens matvaremarkeder og kan vanskelig forsvares politisk ut fra hensynet til de ulike kollektive godene som jordbruket produserer. På den andre siden må det understrekes at om lag 10 prosent av den norske melkeproduksjonen går til osteproduksjon som omsettes ved hjelp av eksportsubsidier. En eventuell reduksjon i eksportsubsidiene kan derfor få betydelige negative konsekvenser, særlig for distriktene. Overgangsordninger med gradvis reduksjon i eksportsubsidiene er derfor nødvendig.

Kvaliteten på de kollektive godene er også avhengig av at de negative miljøeffektene av landbruket reduseres til et minimum. I norsk landbrukspolitikk gjøres dette bl.a. gjennom bruk av prinsippet om at forurenseren skal betale (Polluter-Pays-Principle, PPP). PPP innebærer at negative eksterne effekter (f.eks. forurensing) reduseres gjennom lover og forskrifter eller gjennom økonomiske virkemidler slik at miljøkostnadene betales av forurenseren.

Det er en klart økende bevissthet nasjonalt og internasjonalt rundt spørsmål knyttet til helse og forbrukerinteresser og forholdet til internasjonal handel. Ikke minst krisene og handelskonfliktene knyttet til kugalskap, hormonbehandlet kjøtt og handel med genmodifiserte produkter har bidratt til dette. Det må vurderes fortløpende i hvilken grad eksisterende avtaleverk og de kommende forhandlinger på landbruksområdet ivaretar behovet for fleksibel virkemiddelbruk når det gjelder disse spørsmålene. Forhandlinger om regulering av handelen med genmodifiserte organismer i en Biosafety-protokoll pågår under FNs Konvensjon om biologisk mangfold. Det vil fra norsk side arbeides for at Biosafety-protokollen ferdigforhandles før genmodifiserte organismer evt. blir et tema i WTO-forhandlingene.

Andre lands posisjoner i forhandlingene

Cairns-landene, 4 ledet av Australia, Argentina og New Zealand, og USA vil presse sterkt på for å få en videre liberalisering av jordbrukssektoren. Hvis kravene fra disse landene får gjennomslag i forhandlingene, vil dette kunne få sterke negative konsekvenser for norsk jordbruk og de ikke-handelsmessige interesser som norsk jordbruk skal ivareta.

På den andre siden forventes Norge i betydelig grad å ha sammenfallende interesser med EU, 5 Japan, Sveits, Sør-Korea, Island, Polen og enkelte andre land. Alle disse landene legger betydelig vekt på landbrukets multifunksjonelle rolle, og flere av disse har lagt fram notater og forslag på landbruksområdet som understreker dette. Japan argumenterer sterkt for behovet for produksjonsrettede støtteordninger. EU legger vekt på behovet for blå boks og fleksibilitet i grønn boks. EU antas å ha et fortsatt behov for importvern på mange sektorer, samt behov for videreføring av eksportsubsidier.

Utviklingslandene er ikke en ensartet gruppe på landbruksområdet og har til dels signalisert motstridende interesser. Generelt krever utviklingslandene særbehandling innenfor WTO-regelverket. Bedret markedsadgang for utviklingsland er videre et sentralt krav. Mange land har pekt på behovet for teknisk og finansiell bistand for å kunne integreres bedre i det multilaterale handelssystemet. Behovet for fleksibilitet og handlingsrom i valg av virkemidler blir understreket av mange land. Noen land har i den forbindelse også pekt på behovet for beskyttelse av egne markeder og/eller unntak fra nye reduksjonsforpliktelser for å sikre matsikkerhet, økonomisk utvikling etc.

Når det gjelder markedsadgang, mener Regjeringen det er avgjørende for målsettingen om å sikre tilstrekkelig nasjonalt handlingsrom å videreføre et solid importvern som gir preferanse for norsk produksjon av landbruksprodukter som er viktige for å nå målene i landbrukspolitikken.

Markedsadgang for tropiske produkter, som er vesentlige eksportprodukter for mange utviklingsland, er i all hovedsak uproblematisk i forhold til norske landbruksinteresser. Videre har MUL-landene i liten grad produksjon og eksport av tempererte produkter, som mer direkte kan komme i konflikt med norske produksjonsinteresser. Regjeringen legger til grunn at forhandlingene i WTO vil føre til visse reduksjoner av MFN-tollsatser som er bundet i WTO. Det gjelder industrivarer som for eksempel tekstiler og klær, og det gjelder i henhold til WTO-landbruksavtalens artikkel 20 også landbruksprodukter. Når en på norsk side skal vurdere hvilke produkter vi skal gi tollreduksjoner på, vil en legge vekt på å velge eksportprodukter som er av betydning for utviklingslandene, samtidig som en opprettholder et høyt grensevern for produkter som er vitale for viktige mål i norsk landbrukspolitikk.

Når det gjelder forslag som er lagt inn i WTO-forhandlingene om bedret markedsadgang for de fattigste landene (MUL), kan vi fra norsk side slutte oss til EUs nulltoll-forslag for så godt som alle produkter slik det framstår. Internasjonalt vil dette kunne innebære en videreutvikling av dagens preferanseordninger, noe som vil kunne gi de fattigste utviklingslandene noe bedre markedsadgang til viktige markeder. Når det gjelder andre forslag om full tollfrihet for alle produkter fra MUL, er vi på norsk side villig til å vurdere dette under forutsetning av sikkerhetsmekanismer som er tilstrekkelige til å ivareta vesentlige norske landbrukspolitiske målsettinger, og at det blir en bred tilslutning om forslaget fra industriland, herunder de landene Norge tradisjonelt samarbeider med i disse spørsmålene.

Departementet viser til at mange av konfliktene i internasjonal handel med jordbruksvarer går mellom eksportør- og importørland. Ulike motstridende interesser mellom netto importører og netto eksportører av jordbruksvarer må søkes løst på en balansert måte i de kommende forhandlingene på landbruksområdet.

Regjeringen legger opp til at den aktive rollen som Norge har spilt i den forberedende fasen vil bli videreført i selve forhandlingsfasen. Kontakten med land vi har helt eller delvis sammenfallende interesser med videreføres og utbygges, og det vil også bli lagt vekt på å holde kontakt med sentrale fagmiljøer som har kompetanse på det multifunksjonelle landbruket.

TRIPS-avtalen

Ved årsskiftet skal det under TRIPS-avtalen innledes forhandlinger i WTO om handelsrelaterte immaterielle rettigheter. Disse forhandlingene vil blant annet omfatte økt beskyttelse for såkalte geografiske varebetegnelser, og videre skal det foretas en gjennomgang av partenes adgang til å unnta enkelte typer bioteknologiske oppfinnelser fra patentering. Det drøftes også om ytterligere områder bør inkluderes i disse forhandlingene.

I tråd med Utenriksministerens redegjørelse til Stortinget 16. november 1999 legger Regjeringen stor vekt på at TRIPS-forhandlingene ikke skal begrense den eksisterende adgangen til å unnta fra patentering dyr, planter og måter for fremstilling av dem. Videre arbeides det fra norsk side med å sikre bedre overenstemmelse mellom TRIPS-avtalen og målsettingene i Konvensjonen om biologisk mangfold. Norge vil også legge stor vekt på å beholde adgangen til en fleksibel plantesortsbeskyttelse. Vår tilnærming til disse problemstillingene er i tråd med utviklingslandenes hovedsyn.

5.4 Matsikkerhet og langsiktig matforsyning

Matsikkerhet for alle innbyggere i Norge nå og i framtiden er et viktig mål for Regjeringen. For å nå dette målet er et aktivt og sterkt landbruk i Norge, et forutsigbart og stabilt handelssystem, samt gode system for å sikre trygg mat viktig. Stabil og fullgod tilgang til mat er en menneskerettighet, nedfelt i Artikkel 11 i FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter. Dette kan best oppfylles gjennom matsikkerhet som eksisterer når alle mennesker til enhver tid har fysisk og økonomisk tilgang til nok og trygg mat for et fullgodt kosthold som møter deres ernæringsmessige behov og preferanser, og som danner grunnlag for et aktivt liv med god helse. FN-konvensjonen gjelder som norsk lov, jf. lov av 21. mai 1999.

5.4.1 Verdens matvaresituasjon

Den framtidige internasjonale matvaresituasjonen er avgjørende for hvordan matsikkerheten kan sikres. De analyser som er gjort gir ikke noe entydig bilde. Et hovedbilde er likevel at økonomisk utvikling og økt kjøpekraft, særlig i verdens fattigste land, er en forutsetning for å redusere verdens underernærte befolkning. For å nå målet fra Mattoppmøtet i 1996 om at de vel 800 millioner underernærte skal reduseres til halvparten i år 2010-2015, er det nødvendig med en økonomisk utvikling i de fattigste land. En slik utvikling vil øke etterspørselen på verdensmarkedet. FAOs prognoser over framtidig matproduksjon for de nærmeste årene, viser at det er mulig å øke produksjonen på verdensbasis for å møte denne økningen. De viktigste forutsetningene for å lykkes er å ta kjent teknologi i bruk for å øke produksjonen pr. hektar, samtidig som det er mulig å øke jordbruksarealene. FAOs vurderinger viser videre at vi på lang sikt kan få en situasjon med internasjonal knapphet.

World Watch institute (WWI) viser til at det ikke er vitenskapelig grunnlag for å kunne øke avkastningen av mat pr. hektar, særlig etter 2010. WWI spår en dramatisk utvikling fram mot år 2030 med en sterk økning i antall mennesker som sulter, dersom ikke befolkningsveksten reduseres dramatisk.

Prognosene over den framtidige matproduksjonen og matsikkerheten er derfor på ingen måte entydige. FAOs vurderinger vil trolig fange opp utviklingen for de nærmeste årene godt. Det er mulig å få til en sterk økning av matproduksjonen for å fø en stadig økende befolkning i verden. Det er også mulig å redusere antallet underernærte vesentlig. Forutsetningen for dette er økt kjøpekraft i fattige land. Utviklingen går imidlertid også mot at knappheten på ressurser til å produsere mat blir stadig større. I løpet av noen tiår kan vi bevege oss fra en situasjon der vi har hatt for store matressurser, og det har vært en oppgave å redusere matproduksjonen, til at vi får en internasjonal knapphet. En slik utvikling vil kunne få stor innvirkning på etterspørselen etter matvarer på verdensmarkedet. Mulighetene for en utvikling mot internasjonal knapphet begrunner utnyttelsen av landbrukets ressurser i land med høye kostnader og vanskelige naturforhold.

Som produksjonsfaktor får tilgangen på vann økende oppmerksomhet. Kunstig vanning er i mange områder en forutsetning for landbrukproduksjon og særlig for dagens avlingsnivå. I forbindelse med kunstig vanning har det i enkelte områder oppstått problemer med synkende grunnvannstand og økt saltinnhold i grunnvann og dermed jordsmonn. Vannressursene er også i enkelte områder allerede en knapphetsfaktor, og er gjenstand for konflikter mellom land med hensyn på bruksrettigheter.

5.4.2 Langsiktigheten i matproduksjon

Grunnleggende trekk ved landbruket som sektor og produksjon, er kompleksitet og langsiktighet. Langsiktigheten er knyttet til at landbruksproduksjonen er en biologisk produksjon basert på naturressurser og er en stedbunden næring som krever kompetanse tilpasset lokale forhold. Kompleksiteten er også knyttet til store investeringer i infrastruktur og et stort antall relativt små enheter.

Landbruksdepartementet har ansvaret for å føre en langsiktig politikk for landets matsikkerhet, som i tid griper ut over de gjeldende planforutsetningene for det sivile beredskap. Dette innebærer et sterkt jordvern for å bevare produksjonsgrunnlaget, og vektlegging av en løpende innenlands produksjon for å opprettholde infrastruktur og kompetanse både i primærproduksjonen og næringsmiddelindustrien.

Regjeringen mener at det å opprettholde nasjonal produksjon av mat er et hovedelement i matsikkerhetspolitikken for den norske befolkningen. Som netto importør av jordbruksvarer er imidlertid også et fungerende handelssystem viktig for å sikre import av nødvendige matvarer. I et globalt perspektiv ligger det beste svaret på mulige trusler fra forskjellige kriser antagelig i et spredt produksjonsmønster. Produksjon i lavproduktive områder er også anbefalt i Handlingsplanen fra Toppmøtet om Verdens matsikkerhet. Arealbruk, geografisk produksjonsfordeling, ressursforvaltning og eier- og bruksforhold blir derfor viktig for å ivareta den langsiktige matforsyningen. I lavproduktive områder vil produksjonskostnadene være høyere enn ellers og politiske virkemidler må sikre at produksjonen kan opprettholdes. De kommende forhandlingene i WTO vil legge rammer for den nasjonale tilpasningen. Regjeringen vil legge vekt på at utformingen av handelspolitikken gir nasjonalt handlingsrom i arbeidet for en langsiktig matforsyning.

5.4.3 Matforsyning og beredskap

Norsk matforsyningsberedskap er basert på en kombinasjon av nasjonal produksjon, lager og import. Planforutsetningene for det sivile beredskap og matvareberedskapspolitikken har gjennomgått endringer etter at den kalde krigen opphørte jf. St.meld. nr. 25 (1998-99) Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999-2002.Planleggingen legger økt vekt på beredskap i forhold til ulike typer av fredskriser ved siden av beredskap i forhold til situasjoner med krig eller hvor krig truer. Økt varslingstid og de eksisterende trusselvurderingene, som bl.a. innebærer at det ikke planlegges for langvarige avsperringssituasjoner og et omfattende militært angrep på Vest-Europa, har gitt grunnlag for endringer i opplegget for forsyningsberedskapen. Innenfor planhorisonten for det sivile beredskap legges det større vekt på sårbarhetsreduserende tiltak. Det forutsettes at handel i stor grad skal kunne foregå og beredskapstiltakene baseres i større grad på næringens eksisterende infrastruktur, og det er gjennomført endringer i opplegget for beredskapslagring.

Den sivile beredskapsplanleggingen tar utgangspunkt i planforutsetningene, næringsstrukturen og forsyningssituasjonen slik de til enhver tid foreligger og er i dag basert på at det foregår produksjon og foredling av mat i hele landet. I et langsiktig perspektiv er usikkerheten om forsyningssituasjonen større enn innenfor tidsperspektivet for det sivile beredskap. Jordbruksproduksjon er langsiktig og selv om sannsynligheten for at en krise vil påvirke matvaretilgangen negativt kan være liten, kan konsekvensene være store. Store endringer i, eller redusert tilgang på internasjonal matforsyning av adekvat mat, kan følge av politiske og økonomiske kriser, og økologiske kriser som radioaktivt nedfall, smitte og sykdom på planter og dyr, redusert tilgjengelighet av vann, klimaskifte eller substansielle endringer i global etterspørsel. Dersom en krise skulle oppstå, i eller i nærheten av verdens viktigste matkamre, vil dette få uheldige virkninger på globalt tilbud og etterspørsel. Regjeringen mener derfor nasjonal produksjon er en nødvendig del av en langsiktig matforsyning.

Scenarier for ulike typer av fredskriser har blitt mer sentrale i utformingen av matvareberedskapspolitikken. Dette kom ikke minst til uttrykk etter Tsjernobyl-ulykken i Ukraina der store deler av jordbruket i Sentral-Europa ble forurenset for en kortere periode. Men selv nå, 13 år etter ulykken, brukes det i Norge årlig 10-20 millioner kroner på tiltak for å senke radioaktiviteten i kjøtt. Denne type kriser kan, avhengig av værforholdene, gi stor lokal variasjon i belastningen på produksjonsgrunnlaget. Det understreker også betydningen av en spredt landbruksproduksjon.

Landbrukets rolle i spørsmålene om matsikkerhet har bl.a. på basis av ovennevnte en langsiktig karakter. Bakgrunnen for langsiktigheten er at landbruksproduksjon er en biologisk og stedbunden produksjon og er forbundet med store investeringer i infrastruktur og lokalt tilpasset kunnskap om produksjonsforholdene. For å ivareta landets totale matsikkerhet er derfor et restriktivt jordvern, samt målsettingen om en høy norsk varestrøm, viktig. Samtidig må nasjonal produksjon ses i sammenheng med import og handelsmuligheter innenfor rammen av EØS-avtalen samt en framtidig WTO-avtale. Det er imidlertid av avgjørende betydning for en netto-importør av jordbruksvarer som Norge å kunne føre en politikk hvor nasjonal matproduksjon spiller en viktig rolle for matforsyning.

5.4.4 Jordvernet

Foruten klima og vann er jordressursen den viktigste og mest grunnleggende produksjonsfaktoren i landbruket. Jordsmonnet er en knapp og ikke fornybar ressurs, og bare om lag 3 prosent av det totale landarealet i Norge er dyrket. På grunn av klimatiske begrensninger er bare ca. 1 prosent av landets areal egnet for matkornproduksjon. Disse arealene har stor forsyningsmessig verdi og representerer en viktig nasjonal interesse. Vern om produksjonsgrunnlaget for framtidige generasjoner er grunnleggende. Jordvernet er begrunnet både i beredskapshensyn og miljøhensyn, jf. kap. 5.8 og 6.2.

Gjennom arealplanleggingen samordnes samfunnets ulike behov for arealutnyttelse. For å dekke behovene for boliger, næringsdrift og infrastruktur m.m kreves det arealer. Arealene skal også dekke behovene for blant annet rekreasjon og opplevelser, og avveiningen mellom ulike hensyn kan være konfliktfylte. For å ivareta landbrukets arealinteresser i planleggingen er det derfor nødvendig med en bedre dokumentasjon av arealenes kvalitet og verdi for landbruket. Departementet ser også behov for bedre registrering av avgang av landbruksarealer som følge av omdisponering, for å overvåke ressurstilgangen og bruken av virkemidler i arealplanleggingen.

Jordvern er avgjørende for den nasjonale matforsyning, men handler også om å ta et ansvar for den globale matvaresituasjonen, og å opprettholde en levedyktig nasjonal og regional landbruksnæring. Hovedmotivet for vern av dyrket og dyrkbar jord, og særlig arealer med stort produksjonspotensiale, er å sikre mulighetene for matvareproduksjon på lang sikt under ulike forhold nasjonalt og regionalt. Produksjonsmuligheter på et spredt geografisk område er av særlig betydning i forhold til visse økologiske og ressursmessige kriser.

Norsk landbruk må utnytte naturgrunnlaget på en best mulig måte for å sikre en tilstrekkelig nasjonal matforsyning. I beredskapssammenheng vil verdien av arealene påvirkes av flere forhold som avstand til befolkningssentra, transportkapasitet og anvendelsen av de produserte varene. Direkte kornkonsum gir for eksempel en langt bedre kalorianvendelse enn bruk av korn til kraftfôr. Under beredskap vil en reaktivering av utmarksbeiter til kjøttproduksjon være et viktig tiltak i kombinasjon med å nytte kornet direkte til menneskeføde.

Det har vært bred politisk enighet om betydningen av et sterkt jordvern, både på 70-, 80- og 90-tallet. Den siste arealmeldingen, St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikksignaliserer en ytterligere styrking av jordvernet. Det er imidlertid for tidlig å vurdere om signalene i St.meld. 29 (1996-97) har ført til en strengere praktisering av jordvernet.

I et langsiktig perspektiv legger departementet vekt på å bevare potensialet for biologisk produksjon. Departementet mener det er av stor betydning å følge opp de lover og øvrige politiske signaler som er gitt og legge til rette for et jordvern som gir bedre vern mot varig omdisponering av de mest verdifulle landbruksarealene. Det er særlig viktig å verne om de arealer som er egnet til å dyrke matkorn. Disse finnes i stor grad i de befolkningstette områdene hvor utbyggingspresset er størst. Bruk av arealene til andre formål må med andre ord effektiviseres blant annet ved fortetting, arealøkonomisering og styring av tettstedsutviklingen mot mindre produktive områder. Dette innebærer imidlertid ikke svekket vern av jordbruksareal som ikke kan nyttes til matkornproduksjon. Med bakgrunn i mulige økologiske kriser og ressurskriser er det av avgjørende betydning å opprettholde produksjonspotensialet på arealer som er geografisk spredt og som dermed har ulikt produksjonspotensiale.

Tiltak for å øke forståelsen for betydningen av jordressursen er viktig for å sikre at den vekt på jordvernet som er forutsatt i St.meld. nr. 29 (1996-97) blir omsatt i praktisk handling

5.4.5 Kompetanse og infrastruktur

I tillegg til jordvern legger departementet vekt på å opprettholde nødvendig kompetanse og infrastruktur i primærproduksjon og foredlingsindustri nasjonalt. For å oppnå en fullgod og stabil matsikkerhet, er man avhengig av robuste og motstandsdyktige matforsyningssystemer som innebærer at en må se hele matvarekjeden under ett. Disse matforsyningssystemene bør tåle økonomiske, teknologiske og økologiske svingninger.

For å ivareta disse hensynene er det avgjørende å sikre lokale produksjonsmiljøer og et tilstrekkelig antall næringsutøvere i landbruket. Gjennom løpende produksjon og ressursutnyttelse ivaretar dette generell kompetanse om primærproduksjon og kunnskap om stedstilpassede produksjonsformer og produksjonsforhold. Slik kompetanse som har sitt utgangspunkt i aktive produksjonsmiljøer vil være meget viktig i situasjoner hvor oppbygging og omstilling av innenlandsk produksjon er nødvendig.

Den bioteknologiske utviklingen har vært i sterk vekst de siste årene også innenfor landbruket. I dag brukes moderne bioteknologiske metoder i matvareproduksjonen innen foredling, avl, diagnostikk i dyre- og plantehelsen og i videreforedling innen fôrvare- og næringsmiddelsektoren. Potensiale for å styrke matproduksjonen ved bruk av bioteknologiske metoder og prosesser bør ikke undervurderes. Det er også behov for en utvikling av kompetanse innen FoU, næringsliv og tilsynsmyndigheter, for å møte denne utviklingen på en måte som ivaretar miljø, sikkerhet og etikk. Regjeringen vil i sin oppfølging av den Nasjonale strategien for næringsrettet bioteknologiav 9. juni 1998, utforme rammebetingelsene for bioteknologi, slik at næringsvirksomheten skal foregå på en etisk og samfunnsmessig forsvarlig måte uten helse- og miljømessige skadevirkninger.

Det er et viktig grunnlag for den langsiktige matforsyningen at det finnes nødvendig infrastruktur i verdikjeden fra primærjordbruk til forbruker. Dette innebærer mottak, foredling og transport, og ivaretas av en effektiv næringsmiddelindustri og handel. Dette legger også grunnlaget for gode importfunksjoner.

5.5 Landbrukets bidrag i distriktspolitikken

Landbruket er viktig i distriktspolitikken. Aktiviteten i landbruksnæringen bidrar både når det gjelder bosetting og lokalt eierskap til ressursene, ressursforvaltning og verdiskaping i alle deler av landet. Næringens ressurser må forvaltes i tråd med samfunnsinteressene i bred forstand for å gi maksimal samfunnsnytte.

5.5.1 Bosetting og verdiskaping i distriktene

Den økonomiske aktiviteten i distriktene er grunnlaget for det desentraliserte bosettingsmønsteret vi har i Norge. Jordbruk og andre primærnæringer har en sentral plass i næringslivet i mange norske kommuner, både når det gjelder verdiskaping og sysselsetting. Mange distriktskommuner er avhengige av jordbruket som grunnlag for levedyktige bygdesamfunn. Landbrukspolitikkens mål om et aktivt landbruk i hele landet er en del av den brede distriktspolitikken, der siktemålet er å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Regjeringen legger til grunn at landbruket fortsatt skal ha en sentral rolle i distriktspolitikken framover, blant annet gjennom sitt bidrag til bosetting på bygdene.

Regjeringen legger til grunn at norsk landbruk også framover skal være et miljøvennlig landbruk med en variert bruksstruktur. De topografiske forholdene gjør at det i Norge er urealistisk med storskaladrift på linje med mange andre land. Likevel ser Regjeringen behov for en moderat utvikling i retning av større driftsenheter. Det vil i denne sammenheng være behov for å differensiere mellom produksjoner og mellom distrikter.

Strukturpolitikken i landbruket innebærer en avveining mellom flere hensyn. Ønsket om et småskala jordbruk med mange driftsenheter som gir et stort bidrag til bosetting og sysselsetting i distriktene, må veies mot kostnadene knyttet til å ha små enheter, både når det gjelder å sikre en tilfredsstillende inntektsutvikling, behovet for overføringer og importbeskyttelse, samt utviklingen i kostnadsnivå og konkurranseevne.

Utviklingen har vært noe ulik for henholdsvis driftsstrukturen og eiendomsstrukturen i landbruket de siste årene. Strukturendringene har vært større målt som antall driftsenheter enn målt som antall landbrukseiendommer, noe som blant annet skyldes en økning i jordleie. Denne utviklingen i driftsstrukturen innebærer at færre brukere driver de eksisterende jordbruksarealene. Regjeringen legger vekt på å sikre driftsgrunnlaget på de brukene som driver aktiv landbruksproduksjon. Uten en aktiv landbruksproduksjon, vil grunnlaget også for annen bosetting bli alvorlig svekket. Landbrukets mest grunnleggende bidrag til bosetting blir dermed å sikre levekraftige driftsenheter og attraktive arbeidsplasser i distriktene.

Av de omtrent 180.000 landbrukseiendommene er ca. 80 prosent bebygd med bolighus, og kan dermed ha en funksjon i bosettingssammenheng. For omtrent halvparten av disse er imidlertid bosetting brukets hovedfunksjon. Dette vil si at eier bor på bruket, men leier ut produksjonsgrunnlaget, eller i liten grad driver landbruksproduksjon. Departementet vil legge større vekt på å sikre bosettingsfunksjonen til disse brukene ved utforming av landbrukspolitikken. Dette innebærer at virkemidlene rettes mer direkte mot å sikre brukets bosettingsfunksjon. For å lykkes er det imidlertid viktig at det enten finnes alternative sysselsettingsmuligheter, eller utvikles annen næring som grunnlag for bosetting på disse brukene. Dette understreker at landbrukspolitikken må ses i nær sammenheng med den generelle distrikts- og næringspolitikken.

En strategi er å differensiere virkemiddelbruken mellom små gårdsbruk med lite driftsomfang og bruk med større driftsomfang. På de små brukene vil brukets betydning for bosettingen vektlegges i større grad enn i dag, for eksempel ved at de økonomiske virkemidlene rettes inn mot det å bo på bruket. Økonomiske virkemidler knyttet til type produksjon, antall dyr, areal og produksjonsmengde bør i mindre grad gjøre seg gjeldende for disse brukene. De juridiske virkemidlene må utformes for å sikre et reelt bidrag til bosetting og aktive bygdesamfunn fra de minste brukene.

På bruk hvor det ligger til rette for yrkesmessig drift, er inntektsmulighetene i større grad knyttet til produksjonen av jordbruksprodukter. En del produksjoner er det dessuten vanskelig å kombinere med arbeid utenom bruket, både av praktiske og kapasitetsmessige årsaker og på grunn av arbeidsmarkedet i regionen. Det er behov for å sikre tilfredsstillende inntektsmuligheter fra næringsdriften på disse brukene. Regjeringen vil prioritere denne type driftsenheter ved utformingen av de økonomiske virkemidlene.

5.5.2 Geografisk arbeidsdeling

Norsk landbrukspolitikk har i flere tiår vært innrettet slik at den stimulerer til en fordeling av produksjonen mellom ulike landsdeler. Kornproduksjon og annen spesialisert planteproduksjon foregår i de områdene som er egnet for dette, mens spesielt de grovfôrbaserte husdyrproduksjonene er kanalisert til distriktene. Denne kanaliseringspolitikken har gjort det mulig å ta i bruk og opprettholde et stort jordbruksareal, og opprettholde et aktivt landbruk i alle deler av landet.

For å sikre landbrukets bidrag til bosetting i bygdene, langsiktig matforsyning, og et levende kulturlandskap i hele landet, ønsker Regjeringen at det fortsatt skal være en produksjonsfordeling i landbruket basert på hovedtrekkene i den arbeidsdelingen som eksisterer i dag.

Det er imidlertid en del kostnader knyttet til en slik strategi, og den skaper utfordringer ved utformingen av landbrukspolitiske virkemidler. Kanaliseringspolitikken kan også føre til visse konflikter i forhold til miljømål for landbrukspolitikken. Produksjonsfordelingen som følger av kanaliseringspolitikken innebærer at avstanden fra produsenten av råvaren til konsumenten av det foredlede produktet er større enn ved en annen organisering av produksjonen. Dette fører til et større transportbehov enn dersom produksjonen hadde foregått nærmere markedet. Det foregår en forholdsvis omfattende transport av landbruksvarer fra alle deler av landet til de største byene, spesielt det sentrale Østlandsområdet. Transporten skjer til dels i form av råvarer, og til dels i form av foredlede produkter. Transportkostnadene er i mange tilfeller høyere enn det som er tilfelle ved import fra Sverige eller Danmark. En sentral utfordring i politikken for norsk landbruk og matproduksjon er å gi rammebetingelser som også sikrer mottak og foredling regionalt. Departementet mener fraktordninger fortsatt vil være et viktig element i det.

Kanaliseringspolitikken innebærer at mer jordbruksareal er i drift i landet totalt sett enn det som hadde vært tilfelle uten regional spesialisering. Det betyr også at mengden av jordbrukslandskap og det biologiske mangfoldet i tilknytning til dette landskapet er større som en konsekvens av denne politikken. På den annen side kan regional spesialisering og til dels ensretting av produksjonen som følge av politikken redusere det biologiske mangfoldet og føre til mindre variasjon i kulturlandskapet i enkelte distrikt.

Regjeringen vil føre en landbrukspolitikk som sikrer at husdyrproduksjon i distriktene er konkurransedyktig med husdyrproduksjon i mer sentrale jordbruksområder. Samtidig vil regjeringen legge vekt på at inntektsmulighetene i spesialisert planteproduksjon i de beste jordbruksområdene er tilfredsstillende, slik at det ikke skjer betydelig omlegging av blant annet kornproduksjonen i retning av grovfôrbasert husdyrproduksjon.

Kostnader forbundet med å opprettholde et aktivt landbruk i hele landet, må vurderes i forhold til måloppnåelsen på andre viktige samfunnsområder.

5.5.3 Lokalt eierskap

Landbruket eier og forvalter store deler av landets jord-, skog-, utmarksarealer og vassdrag. Næringsutøvernes rolle som ressursforvaltere er med andre ord sentral. Forvalterrollen representerer et stabilt og langsiktig element i landbruket, og spiller en viktig rolle for næringsutøvernes identitet.

De siste årene har omfanget av jordleie økt. Odelstradisjonen i Norge har som formål å sikre at de som har sitt yrke i primærlandbruket selv eier gården sin. Regjeringen ønsker å sikre det lokale eierskapet til landbrukseiendommene for å bidra til bosetting i bygdene, god ressursforvaltning og langsiktighet i næringen. Viktige virkemidler i forhold til eiendomsstrukturen er odels- og konsesjonslovens bestemmelser om bo- og driveplikt. Over tid har bruksstrukturen endret seg mer enn eiendomsstrukturen. Både effektivitetsutvikling og behov for å bedre lønnsomheten i driften bidrar til dette. Det økte omfanget av jordleie kan være første steg i en mer langsiktig tilpasning i eiendomsstrukturen. Samtidig har eiendommene potensiale til å bidra til bosetting i distriktene. Regjeringen vil styrke både bosettingsfunksjonen og driftsgrunnlaget for aktive produsenter. Langsiktige betingelser i ordnede former er viktig for den som leier jorda. Regjeringen legger til grunn at landbrukspolitikken så langt det er mulig skal ivareta interessene til dem som bruker jorda, men også eiers rettigheter og miljøhensyn knyttet til forvaltning av ressursene skal ivaretas. De juridiske virkemidlene i arealforvaltningen er drøftet i kap 6.2.

Bøndene er selvstendig næringsdrivende med et selvstendig ansvar for å utnytte gårdens ressurser på best mulig måte. Risiko og valgmuligheter kan være forutsetninger for å fremme entreprenørskap og kreativitet i næringslivet. Bøndenes kompetanse i privat næringsdrift er viktig for mulighetene for å starte opp ny lønnsom virksomhet. Dette innebærer at landbrukspolitikken må gi handlingsrom for den enkelte utøver til å utvikle sin egen virksomhet.

5.5.4 Bygdeutvikling

BU-midlene

Stortinget vedtok i februar 1999 å avvikle Statens landbruksbank (SLB) som egen virksomhet, og å overføre forvaltningen av de økonomiske virkemidlene knyttet til finansieringen av tradisjonelt landbruk og nye næringer som i dag ivaretas av SLB og Landbrukets utviklingsfond (LUF) til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND).

Stortingsbehandlingen innebærer at de ordningene som SLB i dag administrerer, herunder BU-midlene, skal videreføres i SND. Bygdeutviklingsmidlene (BU-midlene) er en del av jordbruksavtalen mellom staten og Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag og vil fortsatt være et viktig virkemiddel i landbrukspolitikken. Det legges til grunn å opprettholde Landbruksdepartementets budsjettansvar, jordbruksavtaletilknytningen og LUF som eget fond med den samme administrative oppfølging som i dag.

BU-midlene er det sentrale virkemidlet for å fremme lønnsom næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket. Ved prioriteringer og fordeling av midlene blir områder med store utfordringer knyttet til fraflytting, sysselsetting, rekruttering og demografisk utvikling prioritert. Ved forvaltning av BU-midlene legges det stor vekt på koordinering og samhandling med det generelle distriktspolitiske virkemiddelapparatet på fylkesnivået, blant annet gjennom de regionale utviklingsprogrammene.

De sentrale BU-midlene nyttes til prosjektrettet virksomhet og tiltak av landsomfattende karakter. Midlene nyttes i hovedsak til kunnskapsutviklingsprosjekter innen næringsutvikling. En evaluering av BU-midlene viser at satsingen på ny næringsutvikling har bidratt til en bedre utnytting av gårdens samlede ressurser og til å styrke inntektsgrunnlaget på bruket, jf. kap 3.

Strategier for bygdeutvikling

For at landbruket skal bidra til å oppfylle viktige samfunnsmål knyttet til bosetting og verdiskaping, ønsker Regjeringen å legge til rette for en helhetlig næringsutvikling på bygdene. En helhetlig bygdepolitikk skal styrke og utvide grunnlaget for å utvikle et allsidig næringsliv og gi et bredere grunnlag for bosettingsmønsteret. Det må legges vekt på en utviklingsrettet virkemiddelbruk der det er et strategisk mål å mobilisere ressursene på bygdene gjennom lokale prosesser.

Primærnæringene vil i framtiden være et nødvendig, men ikke tilstrekkelig grunnlag for å opprettholde bosetting og sysselsetting i distriktene. Det må derfor legges vekt på tiltak som sammen med primærnæringene kan være med å styrke lokalsamfunnene. Et allsidig næringsliv bidrar til å gjøre næringsstrukturen mer robust i forhold til skiftende markedsforhold og sterkere konkurranse. Det skaper et mer allsidig arbeidsmarked, noe som er viktig blant annet med tanke på rekruttering til landbruket og distriktene. Et allsidig arbeidsmarked er også viktig for å styrke kvinners muligheter og vilkår. Kvinner og menn har ofte ulik erfaringsbakgrunn, og ulik kompetanse og utdanning. Dette bidrar til større mangfold i forvaltning av lokale ressurser, og et bredere erfaringsgrunnlag for utvikling av lokal ressursutnyttelse, markedsmuligheter, kultur og lokalsamfunn. Ut fra behovet for å sikre og utvikle arbeidsplasser i distriktene og legge til rette for utnytting av ressursgrunnlaget i distriktene, er det viktig å videreføre arbeidet rettet mot kvinner.

Gjennom sin sterke binding til ressursgrunnlaget kan næringsutøverne i landbruket danne grunnlag for etablering av annen virksomhet basert på lokale ressurser tilpasset lokale forutsetninger. Samtidig har de erfaring som selvstendige næringsdrivende, produksjonskunnskap og tradisjoner for å kombinere flere virksomheter. Landbruket disponerer ressurser som kan være grunnlag for næringsutvikling i bygde-Norge, både i form av arealer og naturressurser, bygninger og anlegg, finanskapital og menneskelige ressurser. Hovedforutsetningen for at det skal lykkes, er å utvikle lønnsomme markeder. Som eksempler på at det lokalt og regionalt arbeides med å utvikle nye markedsmuligheter vises det spesielt til utviklingsarbeid i forhold til produkter som skjell, ferskvannsfisk og Grønn omsorg. Den økte verdiskapingen som ny utnytting av ressursene kan bidra med, må komme som et resultat av at det finnes et marked for de varer og tjenester som produseres. Ny næringsvirksomhet forutsettes å utnytte markedsmulighetene og vil ikke være en målgruppe for varige offentlige overføringer.

Verdiskaping i skogsektoren

Skognæringene er i større grad enn de fleste andre næringer lokalisert i distriktene. Trelast- og trevareindustrien er representert i 313 av 435 kommuner, og er den industrinæring som bortsett fra verkstedproduksjoner er representert i flest kommuner.

Analyser peker på at det er et potensiale for økt verdiskaping i bedre kunde- og sluttbrukertilpasning. Det er derfor viktig å legge til rette for å fjerne flaskehalser og åpne nye muligheter for utnytting av trevirke. Innretningen av virkemidlene må bidra til at skogindustrien kan øke sin omstillingsevne og fleksibilitet. For å skape nye muligheter for bruk av trevirke må det legges til rette for økt produktspekter og foredlingsgrad, og gis gode utviklingsmuligheter for små og mellomstore bedrifter for lokal foredling.

Over de sentrale BU-midlene bidrar departementet for tiden med 8 mill. kroner årlig til bioenergiprosjekter. Det ligger til grunn at midlene målrettes mot produksjon av energi der det er vektlagt å skaffe stabile og kostnadseffektive leveranser av råstoff.

Regjeringen ønsker å stimulere til fortsatt virksomhet på bioenergiområdet. De betydelige energiressursene som finnes i norske skoger og i jordbruket kan gi grunnlag for et høyere aktivitetsnivå. En viktig utfordring for landbruket vil være å utvikle kostnadseffektive metoder for utnyttelse av biomasse til energiformål, noe som vil øke bioenergiens konkurranseevne overfor olje og elektrisitet.

En evaluering foretatt av Statens landbruksbank for departementet i 1998 viste at BU-milder til skogprosjekter ga stor sysselsettingseffekt og relativt høy inntjening, og prosjektene hadde stor overlevelsesevne. BU-midlene vil også framover være viktige i arbeidet for å tilrettelegge for økt verdiskaping i skogsektoren. Utnyttingen av virkesressursene og andre utmarksressurser er nærmere omtalt i St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren.

Hesten i landbruket

Hestenæringen skaper indirekte en brutto inntekt i landbruket på om lag 400 mill. kr årlig i form av konsumert fôr og leie av staller. I tillegg kommer verdien av produsert utstyr og tjenester knyttet til hesteholdet, samt omsetning av spill på hest, som alene utgjorde 2,1 milliarder kroner i 1998. Hesten er først og fremst blitt en bidragsyter til folks hobby og fritid på bakgrunn av dens allsidighet. Produksjon av et variert utvalg av fritidsgoder er målet. Hesten er derfor blitt et viktig bindeledd mellom landbruksnæringen og andre. Det finnes 40-45.000 hester i Norge, og hestene skaper sysselsetting gjennom for eksempel stallutleie, rideinstruksjon, Grønn omsorg og ulike rehabiliteringsprosjekter. Det er en økende interesse for bruk av hest i terapiøyemed. Behovet for kunnskap og utdannelse har økt, og det er opprettet linjer for hestefag i videregående skole.

Avlsarbeid og utdannelse innen spesialiserte grener i hestefag er knyttet til Norsk Hestesenter. Dette arbeidet finansieres blant annet ved midler fra Norsk Rikstoto. Rammebetingelser for spill, og markedsføring og utvikling av nye spill, er derfor viktig for omsetningen, og utviklingen av hesteavls- og opplæringsarbeidet. Det er også opprettet et Nord-Norsk Hestesenter og et Fjordhestsenter, med et spesielt ansvar knyttet til de nasjonale hesterasene nordlandshest/lyngshest og fjordhest.

Landbruksdepartementet vil derfor bidra til at hesteholdet får en utvikling i takt med etterspørselen. Det innebærer å legge til rette for arbeidsplasser i distriktene og å bedre utdannelsestilbudet. For å sikre avlsarbeidet og arbeidet med hest gjennom de nasjonale hestesentra, vil en bidra til at Norsk Rikstoto forblir konkurransedyktige i spillemarkedet.

Ferskvannsfisk som næringsvei

Yrkesfiske etter ferskvannsfisk kan være en aktuell tilleggsnæring. Yrkesfiskerne har ofte hovedinntekt fra landbruket. Fiskerne er tilknyttet lokale fiskemottak som gir viktige arbeidsplasser i distriktene. Dette er et godt eksempel på hvordan utnytting av lokale ressurser kan gi verdiskaping. Yrkesfiske kan bidra til å bedre kvaliteten på fiskebestandene, noe som også kommer fritidsfiskere til gode. For å bedre lønnsomheten må det satses på fangstteknologi som er mindre arbeidsintensiv og gir bedre kvalitet på fisken som leveres til fiskemottak, samtidig som det må tilstrebes en riktig beskatning av fiskebestandene. Det må derfor sikres at yrkesfiskeinteressene blir representert i lokale driftsplanprosesser.

Oppdrett av ferskvannsfisk kan være en annen nisjenæring der forholdene ligger til rette for det. Store vannressurser i mange og rene vassdrag og spredt bosetting med godt utbygd kommunikasjon kan være komparative fortrinn for Norge for oppdrett av ferskvannsfisk. Grunneiere kan enten leie ut slike lokaliteter eller selv drive oppdrett. Virksomheten må skje med utgangspunkt i de markedsmulighetene som eksisterer. Markedet for fisk er generelt økende i Europa, USA og Japan. Regjeringen legger opp til at både yrkesfiske og oppdrett av ferskvannsfisk baseres på markedsmulighetene. Regjeringen vil legge nasjonale oppgaver knyttet til bruk og utnytting av ferskvannsfisk til kompetansesenteret for nordnorsk landbruk, jf. kap 5.5.6.

Grønn omsorg

Omsorgstilbud som tilleggsnæring til gårdsdrift har etter hvert økt i omfang, og har stor variasjon i form og omfang. Eksempler kan være arbeidstrening for personer med spesielt tilretteleggingsbehov, skoletilbud for elever med tilpasningsvansker, fosterhjem og barnehage/skolefritidstilbud og lettere psykiatriske avlastningstilbud. Grønn omsorg skal være et supplement i forhold til ordinære tilbud innenfor sosial- og helsesektoren eller undervisningstilbud som skolesektoren kan gi. Det er landbruksmiljøets kvaliteter som gjør tilbudet spesielt, bl.a. nærhet til dyr og natur. Det er samtidig viktig at tilbud innen Grønn omsorg er underlagt kontroll og oppfølging som sikrer den faglige kvaliteten på tjenestene.

Bygdeturisme

Landbrukstilknyttet bygdeturisme omfatter i dag ca. 2.500 aktive utøvere, fordelt på en rekke ulike produkter og produktkategorier. Arbeidet framover må konsentreres om en samordning av utviklingsstrategier slik at en blir i stand til å forbedre tilbudene. Den framtidige politikken for bygdeturismen må inngå som en integrert del av en helhetlig politikk for reiselivsnæringene.

Overordnet mål for myndighetenes innsats rettet mot reiselivsnæringene er å stimulere til en markedsrettet og lønnsom virksomhet. Landbruksdepartementet og Statens landbruksbank har i samarbeid med de viktigste offentlige reiselivsaktørene og bygdeturismens interesseorganisasjoner utviklet en handlingsplan for bygdeturisme. Handlingsplanen skal være en rettesnor for bruken av sentrale og fylkesvise bygdeutviklingsmidler, og søker på denne måten å styrke lønnsomheten i næringen, samt å samordne virkemidlene for reiseliv. De viktigste utfordringene næringen står overfor er markedsføring og salg.

Norsk Bygdeturisme ble stiftet i 1997. Sammen med Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norges Skogeierforbund skal organisasjonen ivareta bygdeturismens interesser, og tar sikte på å bli en landsomfattende organisasjon for småskala og temabasert reiseliv.

Gjennom markedsføringssamarbeidet landbruket/Norges Turistråd markedsføres småskala reiseliv på bygdene som en integrert del av Norges Turistråds samlede nasjonale satsing. Partene i jordbruksoppgjøret vil på bakgrunn av en pågående evaluering ta stilling til form og innhold i arbeidet framover. Regjeringen vil i løpet av høsten 1999 legge fram en egen Stortingsmelding om norske reiselivsnæringer hvor de viktigste utfordringene og rammevilkårene for reiselivets utvikling framover drøftes.

Mobilisering og tilrettelegging

Bygdeutvikling handler både om å utvikle gode bosteder og sikre arbeidsplasser. Nærmiljø og næringsutvikling er uløselig knyttet til hverandre. I dette arbeidet er det viktig å mobilisere lokalt engasjement og skape gode miljøer for nytenkning og nyskaping. Slik mobilisering og tilrettelegging er derfor viktige strategier i bygdeutviklingsarbeidet. Ved å skape en god prosess med positivt samspill mellom enkeltpersoner, organisasjoner, næringsliv, forvaltning og politikere utløses den menneskelige utviklingskraften i lokalsamfunnet.

Som et ledd i å tilrettelegge for ny næringsutvikling, ønsker departementet å sette søkelyset på, og redusere offentlige flaskehalser som etablerere kan møte i offentlig forvaltning og lov- og regelverk innen landbruket spesielt.

Entreprenørskap og oppfølging

Entreprenørskap 6 må stimuleres og entreprenørene følges opp, samtidig som de gis handlingsrom. Gjennom et aktivt samarbeid mellom næringsliv, skole og lokalsamfunn med fokus på entreprenørskap og nyskaping kan positive holdninger fremmes. De økonomiske virkemidlene må videreføres på en slik måte at de støtter opp om gode idéer som tar utgangspunkt i lokale ressurser og er forankret i lokalsamfunnet.

En viktig strategi for å stimulere entreprenørskap og nyskaping i og i tilknytning til landbruket er holdningsskapende arbeid blant barn og unge. Gjennom skole, utdanning og ungdomsrettede tiltak må målet være å gi de unge tro på egne evner til å ta i bruk lokale ressurser for å utvikle nye arbeidsplasser.

Kunnskapsbasert næringsutvikling

Det er en bred erkjennelse av at kompetanse, kunnskap og holdninger får økende betydning som konkurransefaktor i tillegg til mer spesifikke konkurransefortrinn, jf. St.meld. nr. 41 (1997-98) Næringspolitikken i det 21. århundret, og St.meld. nr. 39 (1998-99 ) Forskning ved et tidsskille. Skal arbeidet med næringsutvikling i bygdene lykkes, må befolkningen ha mulighet for å utvikle et kunnskaps- og kompetansenivå som er konkurransedyktig. Evnen til å framskaffe og utnytte kunnskap vil være en viktig nøkkel for å få til en levedyktig utvikling av distriktenes nærings- og samfunnsliv. Dette gjelder både ivaretakelse og videreutvikling av tradisjonsbåret kunnskap, jf. kap 4.3.4, og innhenting og utnytting av ny kunnskap. Samtidig er det viktig at en i distriktene selv ser verdien av og legger til rette for et variert miljø med personer som har ulik kompetanse. St.meld. nr. 41 (1997-98) og St.meld. nr. 39 (1998-99) peker på kompetanse og kunnskap som viktige konkurransefortrinn for næringslivet. Dette gjelder uansett størrelse og lokalisering. De mindre bedriftene i og i tilknytning til landbruket kan ofte ha vanskeligheter med skaffe seg tilgang til ny kunnskap. Det er derfor viktig å bidra til at både landbruksnæringen og små nyetablerte bedrifter kan koples sammen med relevante kunnskapsbaser og nettverk jf. kap 5.2.1. Samarbeid og kommunikasjon mellom forskning og næringsliv vil være viktig og til gjensidig nytte for begge parter. Målet er at også de minste bedriftene i og i tilknytning til landbruket skal få del i den nasjonale kollektive kunnskapskapitalen.

Regjeringen har gjennom St.meld. nr. 38 (1997-98) IT-kompetanse i et regionalt perspektiv lansert en egen IT-strategi. Utviklingen av nye, kunnskapsbaserte arbeidsplasser i bygdene må også ses i lys av denne, og skal bl.a. bidra til at distriktene ikke taper i forhold til sentrale strøk i konkurransen om etablering og kompetanse.

Mengden av informasjon er økende. Spesielt gardsbruk og små bedrifter på bygdene er som oftest uten tilknytning til større allianser eller nettverk som gir tilgang til inntak og utveksling av informasjon som er av praktisk betydning i den daglige virksomheten. De vil ha fordel av å kunne benytte helhetlig, strukturert informasjon som dekker dette behovet.

Regjeringens oppgave er å tilrettelegge for infrastruktur og nettverksløsninger, som kan lette tilgangen på relevant informasjon, bl.a. for utveksling av varer og tjenester. Dette kan bidra til samarbeid om innkjøp og markedsføring av varer og tjenester, samt bedre utnyttelse av felles kapasitet. Prosjekter med sikte på å utvikle denne type infrastruktur er allerede satt i gang for turist- og reiselivsnæringen på nasjonalt nivå i regi av Nærings- og handelsdepartementet. Kommunal- og regionaldepartementet støtter lignende prosjekter i Orkdalsregionen, bl.a. for gardsbruk. Regjeringen tar sikte på økt tilrettelegging av denne type infrastruktur for bygdenæringene.

Det er også mulighet til å delta i EU sitt strukturfondsprogram hvor formålet er å utvikle menneskelige ressurser gjennom kompetanseoppbygging og arbeidsløshetsbekjempelse. Bygdeutviklingsprogrammet LEADER gjelder innovative bygdeutviklingstiltak på lokalt nivå med samarbeid om prosjekter over landegrensene og europeisk nettverk om bygdeututvikling. Det er signalisert fra EU sin side en åpning for LEADER-samarbeid mellom EU-land og land som grenser inn mot EU. Norge har meldt sin interesse for deltakelse i LEADER.

5.5.5 Utnytting av utmarksressursene

Utmarksressursene har stor rekreasjonsverdi, samtidig som de har en kommersiell verdi for grunneiere og bygdesamfunnene. Næringsutvikling innen og i tilknytning til landbruket går i retning av å ta i bruk en større del av ressursgrunnlaget på landbrukseiendommen. Økt næringsmessig utnytting av utmarksressursene er tidligere omtalt i St.meld. nr. 17 (1998-1999) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren. Utmarksressursene utnyttes for eksempel i form av jakt, fiske, bær- og soppsanking, skogproduksjon, ferdsel og turisme.

Utmarksressursene har ulik karakter, og bruken av dem kan grovt deles inn i grunneierrettigheter og allemannsrettigheter. Allemannsrettighetene er utviklet gjennom såkalt uskyldig nyttesrett. Et eksempel er ferdsel over annens eiendom. Utnyttingen og forvaltning av grunneierrettighetene tilligger imidlertid den som eier grunnen. Hva som inngår i de ulike rettighetene varierer noe mellom ulike deler av landet.

Grunneierrettigheter

Mulighetene for kommersiell bruk av utmarksressursene omfatter blant annet utleie av jakt- og fiskerettigheter, høsting/oppdrett og videreforedling av ferskvannsfisk og høsting av urter og bær for salg. Det ligger også betydelige muligheter i å kombinere slike bruksformer med ulike former for turisme.

Landets utmarksarealer er for en stor del oppdelt i små eiendommer, noe som kan være til hinder for næringsmessig utnyttelse utmarksressursene. Næringstiltak i utmarka krever i mange tilfeller planlegging og organisering på tvers av eiendomsgrenser.

Vilt- og fiskeressursene er to viktige ressurser i utmarkssammenheng, og forvaltningen av disse er under omstilling. Direktoratet for naturforvaltning (DN) har som målsetting at myndighetsoppgavene i forbindelse med vilt- og fiskeforvaltningen fra 2006, så langt det er hensiktsmessig, skal skje på lokalt plan, altså i regi av kommunen. DN har igangsatt et driftsplanprosjekt med formål å stimulere til lokal forvaltning av disse ressursene. Som en oppfølging av dette er det i regi av Norges Skogeierforbund og Norges Bondelag startet et prosjekt for å stimulere til organisering av utmarkslag, og næringsmessig utnytting av vilt- og fiskeressursene. Landbruksmyndighetene deltar i dette prosjektet. Det legges spesiell vekt på at vilt- og fiskeressursene vanskelig kan forvaltes og utnyttes næringsmessig på enkelteiendomsnivå. Organisering av utmarkslag er i de aller fleste tilfeller en forutsetning for slik næringsmessig utnytting, og er også avgjørende for at målet om lokal forvaltning skal kunne nås. Det legges ned betydelig innsats fra grunneierorganisasjonene på regionalt nivå for å bidra til slik utvikling. Departementet vil understreke betydningen av en slik frivillig organisering av grunneierrettighetene, ikke bare med hensyn til utnytting av vilt- og fiskeressursene, men også generelt med tanke på andre utmarksressurser.

I tillegg til behovet for bedre organisering, er det nødvendig med større innsats i produktutvikling, kvalitetssikring, markedsføring, salg og distribusjon av jakt- og fiskeprodukter. Departementet vil bidra for å få løst disse oppgavene.

Jordskifte står også sentralt i utvikling og organisering av utmarksnæring. Dette er først og fremst i saker hvor mange interesser blir berørt og hvor man vanskelig kommer til enighet uten en slik prosess. Etter krav fra grunneiere lages det årlig bruksordninger og felles tiltak i omtrent 150 saker. Disse sakene omfatter flere eiendommer og går på tvers av eiendomsgrensene. De aller fleste er i utmark. Årlig stiftes det omtrent 125 lag for felles utnytting av utmarksressurser på tvers av eiendomsgrenser. Jakt, fiske, veibygging og turisme er de vanligste formålene for lagene.

Departementet vil fortsatt gi støtte til organisering av forpliktende grunneiersamarbeid og driftsplanlegging med sikte på økt næringsmessig utnytting av utmarksressursene. Slik organisering av forvaltningen av jakt- og fiskeressurser vil øke utbudet av jakt og fiske, og dermed øke tilgjengeligheten til slike produkter for allmennheten. Økt tilgjengelighet vil også gi jakt- og fiskeinteresserte større muligheter til å velge mellom en rekke ulike utmarksprodukter.

Beiterettighetene er sentrale i utnytting av utmarksressursene. Det er viktig at beiteressursene blir utnyttet, og til en lavest mulig kostnad. Det er ikke uvanlig at det oppstår konflikter mellom næringsutøverne i landbruket om bruk av utmarksarealer og utmarksrettigheter. Slike konflikter løses for domstolene. Et praktisk og tilbakevendende eksempel på konflikter er beitekonflikter, gjerne kombinert med spørsmål om hvem som har plikt til å sette opp og bekoste gjerde. Beiterettigheter er ofte knyttet til den eiendommen grunneier selv eier, men kan også i noen tilfeller ha oppstått som følge av lang tids bruk. Innholdet i rettighetene varierer fra sted til sted med hensyn til geografisk omfang og hvilke dyr - antall eller dyreslag - som rettigheten gjelder for.

Når det nå legges større vekt på utnytting av utmarksressursene, er det etter departementets vurdering påregnelig at hyppigheten av slike konflikter kan øke. Sett fra et slikt ståsted må det etter departementets syn legges vekt på konfliktdempende tiltak som kan trygge flerbruken av arealene. Departementet vil overvåke utviklingen i årene framover. Det er ordninger under Tiltaksfondet for småfe som er rettet mot å redusere beitekonflikter. Disse ordningene vil videreføres, og den løpende overvåkingen av utviklingen vil legge grunnlaget for eventuell styrking av virkemidlene.

Allemannsretten

I Norge er retten til fri ferdsel og opphold i utmark et gratis gode for alle. Dette er noe som få andre land kan tilby. Grunneiere eller andre kan imidlertid tilby tjenester i tilknytning til utmarksarealene og slik skaffe seg inntekter, for eksempel tjenester som overnatting, bespisning, guiding, hjelp med utstyr og liknende tilknyttet opplevelse og rekreasjon i natur- og kulturlandskap. Tilbyder kan ikke ta betaling for den frie ferdsel eller opphold og aktivitetsutøvelse innenfor allemannsretten, men tilretteleggende tjenester som nevnt finnes det et bredt og variert marked for.

Retten til fri ferdsel gjelder i utgangspunktet for alle. En viktig forutsetning er at den ikke må føre til nevneverdig skade eller ulempe for eieren. Retten gir muligheter for at enkeltpersoner kan utøve det enkle friluftsliv. Den dekker imidlertid også organisert friluftsliv, for eksempel når idrettslag, turlag eller lignende organiserer ferdselen.

Det har i den senere tid vært fokusert på mulige konflikter som følge av økt bruk av utmarka i næringsøyemed. Dette er aktuelt både i forhold til risikoen for fortrengning av allmennhetens rett til fri ferdsel og opphold i naturen, og i forhold til spørsmålet om det skal avtales med grunneier før en kan starte forretningsmessig næringsdrift på vedkommende grunneiers eiendom. Regjeringen vil understreke at det på dette punktet er nødvendig å sikre både allemannsretten og grunneiernes rettigheter.

Regjeringen ønsker å legge til rette for en næringsutvikling som er miljømessig bærekraftig. For å styrke inntektsgrunnlaget for landbruket, mener Regjeringen det er nødvendig at landbruksnæringen sikres muligheter til økt næringsmessig utnyttelse av utmarka. Natur- og utmarksressursene i Norge er så store at utvikling og vekst i utmarksbasert næring bør kunne skje på en måte som tar hensyn både til allment friluftsliv, næringsinteresser, og miljøvern generelt. Dette vil bli fulgt opp av landbruks- og miljøvernmyndighetene.

5.5.6 Landbruket i Nord-Norge

Den nordlige landsdelen som består av Finnmark, Troms og Nordland har en befolkningsandel på ca. 10 prosent. Landsdelen har ca. 9 prosent av landets jordbruksareal og 9 prosent av landets bruksenheter. Den årlige resultatkontrollen i forbindelse med jordbruksoppgjørene viser at Nord-Norge har økt sin andel av totalproduksjonen for de fleste produksjoner i løpet av perioden fra 1985 til 1998. Nord-Norge har i denne perioden økt sin andel av produksjonen både av sauekjøtt, storfekjøtt, svinekjøtt og melk, mens fjørfekjøttproduksjonen har gått ned. Samtidig har denne landsdelen hatt den største nedgangen i antall bruk i drift. Den årlige reduksjonen i antall driftsenheter har vært i størrelsesorden 3,5 - 4,5 prosent. I 1985 var 10 prosent av brukene lokalisert i Nord-Norge, mens den tilsvarende andelen i 1997 var 9 prosent. Dette viser at strukturendringen i retning av større bruk har gått raskest i Nord-Norge, jf. tabell 3.4 kap 3.

Materialet fra Budsjettnemnda for jordbruket viser med andre ord et blandet bilde, men med en forholdsvis positiv produksjonsutvikling for jordbruket i Nord-Norge. Jordbruksorganisasjoner, foredlingsledd og forvaltning peker likevel på de utfordringene og kostnadene som forårsakes av den spredte produksjonen og de lange avstandene. Det uttrykkes bekymring over at det har skjedd en omfattende nedleggelse av slakteri- og meierianlegg i landsdelen. De beredskapsmessige og dyreetiske forholdene omkring utviklingen blir også pekt på som bekymringsfulle. Rovdyrproblematikken er også sentral i deler av Nord-Norge. Generelt fryktes en svekkelse av landbruksmiljøet i de nordligste fylkene. Regjeringen deler i store trekk disse oppfatningene.

På grunn av vanskelige naturgitte forhold, små og spredte landbruksmiljø og lange avstander for transport av innsatsfaktorer og landbruksprodukter vil det i de tre nordligste fylkene være en særlig utfordring å opprettholde livskraftig landbruk som grunnlag for sysselsetting og bosetting. De klimatiske forholdene i landsdelen medfører imidlertid også fordeler i enkelte produksjoner, blant annet i form av mindre behov for bruk av kjemiske plantevernmidler. De forholdsvis lange avstandene gjør det vanskelig å øke effektiviteten i produksjon og foredling. Regjeringen vil legge til rette for tettere samarbeid om produktutvikling og markedsutvikling for å motvirke avstands- og skalaulemper.

Det har i de siste 10-årene vært et mål for myndighetene å stimulere til et aktivt landbruk i Nord-Norge ved en kanalisering av grovfôrproduksjoner til landsdelen og en kompensasjon for produksjonsulempene gjennom ulike distriktsdifferensierte ordninger. Dette er hovedsakelig gjort for å sikre de beredskapsmessige hensyn og støtte opp om bosettingsmålet. Departementet legger vekt på at disse tiltakene vil være like viktige framover.

For å sikre at landbruket i nord fortsatt skal være økonomisk bærekraftig, en attraktiv yrkesform og støtte opp under den generelle distriktspolitikken må landbrukets samlede ressurser utnyttes i tråd med disse utfordringene og i avgjørende grad rettes mot framtidens avsetningsmuligheter. Elementer i strategien for en videre utvikling av næringen i denne regionen vil være:

• Regjeringen ønsker å styrke den tradisjonelle produksjonens posisjon i markedet. Tiltak som kan bidra til dette er å profilere de rene produksjonsforholdene, til dels mindre behov for sprøytemidler og kvalitetsmessige fordeler som klima og lysforhold medfører. Samtidig ønsker Regjeringen å redusere markedsulemper gjennom å legge til rette for produsentsamarbeid.

• Det må arbeides med å utvikle nye, og revitalisere tradisjonelle næringskombinasjoner, både innenfor ressursbasert og tjenesteytende sektor. Samhandling på tvers av sektorgrenser og profesjoner kan gi sterkere økonomi, bedre ressursutnyttelse og øke grunnlaget for å opprettholde bosettingen. I Balsfjordprosjektet, «Kombinasjonsnæringer langs en fjord», har en tenkt i nye baner for å skape arbeidsplasser ved å kombinere jordbruk, fiske og andre næringer.

Regjeringen vil utvikle et kompetansesenter for nordnorsk landbruk som skal medvirke til å styrke landbruket i landsdelen. De særegne utfordringene som det nordnorske landbruket står overfor krever kompetanse tilpasset forholdene. Planteforsk har en viktig del av sin virksomhet i Nord-Norge, ved Holt forskningssenter ved Tromsø og Vågønes forskningsstasjon ved Bodø, foruten fagsentre på Tjøtta og Svanhovd i Pasvik. Disse har ansvaret for forskning og utviklingsprosjekter knyttet til nordnorsk landbruk, blant annet i samarbeid med Jordforsk og NILF. Planteforsk har videre et organisert samarbeid med Universitetet i Tromsø, og driver også husdyrforsøk i samarbeid med Norges landbrukshøgskole. Regjeringen vil videreutvikle virksomheten på disse områdene i et kompetansesenter. Det tas videre sikte på å legge nasjonale oppgaver knyttet til bruk og utnytting av ferskvannsfisk til kompetansesenteret. Dette vil bli utviklet i samarbeid med AKVAFORSK, og relevante institusjoner innen forskning, forvaltning og næringsutvikling. Et kompetansesenter for nordnorsk landbruk bør videre ha ansvar for å utvikle virksomheten på dette området i samarbeid med de deler av Russland, Sverige og Finland som har likeartede klimatiske forhold. Regjeringen vil legge ansvaret for kompetansesenteret for nordnorsk landbruk til Planteforsk med Planteforsk Holt i Tromsø som koordinator. Kompetansesenteret forutsettes utviklet i nær kontakt med andre kompetansemiljøer. Regjeringen vil komme tilbake til saken i budsjettproposisjonen for 2001.

Nord-Norge har store utmarksressurser, som kan være grunnlag for ny næringsutvikling. Utnytting av utmarksressurser er omtalt i kap 5.5.5. Enkelte problemstillinger omkring forvaltningen av disse ressursene er spesielle for de tre nordligste fylkene. Dette omfatter blant annet fjellovens stilling i Troms og Nordland. Det arbeides nå med mandat for videreføring av Samerettsutvalget.

Landbruket er også en viktig næringsgren i de samiske bosettingsområdene og dermed en del av det materielle grunnlag for den samiske kultur. Samisk næringstilpasning har tradisjonelt vært preget av kombinasjonsnæringer. Det er derfor viktig at grunnlaget for slike tilpasninger opprettholdes i disse områdene.

5.6 Rekruttering og likestilling

5.6.1 Rekruttering

Rekruttering til landbruket er en forutsetning for å nå de landbrukspolitiske mål om et levedyktig og bærekraftig landbruk i hele landet. Landbruket trenger bønder som er motiverte og dyktige, og som forvalter ressursene aktivt. Et framtidsrettet landbruk er avhengig av at ungdom finner det attraktivt å gå inn i næringen og ønsker å bo på landsbygda. Regjeringen vil legge til rette for en utvikling som gjør næringen attraktiv for de unge.

Det er nødvendig å se rekrutteringen til landbruket i sammenheng med den generelle satsingen på distriktene. Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom rekruttering til landbruket og rekruttering til annen verdiskaping i distriktene. Utøverne i landbruket har tradisjoner for å kombinere flere virksomheter og har dessuten erfaring som selvstendig næringsdrivende og ressursforvaltere. Rekruttering til landbruket er i mange områder en forutsetning for å skape ny næringsvirksomhet basert på lokale ressurser og tilpasset lokale forutsetninger.

For landbruket vil det være viktig å satse på ungdom som arbeidskraft og miljøskaper. Ungdom er en viktig ressurs, ikke bare som framtidig arbeidskraft, men også ved at de står for en fornyelse som samfunnet er avhengig av. Dersom tilgangen på ung, nyutdannet arbeidskraft reduseres, går dette ut over bygdesamfunnets evne til fornyelse. Åpne og inkluderende bygdesamfunn er også viktig for rekrutteringen.

Ungdom har store valgmuligheter i forhold til sysselsetting og bosetting, og mange næringer konkurrerer om de unges arbeidskraft. For mange handler ikke valget om å gå inn i landbruksnæringen bare om valg av yrke, men også i stor grad om valg av bosted og livsstil. Infrastruktur og gode service- og kulturtilbud er viktige faktorer for valg av bosted. Muligheter for inntektsgivende arbeid utenfor bruket er viktig for bosettingen på mindre landbrukseiendommer. Det er en klar trend i landbruket at en stadig større andel av inntekten kommer fra andre inntektskilder. Unge bønder arbeider ofte hel- eller deltid utenom bruket. Mange har utdanning utenfor landbruket som de ønsker å ta i bruk. Det er derfor viktig med et bredt næringsliv i distriktene, sysselsetting i andre sektorer og infrastruktur generelt for å sikre rekrutteringen til landbruket, ikke minst til bruk hvor inntekt og drift av bruket betyr mindre enn ønsket om å bo på bruket.

En prisøkning for små landbrukseiendommer og sterkere vekt på bosetting kan føre til at flere eiendommer enn i dag selges ut av slekta. Eiere uten tilknytning til landbruket som ønsker å etablere seg i næringen kan få økte muligheter til å gjøre dette. Forslaget til endringer av arealgrensen i odelsloven jf. kap. 6.2.3 og sterkere vekting av bosettingshensyn, er endringer som kan åpne for slike muligheter. Regjeringen vil for øvrig i samme kapittel foreslå å opprette et utvalg som skal utrede virkningene av odelsloven og eventuelt komme med forslag til lovendringer blant annet med tanke på å styrke rekrutteringen til landbruket.

Inntektsmulighetene i næringen er avgjørende for rekrutteringen. Regjeringen legger stor vekt på de økonomiske og sosiale forholdene i landbruket, jf. kap 5.7. Gode velferdsordninger som gir sikkerhet ved sykdom og muligheter til fritid og ferie er av svært stor betydning for om folk ønsker å satse på landbruket.

En landbruksnæring med lite handlingsrom kan være en lite attraktiv næring å gå inn i for mange. Departementet ønsker å gi næringsutøverne større frihet til å foreta tilpasninger og utnytte egne kvalifikasjoner for å utnytte ressursene på gården. Dette vil være viktig for å bidra til at landbruket kan konkurrere om dyktige ungdommer og sikre rekruttering til næringen. Nye næringer i og i tilknytning til gården gjør det i større grad mulig å utnytte egne evner og interesser. Det kan i mange tilfeller være med å øke neste generasjons interesse for gården og gi smidigere generasjonsskifte. Økte valg- og tilpasningsmuligheter for den enkelte kan oppnås gjennom økt fleksibilitet i regelverket, og gjennom redusert detaljeringsgrad på virkemidlene.

Mulighetene for etter- og videreutdanning kan også være avgjørende for rekrutteringen til jordbruket. Landbruksdepartementet legger, i tråd med Stortingets behandling av St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen, til grunn at kompetanseutviklingsprogrammet utformes slik at det også omfatter selvstendig næringsdrivende, herunder primærnæringene som utgjør en dominerende gruppe blant de selvstendig næringsdrivende. En partssammensatt arbeidsgruppe skal fremme forslag til opplegg og gjennomføring av et kompetanseutviklingsprogram i landbruket våren 2000. Landbruksdepartementet mener det gjennom de sosiale ordningene bør legges til rette for at næringsutøvere i jordbruket kan gjennomføre etter- og videreutdanning. Det er viktig å utvikle et landbruk med høy kompetanse på å drive næringsvirksomhet og produktutvikling. Departementet går derfor inn for å styrke etter- og videreutdanning vesentlig fra år 2000, jf. også kap. 5.6.2.

Rekrutteringen til næringen vil i stor grad påvirkes av de holdninger landbruket selv gir uttrykk for og av de tilbakemeldingene myndighetene gir om landbrukets betydning. Det er viktig at næringsutøverne selv framhever de positive sidene ved landbruket, og samtidig tar godt i mot dem som ønsker å gå inn i næringen. Gode fagmiljø og nettverk gir økt sikkerhet for unge bønder. Arbeidet blant barn og unge er også viktig i så henseende. Her representerer arbeidet i 4H en stor innsats for å motivere ungdom, spesielt jenter, til utdanning og yrker innenfor ulike bygdenæringer og primærnæringer.

Det er lite kunnskap om prioriteringer og vektlegging av verdier blant de unge. Departementet mener det er behov for å klarlegge situasjonen og utvikle resultatindikatorer for rekrutteringen til næringen. Dette vil kunne gi større innsikt i hvordan rammebetingelsene og endringen av disse påvirker rekrutteringen.

5.6.2 Likestilling

Likestillingspolitikken i landbruket må forankres i Likestillingsloven. Lovens formål er å fremme likestilling mellom kjønnene, og den tar særlig sikte på å bedre kvinnens stilling. Offentlige myndigheter skal legge forholdene til rette for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder. Kvinner og menn skal gis like muligheter til utdanning, arbeid og kulturell og faglig utvikling.

Med likestilling menes både likeverd og likestilling mellom kjønnene. Likestilling dreier seg om likerett og like muligheter for begge kjønnene på hverandres tradisjonelle områder. Likeverd dreier seg først og fremst om behovet for en oppvurdering av kvinners verdier og virksomhet. Landbrukspolitikken må ivareta behovet innen begge feltene.

Landbrukspolitikken skal fremme likestilling for begge kjønn i tråd med den generelle likestillingspolitikken. Regjeringen har som mål at kvinner og menn skal ha reell frihet og like reelle muligheter til å eie landbrukseiendommer, og til å drive aktivt i tradisjonell produksjon og i nye næringer innen og i tilknytning til landbruket. På denne måten underbygges de landbrukspolitiske mål om et levedyktig og bærekraftig landbruk i hele landet.

Kvinner og menn har til dels forskjellig erfaringsbakgrunn og forskjellig kunnskap og kompetanse. Erfaringer fra arbeidet med å skape nye arbeidsplasser innen og i tilknytning til landbruket ved hjelp av bygdeutviklingsmidlene, viser at kvinner i større grad enn menn tar i bruk de deler av ressursgrunnlaget som har sitt utspring i tradisjoner og kultur. På denne måten styrker virksomheter etablert av kvinner bredden og mangfoldet og øker den samlede verdiskapingen.

Manglende likestilling kan være en medvirkende faktor til sviktende rekruttering til landbruket og fraflytting fra distriktene. Tiltak for å bedre kvinnenes stilling i landbruket er et viktig bidrag til den generelle kvinnesatsingen innen distriktspolitikken. En økning av antallet kvinnelige bønder vil gi flere kvinnelige forbilder og gjøre det lettere for kvinner i næringen å finne sin plass i et nettverk. En høyere kvinneandel vil kunne føre til annen prioritering og profilering i landbrukets organisasjoner og i forvaltningen, noe som kan legge til rette for et landbruk som er attraktivt for både kvinner og menn.

Landbruksdepartementet mener det i stor grad er holdningsendringer som må til for at jenter skal finne det attraktivt å drive aktivt innen landbruk og landbrukstilknyttet virksomhet og dermed velge bygdesamfunnet som bosted. Holdninger som gir liten aksept for at det ene kjønn utøver yrkesaktivitet på det andre kjønns tradisjonelle områder gjør at noen jenter vegrer seg for å gå inn i næringen. Holdninger hos foreldregenerasjonen og i bygdene ellers virker inn på jentenes valg. Ansvaret for holdningsendringer ligger i stor grad hos næringen og næringens organisasjoner. Landbruksmyndighetene kan først og fremst bidra til holdningsendringer gjennom bevisstgjøring av forvaltningen/eget veiledningsapparat og ved å formidle eksisterende og ny kunnskap om likestillingsspørsmål i landbrukssektoren videre til næringen.

Gården er vanligvis en felles virksomhet og kvinnen deltar i driften. For kvinner som yter arbeidsinnsats på gården har kravet om en mer riktig deling av gårdsinntekten mellom bruker og ektefelle stått sentralt. Personinntektene i landbruket er ofte lave og i mange tilfeller føres hele inntekten på en av ektefellene, som oftest mannen som vanligvis står oppført som hovedbruker. Kvinner står for 25 % av alt registrert arbeid innen landbruket. Inntekt i samsvar med utført arbeid er for lengst en selvfølge for yrkeskvinner i andre sektorer enn primærlandbruket. Inntekt gir grunnlag for en rekke sosiale rettigheter, bl.a. retten til opptjening av pensjonspoeng og sikkerhet ved sykdom. Landbruksdepartementet ønsker å sette fokus på den økonomiske situasjonen for kvinner som yter arbeidsinnsats på gården.

Utdanningssystemet bør fange opp de behovene som må møtes for at det skal bli attraktivt for kvinner å bli næringsaktører på lik linje med menn. Mer praksis i gårdsarbeid og bruk av maskiner, samt større kunnskap om drift av egen virksomhet nevnes som konkrete behov. Som omtalt under rekruttering vil Landbruksdepartementet styrke og videreutvikle praktikantordningen i landbruket. Et element i opplæringsprogrammet for praktikanter og praksisverter vil være praktisk-teknisk opplæring. Det vil også bli lagt vekt på å prøve å få tak i kvinnelige praksisverter for å gi jenter kvinnelige forbilder.

Regjeringen vil, i tråd med St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen, satse spesielt på kompetansehevende tiltak og etterutdanning. Dette er tiltak som vil gjøre det enklere å starte opp virksomhet som grenser til landbruksvirksomheten, og dermed øke kvinners deltagelse i næringsdriften i og i tilknytning til landbruket jf. kap 5.6.1.

Som omtalt i kapittel 6.2.3 vil Regjeringen nedsette et utvalg som skal vurdere virkningene av odelsloven. Utvalget skal i den forbindelse utrede nærmere hvilke virkninger odelsinstituttet og odelslovens regler har for kvinner og kvinners livssituasjon.

Landbruksdepartementet vil ta initiativ til at det i samarbeid med næringens organisasjoner utarbeides rapporteringssystemer som gjør det mulig å følge med i og dokumentere utviklingen når det gjelder likestilling i landbrukssektoren. Resultatmåling vil sannsynligvis bidra til å øke innsatsen i arbeidet med likestilling fra både næringen og det offentlige. En slik måling vil også danne grunnlaget for tilpassing av virkemidlene. Ofte brukes kvantitative indikatorer som bl.a. andel landbrukseiendommer som overdras til kvinner, andel kvinner som søker produksjonstillegg og andel kvinnelige medlemmer og tillitsvalgte i råd og organisasjoner til å gi et bilde av likestillingssituasjonen i landbruket. Denne type indikatorer gir ikke nødvendigvis et fullstendig bilde av situasjonen. Resultatmåling må derfor være basert på at kvantitative indikatorer suppleres med kvalitative analyser, nye utredninger og forskning. For å styrke grunnlaget for vedtak og beslutninger er det viktig å framskaffe mer kjønnsdelt statistikk både innenfor primærlandbruket og tilknyttede næringer.

Likestillingsperspektivet skal fortsatt ivaretas innenfor Landbruksdepartementets satsingsområder når det gjelder FoU og prioriteringer overfor Norges Forskningsråd.

Ved siden av å legge til rette for likestilling i næringen, har Landbruksdepartementet også ansvaret for å fremme likestilling på forvaltningsområdet. Dette innebærer blant annet arbeidet med å øke kvinneandelen i lederstillinger i departementet og underliggende etater. Kvinner har kunnskap og verdier å tilføre en ledergruppe, og økning av kvinneandelen i lederstillinger er en bevisst politisk handling.

5.7 Økonomiske og sosiale forhold

Norsk landbruk har viktige oppgaver som matprodusent og produsent av fellesgoder. For å sikre at landbruket skal kunne utføre de mangesidige samfunnsoppgavene som næringen er tildelt, vil Regjeringen føre en aktiv landbrukspolitikk og tilby næringen inntektsmuligheter og sosiale vilkår, som sikrer rekrutteringen til næringen og som gjør det mulig for utøverne i jordbruket å ta del i inntekts- og velferdsutviklingen i samfunnet på lik linje med andre grupper. Inntekts- og rekrutteringssituasjonen i næringen vil være et nøkkelelement for måloppfyllingen for de fleste samfunnsmålene i landbrukspolitikken også i tiden framover.

Landbruket viser svak konkurransekraft særlig i forhold til inntekt og rekruttering. Det er usikkerhet i næringen etter mange år med omstilling og svak inntektsutvikling. Landbruk er en langsiktig produksjon og trenger langsiktige rammevilkår. For å opprettholde en matproduksjon med høy kvalitet og produksjon av fellesgoder, er det behov for optimisme og framtidstro. Inntekt og sosiale forhold, som mulighet for ferie og fritid og samarbeid med andre, pekes på som viktige faktorer. Å sikre inntektsmulighetene vil være et viktig virkemiddel for å bedre landbrukets konkurransekraft og sikre rekruttering til næringen. For å trygge de sosiale kår vil Regjeringen fortsatt prioritere de sosiale ordningene. Som selvstendig næringsdrivende har bonden også et ansvar for sin inntektsutvikling ved effektiv bruk av ressursene og ved å utnytte de muligheter markedet gir.

5.7.1 Inntektsdannelsen

Om lag to tredeler av bruttoinntektene i jordbruket blir hentet i markedet og om lag en tredel overføres over statsbudsjettet. Importvernet og mulighetene for markedsregulering er avgjørende for at jordbruksavtalens målpriser kan nås, jf. kap 5.2.2 og 5.3. Regjeringen legger til grunn at næringen fortsatt skal ha det økonomiske ansvar for overproduksjon. Markedsoverskudd gir store pristap og et nasjonalt marked i balanse er derfor avgjørende for inntektsutviklingen.

Det er en rekke forhold ut over landbrukspolitikken som er bestemmende for inntektsutviklingen i landbruket. Regjeringen vil understreke at det er klare forskjeller mellom lønnsmottakere, og selvstendig næringsdrivende i landbruket. Det har vært, og vil være vanskelig å nå eksakte mål om inntektsutvikling og -nivå i landbruket knyttet til en faktisk inntektsmåling. Hovedårsaken er at inntektsutviklingen i landbruket, med utøvere som er selvstendig næringsdrivende, ikke kan reguleres på samme måte som for lønnsmottakere. Hvordan hver enkelt utnytter gårdens ressurser og egen faglig dyktighet innenfor de gitte rammebetingelser, spiller en avgjørende rolle for inntektene for den enkelte og næringen totalt sett. Som selvstendige næringsdrivende har bøndene selv ansvar for å utnytte ressursene og utvikle bruket slik at inntektsmulighetene kan realiseres.

At den enkelte bonde gjennom tilpasninger og utnyttelse av egne kvalifikasjoner får muligheter til å øke inntektene og tilpasse seg optimalt ut fra vedkommendes ressurser, gir den enkelte utfordringer og vil være en viktig forutsetning for å sikre at landbruket kan konkurrere om dyktige ungdommer og sikre god rekruttering til næringen. Slike tilpasninger er også en forutsetning for en tilfredsstillende inntektsutvikling i næringen.

I vårt samfunn ligger det klare forestillinger om at vi bør ha en fordeling basert på rettferdighet og likhet. Dette medfører at det ikke er akseptabelt at inntektsmulighetene i landbruket utvikler seg vesentlig forskjellig fra andre grupper. Det offentlige fører også en politikk som setter rammer for næringsvirksomheten i jordbruket. Ut fra dette er det behov for å føre en aktiv inntektspolitikk fra det offentliges side.

Utviklingen i markedsinntektene vil i stor grad avhenge av at næringen utnytter markedsmulighetene. Forbrukernes preferanser må legges til grunn for virksomheten i alle ledd i kjeden. Gjennom produktutvikling på basis av forbrukernes preferanser med fokus på kvalitet, produktspekter, miljø og en etisk forsvarlig produksjon, kan landbruket fortsatt sikre at forbrukerne velger matvarer fra det norske landbruket.

Regjeringen vil peke på at det er knyttet flere begrensninger til prisutviklingen på norske landbruksråvarer. Som tidligere omtalt er avsetningen av produktene avhengig av en effektiv og konkurransedyktig næringsmiddelindustri som foredler norskproduserte landbruksvarer. Videre setter WTO-avtalen begrensninger for skjermingen, og både grensehandelen, eventuelt virkningen av protokoll 3 til EØS-avtalen og Agenda 2000 i EU, legger klare begrensninger på jordbruksavtalens målpriser framover. Målprisene må også reflektere de reelle markedsmulighetene og vil fortsatt være et viktig redskap for å unngå varig overproduksjon og overkapasitet.

Landbruket produserer og ivaretar samfunnsgoder som levende bygder, miljøgoder og langsiktig matforsyning. Å sikre en produksjon av disse fellesgodene medfører behov for finansiering og gjennomføring av tiltak overfor jordbrukssektoren. Jordbruket må gjennom økonomiske overføringer sikres en inntekt som gjør at samfunnet oppnår en tilstrekkelig produksjon av samfunnsgodene. Overføringene har sin funksjon som betaling for produksjon av samfunnsgoder, og vil være en viktig inntektsbærer for landbruket. Gjennom overføringene legges det økonomiske rammebetingelser for næringsvirksomhet. Innenfor disse økonomiske rammene og de begrensninger som ellers legges gjennom juridiske virkemidler, må det være opp til den enkelte næringsutøver å tilpasse seg. Regjeringen mener at en konsekvens av at man i landbrukspolitikken legger rammebetingelser for næringsdrift og at overføringene må betraktes som et virkemiddel, er at det ikke er aktuelt å foreta en avkorting av overføringene i forhold til annen inntekt.

Det siste tiåret har det vært en vridning mot tilskudd gitt uavhengig av produsert mengde, og i større grad begrunnet med produksjon av kollektive goder. En annen viktig begrunnelse for en slik vridning har vært å dempe produksjonspresset i landbruket. Denne utviklingen er i tråd med begrunnelsene for overføringene og en videre målretting vil foretas ved utformingen av virkemidlene, jf. kap 6.3.

I dag oppfatter de fleste i næringen seg hovedsakelig som vareprodusenter. Økt fokus på produksjonen av samfunnsgoder og videre målretting av virkemidlene mot dette vil medføre økt forståelse i næringen for oppgavene knyttet til produksjonen av kollektive goder.

Det er til dels sterk kobling mellom produksjonen av matvarer i hele landet og jordbrukets produksjon av kollektive goder for samfunnet. Produksjon av samfunnsgodene er til dels i stor grad koblet til at det foregår aktiv landbruksdrift i hele landet. En forutsetning for å opprettholde en langsiktig norsk matproduksjon er at næringen får tilstrekkelig lønnsomhet ved salg av produktene. Lønnsomheten må over tid gjøre det mulig å opprettholde et tilstrekkelig produksjonsapparat og gi en betaling for arbeidskraften slik at det blir interessant å gå inn i næringen. Prisuttaket i markedet er, sammen med produksjonsavhengige tilskudd, en viktig forutsetning for dette.

Det høye kostnadsnivået i norsk jordbruk er et resultat av naturgitte forhold som klima og topografi, strukturen i det norske landbruket og et generelt høyt pris- og kostnadsnivå i Norge. Videre er den geografiske produksjonsfordelingen og eiendomsstrukturen i landbruket i Norge av stor betydning for å sikre størst mulig egen matproduksjon, og for å opprettholde produksjonen av samfunnsgoder som kulturlandskap, sysselsetting og bosetting i distriktene. Dette bidrar til et høyere kostnadsnivå enn det en finner i andre land. For å oppveie disse kostnadene og sikre lønnsomhet i matproduksjonen, er det i Norge behov for en del overføringer direkte knyttet til produksjonen. Det er begrensninger knyttet til mulighetene for å øke inntektene i jordbruket gjennom økte priser og overføringer. Rasjonelle løsninger og kostnadsreduksjoner vil derfor fortsatt være en viktig forutsetning for å bedre inntektsutviklingen i landbruket, jf. kap 6.3.

Kostnadene utgjør om lag 2/3 av bruttoinntektene i jordbruket. I jordbruksoppgjøret forhandles det om endringer i bruttoinntektsmulighetene. Hvilke tilpasninger næringsutøverne selv gjør, samt generelle rammebetingelser for næringsdrift, er viktig for det økonomiske resultatet og mulighetene for privatforbruk og forrentning av egenkapitalen. Hvis bonden prioriterer investeringer i nye maskiner og redskap framfor uttak av inntekt til personlig forbruk, reduserer dette de målte inntektene i jordbruket. Tilsvarende skjer hvis noen benytter inntekter fra andre næringer, f.eks. lønnsinntekter, til investeringer i jordbruket som ikke nødvendigvis kan forsvares ut fra økonomien i produksjonen. I inntektsberegningen for jordbruket føres også dette som ordinære kostnader. Dette viser at det også er en utfordring for den enkelte bruker å redusere både faste og variable kostnader i produksjonen for å oppnå økt inntekt.

Det er betydelig variasjon i kostnadene mellom bruk med relativt lik produksjon innenfor samme geografiske område. Undersøkelser av regnskapsstatistikk i melkeproduksjon viser at kostnadsforskjellen mellom den mest kostnadseffektive og den minst kostnadseffektive femtedelen av brukene ligger i området 24-28 prosent (NILF-rapport 1995:3). Dette tyder på at det er potensiale for å øke nettoinntektene ved å lete etter effektive løsninger og fokusere på mulighetene for å redusere kostnadene. Gjennom landbrukspolitikken skal det legges til rette for en effektiv ressursbruk.

Nasjonale standarder og offentlige krav påvirker også kostnadsnivået i jordbruket. Disse må vurderes opp mot de kostnader de påfører næringen og den enkelte næringsutøver.

Norsk landbruk er preget av små enheter. Dette bidrar til et høyt kostnadsnivå. Også i framtiden bør norsk landbruk være basert på en miljøvennlig produksjon på, internasjonalt sett, små enheter. Grunnlaget for økonomisk vekst i samfunnet har vært økt effektivitet som har gitt rom for økt produksjon med den samme eller lavere ressursinnsats. Dette har gitt rom for økt velferd i samfunnet. Jordbruket som næring har alltid vært en del av denne grunnleggende utviklingen. Økt effektivitet i jordbruket bl.a. gjennom å ta i bruk ny teknologi vil, da etterspørselen etter jordbruksvarer er begrenset, fortsatt frigjøre arbeidskraft. Det er i flere undersøkelser vist at det er betydelige stordriftsfordeler knyttet til melkeproduksjon. Målsettinger knyttet til landbrukets produksjon av samfunnsgoder tilsier at bedriftsøkonomiske tilpasninger ikke nødvendigvis sammenfaller med samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Det er blant annet målkonflikter mellom behovet for en effektiv struktur med effektiv utnyttelse av kapital, arbeidskraft og andre ressurser og ønsket om å opprettholde bosettingsmønsteret.

Inntektene fra jordbruket betyr mest for de samlede inntektene på større bruk, jf. tabell 5.1, og for bruk med husdyrproduksjon, spesielt melkeproduksjon. Rekrutteringen til disse brukene avhenger i større grad av en tilfredsstillende inntekt fra selve bruket enn for bruk med lite driftsomfang.

NILFs driftsgranskinger viser at jordbruket ikke skiller seg vesentlig fra andre grupper når det gjelder de samlede inntektene i husholdningen. Nettoinntekten for brukerfamilien var i 1997 347.500 kroner i gjennomsnitt for brukene som inngår i granskingene.

For rekruttering til og bosetting på mindre bruk er det viktigere med alternative arbeidsplasser i akseptabel pendleravstand, et variert kultur- og servicetilbud og gode bo- og oppvekstvilkår. Slike bruk har hovedsakelig en bofunksjon, og økonomien i næringen er mindre avgjørende for om man velger å ta over og bosette seg på bruket. For disse vil utforming av positive virkemidler for å oppnå bosetting og produksjon av miljøgoder være mest målrettet. Det legges opp til at næringspolitikken og virkemidlene over jordbruksavtalen i tillegg til å bidra til bosetting og produksjon av miljøgoder på alle bruk, på en mer målrettet måte rettes mot de enheter hvor jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt.

Landbruksproduksjonen er en langsiktig næring med basis i arealressursene. Leiejord utgjør i dag en betydelig del av produksjonsgrunnlaget. I gjennomsnitt for landet er over 20 prosent av landbruksarealet leiejord. I enkelte områder utgjør leiejorda 40 prosent av arealet. At store deler av leien er basert på muntlige, kortsiktige avtaler med forskjellige grunneiere, medfører usikkerhet om produksjonsgrunnlaget og avkastningen av langsiktige investeringer ved å holde arealet i hevd. For å sikre langsiktigheten i ressursgrunnlaget og ivareta ressursvernet, skal det legges til rette for stabile leiekontrakter som gir sikkerhet for leietaker og utleier. Dette er nærmere omtalt i kapittel 6.2.

Sysselsetting og verdiskaping knyttet til annen vare- og tjenesteproduksjon i og i tilknytning til landbruket øker og vil få en økende betydning for inntektsgrunnlaget i næringen. Det er avgjørende at næringsutøverne ser mulighetene og utnytter lokale ressurser for å skape inntekt. Det vil fortsatt være de tjenesteytende næringene som vil være i vekst, og det ligger et stort potensiale for landbruket i å utnytte denne veksten. Mulighetene må utnyttes både innen matproduksjon og annen vareproduksjon. Dette må skje innenfor rammene av en økologisk forsvarlig forvaltning av naturressursene og ta hensyn til allmennhetens rettigheter til fri ferdsel. Regjeringen vil legge vekt på å redusere de offentlige flaskehalsene for slik næringsutvikling.

5.7.2 Arbeidsmiljø og sosiale forhold

Det er gjennomført omfattende undersøkelser og forskning på levekårene i landbruket. Som en hovedkonklusjon kan en si at landbruksbefolkningen på de fleste levekårsområdene har det omtrent som befolkningen ellers. De viktigste særpregene ved landbruksbefolkningenes tilværelse gjør seg gjeldende innen arbeids- og boforholdene. Gårdbrukerne har lite ferie og relativt lange arbeidsdager. Arbeidsdagen kan være ensom, og fagmiljøet blir lite. Muligheten for mer ferie og fritid og videre- og etterutdanning er viktige tiltak for å gjøre det mer attraktivt å gå inn i og bli i næringen. Disse forhold, sammen med inntektsutviklingen, har stor betydning for en sosialt bærekraftig utvikling i næringen. Regjeringen legger til grunn at utøverne i jordbruket skal ha sosiale ordninger på linje med det øvrige samfunn.

Arbeidet i landbruket er fysisk hardt og til dels farlig, men byr samtidig på frihet i arbeidssituasjonen. Jordbruket har i en årrekke toppet statistikken over dødsulykker i arbeidslivet og har høy andel yrkesrelaterte sykdommer. Et målrettet arbeid begynner imidlertid å vise positive resultater. Det er viktig at dette arbeidet videreføres og styrkes. Departementet vil stimulere til systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i landbruket. Investeringer i arbeidsmiljø er samfunnsøkonomisk lønnsomt, men gir kostnader som produksjonen må dekke på linje med andre driftskostnader. Departementet vil arbeide for å tilpasse virkemidlene slik at den enkelte bonde gis økonomiske muligheter til å trygge arbeidsmiljøet. Departementet vil arbeide for å fremme løsninger som forenkler regelverket og gjør dette lettere tilgjengelig for næringsutøverne.

5.7.3 Forhandlingssystemet

Stortinget trekker opp mål og retningslinjer for næringen og landbrukspolitikken, og jordbruksforhandlingene gjennomføres i tråd med disse. Jordbruksforhandlingene er regulert gjennom Hovedavtalen for jordbruket. Avtalen hjemler organisasjonenes rett til å delta i forhandlinger om rammebetingelsene for næringen. Gjennom Hovedavtalen for jordbruket har Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag forhandlingsrett om priser og tiltak i jordbruket. Rammebetingelser knyttet til importvernet, skatt og juridiske virkemidler om arealforvaltningen er ikke forhandlingstema. Endringer i disse rammebetingelsene vil imidlertid ha store direkte og indirekte inntektsvirkninger for jordbruket, og kan på dette grunnlag tas opp i tilknytning til forhandlingene.

Gjennom landbrukspolitikken legger det offentlige rammer og begrensninger for næringsvirksomheten i landbruket. Det legges fra myndighetenes side stor vekt på at utformingen av landbrukspolitikken må skje i et nært samarbeid med næringen selv. Dette samarbeidet stimulerer til medansvar og aktiv medvirkning som er nødvendig for å møte utfordringene i framtiden. Regjeringen mener på dette grunnlaget at det er viktig å opprettholde forhandlingsretten.

Gjennom Hovedavtalen påtar jordbruket seg ansvar for å iverksette tiltak i samsvar med jordbruksavtalen. Samtidig har avtalepartene, også jordbrukets organisasjoner, en forpliktelse til å iverksette og følge opp den landbrukspolitikken som Stortinget fastsetter etter forslag fra regjeringen. På denne måten setter forhandlingssystemet klare politiske rammer for organisasjonenes arbeid som forhandlingspart.

Hovedavtalen bygger på at det skal være samsvar mellom de rettigheter jordbruket har, og de plikter og det ansvar jordbruket påtar seg. Jordbruket har det økonomiske ansvaret for overproduksjon. Det gir næringen incitamenter til en langsiktig tilpasning i tråd med signalene i markedet. Departementet mener dette er en effektiv måte å organisere produksjons- og markedsreguleringen og prisuttaket på. Retningslinjene for landbrukspolitikken som skal utformes gjennom framtidige jordbruksforhandlinger, er trukket opp i denne melding.

Regjeringen har satt igang et program hvor målsettingen er å forenkle det offentlige Norge. Dette programmet skal også følges opp i landbrukspolitikken. Flere av instansene som kom med innspill til landbruksmeldingen, både fra næringen og forvaltningen, har pekt på behovet for forenkling og målretting av virkemiddelbruken i landbrukspolitikken. For å styrke rollen som selvstendig næringsdrivende og gjøre det mer interessant for ungdom å gå inn i næringen, må utformingen av virkemidlene bidra til forenkling, større fleksibilitet og mer langsiktighet i utformingen av virkemidlene i landbrukspolitikken og jordbruksforhandlingene framover. Dette vil også bidra til en forenkling og mer oversiktlig stortingsbehandling av jordbruksoppgjøret.

I jordbruksoppgjøret skal det legges vekt på at det fastsettes rammebetingelser for selvstendig næringsdrivende for å nå målene i landbrukspolitikken. Inntektsutviklingen i jordbruket bestemmes av rekke faktorer i og utenfor landbrukspolitikken. Regjeringen legger til grunn at det skal føres en aktiv inntektspolitikk overfor jordbruket for å nå de landbrukspolitiske målene knyttet til rekruttering, matforsyning og produksjon av fellesgoder, men at det ikke er mulig for det offentlige å garantere en inntektsutvikling for selvstendig næringsdrivende på samme måten som for lønnsmottakere. En vektlegging av langsiktige rammebetingelser og forenkling av virkemidlene vil medføre økt fokus på markeds- og forbrukerrettingen av næringen. Utformingen av virkemiddelsystemet omtales nærmere i kapittel 6.

Totalkalkylen for jordbruket er et sektorregnskap. På grunnlag av samlede registrerte inntekter, kostnader og budsjettoverføringer, viser kalkylen totalinntektene i landbruket. Det totale arbeidsforbruket i jordbruket estimeres ut fra SSBs utvalgstellinger, der utvalgte bønders anslag på brukt tid i jordbruket siste år skaleres opp til å omfatte hele jordbruket. Ut fra dette kalkuleres vederlag til arbeid og egenkapital pr. årsverk utført i jordbruket. Det er usikkerhet beheftet ved tallmaterialet til Totalkalkylen. Arbeidsforbruket registreres på usikkert grunnlag og har svært stor betydning for resultatet, dvs. det beregnede inntektsnivået.

Tilpasningen av kostnader og arbeidsforbruk i landbruket skjer ut fra en totalvurdering av husholdningenes arbeids- og inntektssituasjon. På over halvparten av brukene henter brukerfamilien mer enn 50 prosent av husholdningens samlede inntekt utenfor bruket (SSB 98/18). Det nyttes inntekter fra andre næringer, f.eks. lønnsinntekter, til å investere i landbruket, og disse kostnadene kan ikke alltid forsvares ut fra økonomien i produksjonen, men følger av husholdningens samlede økonomi og prioriteringer. I Totalkalkylen føres likevel alle registrerte investeringer og driftsutgifter. Totalkalkylen kan blant annet ut fra disse to forholdene ikke benyttes som lønnsstatistikk og til nivåsammenligning med andre grupper. Dette illustreres godt av dataene fra perioden hvor modellbrukssystemet ble brukt til å sammenligne inntektsnivå og levekår i jordbruket med industriarbeiderlønn, som da var sammenligningsgrunnlaget. Modellbrukene hadde innarbeidet normer som i prinsippet uttrykte den effektivitet i produksjonen samfunnet krevde for at inntektsmålet skulle kunne oppfylles. I årene modellbrukene viste likestilt inntekts- og levekårsnivå i jordbruket med industriarbeidere, lå det beregnede inntektsnivå i Totalkalkylen på om lag 60 prosent av inntektsnivået i industrien.

Totalkalkylen er imidlertid godt egnet til å analysere inntektsutviklingen i jordbruket. Den gir også god oversikt over utviklingen i de enkelte faktorer som påvirker faktiske inntekter i jordbruket over noe tid. Den baseres på faktisk registrerte inntekter, kostnader og produktivitetsutvikling i det tradisjonelle jordbruket. Derfor vil en gitt ambisjon om inntektsutvikling basert på dette materialet i prinsippet innebære automatisk kompensasjon for enhver kostnadsøkning både i jordbruket og deler av industrien.

Et kostnadseffektivt investeringsnivå, en effektiv bruk av arbeidskraften, reduserte driftskostnader, tilpassing av produksjonen til markedet og en konkurransedyktig norsk næringsmiddelindustri er en forutsetning for å få til en ønsket inntektsutvikling, som kan bidra til å sikre rekrutteringen til næringen. Videre må utviklingen i forhold som ligger utenfor Totalkalkylen slik den beregnes i dag, tillegges vekt.

Erfaringer viser at ensidig vurdering av inntektsutviklingen og rammen i jordbruksoppgjøret på kalenderår kan gi store variasjoner og overheng. Dette kompliserer oppgjørene unødig. Det legges til grunn at jordbrukets totalbudsjett, beregnet av Budsjettnemnda for jordbruket, fortsatt bør nyttes som grunnlag for å beregne inntektsutviklingen i jordbruket, men at vurderingene i forhandlingssammenheng gjøres på avtaleårsbasis. Totalbudsjettet bør samtidig danne grunnlaget for en bred analyse av utviklingen i faktorer som påvirker inntektsnivået i jordbruket. Videre må effekten av landbrukspolitikken måles gjennom utviklingen av ulike resultatindikatorer.

Det er i Stortingsproposisjonene om jordbruksoppgjøret de siste årene lagt fram en relativt omfattende dokumentasjon på utviklingen i primærproduksjonen. Det er behov for å videreutvikle denne. En rekke mål med landbrukspolitikken er knyttet til landbrukets produksjon av samfunnsgoder og det er en naturlig konsekvens å følge dette opp i resultatrapporteringen til Stortinget. Måloppnåelse i forhold til rekruttering, bosetting og andre samfunnsoppgaver vil bli viktigere resultatindikatorer for utformingen av landbrukspolitikken. Dette bør også reflekteres i resultatkontrollen fra Budsjettnemnda for jordbruket, denne bør gjennomgås og forbedres med utgangspunkt i målsettingen for landbrukspolitikken. Det vil være behov for regionale data og tallmateriale for landbrukets betydning i distriktene. Landbruket er en langsiktig næring, og det foretas langsiktige tilpasninger. Årlig resultatkontroll fanger ikke raskt nok opp de langsiktige tilpasningene av politikken. Departementet mener det er behov for å foreta grundigere analyser av den langsiktige tilpasningen i næringen og at det må legges tilstrekkelig vekt på de langsiktige utviklingstrekkene i den løpende utforming av landbrukspolitikken. Det bør imidlertid også legges vekt på å forenkle resultatkontrollarbeidet, blant annet ved at enkelte forhold/virkemidler vurderes med noen års mellomrom. For å bidra til forenkling bør også en større andel av detaljutformingen av landbrukspolitikken flyttes fra Fase 1 til Fase 2 av jordbruksforhandlingene, med Landbruksdepartementet som ansvarlig for prosessen. Dette er i samsvar med stortingsbehandlingen av St.prp. nr. 8 (1992-93).

Referansebrukssystemet erstattet etter St.prp. nr. 8 (1992-93) det tidligere modellbrukssystemet. Referansebrukene gir grunnlag for å vurdere effektene av virkemiddelbruken innenfor jordbruket for ulike bruksgrupper, distrikter og produksjoner. Til tross for de forenklingene dette medførte benyttes det i dag betydelige ressurser på å omarbeide deler av og supplere driftsgranskingsmaterialet. Det er også betydelig usikkerhet knyttet til normeringen av arbeid og kapital som skjer ved utarbeidelsen av referansebrukene i dag. For å forenkle systemet ytterligere og i større grad å analysere forskjeller i inntektene innenfor og mellom produksjoner og regioner, foreslås det at man nytter grupper av bruk i driftsgranskingsmaterialet mest mulig direkte uten normering av arbeid og kapital. En viktig forbedring med en slik omlegging vil være at man sikrer et større datatilfang bak tallmaterialet.

5.8 Miljøvernpolitikken

Miljøvern skal sikre livsgrunnlaget for menneskene og gi mulighet for å tilfredsstille grunnleggende menneskelige behov på kort og lang sikt. Arealgrunnlaget med jordsmonnet er den naturressursen som sammen med vann og luft er det viktigste grunnlaget for all biologisk produksjon og mangfold. Disse ressursene er avgjørende for menneskenes eksistens. Tap av andre miljøverdier kan være sentrale for menneskers velferd. Forringelse eller tap av slike miljøverdier kan redusere kommende generasjoners livskvalitet og valgmuligheter. Jord- og skogbruksarealene er viktig for biologisk mangfold og det økologiske kretsløp. De er grunnlag for den langsiktige matforsyningen og for miljøverdier som landskapet og kulturminner med de muligheter det gir for rekreasjon, trivsel og identitet. Regjeringen ser på denne bakgrunn på jordvern som en del av miljøvernet, samtidig som jordvernet innebærer at en bevarer ressursgrunnlaget for landbruket.

Jordvern innebærer vern av jordressursen som biologisk produksjonsfaktor. Tilgang til arealer med god biologisk produksjonsevne er avgjørende for å dekke et av de viktigste menneskelige behov, behovet for mat. Hensyn til jordvernet går derfor utover det å bevare et produksjonsgrunnlag for landbruket. Jordvernet skal gi mulighet for å tilfredsstille grunnleggende menneskelige behov i dag og i framtiden, og må integreres i andre sektorers ansvar for miljø som en del av miljøvernpolitikken. Vern av de mest produktive arealene er en forutsetning for å opprettholde evnen til å produsere mat i Norge. Dette tas opp i kapittel 3.2.1 og 5.4, mens virkemidlene drøftes i kapittel 6.

Miljøvernpolitikken i jordbruket har i stor grad vært rettet mot å redusere næringens forurensning av vann og jordsmonn og skjøtsel og sikring av jordbrukets kulturlandskap.

Departementet mener miljøvernutfordringene for landbruket i tida framover vil være mer rettet mot å oppnå bærekraftig forvaltning av naturressursene, økt vekt på produksjon og forvaltning av og synliggjøring av jordbrukets miljøgoder. Produksjon og forvaltning av miljøgoder skal være i samsvar med samfunnets og forbrukernes behov på kort og lang sikt.

Regjeringen legger stor vekt på de langsiktige forvalteroppgavene i landbruket, og det ansvaret som hviler på samfunnet og næringen i forvaltningen av våre areal-, natur- og kulturhistoriske ressurser. Grunnleggende mål vil være å oppnå økologisk bærekraft og å sikre produksjon av miljøgoder. Samfunnet ivaretar forvalteransvaret gjennom miljøvernpolitikken, som legger rammene for miljøtilpasningen i landbruket. Det er også avgjørende at de som eier og råder over ressursene ivaretar sitt forvalteransvar - det hviler altså en forpliktelse på den som eier til å drive på en bærekraftig måte. Forvalteransvaret innebærer å foreta gode avveininger mellom ulike samfunnsmål. Landbruksdepartementet vil tydeliggjøre dette ansvaret gjennom den sektorvise miljøhandlingsplanen som legges fram høsten 2000.

Det er økende vektlegging, både nasjonalt og internasjonalt, på den rolle landbruket har som produsent og forvalter av miljøgoder. Internasjonale avtaler stiller krav til miljøpolitikken i landbruket. Det dyrka areal i Norge er svært lite, bare 3 prosent av landarealet er dyrket. Det dyrka arealet sammen med utmarksarealer og bygninger danner rammen for jordbrukets kulturlandskap. Vern og skjøtsel av arealer som er egnet for jordbruksproduksjon er derfor av særskilt betydning som grunnlag for jordbrukets produksjon av miljøgoder.

5.8.1 Økologisk bærekraft i jordbruksproduksjonen

Jordbruksproduksjonen skal gjennom en aktiv miljø- og ressurspolitikk utvikles med sikte på å oppnå økologisk bærekraft. I dette ligger at produksjonsevnen med hensyn til mengde og kvalitet må opprettholdes eller forbedres over tid og at økosystemer knyttet til jordsmonn, vann og luft ikke blir skadet. Gjennom videreutvikling av overvåkningsprogrammer og statistikk vil departementet legge vekt på å skaffe til veie informasjon om utviklingen på sentrale områder av betydning for økologisk bærekraft. Dette tas opp i miljøhandlingsplanen for år 2000.

Forurensning av vassdrag, jord og luft med næringsstoffer og plantevernmidler og økte tilførsler av miljøgifter til jordsmonnet har vært noen av effektene i utviklingen i jordbruksproduksjonen i etterkrigstiden. Omfattende miljøinnsats både i næringen og fra myndighetene har redusert de negative miljøvirkningene og har forbedret miljøkvaliteten i jordbruket. En kan imidlertid ikke si at jordbruket i dag er økologisk bærekraftig. Det er derfor nødvendig å videreføre, målrette og øke innsatsen for å oppnå økologisk bærekraft.

Miljøtilpasningene i jordbruket må være basert på nytte-kostnadsvurderinger både for samfunnet og den enkelte næringsutøver. På mange områder vil det ikke være tilstrekkelig markedssignaler til næringsutøverne for å gjennomføre miljøtilpasninger i produksjonen og forvaltning. Derfor må det offentlige gjennom sin virkemiddelbruk gi nødvendige korrektiver. Den omfattende miljøinnsatsen som har vært gjennomført har konsekvenser for kostnadsnivået i norsk landbruk. Den aktive miljøvernpolitikken i norsk landbruk har dermed virkninger på de økonomiske overføringene til næringene og på prisnivået for norske matvarer.

God tilpasning av landbruket til de lokale forhold er en hovedforutsetning for å oppnå økologisk bærekraft og å ivareta forvalteransvaret på en god måte. Jordbruksdrift må i større grad ta hensyn til det geografiske området produksjonen foregår i, både med hensyn til å redusere negative effekter av landbruksproduksjon og i produksjon og skjøtsel av miljøgodene som finnes i landbrukets kulturlandskap.

Forurensning av sjø, vann- og vassdrag fører til endringer i vannkvalitet og biologisk mangfold. Redusert erosjon, arealavrenning av næringsstoffene fosfor og nitrogen og bruk av plantevernmidler har derfor vært, og er en hovedutfordring i forurensningspolitikken i landbruket. I Nordsjødeklarasjonen stilles det krav om reduksjon av utslipp av fosfor og nitrogen til Nordsjøen. Samtidig er det fortsatt behov for å redusere forurensningene av våre vassdrag.

Nitrogentiltak har de siste årene blitt prioritert i områder der norske utslipp er av betydning for eutrofivirkninger, slik det er definert i EUs avløpsdirektiv og nitratdirektiv. Dette er områder ved utløpet av Glomma og Haldensvassdraget og Indre Oslofjord. EUs nitratdirektiv er rettet mot landbruket og har som mål å redusere forurensningen av vannforekomster som følge av utslipp av nitrogen fra landbruket. Etter direktivet skal det utarbeides handlingsplaner for områder hvor nitrogenutslipp fra landbruket kan føre til redusert vannkvalitet. For disse områdene skal kriterier for god landbrukspraksis fastsettes i samsvar med kravene i direktivet. Forpliktelsene i forhold til Nordsjødeklarasjonene gjennomføres for landbrukets del i stor grad gjennom oppfølging av nitratdirektivet. Målsettingene i Nordsjødeklarasjonen og nitratdirektivet om reduksjon av nitrogenutslipp er ennå ikke nådd, og det er behov for å øke innsatsen for ytterligere å redusere avrenning av nitrogen fra jordbruket. Reduksjon av erosjon er svært effektivt for å redusere avrenningen av fosfor fra landbruket, og dette vil bli vektlagt i det videre arbeidet særlig for å bedre vannkvaliteten i vassdragene og verne om jordressursene på arealene.

Nitrogentap til luft i form av gassene lystgass (N₂O), metan (CH₄) og ammoniakk (NH₃) har fått økt oppmerksomhet i luftforurensnings- og klimapolitikken. Utslipp av lystgass fra landbruket, som er omfattet av Kyotoprotokollen, utgjør 57 prosent av lystgassutslippene i Norge og om lag 5 prosent av Norges samlede klimagassutslipp. Metanutslipp fra landbruket står for om lag 4 prosent av de totale klimagassutslippene. Det vises til St.meld. nr. 8 (1999-2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand.

Hovedkildene til menneskeskapte utslipp av lystgass i landbruket er kunst- og husdyrgjødsel og nedfall av ammoniakk. Utslipp av metan i landbruket er i hovedsak knyttet til husdyrholdet ved direkte utslipp fra husdyrene og til utslipp fra husdyrgjødsel. Riktig bruk av gjødslingsplaner vil kunne bidra til reduserte utslipp av lystgass og metan fra landbruket. En riktig gjødslingsplan, godt drenert jord og god jordkultur vil kunne minske utslippene av lystgass. Tiltak for å redusere utslipp av metan fra landbruket er i hovedsak riktig lagring og spredning av husdyrgjødsel. I en ny protokoll fra 1999 om forsuring, overgjødsling og bakkenær ozon, har Norge fått en kvote på utslipp av ammoniakk som innebærer at de totale nasjonale utslippene ikke skal overstige 23 kilotonn i 2010. Dette tilsvarer det norske utslippsnivået i 1990. Landbruket står i dag for om lag 94 prosent av de totale menneskeskapte nasjonale utslippene av ammoniakk. Protokollen inneholder tiltak mot ammoniakkutslipp fra landbruket.

Landbruket bruker store mengder næringsstoffer i plante- og husdyrproduksjonen. Næringsstoffene er nødvendige for de biologiske produksjonsprosessene og de inngår også i produkter i jordbruket. I biologisk produksjon sirkulerer mye av næringsstoffer i produksjonssystemene, f.eks. næringsstoffene i husdyrgjødsel. Lekkasjer av næringsstoffer fører til tap av ressurser for næringen og ofte også forurensning. Prinsippet om å utvikle en mer kretsløpsbasert produksjon blir derfor meget viktig i miljøvernpolitikken framover. Særlig for nitrogenkretsløpet er det et stort behov for kunnskap slik at produksjonen kan bli mest mulig miljøvennlig, samtidig som den er effektiv.

Gjennom jordsmonnovervåkningsprogrammet er det påvist rester av plantevernmidler i bekker og i brønner i jordbruksområder. Dette indikerer at enkelte plantevernmidler er mer mobile i jordsmonnet enn tidligere antatt, og at nedbrytingen i visse tilfeller går langsomt. I noen tilfeller overstiger disse restmengdene nivåer som antas å gi miljøskader. For å redusere skadevirkninger er det satt igang en handlingsplan for redusert risiko for skader på helse og miljø ved bruk av plantevernmidler (1998-2002). Denne satsingen skal videreføres, og innebærer blant annet at økonomiske virkemidler i form av plantevernmiddelavgifter differensiert etter miljø- og helserisiko vil bli benyttet. Departementets satsing på økologisk landbruk, og økt kunnskap om miljøvennlige driftsformer i det konvensjonelle landbruket er også bidrag til å redusere bruken av plantevernmidler.

I avfallspolitikken legges det opp til økt resirkulering av organisk avfall til jordbruket og til vei- og grøntanlegg. Slikt avfall kan være en ressurs i jordbruket. Kvalitetskravene til organisk avfall skal sikre at jordsmonnet ikke forringes ved tilførsel av miljøgifter, helseskadelige organismer og farlige skadegjørere på planter. Det settes krav om kontroll og dokumentasjon av innholdet i det organiske materialet. For slam spesielt gjør enkelte renseprosesser innholdet av næringsstoffer som nitrogen og fosfor lite tilgjengelige for planter. En økt bruk av avfallsprodukter er sentralt for å få til en mer bærekraftig utvikling i samfunnet. Det er avgjørende for bruken av slike avfallsprodukter at det utvikles produkter som har større nytteverdi enn i dag, både for jordbruket og andre sektorer.

Jordressursene skal disponeres ut fra dagens- og framtidige generasjoners behov. Norge følger prinsippet om at tungmetaller og miljøgifter ikke skal akkumuleres i jordsmonnet, dvs at innholdet over tid ikke skal økes. Atmosfærisk nedfall er den klart største kilden for tilførsel av kadmium, og kommer i hovedsak fra andre land. Tungmetall- og miljøgiftproblematikken og risiko for smitte av sykdommer til planter, dyr og mennesker, fører til at det må stilles strenge krav til maksimalt innhold av miljøgifter mv. i innsatsvarer som fôr, mineralgjødsel og organisk materiale som resirkuleres til jordsmonnet.

Landbruket kan bidra med økt bruk av organisk avfall som tilfredsstiller kravene som stilles ut fra miljø- og ressurshensyn og som næringen må stille av hensyn til kvaliteten på produktene næringen produserer. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet vil sammen med organisasjoner i tilknytning til landbruket og avfallsbransjen, sette i verk et 5-årig program der det skal arbeides for økt omsetning av produkter basert på våtorganisk avfall og slam. I programmet skal det arbeides for at miljøproblemer forårsaket av våtorganisk avfall og slam reduseres og at næringsstoffene og det organiske materialet utnyttes og tilbakeføres til naturens kretsløp på en samfunnsmessig og ressursmessig god måte. Det er stort potensiale for anvendelse av dette avfallet til et bredt spekter av formål som fôr, gjødsel, energi med mer. Produkter som skal nyttes som innsatsvare i matproduksjonen må bygge opp under målet om å tilby forbrukerne helsemessig trygge matvarer av god kvalitet. Dette innebærer også at føre-var-prinsippet må legges til grunn. Programmets arbeidsoppgaver vil bl.a. være å sammenstille eksisterende kunnskap nasjonalt og internasjonalt, avdekke kunnskapshull, initiere forsknings- og utviklingsoppgaver, stimulere til produktutvikling, informasjon- og kunnskapsformidling, samt bidra til en bedre dialog mellom produsenter og mottagere.

Økologisk landbruk er gjennom sine miljøvennlige driftsmetoder, blant annet uten bruk av plantevernmidler, et viktig bidrag til å gjøre det norske landbruket økologisk bærekraftig. Utviklingen av økologisk landbruk styres ut fra markedsmulighetene for økologiske produkter, men satsingen har også sin bakgrunn i driftsmetodens positive miljøeffekter, og at driftsmetoden har en overføringsverdi til det konvensjonelle landbruket. Økologisering av jordbruket vil bli videreført ved å legge til rette for videre gjennomføring av miljøtilpasninger i det konvensjonelle landbruket, og fortsatt overgang til økologisk landbruk. Økologisk landbruk omtales mer helhetlig i kapittel 5.9.

Norsk landbruk er forholdsvis energiintensivt sammenlignet med landbruket generelt i verden. Dette henger sammen med klimaet i Norge, strukturen i jordbruket og geografiske avstander. For å oppnå et bærekraftig landbruk er det viktig å forbedre energiutnyttelsen i produksjonen. Vår bruk av fossilt brensel har fått økt oppmerksomhet i de siste årene, og fokus er spesielt satt på å redusere utslipp av klimagasser som CO₂. Det er en utfordring å utvikle produksjonsmetoder og transportsystemer for å redusere slike utslipp. Samtidig kan landbruket bidra med økt bruk av fornybar energi, i første rekke bioenergi fra skogbruket, men på sikt kan jordbruket bidra til økt produksjon av bioenergi. Under dagens forhold er markedsprisene på energi for lave til å stimulere utviklingen av bioenergiproduksjon.

5.8.2 Miljøgoder

Miljøgodene i jordbruket er biologiske, kulturhistoriske og estetiske verdier som skapes gjennom en aktiv jordbruksproduksjon. Miljøgodene omfatter kulturlandskapet, biologisk mangfold, kulturminner, mulighet for ferdsel og rekreasjon og en god plante- og dyrehelse. De er eksempler på fellesgoder som karakteriseres som ikke-handelsmessige goder. Det er en offentlig oppgave å legge til rette for at samfunnets behov for disse godene blir ivaretatt. Landbruksnæringen har et sektoransvar for å ta vare på slike miljøverdier knyttet til landbruket. Vårt småskala jordbruk har skapt et bredt spekter av miljøgoder. Utfordringen framover blir å videreutvikle og i større grad tilrettelegge og synliggjøre disse godene for samfunnet.

Produksjon av miljøgoder må tilpasses samfunnets behov og de internasjonale forpliktelsene vi står overfor. Dette vil skje gjennom en økt målretting av virkemiddelbruken mot produksjon av miljøgoder i landbruket. En slik tilpasning vil føre til at bonden i større grad enn tidligere må se på seg selv som en forvalter og produsent av miljøgoder i tillegg til funksjonen som matprodusent. En slik holdningsendring kan øke måloppnåelsen med hensyn til produksjon og synliggjøring av miljøgodene.

Norge har en god plante- og dyrehelse. Dette er både et resultat av klimatiske forhold og en aktiv politikk i forhold til dette området. Den gode plante- og dyrehelsen er viktig for mattrygghet og tillit til norske matvarer. God plante- og dyrehelse vil i neste omgang gi mulighet for en mer miljøvennlig produksjon gjennom mindre bruk av plantevernmidler og antibiotika. Det er en statlig oppgave å sikre et visst nivå på dette godet.

De kommende WTO-forhandlinger vil ta opp det offentliges rolle og funksjon for å sikre fellesgodene fra jordbruket. Et aktivt landbruk med vareproduksjon er et nødvendig grunnlag for at næringen skal kunne produsere miljøgoder. Tilstrekkelig lønnsomhet i primærproduksjonen i hele landet er derfor av grunnleggende betydning og må vektlegges når samfunnets behov for miljøgoder skal sikres, jf. kap 5.3.

Kulturlandskapet

Landbrukets kulturlandskap gjenspeiler menneskets bruk av naturgrunnlaget på stedet og gir den enkelte region et særpreg. Jordbruksarealene med restarealer og tilhørende bygninger, tun og enkeltelementer framtrer som en helhet. Landbruksnæringens bruk av utmarka gjør at også disse arealene er viktige i en kulturlandskapssammenheng. Landbruket har dermed stor betydning for hvordan Norge ser ut. Kulturlandskapet er dynamisk, og endrer karakter ved endret bruk. Vesentlige endringer i produksjonsformer i landbruket kan derfor raskt medføre endringer i kulturlandskapet. Gjennom opprettholdelse av landbrukets kulturlandskap bevares og forvaltes viktige miljøgoder som biologisk mangfold, kulturminner og opplevelsesverdiene knyttet til godene. Bevaring av miljøgodene gjennom aktiv drift av arealene forutsetter at produksjonen tar de nødvendige miljøhensyn.

Koblingen og avhengigheten mellom jordbruksproduksjon og produksjon av miljøgoder vises godt der jordbruksdrifta er opphørt og befolkningen sterkt redusert. Arealer som går ut av drift gror igjen, slik at kulturbetingete arter utkonkurreres. Landskapsbildet blir mindre variert og gir dårligere opplevelseskvalitet for lokalbefolkningen og turister. Ofte er det de lavproduktive arealene som er mest utsatt for å gå ut av drift, samtidig som de kan være svært verdifulle ut fra målsettingene om et variert kulturlandskap og stort biologisk mangfold. Bygninger på bruk som ikke er i drift mister sin funksjon, og er ofte utsatt for forfall. Samtidig er kulturminner utsatt for forfall slik at de mister sin betydning i kulturlandskapet.

Norsk landbruk er i internasjonal målestokk et landbruk som fortsatt er preget av et stort mangfold av ulike landskapselementer og miljøgoder. Samfunnets behov og ønsker om miljøgoder av høy kvalitet må følges opp ved at virkemidlene stimulerer produksjonen av miljøgoder. Næringsutøverne og forvaltningen må ha tilstrekkelig kunnskap og gjøre bevisste valg for å ivareta miljøgodene knyttet til landbruksproduksjonen. Miljøgodene gir også grunnlag for næringsutvikling og verdiskaping i distriktene. Miljøgodene, og spesielt kulturlandskapet, er blant annet viktige i markedsføringen av Norge som reisemål.

En god geografisk fordeling av landbruksproduksjon og bosetting i distriktene er viktig for å opprettholde et helhetlig og levende kulturlandskap i Norge. Infrastruktur og tilstrekkelig befolkningsgrunnlag som gir mulighet for samarbeid og felles miljøsatsing i et område er avgjørende for god måloppnåelse på miljøområdet, jf. kap 5.5.2.

Intensiv arealutnyttelse fører med seg en rekke miljøutfordringer i landbruket. Effektivisering utløste tidligere tiltak for bedre arrondering og økt størrelse på skiftene ved å fjerne eller redusere kantsoner, våtmarker og andre restarealer. Denne utviklingen reduserte variasjonen i landskapet. Dagens virkemiddelsystem stimulerer til bevaring av biologiske verdier og kulturhistoriske elementer som for eksempel steingjerder og rydningsrøyser. Likevel ser en fortsatt tilfeller av uønskede landskapsinngrep, særlig i de mest intensivt drevne landbruksområdene. Det er derfor en utfordring å videreutvikle virkemidlene på dette området.

Biologisk mangfold

Bevaring og bærekraftig bruk av det biologiske mangfoldet i jordbrukslandskapet omfatter mangfoldet i økosystemer, habitater, artsmangfoldet og genressursene, og er en sentral oppgave i oppfølgingen av FNs konvensjon om biologisk mangfold fra Rioforhandlingene i 1992. Om lag 30 prosent av de truede artene har kulturlandskap som leveområde i følge «Nasjonal rødliste for truede arter i Norge 1998» (DN-rapport 99-3). I jordbrukslandskapet finner vi for eksempel 94 av 255 truede plantearter, 9 av 55 truede fuglearter og 12 av 22 truede pattedyr. Flere av disse artene er tilpasset ekstensive driftsformer, og det er meget viktig at disse sikres ved at også slike driftsformer blir opprettholdt. Dette lar seg lettest gjøre i tilknytning til aktiv jordbruksdrift. Skjøtsel og tradisjonell bruk av gammel kulturmark med lang kontinuitet og beiteområder i inn- og utmark er spesielt viktig i denne sammenhengen. Dette følges opp gjennom bevilgningen til spesielle tiltak i landbrukets kulturlandskap. Fortsatt drift av slike områder med særlige biologiske verdier skal sikres gjennom en kombinasjon av økonomiske virkemidler, informasjon og holdningsskapende arbeid.

Det biologiske mangfoldet i kulturlandskapet er avhengig av et åpent og variert landskap. Utvidelse og sammenslåing av jordbruksarealer, fjerning av restarealer, intensivering og endringer i driftsform kan føre til tap av viktige biotoper i kulturlandskapet. Forekomsten av slike restarealer og elementer er spesielt viktig i områder med mye åpen åker. Departementet legger spesiell vekt på at slike arealer ivaretas gjennom virkemiddelsystemet.

Det biologiske mangfoldet har stor betydning for rekreasjons- og opplevelsesverdiene i kulturlandskapet, og for læring, forskning og verdiskaping. Landbruket utnytter økosystemene til produksjon av mat og fiber. Økosystemene, artene og deres variasjon av gener utgjør en langsiktig ressurs med tanke på framtidig matproduksjon, men har også en stor egenverdi.

Genressurser som har betydning for matproduksjon og jordbruk er en viktig del av det biologiske mangfoldet. I tillegg til å ha kulturhistorisk og økonomisk verdi, er det biologiske mangfoldet innen kulturplanter og husdyrene våre en viktig forutsetning for matvareproduksjonen. Bærekraftig bruk av det genetiske materialet er avgjørende for tilgangen til plantesorter og husdyrraser som tilfredsstiller krav til avling, kvalitet og riktig ernæringsmessig innhold, som er motstandsdyktig mot vanlige sykdommer og skadegjørere, og som er tilpasset våre klimatiske forhold. Planteforedlingen og husdyravlen i Norge har også resultert i en rekke plantesorter som er tilpasset de varierte dyrkingsforholdene gjennom landet og husdyr med et bredt spekter av gode egenskaper i tillegg til produksjonsegenskapene.

I den nordiske genbanken for planter (NGB) samarbeider de nordiske landene om bevaring av genmaterialet innen planter som har betydning for mat- og jordbruksproduksjon. Den nordiske genbanken for husdyr (NGH) sørger for nordisk koordinering av arbeidet med å bevare genressurser i husdyr. Det nordiske samarbeidet for genressursbevaring er effektivt og har gitt gode resultater.

Bevaring og sikring av bærekraftig bruk av genressursene innen jordbruket er et langsiktig arbeid. Den delen av dette arbeidet som ikke kan sikres som følge av markedsøkonomiske betraktninger, vil være offentlige myndigheters ansvar. Departementet vil utarbeide et nasjonalt program for genetiske ressurser i landbruket. Programmet vil bl.a. ta sikte på å målrette virkemiddelbruken i tråd med målsettingen om bevaring og bærekraftig bruk av genetiske ressurser. Også innen det nordiske samarbeidet om genbankene vil departementet arbeide for å styrke innsatsen for genressursene.

Landbruket har ansvar for å ta vare på det biologiske mangfoldet i og i tilknytning til jordbruksarealene. Økt handel med landbruksvarer øker også risikoen for spredning av alvorlige ugrasarter eller sykdoms- og skadeorganismer på planter og husdyr. Introduksjon av fremmede arter og genmodifiserte organismer vil kunne føre til risiko for tap av biologisk mangfold i naturlige økosystemer. Departementet arbeider med å opprette en godkjenningsordning for organismer til bruk i biologisk bekjemping og vil sette i gang nye og mer omfattende kontrolltiltak på dyre- og plantehelseområdet. Andre aspekter ved plante- og dyrehelsen omtales videre i kap 5.1. Landbrukets oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold vil inngå i den nasjonale handlingsplan om biologisk mangfold som Miljøverndepartementet har ansvar for.

Kulturminner

De natur- og kulturhistoriske verdiene er knyttet nært sammen og er et resultat av menneskets langvarige utnytting av ressursene og av samfunnsutviklingen. Landbrukets kulturlandskap inneholder et stort antall kulturminner, som for eksempel steingjerder, rydningsrøyser, gravhauger, boplasser, bygninger m.m. Landbruket forvalter også en viktig del av vår kulturarv gjennom byggeskikk, materialbruk, mattradisjoner, tidligere driftsmetoder og andre kulturhistoriske verdier.

Landbruksnæringen skal bidra til å sikre kulturarv og kulturmiljøer, landbruksbebyggelsen og andre kulturminner i landskapet, gjennom aktiv landbruksdrift og bosetting i hele landet.

Spesielle utfordringer ligger imidlertid i å sikre bygninger som har mistet sin funksjon, bygninger på bruk som ikke lenger er i drift og bygningsmiljøet som helhet på bruk der jorda leies ut. Mange freda og verneverdige bygninger ivaretas gjennom stor innsats fra grunneierne. Økonomiske virkemidler i landbrukspolitikken har vist seg å ha stor stimulerende effekt, og vil være viktig også i det videre arbeidet.

Kulturminneutvalget som er nedsatt av Miljøverndepartementet ved Kgl. res. av 9. april 1999 har blant annet som mandat å gjennomgå virkemidler på kulturminneområdet, belyse eiers rolle og situasjon innen kulturminnearbeidet.

Kulturminner under bakkenivå er spesielt utsatt for uheldig påvirkning, og det er viktig at det i landbruksdrift blir tatt spesielle hensyn til slike kulturminner. Dagens driftsmåter i landbruket innebærer økt risiko for skader på slike kulturminner. Informasjon og bevisstgjøring er viktig for å ivareta slike verdier.

Landbruksdrift vil blant annet gjennom beitebruk og skjøtsel av kulturlandskapet bidra til å øke opplevelsesverdien av kulturminner ved at de blir godt synlige i landskapet og finnes i et helhetlig kulturmiljø. Skjøtsel av slike områder med spesielt prioriterte miljøverdier bør sikres gjennom avtaler, der en viderefører tradisjonspreget skjøtsel og stiller særskilte krav. Det vil også i det videre legges vekt på å stimulere til bevaring og skjøtsel av kulturminner, blant annet gjennom økonomiske virkemidler og gjennom informasjon og holdningsskapende arbeid.

Allmennhetens mulighet for ferdsel og opplevelser i kulturlandskapet

Allmennhetens mulighet for ferdsel til fots i utmark er sikret gjennom allemannsretten, jf. Lov om friluftsliv. Allemannsretten er sterkt begrenset for innmarksområder og plantefelt, og ferdsel er bare mulig på innmarksarealene i vinterhalvåret. Der innmarksarealene utgjør et belte mellom bebyggelsen og utmarksarealene kan dette vanskeliggjøre tilgangen til bakenforliggende naturområder.

Gjennom flere av de økonomiske virkemidlene i jordbruket blir det derfor stilt krav om at eksisterende ferdselsnett ikke skal stenges. Gamle ferdselsårer, f.eks. fegater og seterstier knyttet til tradisjonell drift, er ofte av spesiell interesse for allmennheten og kan ha vesentlige kulturhistoriske verdier. Slike stier knytter sammen lokal kulturhistorie, kulturminner, kulturlandskap og ofte også det stedlige plante- og dyreliv.

Mulighetene for å øke opplevelsene og utvikle helhetlige stinett i jordbrukets kulturlandskap stimuleres ved bruk av spesielle virkemidler. Det arbeides med avtaler som sikrer samarbeidet mellom grunneiere/grunneierlag og f.eks. kommune, skole eller idrettslag. I områder der ferdselsnettet er mye brukt, må en arbeide for å redusere og avklare eventuelle konflikter mellom ulike brukere og mellom brukere og grunneiere. Tiltak som sikrer fortsatt skjøtsel av kulturmark og sikring av verdier i kulturlandskapet i slike områder, gis høy prioritet.

5.8.3 Forvaltning av de store rovdyrene

Forvaltningen av de store rovdyrene ble behandlet i St.meld. nr. 35 (1996-97) Om rovviltforvalting,jf. Innst. S. nr. 301 (1996-97). Forholdet til landbruksnæringen var et sentralt tema i meldingen. Stortinget har lagt til grunn en todelt målsetting om at det skal sikres levedyktige bestander av alle de fire store rovviltartene i Norge og at det samtidig skal opprettholdes et aktivt jordbruk med muligheter til å utnytte beiteressurser i utmarka med sau og rein. I Innst. S. nr. 301 (1996-97) uttalte Energi- og miljøkomiteen bl.a.:

«For komitéen er det et svært viktig mål å kunne kombinere den framtidige rovvilt-forvaltninga med tiltak som gir grunnlag for en aktiv jordbruksproduksjon og reindrift basert på bruk av beiteressursene i utmarka.»

Regjeringen arbeider nå for å oppnå disse to målsettingene, og det forutsettes en differensiert bruk av de virkemidler som myndighetene rår over. Hovedansvaret for arbeidet innen rovviltforvaltningen er underlagt Miljøverndepartementet som viltmyndighet. Det er imidlertid et viktig prinsipp i Regjeringens miljø- og ressurspolitikk at alle samfunnssektorer har et selvstendig sektoransvar for å bevare og utvikle miljøverdier. Miljøverdiene omfatter bl.a. faunaen i Norge, som de store rovdyrene er en del av. De nasjonale miljømålsettingene for de store rovdyra er derfor en del av rammevilkårene for landbruket i store deler av landet. Regjeringen mener tilpasning til miljømålsettinger er et nødvendig element i utviklingen av et bærekraftig landbruk. Dette vil videre være viktig for å opprettholde tilliten til næringens miljøprofil, og for å kunne oppfylle internasjonale forpliktelser knyttet til norsk landbruk. Regjeringen forutsetter at miljøtilpasningen kan gjennomføres på en balansert måte. Det innebærer at næringen skal kunne videreføre landbruksdriften og tilbys muligheter til omstilling. Retten til erstatning for tap og følgekostnader når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt er lovfestet, jf. Ot.prp. nr. 62 (1998-99). Konfliktnivået må holdes på et lavest mulig nivå innenfor en langsiktig målsetting om både et aktivt landbruk og vern av rovdyr.

Ved behandlingen av rovviltmeldingen i 1997 understreket Stortinget betydningen av at virkemidlene i landbrukssektoren og miljøsektoren sees i sammenheng i rovviltforvaltningen. Regjeringen har derfor satt i gang et arbeid innenfor landbrukssektoren som kan bidra til en tilpasning til miljømålsettingene på dette feltet og føre til reduserte konflikter. Arbeidet skjer i nært samarbeid med miljøvernmyndighetene. Det er iverksatt arbeid både med å skaffe fylkesvis oversikt over beiteressurser og beitebelegg basert på digital kartteknologi, og med å finne fram til mer framtidsretta driftsmåter i områder med rovvilt. For å unngå økte skader på sau blir det normalt ikke gitt BU-midler til utvidelse av saueholdet innenfor kjerneområdene for bjørn og jerv. I tråd med St.prp. nr. 75 (1998-99) Om jordbruksoppgjøret 1999 skal næringsutøvere innenfor kjerneområdene for rovdyr og viktige leveområder for ulv som på frivillig grunnlag ønsker tilpasning/omlegging av driften, likebehandles med øvrige søkere innenfor BU-systemet. Omstilling til melkeproduksjon dekkes av Miljøverndepartementet. Videre arbeides det med å utrede hvilke dyreetiske krav som skal legges til grunn når henholdsvis bufe og tamrein beiter i utmark. I tråd med St.meld. nr. 35 (1996-97) Om rovviltforvaltning arbeides det også med å utrede konsekvenser av å innføre begrensninger i produksjonstilskuddet for brukere med store og vedvarende tap, men som ikke endrer driftsopplegg til tross for tilbud om omstillingsmidler. I tillegg utredes konsekvenser av å innføre avkorting av erstatningene dersom brukere innenfor kjerneområdene for bjørn og jerv og sentrale leveområder for ulv øker sauetallet, samtidig som andre brukere i samme område tilpasser sin drift til rovviltsituasjonen.

Arbeidet med rovviltforvaltningen innenfor Miljøverndepartementets ansvarsområde omfatter bl.a. tiltak for bedre kunnskap om rovviltbestandene, felling av rovvilt, utvikling av forebyggende tiltak og utbetaling av erstatninger. Midler til forebyggende tiltak og erstatninger blir bevilget over Miljøverndepartementets budsjett. Regjeringen legger vekt på nær kontakt med kommuner og andre berørte parter, og Miljøverndepartementet har satt i gang forsøksordninger med delegering av myndighet i rovviltforvaltningen. En legger stor vekt på målrettet og differensiert forvaltning av de store rovdyra. Dette innebærer økt vekt på effektivt uttak av skadedyr samt bestandsregulering av rovdyr i tråd med St.meld. nr. 35 (1996-97). Forvaltningen av gaupebestanden i hele landet og jervebestanden i Nord-Norge skal skje ut fra bestandsmålet og slik at tapene av husdyr reduseres. Når målene om levedyktige rovviltbestander er nådd, vil vekst og utbredelse av bestanden bli regulert.

I Trysil kommune er det planlagt et Rovdyrsenter, der en ønsker å fremme kompetansebygging på rovdyrforvaltning og mulig utnytting av de lokale bestandene av store rovdyr i en næringsmessig sammenheng. Fra Miljøverndepartementet og fra de sentrale BU-midler er det bidratt med støtte til dette prosjektet.

Høsten 1999 har Miljøverndepartementet sendt på høring forslag til endringer i viltloven som vil gi bedre mulighet for en differensiert bruk av felling som virkemiddel etter hvert som rovviltbestandene utvikler seg. I forbindelse med at Stortinget våren år 2000 vil få seg forelagt dette lovendringsforslaget, vil også situasjonen når det gjelder rovviltskader på bufe og tamrein bli gjennomgått, forebyggende tiltak så langt vil bli evaluert og det vil bli redegjort nærmere for forvaltningen av ulv.

5.8.4 Forenkling og samordning av miljøvernpolitikken i landbruket

Departementet vil utforme en mer samordnet og forenklet miljøvernpolitikk som inngår som et viktig element i en helhetlig landbrukspolitikk. Miljøvernpolitikken skal være godt tilpasset de forhold som påvirker den biologisk produksjon. Lokale forhold vil bli sterkere vektlagt og det legges opp til økt målretting i virkemiddelbruken. Systemer for resultatvurdering i forvaltningen og rapportering til Stortinget skal videreutvikles i samsvar med St.meld. nr. 58 (1996-1997) Miljøvernpolitikken for en bærekraftig utvikling.

Som et ledd i arbeidet med forenkling og samordning ble det i jordbruksoppgjøret 1999 vedtatt å samordne virkemidler med miljøeffekt i et miljøprogram. Et slikt miljøprogram skal også danne basis for innføringen av en miljøplan på det enkelte bruk. Utformingen av de grunnleggende prinsippene for Miljøprogrammet og Miljøplanen er beskrevet nærmere i kapittel 6.4 Miljøvirkemidler. Formålet med å opprette et miljøprogram er blant annet å samordne eksisterende virkemidler og innføre nye som er mer tydelige i forhold til produksjon av miljøgoder. Samtidig skal miljøplanen på det enkelte bruk sikre en aktiv og planlagt miljøtilpasning på hvert bruk.

5.9 Økologisk landbruk

Det er de siste ti årene arbeidet aktivt for å øke den økologiske produksjonen i Norge. Antallet bruk som er godkjent for tilskudd har økt fra om lag 600 til om lag 1.500 i perioden 1995 til 1998, noe som tilsvarer en økning på i underkant av 150 prosent. I samme periode har det vært en økning i antall dekar økologisk areal på 136 prosent. Godkjent økologisk areal og areal under omlegging utgjorde til sammen ca. 1,5 prosent av det totale jordbruksarealet i drift ved utgangen av 1998.

Utviklingen av økologisk landbruk styres ut fra markedsmulighetene for økologiske produkter. Satsingen er imidlertid også basert på produksjonsmetodens bidrag til å nå andre landbrukspolitiske målsettinger. Satsingen er integrert i arbeidet med å gjøre hele det norske landbruket til et mer bærekraftig landbruk. I økologisk landbruk tilstrebes det å skape et mest mulig bærekraftig agro-økosystem med minst mulig negative effekter for miljøet. I regelverket legges det vekt på at produksjonen skal være ressursvennlig i alle ledd i matvareproduksjonen og foredlingsprosessene. Det settes bl.a. krav til allsidighet i plantedyrkingen gjennom variert vekstskifte og til resirkulering av næringsstoffer. Bruk av lettløselig mineralgjødsel, kjemisk/syntetiske plantevernmidler, genmodifiserte organismer og produkter framstilt ved hjelp av slike organismer, tillates ikke. Det legges også vekt på å skape et miljø som i størst mulig grad ivaretar husdyrenes behov for utfoldelse og naturlig adferd. Det stilles de samme helsemessige krav til økologiske produkter som til konvensjonelle produkter.

Gjennom markedet bidrar økologisk landbruk videre til følgende målsettinger:

• Trygghet og valgmuligheter for forbrukerne Handel og frambud av matvarer i Norge skal være basert på helsemessig trygge matvarer av god kvalitet og tilfredse forbrukere (St.meld. nr. 40 1996-97). Ø-merkede varer representerer gjennom de strenge forskriftsmessige kravene knyttet til produksjonen i alle ledd fra jord til bord, en trygghet for forbrukerne. Videre vil et godt tilbud av økologiske matvarer øke forbrukernes muligheter til å velge hvilke matvarer de ønsker å kjøpe.

• Utvidede inntektsmuligheter Det er interesse og ekstra betalingsvillighet blant forbrukerne for økologiske matvarer, og økologisk produksjon skal utvikles til et markedssegment som utnyttes for å sikre avsetning av norske matvarer.

Gjennom satsingen på økologisk landbruk framskaffes det også kunnskap om miljøvennlige driftsmetoder og - teknikker som også kan nyttes i konvensjonell drift. Økologisk landbruk har gjennom denne kunnskapsutviklingen stor overføringsverdi til landbruket generelt. Satsingen har dermed positive miljøvirkninger både i form av økologisk drift og i det konvensjonelle jordbruket. Departementet vil fortsatt stimulere forskning og utvikling for å skaffe ny kunnskap om økologisk produksjon og vil legge vekt på at kunnskapen også er tilgjengelig for det konvensjonelle jordbruket.

5.9.1 Markedsmessige utfordringer

Omlegging til økologisk produksjon medfører som oftest avlingsnedgang pga. mer ekstensiv drift, økt arbeidsinnsats og følgelig en merkostnad for produsenten. Selv om det offentlige delvis kompenserer kostnadene knyttet til økologisk drift gjennom økonomisk støtte til produsent i form av omleggingstilskudd og årlige arealtilskudd, er muligheten for å ta ut merpris i markedet en forutsetning for økonomien i den økologiske driften. Et fungerende marked der de økologiske produktene avsettes med merpris, er følgelig en avgjørende faktor for den videre utviklingen av det økologiske landbruket. Markedsundersøkelser viser at det foreligger et uutnyttet markedspotensiale for økologiske produkter i Norge.

Markedet for økologiske produkter er imidlertid i en tidlig utviklingsfase der vareflyt og markedskommunikasjon ikke er tilstrekkelig utviklet. I europeisk sammenheng er det samlede norske matvaremarkedet lite. Markedet for økologiske jordbruksprodukter i Norge er derfor på mange måter «et nisjemarked i et lite marked». Dette skaper spesielle utfordringer for foredlingsleddet og omsetningsleddet i Norge.

For industri, grossister og matvarekjedene er det et generelt problem at den økologiske produksjonen er liten og ujevn, slik at det ikke er mulig å gi forbrukerne et jevnt og variert tilbud av økologisk merkede varer. Videre er små volumer av økologisk melk og kjøtt produksjonsmessig vanskelig å håndtere for industrien. Dette gir seg bl.a. utslag i at store deler av den økologiske melke- og kjøttproduksjonen ikke når fram til forbruker som økologisk merket vare. I 1998 ble bare 1/3 av den økologiske melkeproduksjonen og 1/6 av kjøttproduksjonen solgt videre som økologisk vare. Det vises til at partene i jordbruksoppgjøret i 1999 ble enige om å videreføre arbeidet med markedsstrategier for økologisk landbruk.

Lav produksjon i enkelte regioner medfører dessuten at mange av produktene ikke kan gjøres tilgjengelig i hele landet. Dette vanskeliggjør markedsføringen. Forbrukerne har følgelig liten kjennskap til disse produktene og salget går tregt. Produksjonen av grønnsaker og korn er imidlertid for lav til å dekke etterspørselen. Samtidig fører grossistenes behov for kontroll med varestrøm og leveranser til logistikkmessige problemer med omsetning via det ordinære omsetningsapparatet av den frukt- og grøntproduksjonen som eksisterer. Disse utviklingstrekkene understreker at det i utformingen av politikk i forhold til økologisk landbruk, på samme måte som i det konvensjonelle jordbruket, er helt nødvendig å utvikle helkjedetenkning.

5.9.2 Utvikling av økologisk landbruk

Regjeringen ønsker å arbeide for økt utbredelse av økologisk landbruksproduksjon i Norge og samtidig bidra til å utvikle markedet for økologiske produkter, slik at produksjonen kan øke i takt med økte markedsmuligheter. Ut fra utviklingen i det norske markedet, og forbruksutviklingen for økologiske varer i våre naboland, mener departementet det vil være grunnlag for en målsetting om at ti prosent av det totale jordbruksarealet i løpet av en tiårsperiode skal være omlagt til økologisk areal. Arealmålet vil bli vurdert i forhold til utvikling på markedssiden. Det forutsettes at etterspørselen i størst mulig grad dekkes av norsk produksjon, og at potensialet for økt etterspørsel etter økologiske varer blir utnyttet. En merpris i markedet er en forutsetning både for utvikling av det økologiske landbruket og for produsentenes økonomi.

Satsingen på økologisk landbruk har fra starten i stor grad vært rettet mot å stimulere til økt primærproduksjon. Det er nå en ubalanse mellom utviklingen av den økologiske primærproduksjonen og markedet for økologiske produkter i Norge. Dette understreker at den videre satsingen i større grad enn tidligere må ta utgangspunkt i hele verdikjeden fra primærledd til forbruker, og innebærer at videreutvikling av markedet for økologiske matvarer må prioriteres spesielt framover. En økning av økologisk jordbruksareal kan bare skje dersom en lykkes med en slik videreutvikling.

Forskjellen mellom konvensjonell og økologisk produksjon er mindre i Norge enn i mange andre europeiske land, og de fleste forbrukere oppfatter den norske landbruksproduksjonen generelt som miljøvennlig. Dette medfører at markedspotensialet for de økologiske produktene trolig er noe mindre i Norge enn f.eks. i Danmark.

Det er viktig at det arbeides for å øke tilgjengeligheten av økologiske varer gjennom ordinære omsetningskanaler. Dette er avhengig av to forhold:

• at produksjonen finner veien gjennom alle ledd i verdikjeden og blir tilgjengelig for forbrukerne i butikkene

• at forbrukerne kjenner til økologiske produkter og Ø-merket

I arbeidet for å nå Regjeringens overordnede målsetting for økologisk landbruk vil det derfor legges vekt på en styrking og bedre koordinering av den innsatsen som settes inn på markedssiden. Det vil bli lagt vekt på at det økologiske landbruket skal bidra til en helhetlig profilering av norsk landbruksproduksjon gjennom å øke mangfoldet og gi norsk matproduksjon tilleggsverdier. Hovedfokus settes på å sikre at varestrømmen fungerer slik at produktene når helt fram til forbruker som økologiske. I dette arbeidet er man avhengig av at alle aktører, både produsenter og markedsaktører, samarbeider om å løse problemene. Det legges vekt på at igangsatt arbeid med å utforme markedsstrategier for økologisk landbruk skal videreføres og videreutvikles.

Det vil imidlertid trolig ta tid før de ordinære omsetningskanalene for landbruksprodukter fungerer tilfredsstillende for økologiske produkter. I dagens situasjon bør også alternative muligheter for omsetning vurderes, f.eks. gjennom Norsk Gardsmat-konseptet. Regional forankring er viktig ettersom økologisk landbruksproduksjon står overfor ulike utfordringer i ulike deler av landet. Det vil følgelig bli lagt vekt på at den regionale kompetansen skal utnyttes og styrkes.

Kjennskap til Ø-merket og Ø-merkede varer er forholdsvis liten, noe som trolig kan være en medvirkende årsak til at omsetningen av økologiske produkter som melk og kjøtt til nå har vært liten. I spørreundersøkelser svarer norske forbrukere at de er interessert i å kjøpe økologiske varer og at de er villige til å betale mer for dem. Forbrukernes svar på slike spørreundersøkelser reflekteres ikke alltid i faktisk handling, men det gir likevel en indikasjon på forbrukernes interesse for produktene. Dette tilsier at etterspørselen etter økologiske varer vil øke dersom forbrukerne får mer informasjon om økologisk produksjon og Ø-merkede varer. Det er viktig at dette potensialet blir utnyttet, og departementet vil legge vekt på at informasjon om produksjonsform og Ø-merket når ut til forbrukeren. Videre vil det bli lagt vekt på å øke kunnskapen om forbrukerenes faktiske handlevaner og preferanser for økologiske produkter.

Primærproduksjonen

Forbrukerenes interesse for økologiske produkter varierer mellom produktgruppene. Etterspørselen etter økologiske varer er størst når det gjelder korn, grønnsaker og frukt. Dette tilsier at ambisjonene for utviklingen bør være større for åpenåkerproduksjon enn øvrig økologisk produksjon. I 1998 utgjorde åpenåkerarealet omtrent 10 prosent av det totale økologiske arealet. I den videre utviklingen vil det bli lagt vekt på å øke andelen økologisk åpenåkerareal, spesielt arealer til økologisk kornproduksjon.

Økologisk kornproduksjon er en helt sentral faktor for en videre utvikling av økologisk landbruk i Norge. Det norske regelverket fastsetter i dag at inntil 20 prosent av fôrseddelen i økologisk husdyrproduksjon kan være konvensjonelt dyrket fôr. I den nye rådsforordningen fra EU om økologisk husdyrhold stilles det krav til at alt fôret som benyttes skal være økologisk. I en overgangsperiode fram til 2005 tillates det imidlertid å bruke 10 prosent konvensjonelt fôr til planteetere og 20 prosent andel konvensjonell fôr for andre husdyr. Produksjonen av økologisk korn er begrenset, og kravene i det nye regelverket vil trolig føre til økt etterspørsel etter økologisk korn til kraftfôr på verdensmarkedet. Dette kan redusere tilgangen på økologisk korn. De nye bestemmelsene vil også øke etterspørselen av fôrkorn i Norge.

Departementet vurderer det som spesielt viktig at omleggingstakten for økologisk kornproduksjonen økes for i størst mulig grad å imøtekomme kravet i EUs husdyrforordning med norsk økologisk kornproduksjon. Målet er å dekke behovet for kraftfôr i den grovfôrbaserte produksjonen og i størst mulig grad å dekke etterspørselen etter økologisk matkorn. Det kan imidlertid fortsatt bli nødvendig med en viss import for å dekke den samlede innenlandske etterspørselen.

Norsk økologisk kraftfôrkrevende produksjon er foreløpig svært lav. Beregninger viser at med en økologisk produksjon tilsvarende 1998-nivå, dekker den norske produksjonen av økologisk korn kun 35 prosent av det totale kraftfôrbehovet når kravet om 100 prosent økologisk fôrseddel innføres. I tillegg kommer etterspørselen etter matkorn. Dette tilsier at det på det nåværende tidspunkt ikke ligger til rette for å satse sterkere på en økning i kraftfôrkrevende produksjon gitt at etterspørselen etter fôr skal dekkes av innenlandsk produksjon.

Dette understreker at økologisk kornproduksjon er en flaskehals i utviklingen av økologisk produksjon generelt i Norge, og departementet vil i den videre satsingen på økologisk landbruk vektlegge å stimulere til økt produksjon både gjennom økonomiske virkemidler, og forskning og utvikling.

5.9.3 Forskning og kompetanseutvikling

Det er et stort behov for mer kunnskap på alle områder innenfor økologisk landbruk: Primærproduksjon, foredling, marked og forbruker. Forskning innenfor økologisk korndyrking vil bli spesielt prioritert i de kommende årene. Forskning innen økologisk landbruk er også viktig for å utvikle miljøvennlige driftsmetoder som kan brukes til å økologisere landbruket generelt. Gjennom den miljøvennlige driftsformen antas det økologiske landbruket å ha positive miljøeffekter bl.a. med betydning for biologisk mangfold. En del av disse effektene har det imidlertid vært vanskelig å dokumentere. Det ville derfor være ønskelig å sette i gang fullskalastudier av økologisk landbruk i et område med sammenhengende økologisk drevne gårder. Et slik prosjekt vil i større grad gjøre det mulig å sammenligne konvensjonelt og økologisk landbruk samt å dokumentere hvilke effekter den økologiske driften faktisk har. En slik modell vil også legge til rette for bedre samarbeid mellom produsenter om produksjon og omsetning av økologiske varer.

Det er behov for en gjennomgang av forskningsbehovet og for en samordning av forskningsinnsatsen. Dette vil bli gjort gjennom utarbeiding av en forskningsstrategi som skal legges til grunn for prioriteringer og videre satsing på dette området.

Det er vesentlig for den videre utviklingen at ny kunnskap raskt blir videreformidlet til de ulike aktørene. Videre er det viktig at overføringseffektene mellom økologisk- og konvensjonelt landbruk utnyttes og at god kommunikasjon og kunnskapsutveksling mellom det økologiske og det konvensjonelle miljøet vektlegges. Dette må sikres blant annet gjennom veilednings- og utdanningsapparatet.