4 Norsk landbruk og matproduksjon inn i et nytt årtusen

Landbrukets samfunnsnytte bygger på et forbrukerrettet landbruk som skal bidra til å produsere og forsyne landets innbyggere og industri med trygge matvarer av høy kvalitet, og i tillegg levere andre varer og tjenester basert på næringens samlede ressurser. Et aktivt landbruk i hele landet, basert på en bærekraftig utnytting av naturressursene, skal bidra til bosetting og sysselsetting i levende og livskraftige bygder, og er viktig for den langsiktige matforsyningen. Samtidig med verdiskapingen knyttet til vareproduksjonen, bidrar et aktivt landbruk til produksjon av en rekke miljøgoder som er viktige for befolkningen, og som må ivaretas både i et kortsiktig og et langsiktig perspektiv. En egenskap ved jordbruksproduksjonen er at en oppnår en rekke andre samfunnsmål ut over matproduksjon. Sumvirkningen av landbrukets ulike funksjoner representerer næringens totale samfunnsnytte.

Regjeringen har ved gjennomgang av landbrukspolitikken lagt vekt på landbrukets samfunnsnytte både på kort og lang sikt. Det er videre lagt vekt på å utforme virkemidlene i forhold til de samfunnsoppgavene landbruket skal løse. Samtidig må virkemidlene og virkningen av dem vurderes i sammenheng. Det vil bidra til forenkling og målretting, både for næringen og forvaltningen, og dermed for evalueringen av politikken.

Samtidig som landbrukspolitikken skal ivareta de ulike funksjonene som næringen har ut over å produsere mat og fiber, er det behov for å begrense veksten i det samlede overføringsnivået framover. Disse hensynene kan være innbyrdes motstridende og vektleggingen av de enkelte hensynene vil bli bestemmende for utformingen av virkemidlene. I kapittel 6 redegjøres det nærmere for hvordan Regjeringen vil søke å kombinere disse hensynene i tiden framover.

4.1 Et landbruk med mange samfunnsoppgaver - det multifunksjonelle landbruket

Landbruket skal i tråd med samfunnets behov:

• produsere helsemessig trygg mat av høy kvalitet med bakgrunn i forbrukernes preferanser

• produsere andre varer og tjenester med utgangspunkt i næringens samlede ressurser

• produsere fellesgoder som livskraftige bygder, et bredt spekter av miljø- og kulturgoder, og en langsiktig matforsyning

Det er til dels sterke koblinger mellom landbrukets produksjon av matvarer og næringens produksjon av fellesgoder for samfunnet. En attraktiv landbruksnæring og aktiv matproduksjon over hele landet er derfor et viktig grunnlag for å få løst andre sentrale samfunnsoppgaver på en god måte.

Det settes i økende grad internasjonale rammebetingelser for landbruket. Innenfor disse har Stortinget hatt handlingsrom for å fastsette en nasjonal landbrukspolitikk. Regjeringen vil i internasjonal sammenheng arbeide for at det fortsatt skal være mulig å føre en aktiv nasjonal landbrukspolitikk som gir grunnlag for jordbruksdrift i hele landet, en konkurransekraftig næringsmiddelindustri, trygg mat med høy kvalitet og god plante- og dyrehelse.

For at landbruket i framtiden skal kunne løse sine samfunnsoppgaver, må næringen framstå som attraktiv for de yrkesaktive, og som en næring ungdommen vil finne det interessant å velge. Derfor må det legges til rette for å øke inntektsmulighetene i næringen, og yrkesutøverne må tilbys velferdsordninger som er likeverdige med det som tilbys ellers i arbeidslivet. Med de omfattende krav som stilles til framtidig jordbruksdrift både fra markedet og fellesskapet, kan den moderne bonden best lykkes når allsidig kompetanse blant annet innen agronomi, økonomi og ledelse kombineres med entusiasme for selvstendig næringsdrift og lyst til å skape egen arbeidsplass. Styrking av likestillingen er nødvendig for å kunne nå målsettingene i landbrukspolitikken. Kvinners deltagelse gjenspeiler ikke den kjønnsfordelingen kvinneandelen i utdanningssystemet gir grunnlag for.

Landbrukspolitikken skal stimulere til en ansvarlig og aktiv utnyttelse av ressursene. Ansvaret for å forvalte naturressursene, og det spekteret av verdier de representerer, hviler både på samfunnet og på enkeltmennesker. Bønder er selvstendig næringsdrivende med et forvalteransvar for naturresursene. I landbrukspolitikken må det derfor legges til grunn at den enkelte næringsutøver har et ansvar for å forvalte sin eiendom i et langsiktig perspektiv til beste for samfunnet og seg selv.

Sikker tilgang på produktive arealer er en forutsetning for å drive jordbruk. Norge har lite dyrket areal i klimasoner egnet til matkorn og andre varmekrevende plantevekster. Det er derfor viktig at de tilgjengelige jordressursene prioriteres til jordbruksdrift og at tiltak som medfører varig eller midlertidig omdisponering ikke legges til verdifulle landbruksarealer. Jordbruket må nytte naturressursene i tråd med prinsippet om økologisk bærekraft. På den måten vil arealer som er i produksjon beholde produktiviteten og være en ressurs for framtiden. Tiltak som medfører nedbygging gjør at arealene går tapt for matproduksjon for all framtid, og slike saker må derfor vurderes i et langt tidsperspektiv.

Det er en hovedoppgave for landbruket å produsere mat og fiber. Men salg av andre tjenester og produkter blir stadig viktigere. En videreutvikling av slike varer og tjenester er også en del av forbrukerrettingen i landbruket, både gjennom å utvide vare- og tjenesteutvalget innenfor de rammer markedet etterspør, og ved å heve kvaliteten på de ulike varene og tjenestene som tilbys.

4.2 En politikk for hele verdikjeden

4.2.1 Matproduksjon

Norsk jordbruk skal både på kort og på lang sikt bidra til å sikre forbrukerne en stabil og fullgod matforsyning. Dette omfatter både mengde, kvalitet og pris, at maten er trygg og at den produseres på en etisk akseptabel og økologisk og samfunnsmessig bærekraftig måte. Økt kjøpekraft, og samfunnsutviklingen for øvrig, gjør også at produktutvikling og bredde i vareutvalget får økende betydning.

Regjeringen vil legge til rette for en landbruksproduksjon som reflekterer forbrukernes preferanser. Landbrukspolitikken har fram til i dag i stor grad vært utformet for å møte utviklingen i jordbruket og i noen grad foredlingsindustrien. Internasjonalisering i handelen med landbruksvarer setter rammer for tilpasningen i den nasjonale landbrukspolitikken og påvirker hele verdikjeden. Utviklingen i et ledd vil få konsekvenser for rammevilkår og utvikling i de andre leddene. Det er en gjensidig avhengighet mellom innenlands primærproduksjon og innenlands foredlingsindustri. For næringsmiddelindustrien vil også velfungerende handelsforbindelser med utlandet ha betydning. Videre vil utviklingen i primærledd og foredlingsindustrien påvirke, og bli påvirket av, handelsleddet og forbrukeren.

Regjeringen mener det er nødvendig å se hele verdikjeden i sammenheng ved utforming av politikken. De ulike matrelaterte hensyn skal integreres ved utforming av politikken for landbruket og matproduksjonen framover. Dette er en forutsetning for å nå målsettingene i politikken. Det er derfor en målsetting å øke forbrukerrettingen i norsk landbruk og matproduksjon. Økt forbrukerretting av næringen er både en næringsstrategi og et selvstendig mål i form av å øke forbrukerens innflytelse i matvarekjeden. Forbrukernes preferanser og etterspørsel er drivkraften i markedet. Forbrukerens innflytelse bygger på at forbrukeren, blant annet ut fra informasjon og merking om pris og kvalitet m.m., gis muligheter til fritt å kunne velge mellom sammenlignbare produkter.

En politikk for hele matvarekjeden innebærer ikke at det skal utformes en detaljert politikk med et omfattende sett av økonomiske og andre virkemidler for hele matvarekjeden. Alle aktører har et selvstendig ansvar for å markedsrette sin virksomhet og sikre at forbrukerne får tilstrekkelig informasjon om kvalitet og produksjonsmetode. Det offentlige må likevel ha klare strategier for utviklingen av matvaremarkedet. Slike strategier er nødvendig for at utviklingen skal bli tilfredsstillende både for den enkelte del av matvarekjeden og for helheten.

I de senere år er matkvalitet og mattrygghet i økende grad blitt knyttet til begrepet «fra jord/ fjord til bord». Tillit og trygghet til matproduksjonen og matvarene blir et nøkkelspørsmål framover. Forbrukernes interesse for hvordan mat produseres og frambys har økt. Vi går trolig inn i en utvikling der forbrukerkravene i økende grad vil rette seg mot dokumentert produksjon, sporbarhet, dyrevelferd og etikk. Landbrukspolitikken skal legge til rette for at næringen kan imøtekomme forbrukerne på disse områdene. Det betyr ikke at pris og valgmuligheter får mindre betydning, men at både politikken og næringen må fange opp bredden i forbrukerpreferansene.

Jordbruket skal produsere trygg mat og kunne dokumentere at den tilfredsstiller godkjente standarder. Maten skal frambys for salg og produseres på en etisk forsvarlig måte, og hele matvarekjeden skal ha et landsdekkende offentlig tilsyn med høyest mulig tillit i befolkningen. Forbrukernes helse avhenger både av trygg mat og et ernæringsmessig fordelaktig kosthold. Dette er hensyn som markedet alene bare delvis kan oppfylle, og hvor staten følgelig har en rolle gjennom den politikken som føres. Problemer som kugalskap, skrapesyke, svinepest, sykdom i fiskeoppdrettsnæringen og antibiotikaresistens hos sykdomsfremkallende bakterier har vist behovet for en aktiv politikk ut fra felles interesser hos forbrukerne og produsentene.

Norge er i dag fri for de fleste alvorlige dyresykdommer og for flere alvorlige skadegjørere på planter. Regjeringens mål for plante- og dyrehelsen er å sikre og vedlikeholde den for å bedre plante- og husdyrproduksjonen og produktkvaliteten. Denne satsingen skal også føre til et mer miljøvennlig jordbruk gjennom redusert bruk av medisiner, antibiotika og plantevernmidler. Dette er områder hvor markedet alene vanskelig kan ivareta felles interesser for næringen og forbrukerne. Staten må ha en aktiv politikk på dette området. Endringene i internasjonale rammebetingelser skaper også behov for tilpassing og endring i politikken på disse områdene for å sikre og vedlikeholde den norske plante- og dyrehelsen.

Samfunnsdebatten om etikkens plass, setter fokus på produksjonsmetodene i husdyrproduksjonen og vil påvirke grensesettingen for bruk av ny kunnskap innenfor gen- og bioteknologi. Bruken av genmodifiserte organismer i matproduksjonen øker internasjonalt. Dette skaper nye utfordringer for vurderingen av miljø- og helsemessige konsekvenser og til redelig frambud av mat. Regjeringen vil i sin politikk legge til grunn føringene som er gitt om genmodifiserte organismer i St.meld. nr. 40 (1996-1997) og Stortingets behandling av meldingen. Stortingsmeldingen er omtalt i kapittel 5.1.

Det er en målsetting i større grad enn i dag å stimulere til dialog og informasjonsutveksling mellom leddene i varekjeden. For å dokumentere produksjonen overfor forbrukerne, er det i samarbeid med næringen og industrien utviklet ulike verktøy for kvalitetssikring og merking, bl.a. Godt Norsk og Kvalitetssystemer i landbruket (KSL). Videre er det i Kommunikasjonsprogrammet Trygg mat utviklet en samarbeids- og samhandlingsmodell på mattrygghetsområdet som omfatter forvaltningen, forskningen, de ulike ledd i matvarekjeden og forbrukerorganisasjonene. Dette arbeidet gir forbrukeren økt informasjon og kunnskap og er et viktig ledd i økt forbrukerretting.

Det bør i større grad etableres kanaler hvor forbrukerne kan kommunisere sine ønsker og dermed gi et grunnlag for tilpasninger i handelsleddet, foredlingsindustrien og i primærproduksjonen. Dette vil også redusere avstanden mellom produsent og forbruker i markedet. For at en slik mekanisme skal fungere, er det imidlertid avgjørende at det eksisterer likeverdighet mellom leddene i matvarekjeden. Det blir derfor viktig å hindre at aktører i enkeltleddene opparbeider seg for stor markedsmakt. Regjeringen vil tilrettelegge for at forbrukeren skal styrke sin stilling og innflytelse med hensyn til landbruk og matproduksjon, og går inn for å utforme en handlingsplan for oppfølging av disse spørsmålene, jf. kap 6.1.6.

Næringsmiddelindustri og handel er viktig med hensyn til nasjonal verdiskaping og sysselsetting. Konkurransesituasjonen har stor betydning for kostnadsutviklingen i alle leddene, inntektsmulighetene i primærjordbruket og for forbrukerprisene på mat. Videre er et velfungerende marked viktig for produkttilbud, tilgjengelighet og servicenivå til forbrukerne. Dette understreker betydningen av helkjedetenking. For å fange opp og utnytte forbrukerpreferansene er det behov for en konkurransedyktig næringsmiddelindustri som er i stand til å utvikle produktspekteret. Råvareprisene og målrettede tiltak må sikre konkurransedyktige rammevilkår for industrien.

Økt kjøpekraft har bidratt til at husholdningene bruker en stadig mindre andel av inntekten til mat. Etterspørselen er dreid mot produkter med høy foredlingsgrad og det finnes markedssegmenter hvor forbrukerne er villige til å betale merpris for spesielle varianter og kvaliteter av matvarer, lokale produktvarianter og andre nisjeprodukter. Som et ledd i forbrukerrettingen i landbruket er det viktig at næringen identifiserer og betjener disse markedene. Samtidig får internasjonale forhold økt betydning for prisdannelsen i Norge, og Regjeringen legger til grunn at forskjellene i forbrukerprisene på mat mellom Norge og våre naboland bør reduseres.

Regjeringen ønsker med bakgrunn i næringens samfunnsoppgaver at jordbruket skal produsere for å dekke etterspørselen etter varer det er naturlig grunnlag for å produsere i Norge, innenfor gjeldende handelspolitiske rammer. På de områder det eksisterer muligheter for lønnsom eksport, bør disse utnyttes. Produksjonen må foregå så kostnadseffektivt som mulig innenfor gitte rammebetingelser.

Produksjonsmengden må samtidig tilpasses slik at markedet balanseres over tid. Overproduksjon medfører samfunnsøkonomiske kostnader som representerer tap både for produsent og forbruker. Næringen skal også i framtiden bære det økonomiske ansvaret for overproduksjon. Forutsetninger for dette er importvern og mulighet for markedsregulering. Grunnlaget for å drive markedsregulering for jordbruksråvarer er endret. Viktige endringer er økt markedsadgang for utenlandske aktører, begrensninger i muligheten for reguleringseksport på grunn av handelsavtalen i WTO og endringer i strukturen i det norske matvaremarkedet. Prisutviklingen og virkemiddelsystemet for øvrig må derfor i større grad bidra til at markedet innenlands balanseres og at jordbrukets inntektsmuligheter sikres.

En politikk for hele matvarekjeden forutsetter at aktørene har god innsikt og oversikt over hele matvarekjeden. Landbruksdepartementet har som ledd i dette startet en kartlegging av kostnader og verdiskaping i ulike ledd i matvarekjeden. Denne kartleggingen er bl.a. lagt opp med sikte på å sammenligne forholdene i Norge med andre land. Resultatene fra et forprosjekt ble lagt fram våren 1999. Departementet mener det er nødvendig å videreutvikle slike oversikter og verktøy.

4.2.2 Skog og utmarksprodukter

Skogbruk gir mange muligheter for næringslivet i fastlands-Norge. Mange kommuner har store skogressurser som kan bidra til livskraftige lokalsamfunn og levende bygder. Verdiskaping knyttet til skog - både i form av økonomiske verdier og miljøverdier - kan bidra til å løse velferdsoppgaver og styrke bosettingen, sysselsettingen og inntektsutviklingen i distriktene. I dette ligger det også et potensial for å skape muligheter for menn og kvinner som ønsker å etablere seg innenfor skogbasert næringsvirksomhet.

St.meld. nr. 17 (1998-99 ) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren (Skogmeldingen) og Stortingets behandling av denne våren 1999 danner grunnlaget for Regjeringens skogpolitikk. Regjeringen vil styrke skogens bidrag til velferd for befolkningen, mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre og levende bygder, og fokusere på de mulighetene som ligger i skogsektoren der målene er at:

• verdiskapingen fra skogbaserte næringer skal økes

• skogsektoren skal bidra til å løse viktige miljøoppgaver

Hovedstrategiene for å få til dette er trukket opp i Skogmeldingen. Det legges vekt på at miljøprofilen i skogpolitikken må bli tydeligere. De positive miljøbidragene fra skogressursene skal forsterkes bl.a. gjennom en bedre integrering av trevirke og skogprodukter i aktiv utvikling av bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre. Skogbruket må samtidig forholde seg aktivt til de miljøutfordringene som ligger i å drive en bærekraftig og miljøtilpasset næringsvirksomhet. Høy kompetanse, økt vekt på miljøregistrering og planlegging står sentralt for å møte disse utfordringene. Virkemidlene må samtidig tilpasses arealenes produksjonsevne og miljøkvaliteter. Et grundig miljøarbeid vil sikre at naturgrunnlaget for skogproduksjon ikke skades, og skape tillit til at varer og tjenester fra skogen er produsert på en bærekraftig måte. Slik kan miljøinnsatsen bli en styrke i flere sammenhenger.

Skogarealene og utmarksressursene har betydelige verdier ut over trevirke, og kan i større grad enn i dag gi grunnlag for et variert tilbud av varer og tjenester. Verdiskaping basert på andre ressurser enn trevirke må få en mer betydningsfull plass i strategier for næringsutvikling i distriktene. En mer profesjonell forvaltning og utnytting av ressursene - innenfor en miljømessig forsvarlig ramme - krever imidlertid bedre organisering blant grunneiere, videreutvikling av lov- og regelverk og forbedring av den offentlige kontroll- og tilretteleggingsfunksjonen.

4.2.3 Nye næringer i og i tilknytting til landbruket

Regjeringen ønsker å videreføre en aktiv politikk rettet mot utviklingen av nye næringer i og i tilknytning til landbruket. Erfaringer viser at ressursene i landbruket gir et godt utgangspunkt for produksjon av en rekke andre varer og tjenester som markedet etterspør.

Det blir viktig å videreutvikle den satsing som er påbegynt og i tillegg avdekke og utnytte nye markeder. De tjenesteytende næringene er i vekst, og det ligger fortsatt et stort potensial for landbruket i å dra nytte av denne veksten. En aktiv utnytting og videreforedling av lokale ressurser og fortrinn vil bli stadig viktigere for å opprettholde bosettingsmønsteret. Regjeringen ønsker fortsatt å legge til rette for, og støtte opp under, entreprenørskapet i næringen og bidra til lønnsom næringsutvikling på bygdene.

Regjeringen vil stimulere til produksjon og foredling som i større grad utnytter lokale produktvarianter og utvikler produkter med utgangspunkt i tradisjonelle produktområder, med sikte på et bredere produktutvalg.

4.3 Næringens bidrag til fellesgoder

Jordbrukets mangesidige samfunnsoppgaver innebærer at jordbruket i tillegg til å produsere mat og andre varer og tjenester også bidrar til å produsere viktige fellesgoder. Produksjon av fellesgodene er i stor grad koblet til at det foregår aktiv jordbruksdrift i hele landet. Jordbrukets bidrag til de enkelte samfunnsgodene må vurderes samlet. Gjennom jordbrukspolitikken oppnås resultater på flere områder samtidig. Regjeringen vil legge vekt på totaleffekten.

4.3.1 Levende bygder

Regjeringen vil bidra til å opprettholde bosettingsgrunnlaget i distriktene. Stabil bosetting er viktig for å kunne realisere viktige samfunnsmål knyttet til ressursutnyttelse, langsiktig matvareberedskap, miljø, velferd og trivsel. En vellykket distriktspolitikk forutsetter at bygdene er attraktive som bosted, og ivaretar befolkningens behov på en god måte. Dette krever et sammensatt næringsliv, god infrastruktur som for eksempel god kommunikasjon, servicetilbud og muligheter for å bygge sosiale relasjoner lokalt. Det er derfor behov for en bredt anlagt distriktspolitikk der de ulike sektorenes betydning ses i sammenheng.

Lav folketetthet og store avstander gir et svært sårbart bosettingsmønster i enkelte deler av landet. Dersom folketallet går for mye ned i slike områder, kan det være vanskelig å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner både i privat og offentlig sektor. Landbruket bidrar til å opprettholde bosetting i mange slike utsatte samfunn.

Distriktspolitikken er forankret i ressursgrunnlaget. Landbruket forvalter naturressurser som jord og skog i distriktene og er en stedbunden næring. Dette gir landbruket en sentral plass i Regjeringens samlede innsats for å opprettholde hovedtrekkene i bosettingsmønsteret. Primærleddet gir også betydelige ringvirkninger både gjennom etterspørsel av varer og tjenester til produksjonsprosessen, og gjennom leveranser av halvfabrikata for videre foredling.

Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien er et betydelig innslag i norsk næringsliv. Den jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien sysselsetter nærmere 32.000 personer i over 1.200 bedrifter, og den verdiskaping og sysselsetting denne industrien står for er av stor betydning for distriktspolitikken, selv om deler av industrien er lokalisert i sentrale strøk. Hoveddelen av verdiskapingen i skogsektoren tas ut gjennom foredling av trevirket. Under forutsetning av et aktivt skogbruk er det også innen foredlingsvirksomhet potensialet for økt verdiskaping og sysselsetting er størst. Trelast- og trevareindustrien er representert i 313 av 435 kommuner, og er den industrinæring som bortsett fra verkstedproduksjoner er representert i flest kommuner. Skogbruket og skogindustrien sysselsetter 33.000 årsverk. Ved å øke produktspekteret og foredlingsgraden, og gi gode utviklingsmuligheter for små og mellomstore bedrifter for lokal foredling, kan det skapes nye muligheter, ikke minst i distriktene. Regjeringen legger derfor opp til å gjennomføre et verdiskapingsprogram for bruk og foredling av trevirke.

Det er viktig å sikre primærprodusentene likeverdige leveringsmuligheter. Dette innebærer at primærprodusentene i bygdene også i framtiden får avsetning for sine produkter. Jordbruket har gjennom samvirke selv bidratt til at produsentene i bygde-Norge har fått avsetning for sine produkter og oppnådd om lag lik pris uavhengig av geografisk plassering. Regjeringen mener det fortsatt må legges til rette for samvirke som eierform i landbruket.

Den geografiske produksjonsfordelingen bidrar til å sikre et livskraftig jordbruk i hele landet og skal videreføres. Samtidig legger Regjeringen vekt på landbruksbrukseiendommenes bosettingsfunksjon. Landbruket i Nord-Norge står overfor spesielle utfordringer, jf. kap 5.5.

4.3.2 Matsikkerhet og langsiktig matforsyning

Matsikkerhet for alle innbyggere nå og i framtiden er et viktig mål for Regjeringen. For å nå dette målet er et aktivt og sterkt landbruk i Norge, et forutsigbart og stabilt handelssystem, samt gode system for å sikre trygg mat viktig. Regjeringen mener nasjonal matproduksjon må være et hovedelement i en langsiktig forsyningssikkerhet, samtidig som det innenfor det sivile beredskap må planlegges for beredskapstiltak mot ulike typer definerte kriser i tråd med planforutsetningene, jf. kap 5. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter fastslår at retten til mat er en menneskerettighet. Dette gir etter Regjeringens syn staten en klar forpliktelse til å sørge for matsikkerhet til norske borgere.

FN-toppmøtet om matsikkerhet i 1996 slo fast at matproduksjon i lavproduktive områder er viktig for å oppnå sikker og passende matforsyning på husholds-, nasjonalt, regionalt og globalt nivå. Konklusjonene av analyser omkring framtidig produksjon og etterspørsel peker i forskjellige retninger, alt fra kalkyler som sier at det ikke vil være noe problem å forsyne markedet de neste 30 årene til at det kan bli knapphet i løpet av 10-15 år. Spriket i konklusjonene viser at det er stor usikkerhet rundt temaet, og begrunner en føre-var-holdning i utformingen av matvareberedskapspolitikken, for å redusere risiko på lang sikt. Tyngden av studiene, blant annet fra FAO, viser imidlertid at vi på sikt sannsynligvis vil bevege oss inn i en knapphetssituasjon på verdensmarkedet for matvarer.

Erfaring og usikkerhet omkring den framtidige matvaretilgangen på verdensmarkedet tilsier at en løpende innenlands matproduksjon er nødvendig. I Norge fins det rike fiskeressurser, som sammen med oppdrettsnæringen og den innenlandske jordbruksproduksjonen, utgjør grunnlaget for forsyningssikkerheten.

Innenfor det sivile beredskap planlegges beredskapstiltak i forhold til mer tidsavgrensede kriser, tilpasset nye trusselvurderinger og planforutsetninger etter at den kalde krigen opphørte. Videre har sårbarhetsreduserende tiltak og planer i forhold til fredskriser fått økt vekt. Forsyningsberedskapen baseres i økende grad på næringens ordinære organisering og infrastruktur, bl.a. fordi det forutsettes at handel vil kunne foregå. På lang sikt vil usikkerheten i trusselvurderingene begrunne en føre-var-holdning i utforming av jordbrukspolitikken. Mange av scenariene for kriser i fredstid, som for eksempel økologiske kriser, sykdom på planter, fisk og dyr, omfattende kjernefysisk nedfall, flyktningestrøm eller store endringer i tilgang eller forbruk av matvarer på verdensbasis, kan ha forsyningsmessige konsekvenser med varighet i tid langt ut over planleggingshorisonten som ligger til grunn for det sivile beredskap. Regjeringen mener derfor at et langt tidsperspektiv må legges til grunn for forsyningssikkerheten. Videre vil en spredt produksjon, både nasjonalt og regionalt, redusere sårbarheten.

Jordbruket er en langsiktig næring som utnytter naturressurser og biologiske prosesser i produksjon av mat og andre goder. Oppbygging av en jordbruksproduksjon vil være avhengig av kompetanse, egnede areal, egnet teknologi, innsatsfaktorer og infrastruktur. En oppbygging av dette er vanskelig og svært tid- og kostnadskrevende. Kontinuitet er derfor viktig. Regjeringen vil internasjonalt arbeide for å ivareta disse interessene. Det innebærer å sikre et nasjonalt politisk handlingsrom som gir muligheter for jordbruksproduksjon i hele Norge.

Et aktivt jordvern er helt sentralt for å opprettholde produksjonsmulighetene. Å opprettholde et nasjonalt produksjonsgrunnlag kan være et tiltak mot konsekvensene av økologiske kriser. Erfaringene fra Tsjernobyl-ulykken viser også at det er viktig at produksjonsmulighetene opprettholdes på et spredt geografisk område for å redusere sårbarheten ved ulike typer kriser. Det er spesielt viktig at arealene med stor produksjonsevne vernes. Slike høyproduktive arealer finnes i stor grad i befolkningstette områder og er under sterkt press fra nedbygging.

Regjeringen mener det, som en følge av langsiktigheten i jordbruket, ikke er tilstrekkelig med vektlegging av produksjonsgrunnlaget alene. Jordbruk er en stedbunden næring og krever kompetanse tilpasset lokale forhold. Den er basert på store investeringer i infrastruktur og består av et stort antall relativt små enheter. En løpende matproduksjon og bruk av ressursene er avgjørende for å sikre den nødvendige kompetansen og infrastrukturen i næringen. Regjeringen mener dette sikres best gjennom en økonomisk og sosialt bærekraftig næring der det legges vekt på det langsiktige individuelle forvalteransvaret for ressursene.

4.3.3 Miljøgodene

Jordbrukets miljøgoder omfatter en rekke ulike samfunnsverdier som kulturlandskap, kulturminner, biologisk mangfold og god plante- og dyrehelse. Dette er langsiktige verdier direkte knyttet til ressursene, og verdier som dekker viktige behov hos befolkningen i dag. De kan sammenfattes som verdier knyttet til økologi og biologi, kultur, historie, estetikk, rekreasjon, kunnskap og vitenskap. De ulike miljøgodene virker sammen og øker den totale samfunnsnytten av landbruket. Dersom de enkelte miljøgodene tas ut av sin sammenheng, mister de mye av sin verdi. Det er dermed avgjørende å legge vekt på helheten i forvaltningen av dem. Regjeringen legger til grunn at jordbruket skal dekke samfunnets behov for jordbruksrelaterte miljøgoder i alle landets regioner. Disse miljøgodene skapes gjennom et aktivt jordbruk, der jordbruksproduksjonen i stor grad er nødvendig for å produsere og ivareta miljøgodene. Regjeringen mener med bakgrunn i dette at et aktivt jordbruk i hele landet som gir grunnlag for levende bygdesamfunn, er nødvendig for å forvalte miljøgodene.

Et helhetlig og levende kulturlandskap ivaretas best gjennom aktiv landbruksdrift, der en sikrer og vedlikeholder kulturminner, biologisk mangfold, landskapsbilde og rekreasjonsmuligheter. Koblingen og avhengigheten mellom jord- og skogbruksproduksjon og produksjon av miljøgoder vises best hvis landbruksdriften opphører og befolkningen flytter. Arealer som går ut av drift, gror igjen. Bygninger på bruk som ikke er i drift, mister sin funksjon og forfaller. Ved gjengroing av arealer vil også andre kulturminner forfalle og miste sin sammenheng. Samtidig endres vegetasjonen slik at kulturbetingete arter utkonkurreres og det biologiske mangfold reduseres. Landskapsbildet mister variasjon og opplevelsesmulighetene forringes.

Når jordbruket gjennom aktiv produksjon skaper miljøgoder, må det tas langsiktige ressurshensyn som sikrer økologisk bærekraftig produksjon. Dersom landbruket ikke tar de nødvendige miljøhensyn, kan landbruksdriften utgjøre en trussel mot miljøgodene. Det er fortsatt en målsetting å redusere miljøbelastningene ved jordbruksproduksjonen. Tilpasning til mer kretsløpsbasert produksjon vil være en sentral strategi i dette arbeidet. Kretsløpsbasert produksjon innebærer at tap av næringsstoffer fra jordbruksproduksjonen skal reduseres, og at tilførsel av miljøskadelige stoffer til produksjonskjeden gjennom plantevernmidler og andre kilder også skal minimeres. Dette vil sikre at jordbruket på sikt på en fullgod måte kan ivareta sine samfunnsoppgaver med hensyn til produksjon av miljøgoder. Samtidig kan landbruket være en viktig avtaker for avfall og slam fra samfunnet. Dette krever imidlertid at kvaliteten på slike produkter er tilfredsstillende med hensyn til innhold av tungmetaller og andre miljøgifter.

Skogbrukets potensiale for økt miljøgodeproduksjon og bidrag til løsning av viktige miljøoppgaver er nærmere omtalt i Skogmeldingen. Den understreker bl.a. de nære sammenhengene mellom bærekraftig produksjon og forbruk, klimautfordringene og energibruken, og framhever skogområdenes betydning for rekreasjon, friluftsliv og befolkningens helse og trivsel.

Kulturlandskapet er et viktig grunnlag for nye næringer i landbruket, blant annet for reiselivsnæringen. For reiselivsnæringen er det helhetlige og levende kulturlandskapet et meget viktig element i markedsføringen av Norge som reisemål. Et helhetlig og levende kulturlandskap betyr også mye for folks identitet og tilhørighet. Opplevelsesverdiene i kulturlandskapet er sterkt knyttet til bruken av landskapet og hvordan folk lever i det.

Utvikling av tilleggsnæringer med utgangspunkt i spesielle elementer som kulturminner vil også ofte være en forutsetning for forvaltningen og bevaringen av slike spesielle elementer. Det vil altså ofte være gjensidige koblinger mellom produksjon av miljøgoder og tilleggsnæringer.

Det er et mål for Regjeringen å sikre og vedlikeholde det biologiske mangfoldet. Mange av de truede artene i Norge i dag er avhengig av tradisjonell jordbruksdrift. Bakgrunnen for at disse artenes utbredelse går tilbake er på den ene siden for intensive driftsmetoder og på den andre siden at arealer går ut av drift. Det er derfor også et mål å sikre og vedlikeholde kulturlandskapet. Som en del av dette er det viktig å bevare et tilstrekkelig omfang av ekstensive driftsformer som sikrer biologisk verdier, og som drives av og i samspill med et aktivt landbruk.

Regjeringens mål for plante- og dyrehelsen er å sikre og vedlikeholde den for å bedre plante- og husdyrproduksjonen og produktkvaliteten, samt å medvirke til et mer miljøvennlig landbruk gjennom redusert bruk av plantevernmidler, antibiotika og medisiner. Dette er områder hvor markedet vanskelig kan ivareta felles interesser for næringen og forbrukerne.

4.3.4 Landbruket som kulturbærer

Utviklingen av norske tradisjoner og kultur har hatt en nær tilknytning til jord- og skogbruksnæringen. Kulturarven er et fellesgode i form av at den er en viktig del av identiteten til det norske folk.

De kulturhistoriske verdiene i landbruket er blant annet knyttet til kunnskap om forvaltning av lokale ressurser, håndverk, matkultur, og kulturlandskap med husdyr, bygninger og andre typer infrastruktur. Forvaltning av disse verdiene forutsetter at kulturarven blir ivaretatt gjennom aktiv jordbruksdrift. Dette fordi det er en nær kobling mellom jordbruksproduksjon og ivaretakelsen av de kulturhistoriske verdiene knyttet til jordbruket. Regjeringen vektlegger at landbruket skal utføre et viktig samfunnsbidrag gjennom å sikre og formidle kulturarven knyttet til jordbruket for kommende generasjoner.

Regjeringen legger vekt på at næringsutøvere i landbruket representerer en ressurs gjennom sin kompetanse knyttet til tradisjonsbåret og stedstilpasset kunnskap og ferdigheter om drifts- og håndverksteknikker, og jord- og skogprodukter. Det er viktig å bevare verdiene som gir folk identitet. Dette er et grunnlag for å finne og skape muligheter for framtidig utvikling sosialt, kulturelt og næringsmessig i distriktene. Et aktivt og livskraftig landbruk er en forutsetning for å etablere næring basert på kulturarven. Det er et mål for landbrukspolitikken å sikre at landbruket kan ivareta oppgaven som kulturbærer også i tiden som kommer.