7 Forvaltningen

Landbruksdepartementet utformer, iverksetter og følger opp landbrukspolitiske tiltak som regjeringen og Stortinget fastsetter. Departementet har ansvar for å samordne og administrere den offentlige innsatsen i landbruket. Ansvaret gjelder ivaretakelse av ressursgrunnlaget i landbruket, å gi grunnlag for bærekraftig verdiskaping og sysselsetting og å sikre trygge matvarer. For å utføre disse oppgavene på en hensiktsmessig måte for regjeringen, må departementet ha en fleksibel organisasjon som omfatter forskjellige forvaltningsnivåer. Det er ønskelig med en stor grad av desentralisering av forvaltningen, bl.a. for å legge til rette for en størst mulig nærhet mellom forvaltningen og de ulike brukergrupper. Alle ledd i forvaltningssystemet har som ansvar å gjennomføre landbrukspolitikken i tråd med retningslinjer fastsatt av regjering og Storting.

Landbruksdepartementet har videre en forpliktelse til å følge opp virkemidlene i landbrukspolitikken i tråd med økonomireglementets bestemmelser. Ordningene forutsettes å være likt praktisert overfor alle brukere og i alle deler av landet. Ansvaret forutsetter klare retningslinjer og velfungerende statlige forvaltningsinstitusjoner på nasjonalt plan og på fylkesplan. Det forutsetter dessuten et gjennomarbeidet kontroll- og tilsynssystem. Det må være et klart siktemål at feil utbetalinger og ulikheter i forhold til regelverket må være på et absolutt minimum. Kravene i det nye økonomiregelverket til tilskottsforvaltning er omfattende. Departementet har i lengre tid gitt arbeidet med regelverk og rutiner høy prioritet, jf. tidligere orienteringer om dette. Arbeidet med å styrke og forbedre tilskottsforvaltningen vil fortsette. I den forbindelse vil en legge vekt på å utvikle oppfølgingskriterier som kan gi informasjon om virkningene av ordningene sett i forhold til målsettingene, og å styrke kontrollordningene der dette er nødvendig. Arbeidet med å forbedre forvaltningen av tilskottsordningene må ellers ses som en løpende kontinuerlig forbedringsprosess, jf. omtalen i St.prp. nr. 1 (1999-2000).

På stadig flere områder finnes internasjonale regelverk for bruk, praktisering og kontroll med ulike tilskottsordninger og øvrige virkemidler. Landbruksdepartementet og den sentrale forvaltningen har et hovedansvar for å følge dette opp. Også dette krever velfungerende statlige forvaltningsinstitusjoner og kontrollsystemer. WTO-avtalen for 1995 har retningslinjer og forpliktelser for bruk av lovbestemmelser og økonomiske virkemidler der tilskottssystemet er delt inn i gul, grønn og blå boks. Videre er det retningslinjer for bruk av eksportsubsidier. På disse og eventuelt nye områder må en regne med at forpliktelsene vil bli utvidet i tiden som kommer.

Grunnlaget for dagens forvaltning av matsektoren finnes i en rekke lover forvaltet av tre departementer. Lovene er dels hva en kan kalle «sluttproduktlover», som er foreslått samlet i en ny lov. I tillegg til disse fem lovene er det ca. 10 lover langs matkjeden hvoretter det må føres tilsyn for å sikre trygghet, kvalitet og tillit til sluttproduktet.

Gjennom SPS-avtalen under WTO og EØS-avtalen har Norge inngått et forpliktende samarbeid basert på et felles regelverk for store deler av de forhold langs matkjeden som påvirker kvaliteten på sluttproduktet. De endringer som skjer internasjonalt når det gjelder lovgivning og tilsyn, bygger i hovedsak på prinsippet om en bedre samordning av forvaltningen langs hele kjeden. Særlig ut fra kostnadshensyn er det avgjørende at det settes inn tiltak på de riktige steder ut fra en samlet vurdering av hvor i kjeden disse er mest effektive.

I tillegg til de føringer som våre internasjonale forpliktelser gir, vil det også ut fra praktiske og økonomiske hensyn være naturlig å arbeide for en bedre samordning av de faglige og forvaltningsmessige aktiviteter som skal sikre forbrukerne trygge matvarer av god kvalitet, slik målsettingen var i St.meld. nr. 40 (1996-97).

I arbeidet med å utvikle forvaltningen vil departementet i tråd med regjeringens forvaltningspolitikk, jf. Arbeids- og administrasjonsministerens forvaltningspolitiske redegjørelse for Stortinget 26.04.1999, arbeide videre med økt:

• brukerorientering, åpenhet og service

• omstilling, forenkling og effektivisering

• utvikling av kompetanse, omstillingsevne og serviceholdninger

Utfordringene departementet står overfor i arbeidet med å utvikle forvaltningen kan derfor oppsummeres i følgende delmål:

• en klar rolledeling mellom ulike nivå i forvaltningen

• godt samarbeid og samhandling mellom sektorer og etatsnivå

• omstillingsdyktige og formålseffektive virksomheter og tjenlige styringssystemer

• flere kvinner i lederstillinger og sentrale vedtaksfora, jf. også pkt. 3.1.8 om rekruttering og likestilling

• en åpen og brukerorientert landbruksforvaltning med målrettet informasjonsvirksomhet

• videreutvikling og effektiv bruk av informasjonsteknologien

• medvirke til videreutvikling av kommunene som landbruksmyndighet

7.1 Den sentrale forvaltningen utenfor departementet

Ut over departementet består den sentrale landbruksforvaltningen av flere statlige og ikke-statlige enheter som forvalter landbrukspolitiske virkemidler. Dette gjelder blant annet Statens kornforretning, Statens Landbruksbank og Omsetningsrådets sekretariat. Ved forvaltning av utmarksressursene bør særlig Statsskog SF nevnes. Innen husdyr-, mat- og plantekontroll består den sentrale landbruksforvaltningen bl.a. av Statens dyrehelsetilsyn, Landbrukstilsynet, Statens næringsmiddeltilsyn (SNT), Planteforsk og Veterinærinstituttet.

Arbeidsoppgaver knyttet til tilskuddsordninger, lovforvaltning med mer vil i fremtiden bli løst i en annen organisasjonsstruktur enn i dag. Endringene i organisasjonsstrukturen er allerede behandlet av Stortinget, men en vil for sammenhengen sin skyld gi følgende oppsummering av endringene:

Stortinget har vedtatt å samordne Statens kornforretning, Omsetningsrådet, Fraktkontoret for slakt og deler av Statens Landbruksbank (SLB) til én statlig virksomhet. Den nye forvaltningsenheten skal etableres 1. juli 2000.

Stortinget vedtok samtidig at SLB skal avvikles som egen virksomhet. Forvaltningen av økonomiske virkemidler som i dag håndteres gjennom SLB og Landbrukets utviklingsfond (LUF) og som gjelder virksomhetsetablering og -utvikling, både i tradisjonelt jordbruk og nye næringer, blir overført til Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND). SND blir ved denne omorganiseringen en del av den sentrale landbruksforvaltingen. Omorganiseringen fører ellers til at enkelte oppgaver som i dag løses av fylkesmannens landbruksavdeling overføres til SND. Oppgavefordelingen mellom fylkesmannen og SND vil legges opp slik at generelle utviklingsmidler til utrednings- og tilretteleggingstiltak på fylkesnivå og ordninger under LUF til miljøformål og skogformål fremdeles skal administreres av fylkesmannen.

Integreringen av Landbruksbanken i SND innebærer at en samler de viktigste finansielle virkemidlene rettet mot næringslivet i en institusjon. Endringen bidrar til at de økonomiske virkemidlene kan ses i sammenheng. Dette kan effektivisere forvaltningen av virkemidlene. Det vil gjøre det mulig å se de enkelte virkemidlene i en større regional sammenheng og å oppnå en gjensidig læringsprosess mellom landbruksnæringen og det øvrige næringsliv. Omorganiseringen legger også til rette for en mer effektiv administrativ ressursbruk.

Hovedprinsippene for omorganiseringen er trukket opp i St.prp. nr. 75 (1998-99). Overføringen skal være gjennomført innen 1. januar 2000. Forslag som gjelder de budsjettmessige, personalmessige og administrative konsekvensene av overføringen er lagt fram i en egen tilleggsproposisjon til St.prp. nr. 1 (1999-2000) for Landbruksdepartementet.

7.2 Den regionale forvaltningen

Fylkesmannen som landbruksmyndighet er en viktig del av den helhetlige landbruksforvaltningen. Etter jordloven § 3 andre ledd er fylkesmannen derfor gitt ansvar for landbrukssakene i fylket. Dette innebærer at fylkesmannen skal ivareta de nasjonale målene i landbrukspolitikken. I dette ligger det et ansvar for å legge til rette for effektive og regionale tilpasninger i samsvar med gjeldende lov- og regelverk og politiske retningslinjer. Fylkesmannen har et særlig ansvar for samordning og samhandling internt i embetet, samt overfor kommunene og andre regionale aktører.

Selv om enkelte av fylkesmannens arbeidsoppgaver knyttet til næringsutvikling er overført til SND, vil fylkesmannsembetet fortsatt være et viktig utviklings- og kompetanseorgan for landbruksnæringen og en viktig aktør og samarbeidspartner ved regional næringsutvikling og skal forvalte et bredt spekter av utviklingstiltak. I den forbindelse står samarbeid og samhandling med fylkeskommunen og SNDs distriktskontorer sentralt.

Hovedtyngden av arbeidsoppgavene i fylkesmannens landbruksforvaltning har karakter av utviklingsoppgaver, samfunnsplanlegging og forvaltning av økonomiske og juridiske virkemidler. Forslagene til endringer under kapittel 6.2 innebærer at ansvaret for bruk av viktige virkemidler knyttet til jordvern, bruksstruktur og bosetting legges til kommunenivået. Dette innebærer at veiledning og tilsyn overfor kommunene vil utgjøre en hovedoppgave for fylkesmannen i framtiden. Oppgaven knytter seg til gjennomføring av nasjonale mål for landbrukspolitikken og et ansvar for å sikre borgernes rettslige stilling.

Ved gjennomføringen av sine arbeidsoppgaver må fylkesmannen føre en systematisk formålsrettet dialog med kommunene. Fylkesmannen har dessuten et særlig ansvar som kunnskapsformidler om regelverk og saksbehandlingsrutiner innen saksfelt der myndighet i første instans er lagt til kommunene, og fylkesmannen eller fylkeslandbruksstyret er klageinstans.

Departementet legger vekt på at fylkesmannen skal:

• legge til rette for utnytting og utvikling av lokale ressurser basert på prinsippene om bærekraftig produksjon

• legge til rette for å kombinere næringsvirksomhet i landbruket med hensyn til natur, kultur og miljø på lang sikt

• være initiativtaker og pådriver for utvikling av ny lønnsom verdiskaping og ivareta utviklingsoppgaver i alle deler av landbrukssektoren, i nært samarbeid med fylkeskommunene og SND sine distriktskontorer med hensyn til overordnet strategiutforming for bruken av BU-midlene.

• drive effektiv forvaltning og kontrollere bruken av virkemidlene i tråd med målene i landbrukspolitikken og statens økonomireglement

I hvert fylke er det et statlig fylkeslandbruksstyre som er valgt av fylkestinget. Fylkeslandbruksstyrene har, i henhold til instruksen for styrene, et særlig ansvar for sikring av landbrukets arealressurser og de kan gi råd om utformingen av landbrukspolitikken. Ut over dette har fylkeslandbruksstyrene en viktig funksjon som klageinstans i vedtak kommunene treffer i henhold til jordloven, skogbruksloven, konsesjonsloven og odelsloven.

7.3 Kommunene

I 1994 overførte staten ansvaret for den lokale landbruksforvaltningen til kommunene, jf. St.meld. nr. 40 (1991-92). Kommunene ble samtidig gjennom jordlovens § 3 og skogbruksloven § 4 tillagt en selvstendig rolle som landbruksmyndighet. Kommunene har etter loven ansvar for behandling av landbrukssaker. Departementet kan gi nærmere regler om behandlingen og gi kommunene myndighet til å uttale seg, eller avgjøre visse saker. Dette innebærer at kommunene er førstelinjemyndighet for jord- og skogbruk. Kommunene har dermed en avgjørende rolle og ansvar for gjennomføringen av landbrukspolitikken. Fra 1. januar 2000, vil kommunene også være førstelinjeorgan for nærings- og bygdeutviklingssaker som administreres av Statens nærings- og distriktsutviklingsfond.

I St.prp. nr. 55 (1995-96) Om kommuneøkonomien 1997 mv. gikk Regjeringen inn for å innlemme tilskuddet til den kommunale landbruksforvaltningen i inntektssystemet fra 1997. Denne budsjettendringen endrer ikke kommunenes ansvar og oppgaver ved gjennomføring og administrasjon av ulike landbrukspolitiske tiltak. Kommunal- og regionaldepartementet vil legge fram endringer i kostnadsnøkkelen for kommunal administrasjon i kommuneøkonomiproposisjonen som blir lagt fram våren 2000. I denne sammenheng vil Kommunal- og regionaldepartementet sammen med Landbruksdepartementet vurdere fordelingsnøkkelen for tilskuddet til kommunene, jf. St.prp. nr. 60 (1997-98).

Våren 1999 arrangerte Landbruksdepartementet, i samarbeid med Kommunenes sentralforbund, Kommunal- og regionaldepartementet og fylkesmennene, fem regionale kommunekonferanser. Målgruppen for konferansene var politisk og administrativ ledelse i kommunene. Siktemålet var å sette landbruks- og distriktspolitikken på dagsorden med utgangspunkt i at det er 5 år siden kommunene overtok førstelinjeansvaret for landbruksforvaltningen. Konferansene ble godt mottatt av kommunene. Tilbakemeldingene viser at kommunene fant det både nyttig og viktig å diskutere landbrukets utfordringer og kommunenes rolle og handlingsrom i landbrukspolitikken. Landbrukets betydning vil naturlig nok variere mye etter type av kommune. En har alt fra de typiske landbrukskommuner hvor det tradisjonelle landbruket står sterkt til bykommuner som i større grad vektlegger landbrukets betydning som forvaltere av kulturlandskap, friluftsområder og andre rekreasjonsverdier. Det er også ganske store forskjeller kommunene imellom med hensyn til hvordan kommunene har organisert landbruksforvaltningen og i hvilken grad landbruket er satt på den politiske dagsorden i kommunene.

En del kommuner gir tilbakemelding om at den nasjonale landbrukspolitikken begrenser det lokale politiske handlingsrommet. Kommuner som har hatt gode prosesser ved utarbeidelse av en landbruksplan som sektorinnspill til kommuneplanen, er imidlertid mer positive i dette spørsmålet. Departementet antar at dette må bety at disse kommunene selv oppfatter at de både har et handlingsrom og en rolle å spille ved utformingen av en lokal landbrukspolitikk innenfor rammene av den nasjonale politikken. Slike prosesser kan derfor føre til at det blir lettere å bli klar over hvilket ansvar og muligheter kommunene har, og innenfor hvilke områder de kan spille en aktiv rolle.

Etter departementets vurdering vil spørsmål knyttet til verdiskaping, sysselsetting og bosetting for mange kommuner danne hovedutfordringene i årene som kommer. Samtidig gjør nasjonal matvareberedskap og global fordelingspolitikk det nødvendig å ta vare på landbrukets arealressurser gjennom et restriktivt jordvern.

Landbrukspolitikken gir lokalt handlingsrom

I forslagene til endring av virkemidler innen arealforvaltning jf. kapittel 6.2 er det lagt vekt på å styrke kommunenes ansvar og muligheter som landbruksmyndighet, blant annet ved å gi kommunene større handlingsrom innen enkelte saksfelt. Et viktig spørsmål er her adgangen til å sette en lavere konsesjonsgrense enn den generelle på 15 dekar jordbruksareal mv. Dette gir kommunen adgang til å utforme en lokal (kommunal) politikk for forvaltning av eiendomsressursene. Disse mulighetene kombinert med ansvar er reflektert i forslagene i forhold til virkemidler knyttet til jordvern, bosetting og ønsket om å vitalisere eiendomsmarkedet for landbrukseiendommer. Kommunenes betydning som landbruksmyndighet er også vektlagt i St.meld. nr. 17 (1998-99) Verdiskaping og miljø - muligheter i skogsektoren. Når forslagene samlet legger til rette for å gi kommunene slike muligheter er det samtidig lagt vekt på utarbeidelse av landbruksplan som et redskap for å gi kommunen egen innsikt i næringens areal- og ressursbruk og som grunnlag for å definere framtidige mål for landbrukets utvikling i kommunen. Landbruksplanen er et redskap for å synliggjøre landbrukets ansvar for kulturlandskapet, forvaltning av miljø og arealer og landbrukets forhold til andre arealbruksinteresser. Planen kan videre synliggjøre bosettingspotensialet på landbruksenhetene og gi grunnlag for målrettet bruk av virkemidler i områder der nytteverdien av det enkelte virkemidlet er størst.

Ved overføringen av de statlige landbrukskontorene til kommunene la Landbruksdepartementet blant annet til grunn at kommunene måtte ha nødvendig kompetanse for å sikre gjennomføringen av landbrukspolitikken. Dette er nedfelt i en egen forskrift med hjemmel i jordlovens § 4 og skogloven § 4 tredje ledd hvor det framgår at nøkkelpersonalet i kommunene skal ha jord- og skogbruksfaglig kompetanse. Sett i lys av den økte vekt det er lagt på kommunenes rolle som landbruksmyndighet i framtiden, vil kravet om jord- og skogbruksfaglig kompetanse i kommunene bli videreført. Dette ble også understreket av Stortinget under behandlingen av St.meld. nr. 17 (1998-99) - Skogmeldingen. Begrunnelsen for kompetansekravet er blant annet forankret i nasjonale interesser som jordvern, bærekraftig utvikling og rettssikkerhet.

Landbruksdepartementet vil, sammen med fylkesmennene, foreta en løpende oppfølging av kommunene i deres arbeid som landbruksmyndighet. En slik oppfølging må som nevnt under kapittel 7.2 baseres på faglig støtte, tilsyn og dialog.