6 Virkemidler

Regjeringen mener det er et behov for endringer og målretting av de landbrukspolitiske virkemidlene, jf. kap 4 og 5. Kravene fra de ulike aktørene i verdikjeden til forutsigbare rammevilkår tilsier en gjennomgang av virkemiddelbruken.

Virkemidlene må utformes med sikte på å øke forbrukerrettingen og legge til rette for økt konkurranse i verdikjeden. Forbrukernes krav til hva som produseres, hvordan produksjonen foregår og til hvilken kvalitet produktene frambys må formidles mest mulig effektivt til produsentene.

Regjeringen legger vekt på å vurdere den samlede effekten av alle virkemidler som påvirker mat- og landbrukssektoren: importvernet, de økonomiske virkemidlene over jordbruksavtalen, administrative og juridiske virkemidler og skatte- og avgiftstiltak. Det er viktig at de ulike virkemidlene trekker i samme retning og forsterker hverandre. Samtidig må det gjøres løpende politiske avveininger i virkemiddelbruken i forhold til målkonflikter. Videre vil det være et viktig hensyn framover å begrense veksten i de samlede overføringene.

6.1 Matsektoren

6.1.1 Lovgivning

Et overordnet mål med lovgivningen innen mat- og landbrukssektoren er forbrukervern både i forhold til helse/ernæring og andre forhold som forbrukerne er opptatt av. Det gjelder for eksempel kvalitet, produksjonsforhold, dyrevern, bruk av innsatsvarer som plantevernmidler og kunstgjødsel, bruk av medikamenter som antibiotika og hormoner, genmodifisering av planter og dyr, merking og sporbarhet, miljø og økologi generelt.

I St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbukertrygghet påpekes det at kvaliteten på den maten som kommer på forbrukernes bord, ikke blir bedre enn det svakeste ledd i kjeden, og at uønskede forhold kan oppstå langs hele matvarekjeden. Faktorer som kan gjøre maten utrygg (mikroorganismer, fremmedstoffer ol.) er svært mange. Det er ikke mulig å «teste seg fri for» disse risikofaktorene ved sluttproduktkontroll. Regjeringens strategi for å sikre mattryggheten vil derfor være basert på en helhetlig tilnærming som omfatter alle ledd i matkjeden og sammenhengen mellom disse. Dette medfører at lovgivningen skal dekke hele matvarekjeden fra «jord/fjord til bord».

Offentlige bestemmelser med ulike krav til produksjon og produkter langs hele matvarekjeden er i dag hjemlet i en rekke lover som forvaltes av Landbruksdepartementet med underliggende etater: Såvareloven, gjødselvareloven, plantesykdomsloven, lov om plantevernmidler, fôrvareloven, dyrevernloven, husdyrloven, fiskesykdomsloven, landbrukskvalitetsloven og kjøttproduksjonsloven. Av disse er det landbrukskvalitetsloven og kjøttproduksjonsloven som er regnet med blant de fem sentrale lovene som dekker sluttprodukter. De tre øvrige er næringsmiddelloven og lov om samordnet næringsmiddelkontroll som forvaltes av Sosial- og helsedepartementet, og fiskekvalitetsloven som forvaltes av Fiskeridepartementet.

Hovedforslagene i utredningen til Næringslovutvalget (NOU 1996: 10 Effektiv matsikkerhet) går ut på å samle de fem sentrale lovene på næringsmiddelområdet i én ny lov, samle tilsynsapparatet sentralt og lokalt til én organisasjon og samle ansvaret i ett departement. Dette er begrunnet i behovet for forenkling og for å unngå dobbelthjemling og gråsoner mellom lover om produksjon og frambud av mat. Arbeidet med utformingen av én lov er under forberedelse med utgangspunkt i NOU 1996: 10 og høringsuttalelsene til denne, samt St.meld. nr. 40 (1996-97) og Stortingets behandling av denne. Næringslovutvalget foreslo at ansvaret burde legges til Sosial- og helsedepartementet, men i høringen kom det fram delte oppfatninger om hvor ansvaret skulle ligge.

De spesifikke næringsmiddellovene er ikke alene om å regulere forhold som har betydning for matkvaliteten. Lovgivning knyttet til råvareproduksjonen er også viktig. Jo tidligere i matkjeden det stilles krav for å sikre sluttproduktene til forbrukerne, desto mer formålstjenlig og kostnadseffektivt vil slikt forebyggende arbeid være. Det er likevel behov for kontroll av sluttproduktene, hvor både næringenes internkontrollsystemer og offentlig tilsyn har en viktig rolle.

Regjeringen legger til grunn at hensynet til folkehelsen i relasjon til matkvalitet skal sikres gjennom hele produksjonskjeden, og at offentlige bestemmelser og tilsyn skal bidra til dette. Dette skal gjenspeiles eksplisitt i lovverket. Lovverket skal derfor ha som formål å sikre forbrukerhensyn i hele matvarekjeden.

6.1.2 Tilsyn og kvalitetssikring

Skal en oppnå trygge matvarer av god kvalitet, må en se på kritiske punkter langs hele matvarekjeden. Internasjonalisering, ny teknologi og endret infrastruktur i produksjon og distribusjon setter nye og store krav til tilsyn og kontroll. I oppfølgingen av St.meld. nr. 40 (1996-97) er tilsynene langs matvarekjeden styrket for å tilpasses dagens krav.

Når det gjelder det offentlige tilsynet i matvarekjeden, har Landbruksdepartementet det faglige, økonomiske og administrative ansvaret for Statens landbrukstilsyn og Statens dyrehelsetilsyn, som har tilsyn primært knyttet til henholdsvis plante- og husdyrproduksjonen. Landbrukstilsynet har ansvar for beredskap, forebygging, kontroll, bekjemping og overvåking av skadegjørere på planter, tilsyn med fôrvarer, gjødselvarer, såvarer og plantevernmidler. Dyrehelsetilsynet har ansvar for beredskap, forebygging, kontroll, bekjemping og overvåking av sykdom hos dyr og fisk, tilsyn med dyrevern og bruk av legemidler til dyr. Dessuten har Dyrehelsetilsynet ansvaret for en rekke overvåkingsprogrammer for sykdommer hos dyr, blant annet salmonella.

Myndighetenes operative kontrollører av næringsmidler er henholdsvis Statens næringsmiddeltilsyn (SNT), det kommunale næringsmiddeltilsynet (KNT) og Fiskeridirektoratet når det gjelder eksport av fisk. Landbruksdepartementet har det økonomiske og administrative ansvaret for SNT, mens det faglige ansvaret er delt mellom Sosial- og helsedepartementet, Fiskeridepartementet og Landbruksdepartementet. SNT og KNT fører tilsyn med produksjon, omsetning og frambud av næringsmidler, og overvåkning av fremmedstoffer i mat. Det økonomiske grunnlag for de kommunale næringsmiddeltilsynene er fastsatt gjennom særskilt lovgivning og blir i vesentlig grad fastsatt gjennom bevilgningene over statsbudsjettet.

Landbruksdepartementets utviklingsprogram Konkurransestrategiene for norsk mat ble startet i 1992. En av intensjonene med programmet var å få etablert kvalitetssystemer som omfatter hele matkjeden fra jord til bord. Kvalitetssystemer i landbruket (KSL) omfatter den delen som gjelder primærproduksjonen. Kvalitetssikring i den øvrige del av verdikjeden skjer blant annet gjennom Stiftelsen Godt Norsk og ved ISO-sertifisering. KSL er næringens ansvar og deltakelse i ordningen er frivillig. Ingen andre land har system med lignende organisering som KSL, der primærprodusenter, faglag, konkurrerende varemottakere og myndigheter har gått sammen om å utvikle et felles nasjonalt kvalitetssystem. KSL vurderes så langt å ha vært vellykket. Landbruksdepartementet vil aktivt støtte opp om det videre arbeidet med utvikling av kvalitetssystemet. Departementet vil legge til rette for at de minimumskrav som er fastsatt av næringen i KSL-systemet, blir fulgt opp av næringen.

I næringsmiddelbedrifter er internkontroll med offentlig revisjon gjennomført for å sikre etterlevelse av næringsmiddelregelverket. Systemet er også gjennomført i fôrvareindustrien. For å sikre at bestemmelser som primærleddet er pålagt gjennom lover og forskrifter blir etterlevd, vil Landbruksdepartementet arbeide for at et tilfredsstillende opplegg for revisjon knyttet til KSL kommer på plass så snart som mulig. Dette vil på sikt være den mest kostnadseffektive kontroll både sett fra myndighetene og næringen.

Som et ledd i oppfølgingen av St.prp. nr. 6 (1998-99) om EØS-avtalens vedlegg I (Veterinære og plantesanitære forhold) er nasjonale kontroll- og overvåkingsprogrammer styrket og nye er etablert. Det er opprettet grensekontrollstasjoner for kontroll med import fra tredjeland på Storskog, Borg havn, Oslo lufthavn Gardermoen og Oslo havn. For å koordinere og samordne de sentrale tilsyn og direktorater, er det nedsatt en styringsgruppe bestående av Fiskeridirektoratet, Statens dyrehelsetilsyn, Statens næringsmiddeltilsyn og Toll- og avgiftsdirektoratet. Styringsgruppen har videre nedsatt utvalg som arbeider med lokal organisering av stasjonene, avklaring av ansvarslinjer, kommunikasjon, regler og prosedyrer. Arbeidsgruppen har skapt et møtested svært tjenlig for koordinering og kommunikasjon mellom de impliserte etater og departement, som det vil være viktig å videreutvikle. Norges internasjonale forpliktelser legger ingen hindre for muligheten til å føre kontroll med dyr og animalske produkter hvor som helst i verdikjeden, så fremt det ikke diskrimineres mellom varer av innen- og utenlandsk opprinnelse.

Jordbruk

Det er et mål å produsere kvalitetsvarer på en etisk og miljømessig god måte. I dette ligger det at jordas kvalitet ikke skal forringes (produksjonspotensiale). I den forbindelse blir kvaliteten på innsatsvarer sentral. Norge har lagt seg på «ikke-akkumulerings»-prinsippene, dvs. at innholdet av tungmetaller i jorda ikke skal økes. Landbruksdepartementet legger vekt på å begrense tilførselen av miljøgifter til jorda, blant annet i slam.

Bruk av kunstgjødsel og avløpsslam og andre organiske jordforbedringsmidler er under stadig vurdering. Regelverket harmoniseres med internasjonale avtaler, og omforenes med human-, plante-, dyrehelse og miljøhensyn. Gjødsel og jordforbedringsmidler basert på avfall er regulert i gjødselvareloven. En arbeidsgruppe med representanter fra landbruks-, miljø- og helsemyndighetene vurderer en samordning av regelverket knyttet til organisk avfall.

Norge har klimatiske og geografiske forutsetninger for begrenset forekomst og smittepress av skadedyr og sykdommer på planter. Regjeringen har fra 1999 påbegynt en større satsing for ytterligere å sikre og heve standarden på norsk plantehelse. 1 Formålet med satsingen er å gjøre norsk planteproduksjon mer robust og konkurransedyktig og fri for viktige plantesykommer, og bidra til redusert bruk av plantevernmidler og dermed lavere miljø- og helserisiko. Hovedelementet i satsingen er oppbygging av et system for innenlands produksjonskontroll. Systemet innebærer at det stilles krav til produsentenes sikringstiltak i produksjon og håndtering av plantemateriale, og at det føres et offentlig tilsyn med dette. Landbruksdepartementet legger vekt på å styrke generell overvåking med farlige skadegjørere og å føre optimalt tilsyn med importen av planter.

Plantevernmidler er et viktig bidrag til å sikre et stabilt høyt avlingsnivå i planteproduksjonen. De er samtidig de innsatsvarene som forbrukerne er mest skeptiske til. Plantevernmidlene er underlagt streng toksikologisk vurdering før godkjenning. Godkjenningsmyndigheten er tillagt Statens landbrukstilsyn med et faglig råd (Rådet for plantevernmidler), der både miljø- og helsemyndighetene er representert på lik linje med landbruksmyndighetene. Rådet gir anbefalinger om godkjenningen.

Resultater fra overvåkingsprogrammer på fremmedstoffer i matvarer har vist at i gjennomsnitt for de siste fem årene har 0,7 prosent av prøvene fra norskproduserte vegetabiler overskredet de fastsatte grenseverdier, mens 2,0 prosent av prøvene fra importerte vegetabiler viser overskridelser. Gjennom jordsmonnovervåkingsprogrammer er det i tillegg påvist rester av plantevernmidler i bekker, elver og brønner. Selv om det ikke er grunn til å tro at plantevernmiddelrester i de mengder som gjenfinnes, gir registrerbare helseeffekter, er resultatene ikke akseptable. Restene av plantevernmidler som er påvist i bekker, elver og brønner, overstiger i enkelte tilfeller antatt faregrense for miljøeffekter. Både med hensyn til helse- og miljøeffekter knytter det seg en usikkerhet til mulige kombinasjonsvirkninger mellom ulike reststoffer. Resultatene brukes aktivt som grunnlag for de vurderingene som utføres i forbindelse med godkjenning av plantevernmidler og de bruksbestemmelsene som gis for det enkelte preparat. Det legges til grunn en svært restriktiv holdning ved godkjenning og utarbeidelse av bruksbestemmelser for håndtering av disse stoffene.

Landbruksdepartementet mener det er både ønskelig og mulig å redusere risiko ved bruk av plantevernmidler ytterligere. Landbruksdepartementet la i 1998 fram «Handlingsplan for redusert risiko ved bruk av plantevernmidler». Departementet vil prioritere oppfølgingen av handlingsplanen i de nærmeste årene. En minimal og minst mulig risikofylt bruk av plantevernmidler er et viktig kvalitetskrav for norsk matproduksjon. Et nytt element i politikken på området er en sterkere bruk av økonomiske virkemidler for å nå målene. Som ledd i handlingsplanen er det innført en differensiert miljøavgift på plantevernmidler, basert på risiko for helse- og miljøbelastning. Avgiftsnivået ble doblet fra 1998 til 1999 og er foreslått vesentlig økt også i år 2000. Regjeringen legger til grunn at miljøavgiften skal heves ytterligere, og at takten i denne oppjusteringen vurderes i forbindelse med de årlige budsjettforslagene, og sees som en del av oppfølgingen av handlingsplanen for plantevernmidler. I tillegg til de mål og tiltak som fastsettes i handlingsplanen, er departementets satsing på økologisk landbruk også et bidrag til å redusere bruken av plantevernmidler.

Organisk avfall er en ressurs som bør nyttes på best mulig måte. Kompostmengden er sterkt økende som følge av at organisk avfall skal bort fra fyllingene. Avfallet utgjorde i 1996 84.000 tonn. Dette øker behovet for større bruk av organisk avfall, også i landbruket. Kvalitetskravene til slike produkter er like strenge som for andre innsatsvarer. Det er satt i gang arbeid både når det gjelder slam, kompost og annet organisk avfall for å se på hvordan slikt avfall kan resirkuleres best mulig. Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet samarbeider om å få til en organisering som kan gi en bedre utnyttelse av organisk avfall. Disse spørsmålene vil blant annet bli tatt opp i jordbruksforhandlingene.

Formålet med fôrvareregelverket er å sikre at fôrvarer ikke medfører risiko for skade på dyr, mennesker eller miljø. Fôrvarene skal derfor være rene, friske, uforfalsket og av tilfredsstillende hygienisk kvalitet. Det er kun tillatt å bruke godkjente tilsetningsstoffer, og bruken må være i henhold til bruksområde hva gjelder dyreart eller dyregruppe, alder, dosering og eventuelt andre bestemmelser som er fastsatt i forskriften. Fôring av dyrene har derfor ikke kun betydning for dyrenes helse og produksjon, men har også i høy grad betydning for miljøet gjennom type og mengde reststoffer i gjødsel, og for folks inntak av næringsstoffer og eventuelle skadelige reststoffer.

Det har vært et ønske fra miljøvernmyndighetene om at landbruket tar i bruk husholdningsavfall som fôr for å redusere avfallsproblemet. Det kan brukes en viss innblanding av matavfall fra storhusholdninger i fôret til gris, forutsatt at kvaliteten på avfallet er akseptabel og at det er gode innsamlingsrutiner for dette avfallet.

Når det gjelder husholdningsavfall fra privathusholdninger har dette ofte mye mugg, noe som fører til fare for skadelige mugg-gifter (mykotoksiner) i fôret. Dette er stoffer som heller ikke blir uskadeliggjort ved steriliseringen av avfallet, og det er derfor innført forbud mot innblanding av slikt avfall i fôret. Det er også her lagt vekt på at produktene fra norsk landbruk skal ha et godt renommé, og at det ikke skal kunne reises tvil om kvaliteten.

Husdyrproduksjon

Det finnes i dag et omfattende regelverk som omfatter bestemmelser for å sikre dyrehelsen. Norge har god dyrehelse og er fri for de fleste alvorlige smittsomme husdyrsykdommene.

Sykdom påfører dyrene lidelser, noe som ikke er forenlig med et dyrevennlig husdyrhold. Sykdomsproblemer kan, i tillegg til de økonomiske konsekvensene, derfor ha en negativ effekt på omdømmet til næringen i opinionen og blant forbrukerne. Slike forhold kan skape usikkerhet om mattrygghet og miljøeffekter av næringens virksomhet. Sykdom kan smitte mellom husdyr og ville dyr. En god helse hos husdyra kan derfor ha stor betydning for å bevare ville bestander.

Kontroll med smittestoff som kan overføres fra dyr til mennesker, zoonoser, er et prioritert område. Det ble i 1999 opprettet en zoonoseenhet på Veterinærinstituttet for ytterligere å styrke arbeidet på området.

Beredskap mot sykdom er et viktig element i å bevare dyrehelsen og sikre dyrevernet. Dette forutsetter et godt klinisk beredskapstilbud. Den kliniske, veterinære vaktberedskapen er nødvendig for at alvorlige husdyrsykdommer skal bli oppdaget og meldt så raskt som mulig. Departementet mener det er nødvendig med en styrking av vaktordningene i Statens dyrehelsetilsyn, og vil legge fram en proposisjon om hovedinnholdet i de planlagte reglene for dyrehelsepersonell våren 2000.

Etisk produksjon av husdyr

Husdyrhold skal skje på en etisk forsvarlig måte. I økende grad reises det spørsmål om hvordan oppstallingsforhold, tilsyn, fôring og stell foregår. Det stilles derfor strenge krav til husdyrproduksjonen.

EU har fastsatt bestemmelser om å forby tradisjonell burhønsdrift fra år 2012. Samtidig er bestemmelsen om klipping av nebb for å hindre kannibalisme opprettholdt. Dette tiltaket er forbudt i Norge. Fra norsk side vil arbeidet med å avvikle tradisjonell burhønsdrift følges opp fra 2012 på en aktiv måte. En særskilt handlingsplan vil bli utarbeidet i samarbeid med næringen.

Det legges vekt å opprettholde strenge dyrevernkrav. Dyrevernnemndene skal føre tilsyn med alt dyrehold. Dyrevernnemndene ble i 1995 omgjort til statlige nemnder, og en eller flere slike nemnder ble opprettet i hvert veterinærdistrikt i landet. Rådet for dyreetikk skal bistå departementet i arbeidet med å fremme et etisk forsvarlig dyrehold. Rådet er et frittstående og uavhengig rådgivende organ i dyreetiske og dyrevelferdsmessige spørsmål. Landbruksdepartementet og andre organisasjoner og institusjoner oversender relevante problemstillinger til rådet for utredning og uttalelse. Rådet kan også ta opp spørsmål på eget initiativ.

Avlsorganisasjonene har et selvstendig ansvar for hvilke egenskaper de skal legge vekt på i avlen, så lenge de holder seg innenfor dyrevernlovens krav om en etisk forsvarlig avl. Avlen organisasjonene driver er samfunnsøkonomisk meget gunstig og kommer forbrukerne til gode blant annet gjennom bedre produkter. Så lenge organisasjonene er seg sitt ansvar bevisst på dette området, vil ikke myndighetene endre dette ansvarsforholdet.

Norge har gjennom ratifisering av flere internasjonale konvensjoner og avtaler forpliktet seg til å arbeide for et etisk og dyrevernmessig akseptabelt husdyrhold. I Europarådet er det vedtatt fem konvensjoner 2 som omfatter dyrevern og som alle er ratifisert av Norge. Gjennom bestemmelsene i disse internasjonale avtalene er Norge forpliktet til å innarbeide i eget lov- og regelverk, eller ta med i den administrative praksis som det offentlige utøver. Landbruksdepartementet vil videreføre arbeidet med å sikre et etisk forsvarlig hold av husdyr.

Antibiotika

Over hele verden har det skjedd en økning i antibiotikaresistens hos en rekke sykdomsfremkallende bakterier. Dette har sammenheng med en for omfattende og ikke optimal bruk av antibiotika. Dette har skapt økende problemer i behandling av infeksjonssykdommer hos dyr og mennesker. Med riktige tiltak er det muligheter til å redusere forbruket av antibiotika ytterligere. Reduksjonen i bruken av antibiotika i fiskeoppdrettet og i den tradisjonelle husdyrproduksjonen viser at det nytter. God fiske- og dyrehelse gir grunnlag for å redusere bruken av antibiotika.

Mulig spredning av antibiotikaresistens gjennom matvarekjeden skaper bekymring. Statens næringsmiddelstilsyn har igangsatt undersøkelser for å kartlegge forekomsten av antibiotikaresistente bakterier i mat av innenlandsk og utenlandsk opprinnelse. Det er ennå for tidlig å trekke noen konklusjoner. Bruk av antibiotika i fôr til dyr har fått økt oppmerksomhet. Norge har fulgt en streng linje når det gjelder bruk av antibiotika i fôr. I 1998 ble det ikke brukt fôrantibiotika i Norge. Stortinget har bedt Regjeringen vurdere konsekvensene ved innføring av et eventuelt forbud mot bruk av antibiotika i fôr i Norge. Regjeringen mener at det er riktig å innføre et generelt forbud mot bruk av antibiotika i fôrvarer, vurdert ut fra ønsket om en restriktiv holdning til all antibiotikabruk i norsk dyrehold. Regjeringen vil komme tilbake til når et slikt forbud kan iverksettes.

Arbeidet med ytterligere å redusere bruken av antibiotika i husdyrproduksjonen gjennom forebyggende tiltak fortsetter. En handlingsplan for å motvirke utviklingen av antibiotikaresistens er utarbeidet av en bredt sammensatt prosjektgruppe, og omfatter både human- og veterinærsiden. En rekke tiltak rettet mot husdyrproduksjonen er foreslått. Oppfølging av planen prioriteres. Regjeringen vil videre foreta en vurdering av andre stoffer som har antibakteriell virkning.

Genmodifiserte organismer

Genmodifiserte organismer ble drøftet i St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet og St.meld. nr. 40 (1998-99) Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet. Regjeringen vil i sin politikk legge til grunn føringene som er gitt her. Det er etablert en godkjenningsordning for næringsmidler og næringsmiddelingredienser som består av, inneholder, eller er framstilt med grunnlag i genmodifiserte organismer. Som en viktig del av prosedyren for godkjenningen, inngår vurdering av miljø- og helserisiko. Godkjenningsordningen for genmodifiserte næringsmidler omfatter også tilsettingsstoffer. Kravet om godkjenning av genmodifiserte tilsetningsstoffer er midlertidig utsatt. Næringsmidler skal merkes når den genmodifiserte andelen utgjør mer enn 2 prosent av den enkelte ingrediensen i en matvare. Tilsvarende merkebestemmelser er innført på fôr til husdyr og oppdrettsfisk. Utkast til forskrift om forbud mot genmodifiserte organismer med innsatte gener som koder for antibiotikaresistens er sendt på høring nasjonalt og i EU. Avklaring på høringen ventes i løpet av 1999. Det arbeides med tilsvarende forbud mot slike genmodifiserte organismer i fôr til husdyr og oppdrettsfisk.

Det har skjedd raske endringer i EU i holdningene til genmodifiserte organismer, og EU synes etter hvert å legge seg på en linje som samsvarer med den restriktive holdning vi har i Norge. EU endrer nå sitt regelverk på området, og vil innføre bestemmelser som utløser merkekrav når genmodifisert andel utgjør mer enn 1 prosent av den enkelte ingrediensen i en matvare. Dessuten vil det bli innført et krav om merking av genmodifiserte tilsetningsstoffer og aromastoffer. Norge vil følge opp disse endringene.

Regjeringen vil følge utviklingen nøye, og utvikle regelverk, godkjenningsordninger og tilsyn i tråd med bruk av og kunnskap om genmodifiserte organismer. Kontrollen på dette området må utvides og er foreslått vesentlig styrket i statsbudsjettet for år 2000.

Regjeringen vektlegger at forskningsinstitusjonene blant annet skal ha kompetanse til å kunne gjennomføre risikovurderinger og utvikle metoder for påvisning av genmodifiserte organismer.

6.1.3 Ernæring, helse og landbruk

Valg av virkemidler innen ernæring, helse og landbruk tar utgangspunkt i kap 3.1.1, 4 og særlig 5.1 og 6.1. Det er flere forskjellige virkemidler som kan ha betydning for befolkningens ernæring og helse. Regjeringen satser derfor på å styrke samarbeidet mellom relevante departementer, særlig Landbruksdepartementet, Sosial- og helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet og Fiskeridepartementet, om virkemiddelbruk og tiltak i mat-, ernærings- og helsepolitikken. Tiltakene skal sees i sammenheng og koordineres til en helhetlig og felles satsing.

Regjeringen vil i større grad enn tidligere satse på målgrupperettede virkemidler. Dette vil blant annet dreie seg om en styrking av tiltak rettet mot barn og ungdom i skolen gjennom abonnementsordninger på melk og frukt/grønt og matvarer for bruk i matlaging i undervisningen. Denne type virkemidler må utvikles på basis av en god nytteeffekt i forhold til kostnader og styres i fellesskap av Landbruksdepartementet og Sosial- og helsedepartementet. Framover vurderes det om disse spesialiserte programmene skal integreres i bredere og mer samordnede program.

Dokumentasjon, kartlegging, overvåking og rapportering er viktige virkemidler i mat-, ernærings- og helsepolitikken. En kombinasjon av tiltak som beskrevet i kapittel 6.1.4 vedrørende databaser om næringsstoffer i mat, vurdering av utviklingen i kosthold, målinger av forbrukerholdninger, samt identifisering av risiko- og målgrupper, gir en økt nytteeffekt. Den helsemessige kvaliteten på mat skal sikres ved lovgivning, tilsyn og kvalitetssikring.

Kvalitetssikring i alle ledd som skal bidra til at forbrukeren sikres kvalitet og mulighet til å velge et ernæringsmessig fullgodt kosthold, er omtalt nærmere i kapittel 6.1.2.

Internasjonalt arbeid med mat og ernæring har lenge vært et prioritert område for Norge. Regjeringen vil fortsatt prioritere dette og bidra til at relevante spørsmål blir tatt opp i FN-fora som FAO, WHO (Verdens helseorganisasjon), Codex Alimentarius, Administrative Committee on Coordination (ACC)/Sub Commitee on Nutrition (SCN), i EØS-fora og andre relevante multilaterale fora.

6.1.4 Dokumentasjon, kartlegging, overvåking og rapportering

I St.meld. nr. 40 (1996-97) Matkvalitet og forbrukertrygghet og i St.prp. nr. 6 (1998-99) Om samtykke til godkjenning av EØS-komitéens beslutning nr. 69/98 om endring av EØS-avtalens vedlegg I skisseres kartleggings-, overvåkings- og kontrollprogrammer. Dette er en viktig del av tiltakene for å sikre forbrukerne trygg mat og en fullgod matforsyning. Handel med matvarer er omfattet av WTO-avtalen. Skal Norge etter denne avtalen kunne stille strenge krav til matvarer som skal importeres, må en også kunne dokumentere at norske matvarer minst holder den kvalitet som forlanges av importerte næringsmidler og råvarer. Dette er en av grunnene til at en har startet opp de omfattende programmene. Som et resultat av slike programmer vil en kunne sette i verk forebyggende tiltak, samtidig som en også vil få vesentlig informasjon om status og virkninger av en eventuell økt handel med mat og biologisk materiale, og effekten av det reviderte vedlegg I i EØS-avtalen. I tillegg videreutvikles en database om næringsinnhold i matvarer i samarbeid mellom Statens næringsmiddeltilsyn og Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet, som brukes i overvåking og rapportering av kosthold i Norge.

Regjeringen vil videreføre og styrke disse programmene. Arbeidet med programmene pågår i regi av forskjellige institusjoner og etater. Programmene fyller flere hensikter. Målet for overvåkingen er dels å påse at regelverket følges, dels å dokumentere innhold av ulike stoffer i maten og for å kunne gi innspill i internasjonalt arbeid i Codex Alimentarius og i EØS. Gjennom disse overvåkingsprogrammene får vi et bilde av situasjonen på det aktuelle området, og om utviklingen skjer i henhold til etablerte mål. Det møter således behov om kunnskap som trengs både for politikkutvikling, forvaltning, rapportering og forbrukerinformasjon. Denne type informasjon og dokumentasjon anses som grunnleggende i forbindelse med internasjonal handel med mat.

Informasjonen fra slik dokumentasjon kan blant annet gjelde innhold av næringsstoffer (makro og mikro), ikke-næringsstoffer (naturlig forekommende antioksidanter, tilsetningsstoffer m.m.), kjemiske og mikrobielle forurensninger (for eksempel plantevernmiddelrester, radioaktivt nedfall, kvikksølv, PCB, dioksin, salmonella, antibiotikaresistente bakterier, virus, parasitter) og naturlig forekommende giftstoffer (bl.a. i sopp og rotfrukter).

I dag er en god del informasjon allerede tilgjengelig, men den er ikke samlet i et helhetlig funksjonelt system som kan gi oversikt over hvilken informasjon som finnes tilgjengelig til enhver tid. Noen programmer for å frambringe ny informasjon er kontinuerlige, mens andre er mer sporadiske, og analyser gjøres av institusjoner som tilhører ulike departementer og universiteter.

De berørte departement vil videreføre arbeidet med å utvikle databaser på matområdet, og vil særlig legge vekt på å samordne og koordinere dette arbeidet for å få et helhetlig system med oversikt over informasjon om mat og produksjonsforhold langs matvarekjeden i Norge, tilrettelagt for ulike brukergrupper.

6.1.5 Åpenhet, kommunikasjon og informasjon

Kommunikasjon og informasjon vil fortsatt være et sentralt virkemiddel og vil følge de linjer som er trukket opp i St.meld. nr. 40 (1996-97) Matvarekvalitet og forbrukertrygghet.

Det store antall forbrukere, deres økonomiske ressurser og deres forventninger, krav og kunnskaper representerer en betydelig markedsmakt. Landbruket må ha som mål å møte ønsker og krav fra forbrukerne. Viktige elementer i en strategi for å nå dette målet er åpenhet, kommunikasjon og forbrukerinnflytelse blant annet for å jevne ut styrkeforholdet i matmarkedet.

For forbrukerne er informasjon og kunnskap helt nødvendig for å kunne foreta reflekterte rasjonelle valg. Det er også viktig for å kunne sammenligne tilbud og utnytte konkurransen. Økt internasjonal handel fører også til at forbrukerne ikke alltid kjenner matvarene som blir tilbudt, hvor de er produsert, hvilke ulike innsatsvarer som er brukt langs hele matvarekjeden og hvilken helsestatus det er i området de kommer fra.

Forbrukerne kan legge mer i risikobegrepet enn hva ekspertenes definisjoner dekker, og synspunkter er ikke alltid overens med ekspertenes vurderinger. Det etterlates ofte et inntrykk av at det meste av det vi spiser er farlig, uten at dette kan påvises objektivt. Siden mat er livsnødvendig, krever forbrukerne vanligvis en lavere risikoterskel når det gjelder mat enn på andre områder, hvor en kan velge seg bort fra faren.

Kommunikasjon om mat vil i framtiden i stadig større utstrekning dreie seg om helsemessig risiko. Departementet legger vekt på at risikovurderinger i økende grad skal brukes som et verktøy for å påvise et mest mulig objektivt risikonivå, og å etablere åpne kanaler for drøftinger og meningsutvekslinger gjennom hele risikoanalyseprosessen.

Myndighetene må ha som utgangspunkt å sikre at forbrukerne får tilgang på objektiv kunnskap om mat som gjør det mulig for dem å ha en sunn skepsis og kritisk sans og samtidig ha en tillit, slik at de unngår ubegrunnet engstelse for maten.

Landbruksdepartementet vil også videreføre Kommunikasjonsprogrammet Trygg mat som en del av arbeidet for å fremme en åpen matforvaltning, preget av samhandling, forbrukerdeltakelse og dialog. Prosjektfasen av programmet ble avsluttet i 1999. Departementet legger opp til en videreføring og tilpasning av Kommunikasjonsprogrammet i år 2000 basert på erfaringer fra prosessen så langt.

God kunnskap om matvarer, tjenester og rettigheter kan også ha store velferdseffekter. Læring om produksjon, bearbeiding, tilberedning og forbruk av mat er særlig viktig i barneårene i og med at dette får betydning for kosthold og helse senere i livet. Det er videre viktig å ha kunnskap om forekomst av mulige helseskadelige elementer i maten. Dette vil redusere ubegrunnet frykt blant forbrukerne. Dette stiller nye krav og gir nye utfordringer innen kommunikasjon og informasjon for forvaltningen og næringslivet.

Regjeringen vil også bygge videre på arbeidet som foregår i regi av Statens næringmiddeltilsyn og Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet når det gjelder informasjon om helse og mat. Kostholdet påvirker i stor grad det enkelte individs og befolkningens helsetilstand. God ernæring har avgjørende betydning for menneskets vekst, utvikling og trivsel. I et forebyggende og helsefremmende perspektiv er informasjon om betydningen av et sunt kosthold viktig. Statens råd for ernæring og fysisk aktivitet er en sentral aktør i denne sammenheng.

Kommunikasjon blir et sentralt virkemiddel for Landbruksdepartementet framover. Den vil ha tre hovedfunksjoner: gi et grunnlag for valg av matvarer, omhandle hvordan forbrukernes rettigheter ivaretas og den skal gi grunnlag for bedre reflekterte holdninger.

6.1.6 Internasjonal satsing innen matområdet

Regjeringen vil arbeide videre for å påvirke internasjonale avtaler og regelverk og arbeide for norske forbrukeres interesser og for norske næringsinteresser. Dette gjelder både i WTO, i EU/EØS og andre relevante internasjonale fora. Norge er et lite land med stor utenrikshandel og er tjent med å ha forutsigbare og klare regler for verdenshandelen. Norge skal derfor fortsatt spille en aktiv rolle for å etablere og videreutvikle internasjonale avtaler med dette som formål. Regjeringen vil i det internasjonale arbeidet opprettholde en dialog med forbrukersiden om viktige spørsmål for norske forbrukere.

SPS- og TBT-avtalen under WTO setter rammebetingelser for henholdsvis tiltak for å sikre folke-, dyre- og plantehelse og for tekniske krav til varer. Disse avtalene har som målsetting at vilkårene for internasjonal handel skal basere seg på standarder, retningslinjer og anbefalinger fra internasjonale standardsettende organisasjoner (blant annet Codex Alimantarius-kommisjonen, FAO-kommisjonen for plantesanitære tiltak under Interimskommisjonen for plantesanitære tiltak (ICPM) og Den internasjonale organisasjonen for dyrehelse (OIE). Fordi handelspolitiske interesser berøres gjennom fastsettelse av innholdet i slike standarder, har arbeidet i de internasjonale organisasjonene fått økt politisk betydning. Regjeringen vil derfor legge økt vekt på deltakelsen i Codex, OIE og ICPM.

SPS-komitéen følger opp iverksettelsen av SPS-avtalen blant annet ved utarbeidelse av retningslinjer for praktisk implementering av avtalen. Norge skal fortsatt delta aktivt i denne komitéens arbeid. Hovedprinsippene for arbeidet vil være å ha en balanse mellom defensive og offensive interesser, og at tiltak og kommunikasjon mellom medlemslandene baseres på vitenskapelige prinsipper.

For å samordne og styrke innspillene i de standardsettende organene, er det viktig med et internasjonalt nettverk blant forbrukerorganisasjoner. Dagens arbeid på dette feltet fra den norske og nordiske forbrukersiden er preget av manglende ressurser. Regjeringen vil styrke norsk forbrukerrepresentasjon i dette arbeidet. Norske forbrukerrepresentanter bør fortsatt delta i nordisk prosjektgruppe om forbrukeraspekter på mat i nordisk perspektiv.

Landbruksdepartementet deltar også i FAOs kommisjon for genetiske ressurser med å sikre forvaltningen på et globalt nivå. I forhandlingene om en overenskomst for plantegenetiske ressurser, arbeider Norge for å sikre fri tilgang til plantegenetiske ressurser mot en rimelig fordeling av godene ved bruken av disse. I FNs Konvensjon for biologisk mangfold vil Norge fortsatt delta aktivt for å sluttføre forhandlingene om en biosafety-protokoll, som vil sikre at det foreligger forhåndsgodkjenning og merking av produktene ved grensekryssende handel med genmodifiserte organismer.

Landbruksdepartementet er involvert i FAO/WHOs arbeid med risikovurdering, -håndtering og -kommunikasjon. Også internasjonale forbrukerorganisasjoner er representert i dette arbeidet. Regjeringen vil videreføre dette arbeidet.

Regjeringen vil følge opp og trygge norske interesser forhandlet fram gjennom EØS-avtalen. Den reviderte EØS-avtalen på det veterinære området (veterinæravtalen) ble vedtatt i 1998 etter framleggelse av St.prp. nr. 6 (1998-99). Myndighetene følger opp veterinæravtalen. Den reviderte EØS-avtalen medførte at Norge ble en del av EUs veterinærregime og fungerer som yttergrense for handel med animalske næringsmidler med land utenfor EØS-området. Fordi Norge nå er en del av EUs indre marked, er den veterinære grensekontrollen mellom Norge og EU opphevet.

Som forutsetning for å tilrå godkjenning av utvidelsen av EØS-avtalen på veterinærområdet, gikk Regjeringen inn for en rekke nasjonale tiltak for å hindre at fremmed- og smittestoffer som kan skape sykdom hos mennesker og dyr, kommer inn i landet. Regjeringen vil videreføre og om nødvendig styrke disse tiltakene for å fremme mattryggheten, sikre dyrehelsen og vedlikeholde og øke tilliten hos forbrukerne.

Regjeringen går videre inn for at sikkerhetsklausulen i EØS-avtalen skal brukes aktivt dersom folke- eller dyrehelsen settes i fare. Det vil si at Norge kan fatte ensidige vedtak som kan medføre stans i all handel, når dette vurderes som nødvendig. I tillegg skal de nasjonale tiltakene evalueres fortløpende. Regjeringen skal innen utgangen av år 2001 legge fram for Stortinget en samlet vurdering av det nye regelverket og smittesituasjonen, sammen med forslag til endringer som måtte være nødvendig.

Norge skal også benytte seg av de mulighetene SPS- og EØS-avtalen gir til å treffe midlertidige tiltak i tilfeller hvor man ikke har tilstrekkelig kunnskap til å vite om import av dyr, planter eller næringsmidler vil medføre helsefare eller ikke (føre-var-prinsippet).

Norge skal delta aktivt i faglige fora under EU-Kommisjonen. I disse fora har Norge ikke stemmerett, men den muligheten Norge har til å fremme posisjoner skal utnyttes for å påvirke regelverksutformingen i ønskelig retning. Utviklingen av EUs politikk og regelverksdannelse skjer også i EUs råd og i Europaparlamentet. I motsetning til arbeidet i regi av Kommisjonen, deltar ikke Norge i disse organene. Muligheten til å få informasjon og oppnå en viss innflytelse også på disse arenaene skal utnyttes gjennom vel utviklede kontaktnett og planlagte aktiviteter.

Regjeringen vil styrke norsk deltakelse i det europeiske arbeidet med forbrukeraspektene på matområdet. Dette er skissert i St.meld. nr. 40 (1998-99) Om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet. Blant annet har Forbrukerrådet samarbeid med den europeiske forbrukerorganisasjonen BEUC. Samarbeidet om matspørsmål med de frivillige organisasjonene i EU-systemet skal styrkes. Enkelte frivillige organisasjoner i Norge, slik som Nasjonalforeningen for folkehelsen og Naturvernforbundet, arbeider i internasjonale nettverk for å øke den reelle påvirkningsmuligheten på politikkutforming og regelverksutvikling på mat-, helse- og miljøområdet. Orientering om hva som gjøres på matområdet vil kunne gi norske myndigheter kjennskap til kontaktnett ut over det formelle forvaltningsmessige. Fra høsten 1999 er Norge også med i EUs rammeprogram for forbrukerpolitikk.

De nordiske statsministre vedtok i 1998 en deklarasjon om at det skal utarbeides en nordisk strategi for et bærekraftig Norden. Miljøsektoren ble gitt i oppdrag å samordne arbeidet. Det skal legges fram et ministerforslag sommeren år 2000, og forslaget skal deretter legges fram for behandling i Nordisk Råd høsten år 2000.

Det nordiske samarbeidet på jord- og skogbruksområdet er blitt stadig mer konsentrert om bærekraftig utvikling. Dette ble forsterket gjennom det nordiske program for oppfølging av Matvaretoppmøtet i Roma som Nordisk Råd gjorde vedtak om i 1997. Videre gjorde de nordiske landbruksministre i 1999 vedtak om å holde et ministermøte om mat i år 2000, der en ser hele verdikjeden fra «jord/fjord til bord» i sammenheng. Siktemålet er at et slikt ministermøte fastsetter et forslag til nytt nordisk handlingsprogram for matvaresikkerhet. I Norge omfatter et slikt program Fiskeridepartementets, Helse- og Sosialdepartementets og Landbruksdepartementets ansvarsområde. Danmark er gitt i oppdrag å forberede dette møtet i et samarbeid mellom de berørte sektorer og embetsmannskomitéer i det nordiske samarbeidet. Det nordiske samarbeidsprogrammet for oppfølging av matvaretoppmøtet i Roma i 1996 omfatter: Mattrygghet fra «jord/fjord til bord», genetiske ressurser og bærekraftige produksjonssystemer i jordbruket og skogbruket. Departementet mener det nordiske samarbeidet på jord- og skogbruksområdet er en viktig del av arbeidet med å utvikle en nordisk strategi for et bærekraftig Norden. Departementet vil styrke arbeidet på dette området framover.

Det nordiske samarbeidet er i større grad enn tidligere preget av de bindingene ulik EU-tilknytning medfører, men landene har i stor utstrekning sammenfallende synspunkter om problemstillinger innenfor mat, dyrevern, dyre- og plantehelse. Det nordiske samarbeidet er også viktig for å opprettholde gode relasjoner. De nordiske EU-medlemmene bør også kunne være en støtte for Norge i EØS-sammenheng. En forutsetning for det siste er at det er en god og løpende kontakt mellom landene innenfor det aktuelle virkeområdet. Et tiltak i den sammenheng er de samarbeidsordninger som er etablert ved de nordiske delegasjoner i Brussel. Disse skal planmessig benyttes for å etablere en konsistent gjennomføring av det nordiske samarbeidet.

6.2 Juridiske virkemidler i arealforvaltning

6.2.1 Innledning

Regjeringens forslag til endringer når det gjelder virkemidler innenfor arealforvaltning inngår som ledd i en samlet virkemiddelpakke. Målene med endringene er å gi bedre vern om landbrukets produksjonsarealer, bidra til å redusere kostnadene i næringen, legge til rette for bosetting i distriktene og lette rekrutteringen til landbruksnæringen. Ut over dette legger en vekt på at regelverket målrettes og forenkles til beste for brukerne og forvaltningen.

Landbrukets arealforvaltning forutsetter god dialog mellom forvaltningsnivåene. Etter gjeldende regler og i forslagene til endringer legges det til rette for en rollefordeling mellom stat og kommune som kan gi løsninger som samfunnet som helhet er tjent med. Det er lagt særlig vekt på kommunenes rolle som landbruksmyndighet. Kommunene gis ansvar for bruk av virkemidler som kan bidra til forbedringer i bruksstrukturen. Ved spørsmål som gjelder bosetting åpner forslagene for større frihet til å velge lokale løsninger.

Forslag som krever lovendringer må fremmes for Stortinget på ny som ordinære lovforslag. Det vil følgelig kunne ta noe tid før disse endringene kan settes i verk.

6.2.2 Virkemidler for et sterkere jordvern

Det har vært lagt vekt på jordvern i arealpolitikken i lengre tid. Til tross for dette bygges det stadig ned store landbruksarealer i hele landet og ikke minst i de beste klimasonene, jf. kap 3.1.7, 5.4 og 5.8. Særlig demografiske forhold knyttet til bosettingsmønstre og befolkningsutviklingen på landsbasis gir etter Regjeringens vurdering grunn til å tro at utbyggingspresset i disse områdene vil øke. Det er en stor utfordring å hindre og redusere nedbyggingen av de mest produktive landbruksarealene. Uten forsterkede virkemidler vil trolig arealavgangen holde seg oppe eller øke. Jordressursen er en av flere avgjørende faktorer for å opprettholde mulighetene for å tilfredsstille grunnleggende menneskelige behov på kort og lang sikt. For å ansvarliggjøre de sektorer som står for nedbygging av de mest produktive arealene, vil derfor Regjeringen integrere nye resultatmål og indikatorer for jordvern som en del av miljøvernet i neste års stortingsmelding om Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets tilstand.

Arealer i byer og tettsteder bør utnyttes bedre. På denne måten reduseres behovet for å ta nye produktive arealer i bruk til utbygging og en unngår konflikter med areal- og transportplanlegging som vektlegger hensiktsmessig utbygging-, bosetting- og etableringsmønster.

I jordloven § 1 slås det fast at en samfunnsnyttig bruk av arealressursene innebærer å ta hensyn til at ressursene skal disponeres ut fra framtidige generasjoners behov. Videre skal forvaltningen av arealressursene være miljøforsvarlig og blant annet ta hensyn til vern om jordsmonnet som produksjonsfaktor. Dette er en oppfølging av Grunnloven § 110b, som slår fast at:

«Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhet og en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten.»

Utviklingen i dag med betydelig bruk av gode landbruksarealer til andre formål er ikke i samsvar med de langsiktige mål Grunnloven og jordloven trekker opp. Regjeringen vil derfor styrke jord- og ressurstiltakene.

Vedtak om å ta i bruk landbrukets arealressurser til annet enn landbruk skjer ved arealplanlegging etter plan- og bygningsloven eller ved enkeltvedtak etter jordloven.

Arealplanlegging etter plan- og bygningsloven - landbruksmyndighetenes rolle

Størstedelen av nedbyggingen av landbruksareal skjer i medhold av plan- og bygningsloven. For å styrke jordvernet er det derfor nødvendig å vurdere om de muligheter plan- og bygningsloven gir er tilstrekkelige, eller om det er behov for å endre loven for å styrke jordvernet i arealplanleggingen. Høsten 1998 satte Regjeringen ned et utvalg som skal se på om plan- og bygningsloven bør endres. Departementet legger til grunn at endringer begrunnet ut fra jordvern blir vurdert i planlovutvalget.

I kommuneplanens arealdel er landbruksarealene i all hovedsak lagt ut i kombinasjon med natur- og friluftsområder (LNF-områder). Reguleringsformål «landbruk» i reguleringsplaner er brukt i begrenset utstrekning. Utbygging som ikke er ledd i landbruksnæringen er som hovedregel ikke tillatt i LNF-områdene.

Etter loven skal kommunen ta kommuneplanen opp til vurdering i hver valgperiode og kan da foreslå å endre arealbruken i LNF-områdene til andre formål eller fastsatte bestemmelser om spredt utbygging. Loven gir derfor ikke et varig vern av landbrukets produksjonsarealer, noe som er en svakhet i forhold til jordvernet. Kommunene har derfor et stort ansvar som landbruksmyndighet. Samtidig har fylkesmannen et ansvar for å medvirke i planprossessene for blant annet å ivareta jordvernet.

Arealpolitikken, herunder jordvernpolitikken, legges fram for Stortinget med jevne mellomrom. Sist skjedde dette ved St.meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk. De nasjonale interessene som blir vektlagt i meldingen og gjennom Stortingets behandling av denne søkes ivaretatt i planprosessene der fylkeskommunale og regionale statlige myndigheter medvirker. Jordvernet skal ivaretas ved at fylkesmennene og fylkeslandbruksstyrene gir signaler om hvilke landbruksarealer som er verdifulle og hvordan kommunen bør planlegge for at også målene i landbrukspolitikken skal nås.

Tilgang på arealer med god biologisk produksjonsevne er avgjørende for å dekke et av de viktigste behovene; behovet for mat. Hensynet til jordvernet må derfor integreres i andre sektorers ansvar for miljø, herunder i den miljøhandlingsplan som skal utarbeides av Landbruksdepartementet.

For å begrense det årlige omfanget av nedbygging av landbruksarealer, mener Regjeringen at det må legges økt vekt på medvirkning i planprosessene ut fra de politiske mål som er trukket opp foran og i tråd med følgende prinsipper:

• Hensynet til jordvernet må ligge som premiss i planleggingen og ikke komme inn når planen er ferdig utarbeidet

• Det må gis signaler om hvilke arealer som anses å være av regional eller nasjonal interesse

• Landbruksmyndighetene på kommune- og fylkesplan må ikke «forhandle bort» viktige landbruksarealer under planprosessen

• Fylkeslandbruksstyrene må varsle innsigelse dersom kommunene ikke i tilstrekkelig grad ivaretar jordvernet

• Ved planlegging av utbyggingsområder må reelle alternative lokaliseringer synliggjøres og vurderes

• Det må settes krav om økonomisering med arealer gjennom fortetting og effektiv bruk av de arealer som tas i bruk før en eventuelt avstår nye arealer til utbygging. Dette kan for eksempel gjøres ved å sette maksimumskrav til parkeringsareal og minimumskrav til utnyttingsgrad. På sikt vil slike tiltak dempe behovet for nye utbyggingsarealer

Bruk av innsigelse fører til mer konfliktfylte planprosesser. Det bør søkes unngått ved at myndighetene på fylkesnivå holder en løpende dialog med kommunen. God dokumentasjon av landbruksarealenes verdi i forkant av planleggingen er nyttig. Her må kommunene i større grad bruke sin landbruksfaglige kompetanse. Generelt vil departementet særlig framheve at arealer med jordsmonn og klima som gjør dem egnet til dyrking av matkorn, er av nasjonal interesse. Det er arealenes produksjonspotensiale som må være utslagsgivende, og ikke deres aktuelle tilstand. For å synliggjøre de nasjonalt viktigste ressursene vil departementet derfor legge økt vekt på å kartlegge arealene og utarbeide oversikter over arealenes verdi. Det er også behov for å utvikle bedre resultatindikatorer for arealplanlegging og arealbruk og et bedre system for innsamling og bearbeiding av data om nedbygging av landbruksarealer. Dette vil være et viktig grunnlag for blant annet å behandle innsigelsessaker. Et slikt grunnlag er også nødvendig for å utvikle en bedre politikk for å nå de fastsatte mål for jordvernet.

Det går fram av kapittel 3.1.7 at det har vært en betydelig avgang av jordbruksarealer med høy produksjonsverdi siden 1950-tallet. Innledningsvis i dette kapitlet er det videre vist til at bosettingsmønstre og befolkningsutvikling i landet gir grunn til å anta at utbyggingspresset vil øke i områder som ligger nær store tettsteder. Med sikte på å skape gode helhetlige regionale løsninger bør ikke de utbyggingsretningene som velges ved slik tettstedsutvikling føre til nedbygging av store eller viktige landbruksarealer. På denne bakgrunn kan det bli nødvendig å bruke innsigelse i større utstrekning enn i dag. Det er opp til Landbruksdepartementet å avgjøre hvilket organ som skal ha rett til å legge ned innsigelse for landbrukssektoren, og denne oppgaven er i dag lagt til fylkeslandbruksstyrene. Fylkeslandbruksstyrene har i mange tilfeller ikke i tilstrekkelig grad lagt den nasjonale jordvernpolitikken til grunn for sin behandling av arealsaker. Med bakgrunn i dette og den økende betydningen av vernet om produksjonsressursene vil departementet derfor følge nøye med på hvordan innsigelsesordningen praktiseres og på hvordan dialogen mellom fylkeslandbruksstyret og kommunene utvikler seg. Utvikling av virkemidler for jordvernet må vurderes i lys av erfaringene med dagens virkemidler.

Andre virkemidler i plan- og bygningsloven

For å styrke jordvernet bør også andre virkemidler i plan- og bygningsloven vurderes. Etter dagens lovverk kan det fastsettes rikspolitiske retningslinjer eller rikspolitiske bestemmelser for å konkretisere hvordan visse interesser skal sikres i arealplanleggingen.

I rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging (rundskriv T-5/93) er praktiseringen av jordvernet i planleggingen tatt opp som et av flere miljøhensyn. Miljøverndepartementet har høsten 1999, med bakgrunn i St.meld. nr. 29 (1996-97) om regional planlegging og arealpolitikk, igangsatt et arbeid for å vurdere behovet for revisjon av retningslinjene. Det er blant annet aktuelt å styrke og konkretisere retningslinjene for å tydeliggjøre jordvernets rolle.

Også utarbeiding av landbruksplaner kan være et virkemiddel for å ivareta jordvernet. Landbruksplanene bør ta opp ulike landbrukspolitiske målsettinger, med sikte på å sette målene ut i livet i den enkelte kommune ut fra lokale forutsetninger og utfordringer. For å synliggjøre viktige jordressurser i en kommune, bør det utarbeides oversikter som inngår i landbruksplanen.

Regjeringen mener plan- og bygningsloven og den måten den praktiseres på ikke gir tilstrekkelige muligheter for en langsiktig eller varig sikring av verdifulle landbruksarealer mot nedbygging. En viser til den omfattende nedbyggingen av landbruksarealer vi har hatt siden krigen, noe som har fortsatt etter at vi fikk den første landsomfattende planlovgivning i 1965. Departementet har i den forbindelse vurdert om en jordvernavgift kan sikre produksjonsarealene bedre. Departementet mener imidlertid at ressursvernet i første rekke bør sikres gjennom forbedringer av plansystemet. Dette gjelder så vel praktiseringen som utformingen av lovsystemet. Planlovutvalget har fått i oppdrag å utrede slike endringer. I utvalgets mandat er det lagt til grunn at utvalget skal vurdere mulige endringer i arealbrukskategoriene og adgangen til å bruke bestemmelser blant annet for å sikre det langsiktige ressursgrunnlaget. Utvalget må tillegge de mål og retningslinjer for jordvern som er tatt opp i denne stortingsmeldingen stor vekt ved avveininger av forslag til framtidige regler. De prioriteringene som gjøres må gjenspeile samfunnsverdien av landbruksarealenes produksjonspotensiale. Forslagene bør utformes med sikte på å gi gode redskap for å hindre eller redusere nedbyggingen av de særlig utsatte områdene. Utvalget bør i den forbindelse vurdere et system med differensierte bestemmelser innen LNF-områdene hvor det for eksempel utarbeides en egen jordvernkategori i kommuneplanens arealdel. Det bør videre vurdere særlige jordvernbestemmelser innen de aktuelle plantypene. Departementet antar at det også kan være ønskelig å vurdere rulleringshyppigheten i kommuneplanene, eventuelt for de delene av den som knyttes til jordvern og andre miljøverdier.

Virkemidler etter jordloven - regler for omdisponering av jord

Jordloven § 9 setter forbud mot å bruke dyrket jord til annet enn jordbruksformål og mot å disponere dyrkbar jord på en måte som gjør den uegnet til jordbruksproduksjon i framtiden.

Departementet er innstilt på at uproduktive arealer og arealer med lav produksjonsverdi må kunne tas i bruk til andre formål enn landbruk, for eksempel dersom sterke bosettingshensyn gjør seg gjeldende. Fradeling av bolighus med tomt og salg av resteiendommen som tilleggsjord gir samfunnsmessig gode helhetsløsninger. En stiller imidlertid spørsmål ved om lovens mål om å verne dyrket og dyrkbar jord mot varige inngrep blir godt nok ivaretatt. Departementet vil derfor vurdere om den delegasjonsfullmakt kommunene har bør differensieres avhengig av hvor verdifulle landbruksarealene er. Herunder bør det vurderes om kommunene bør få utvidet myndighet for mindre produktive arealer, mens de mest verdifulle landbruksarealene behandles av fylkesmannen etter innstilling fra kommunen. Departementet vil også se nærmere på hvordan disse enkeltsakene bedre kan knyttes til arealplanlegging etter plan- og bygningsloven.

6.2.3 Eierskap til landbrukseiendom

For å nå målene for landbrukspolitikken må samfunnet stille krav til eierskap for landbrukseiendom, jf. målformuleringene i kap 4. Særlig for målene om bosetting og drift er eier- og driftsformer viktige. Det må legges stor vekt på eierskap som fører til forsvarlig langsiktig ressursbruk. Det skal også legges vekt på å sikre rekruttering til distriktene og til næringen. Ut over dette må en vurdere hvilke eiere som på best mulig måte kan nyttiggjøre seg landbrukseiendommens ressurser som grunnlag for sysselsetting og inntekt.

Virkemidlene for offentlig innvirkning på eierskapet for fast eiendom finnes blant annet i konsesjonsloven. Loven får anvendelse ved omsetning av eiendommen og gjelder både landbrukseiendom og andre eiendommer. Det oppstår ikke konsesjonsplikt ved erverv fra nær familie eller i de tilfellene ervereren har odelsrett til eiendommen. Andre virkemidler som etter gjeldende regler har sammenheng med eierskap til landbrukseiendom er lovbestemt bo- og driveplikt etter konsesjonsloven og odelsloven.

Langt de fleste landbrukseiendommer i Norge eies av enkeltpersoner. Det er ikke tendenser til store endringer i den nåværende fordelingen av eiere. Det er flere årsaker til dette. En årsak er omfanget av landbrukseiendommer som det er odelsrett på. Det er vanlig å anta at noe nær 80 prosent 3 av eierne har odel til eiendommen. En stor andel av eiendommene omsettes dessuten innen nær familie. Dette går fram dersom en sammenligner statistikk over tinglysing av omsatte landbrukseiendommer med omfanget konsesjonssaker. Det går fram av landbrukstellingen for 1989 fra Statistisk sentralbyrå at noe nær 40 prosent av de daværende eierne hadde eid eiendommen sin i mer enn 20 år.

Det går fram av statistikken fra 1989 at jordbruksarealet på ca. 42.000 (24 prosent) eiendommer eid av enkeltpersoner var mindre enn 20 dekar. Det går også fram at hovedtyngden av de eiendommene som var eid av dødsbo besto av relativt små produktive arealer. Nær 50 prosent av enhetene hadde mindre enn 20 dekar jordbruksareal, og mer enn 60 prosent av enhetene hadde mindre enn 100 dekar skog. Hovedtyngden av aksjeselskaper eide også eiendommer med små produksjonsareal. Ca. 55 prosent av disse eiendommene hadde mindre enn 20 dekar jordbruksareal og ca. 41 prosent hadde mindre enn 100 dekar produktiv skog.

Undersøkelser fra Nordland viser at det i tiden etter 1989 er blitt langt flere dødsbo som står som eiere av landbrukseiendommer. I 1997 ble det registrert mer enn 1.700 slike eiendommer i fylket. Mange arvinger vil være passive i en skiftesituasjon der boets eiendom gir liten økonomisk avkastning ved drift og lav realisasjonsverdi som boplass eller til fritidsformål. Departementet antar derfor at omfanget «dødsbosameier» for små landbrukseiendommer i distriktene vil kunne øke i tida framover.

Behov for virkemidler

Hovedtyngden av landbrukseiendommene omsettes i dag innenfor familien, og det er knyttet odelsrett til svært mange av disse eiendommene. Dette fører til et eierskap hvor det sentrale er at slekta skal beholde enheten. Med den omsetningstakten landbrukseiendommene er gjenstand for, er dagens eierskap et resultat av en utvikling som har gått over mange generasjoner.

Departementet legger til grunn at interessen for bruk av eiendommen blant eiere som har overtatt den fra slekt eller gjennom odel kan være sammenfallende med mange landbrukspolitiske mål. Det er for eksempel tilfelle der eieren ønsker å overlate gården i bedre stand til neste generasjon. Når en nå legger større vekt på målet om å sikre bosetting og å sikre rekrutteringen til landbruksnæringen er det imidlertid et behov for å gjøre endringer i de juridiske virkemidlene som berører denne gruppen eiere. Det foreligger liten konkret kunnskap om langsiktige virkninger av odelslovens regler. Departementet mener imidlertid at enkelte langsiktige virkninger av loven samsvarer dårlig med dagens mål for samfunnsutviklingen. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at det nedsettes et utvalg som gis i oppdrag å utrede virkningene av odelsloven. Utvalget bør vurdere virkningene av odelslovens regler for kvinner, vurdere forholdet til lukking av landbruksnæringen, forholdet til lokalt eierskap og bosetting i distriktene. Utvalget gis også i oppdrag å utarbeide og fremme forslag om eventuelle endringer i lovgivningen basert på disse virkningene og vurdert i lys av målene i denne stortingsmeldingen.

De vurderingene utvalget legger fram bør danne en plattform for langsiktige beslutninger knyttet til odelsloven. Parallelt med dette bør det gjennomføres endringer i odelsloven som omtalt nedenfor, bl.a. i reglene om bo- og driveplikt. Departementet mener også at det allerede i dag er et behov for å legge til rette for et endret omsetningsmønster for de helt små landbrukseiendommene. Enhetene vil da kunne trekkes inn som virkemiddel i lokal bosettingspolitikk. Forslagene til endringer er omtalt nedenfor under avsnittet om arealgrenser, boplikt og bosettingsfunksjonen.

Konsesjonsloven får anvendelse ved erverv av eiendom som ikke er odelseiendom og hvor eiendommen selges utenfor kretsen av nær slekt. Loven og praktiseringen av virkemidlene i den bygger på et ønske om å skape eierformer som er best for samfunnet. Loven forutsetter at dersom enkelte eierformer får et stort omfang kan dette gi dårligere langsiktig oppfylling av de landbrukspolitiske målene enn ved andre eierformer. Virkemidlene i konsesjonsloven tar bl.a. sikte på å unngå spekulasjon ved kjøp og salg av landbrukseiendom. Departementet mener at virkemidlene i konsesjonsloven fortsatt bør ha et slikt mål. Det bør samtidig legges til rette for lokalt eierskap til naturressursene med sikte på bedre utnytting av de produktive arealene til beste for lokalsamfunnet, jf. kap 5.5.3.

Sameier og dødsbo som ikke skiftes innen rimelig tid reiser særlige spørsmål. En del dødsbo går over til å bli sameier, og det er en tilfeldighet når denne omformingen blir synlig utad. Ved slike eierformer kan ressursutnyttelsen hemmes fordi evnen til å ta beslutninger reduseres i takt med antallet deltakere i sameiet eller boet. I praksis har det ofte fått negative følger for drift og vedlikehold av eiendommen, for samarbeid med andre eiere om utnytting av bl.a. utmarksressurser og for kulturlandskapet i områdene. Erfaringsmessig øker også de administrative kostnadene knyttet til offentlig oppfølging og kontroll i takt med antallet eiere. Departementet mener det er grunn til å tro at omfanget såkalte «dødsbosameier» vil øke med mindre det settes inn en målrettet virkemiddelbruk med sikte på å hindre slike eierformer. Departementet mener at det er ønskelig å endre utviklingen for omfanget av dødsbo som eierform. Som nevnt ble det i 1997 registrert mer enn 1.700 eiendommer eid av dødsbo i Nordland.

Opprettelse av sameier der eierformen ikke er utslag av en overgangsordning, bør unngås. Dette kan til en viss grad gjøres gjennom praksis etter konsesjonsloven. Det er også uheldig med et stort antall eiere til én og samme landbrukseiendom. Der faktiske omstendigheter fører til slike forhold ser departementet behov for å ta i bruk virkemidler ut over gjeldende konsesjonsregler. Departementet foreslår etter dette at det opprettes et mindre utvalg som gis i oppdrag å utarbeide forslag til virkemidler og endringer i lovgivning og rutiner knyttet til skiftesituasjonen. Utvalgets forslag må reflektere både hensynet til eierne og deres disposisjonsrett over eiendommen og de hensyn som knyttes til landbrukspolitiske mål.

Ved den forestående revisjonen av landbrukslovgivningen bør det vurderes andre tiltak som kan redusere ulempene ved disse eierformene. Det bør vurderes om jordskifterettens adgang til å gjennomføre bruksordninger i personlige sameier bør utvikles videre. Det bør dessuten vurderes om strengere praktisering av reglene om vanhevd kan redusere eierens mulighet til å være passiv over lang tid.

Når landbrukseiendommen eies av et uansvarlig selskap, for eksempel et aksjeselskap, legger eierformen til rette for at eiendommen kan vurderes som kapitalplassering hvor eierne ikke er bosatt og brukeren er uten eiertilknytning. Eierformen er i strid med det landbrukspolitiske målet om at landbrukseiendommer bør eies av fysiske personer som selv i størst mulig grad bebor og driver sine eiendommer. Departementet mener at slike selskapers erverv av landbrukseiendom ikke er forenlig med grunntanken i odelsinstituttet. En viser til den vekt som det i forarbeidene til odelsloven er lagt på sammenhengen mellom eierskap, bosetting og drift. Departementet mener etter dette at det som et utgangspunkt ikke er ønskelig å ha uansvarlige selskaper som eiere av landbrukseiendom. Etter departementets oppfatning bør dette utgangspunktet komme klart til uttrykk i gjeldende lovverk, ikke bare indirekte slik forholdet er i dag.

Det finnes få uansvarlige selskaper som eier landbrukseiendom i Norge. Etter hvert som selskapsformene er blitt mer utbredt i samfunnet for øvrig, har departementet registrert at eiere ved særlig risikofylt landbruksdrift eller i forbindelse med ønske om gradvis overføring av eiendommen ved generasjonsskifter, har uttrykt et begrunnet behov for eierformer som dette. Departementet foreslår at behovet for å nyansere regelverket vurderes nærmere, bl.a. kan det ved konsesjonsvilkår stilles krav til innholdet i vedtekter og aksjonæravtaler for å forene disse behovene med de landbrukspolitiske målene.

Forskning og evaluering

Departementet vil initiere forskning, jf. kap 6.5, og legge til rette for evalueringer for å klargjøre hvilken sammenheng det er mellom eierskap og landbrukspolitiske mål. Det bør i den forbindelse vurderes hvilken sammenheng det er mellom det å eie landbrukseiendom og bosted, og hvilke følger denne sammenhengen har for utnyttelsen av eiendommens ressurser.

Arealgrenser, boplikt og bosettingsfunksjonen

Fødselstallene viser at landet er i ferd med å møte en ny bosettingssituasjon som går i distriktenes disfavør når dagens barne- og ungdomsgenerasjon vokser opp. I distriktene er nedgangen i den unge voksenbefolkningen 50 prosent sterkere enn andre steder. Dagens barnegenerasjon er i ferd med å bli underrepresentert i distriktsbefolkningen fra fødselen av. Dette skjerper betydningen av flyttingene. Mest sårbare for denne rekrutteringssvikten er de uttynningssamfunnene som allerede finnes og der et bredt spekter av virkemidler er nødvendige for å møte utviklingsbehovene. Som omtalen i kapittel 4 viser, vil departementet legge stor vekt på å møte denne utviklingen. Med sikte på å styrke bosettingshensynet ved konsesjonsvurderingen foreslår Regjeringen at dette kommer direkte til uttrykk i formålsbestemmelsen i konsesjonsloven.

I Dok. nr. 8:113 (1997-98) er det framsatt forslag om at nedre konsesjonsgrense heves til 50 dekar.

Omtalen av arealgrenser nedenfor er bare knyttet til erverv av landbrukseiendom. I den planlagte revisjon av konsesjonsloven vil departementet også drøfte konsesjonsfrihet ved erverv av eiendom som i henhold til plan etter plan- og bygningsloven skal nyttes til annet enn landbruk.

På små landbrukseiendommer er trolig bofunksjonen viktigere enn landbruksdriften både for eierne og samfunnet. Departementet mener det er ønskelig å tydeliggjøre denne bofunksjonen. Samtidig vil departementet i større grad prioritere driftsenheter der jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt gjennom jordbruksavtalens virkemidler. Dette innebærer at virkemiddelbruken i landbruket rettes mer presist inn mot de landbrukspolitiske målene som ligger til grunn for det enkelte virkemidlet. Reglene kan da bli lettere å forstå, og det kan øke forutsigbarheten ved praktiseringen av reglene. Gjeldende regler om arealgrenser for odlingsjord, grenser for konsesjonsfrihet og reglene om boplikt sammenfaller dårlig med en inndeling hvor en legger vekt på hovedfunksjonen for samfunnet, fordi reglene fanger opp svært små enheter.

Den lovbestemte boplikten på landbrukseiendom er begrunnet ut fra flere hensyn. I henhold til forarbeidene er boplikt etter odelsloven forankret i grunntanken i odelsinstituttet. Den er å verne om bøndenes eiendomsrett til den jorda de dyrker og driver og som både hjem og yrke er knyttet til. Boplikten etter konsesjonsloven er imidlertid også begrunnet ut fra en vurdering av at lokalt eierskap til naturressursene fører til bedre utnyttelse av eiendommens ressurser til beste for lokalsamfunnet. Bl.a. gjennom lovendringen i 1995 ble det synliggjort at boplikten dessuten er begrunnet ut fra hensynet til bosettingen. Ved utforming av reglene og praktisering av dem i dispensasjonssaker må en balansere de ulike begrunnelsene i forhold til hverandre.

Med sikte på å tydeliggjøre bofunksjonen er det etter departementets syn nødvendig å se nærmere på hvilke hovedtyper av eiendommer hvor bare en eller to av begrunnelsene gjør seg gjeldende.

Under forutsetning av at landbrukseiendommen ligger i distriktene og at den næringsmessige aktiviteten knyttet til mat- og virkesproduksjon har et visst omfang, vurderer en alle begrunnelsene som relevante. Ligger denne eiendommen nær tettsteder, svekkes hensynet til bosettingen. De øvrige hensynene gjør seg imidlertid gjeldende også i tettstedene. Bl.a. kan hensynet til miljø og kulturlandskap tilsi krav om bosetting.

De fleste av dagens små bruk har hatt en synkende betydning som arbeidsplass for næringsutøveren. I en slik situasjon er det funksjonen som boplass som er av størst samfunnsmessig og privat betydning, ikke næringsvirksomheten. Dette innebærer at det i realiteten er samfunnshensyn knyttet til bosetting og bedre ressursutnyttelse ved lokalt eierskap som begrunner et krav om boplikt. For disse helt små enhetene er hensynet til å bevare eiendommen i slekta og sikre den som arbeidsplass (odelsretten) i dag neppe av nevneverdig større faktisk betydning enn for andre romslige boplasser. En viser i den forbindelse til at eiendommen må kunne gi et tilskudd av betydning til familiens underhold for å bli en odelseiendom. Den nærmere avgrensingen av hva som ut fra inntjeningspotensiale må anses som små bruk er det vanskelig å trekke. Grensen bør derfor trekkes ut fra hva en med rimelighet bør kalle en landbrukseiendom, og knyttes til et bestemt antall dekar.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at arealgrensen for odelseiendom jf. odelsloven § 2 økes fra 10 til 15 dekar jordbruksareal. Dette innebærer at den lovbestemte boplikten som er basert på eiendommens funksjon som arbeidsplass, faller bort for eiendommer med mellom 10 og 15 dekar jordbruksareal. Landbrukstellingene fra 1989 viser videre at en slik økning av arealgrensen den gang ville berøre noe over 17.000 eiendommer.

Parallelt med endringen i odelsloven foreslår departementet at grensen for konsesjonsfrihet heves slik at det kreves konsesjonsbehandling ved erverv av bebygd landbrukseiendom over 15 dekar. Forslaget fører til at de mest prisdempende mekanismene blir borte, jf. i denne sammenhengen forslaget til endret arealgrense i odelsloven.

Forslagene til endring i odelsloven og konsesjonslovens arealgrenser kan etter departementets vurdering føre til økt utbud av eiendommer innen denne arealgruppen. Forslaget legger dermed til rette for økt bosetting. Heving av arealgrensene kan imidlertid også føre til at mange nytter eiendommen til fritidsformål. Dette kan i mange kommuner få uønsket effekt på bosettingen. Også slike eiendommer bør kunne nyttes som bidrag til å opprettholde bosettingen. Departementet foreslår derfor at kommunene, som i dag, kan be om forskrift som setter konsesjonsfriheten etter § 5 nr. 2 ut av kraft for hele eller deler av kommunen. Reglene innebærer at kommunene gis mulighet til å innvirke på bruken av bolighus i bosettingsssammenheng. Reglene må dermed bygge på kommunenes egen vurdering av bosettingsituasjonen. Nærmere detaljer i ordningen bør utformes når kommunene har fått uttale seg om lovforslagene.

Samlet utgjør jordbruksarealet på eiendommer med mindre enn 15 dekar et betydelig areal. Opphør av drift på slike eiendommer kan føre til uheldige endringer i miljøet og for kulturlandskapet. Lovgivningen må innrettes slik at jordbruksarealet på eiendommer mellom 5 og 15 dekar stilles til disposisjon for aktive brukere dersom ikke eieren selv velger å drive eiendommen. Eventuell vanhevd må dessuten følges opp også for eiendom med så små arealer at konsesjonsplikten ikke oppstår.

Forslagene til endringer vil bidra til at virkemidlet boplikt siktes mer presist inn i forhold til hva en ønsker å oppnå både når det gjelder hensynet til bosetting og næringsmessige hensyn. Det legges dessuten til rette for lokal tilpassing av praksis ved erverv av bebygd eiendom med inntil 15 dekar. Departementet antar at forslaget over tid kan føre til at eiendommer innen denne arealgruppen og som i dag regnes som små landbrukseiendommer får et omsetningsmønster som ikke er så sterkt knyttet til slekta som i dag. Dette kan igjen gi grunnlag for rekruttering til bosetting.

Det må tas i bruk et bredt spekter av virkemidler for å møte distriktenes utviklingsbehov. I den forbindelse er det viktig å ta i bruk de bygningsressursene som finnes på landbrukseiendommene til bosettingsformål. Slik bruk av bygningsmassen kan bidra til å styrke bosettingen, sikre forsvarlig ressursutnyttelse og ivareta landbrukets kulturlandskap.

En foreslår ulike tiltak som kan bidra til slik bruk av bygningsmassen.

Regjeringen foreslår at boplikten øker fra 5 til 10 år. En viser til at ti års boplikt stiller erververen overfor et klart valg med hensyn til framtidig bosted. Ti års boplikt vanskeliggjør dessuten eventuell omgåelse av plikten.

Ved lovendringen i 1995 ble det lagt til rette for at en kunne legge selvstendig vekt på bosettingshensynet. Utviklingen etter lovendringen kombinert med delegasjon til kommunene kan tyde på at endringen har ført til noe strengere praksis. Rekrutteringssvikten i distriktene tilsier imidlertid at dispensasjonspraksis bør strammes opp ytterligere. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gjøres en endring i odelsloven § 27 a, slik at det i framtida skal legges mindre vekt på eiendommens størrelse og avkastningsevne ved behandling av søknader om fritak fra boplikt.

Økning av bopliktens varighet kan føre til at eiendommer i noe større grad enn i dag selges ut av familien, bl.a. som tilleggsjord til andre bruk. Det kan også føre til at flere enn tidligere velger å beholde hus med tomt og selge fra de øvrige ressursene på eiendommen som tilleggsjord til aktive næringsutøvere. Hvor eiendommen beholdes i slekta kan det tydelige påbudet om at eier må nytte eiendommen som bosted over lang tid føre til at den som skal overta forbereder seg bedre på dette. Endringen vil kunne føre med seg en økning i antallet søknader om lemping av boplikten.

Eiendommer uten produktive landbruksressurser (jord og skog) er ikke odlingsjord. Det dreier seg oftest om fjellstrekninger uten bolighus. Eiendommene kan høstes ved jakt og fiske, eller brukes til rekreasjon. Etter departementets mening er det ikke grunnlag for å innføre boplikt ved erverv av slik landbrukseiendom. Ved erverv av landbrukseiendom som består av produktive arealer, for eksempel skogstrekninger, oppstår det i dag boplikt. Departementet foreslår ikke endring av dette.

Landbruksdepartementet mener for øvrig at innholdet i boplikten ikke er helt klart uttrykt i dagens lovgivning. Av hensyn til en mer effektiv administrasjon av gjeldende regler bør det lovfestes kriterier som fastslår hva som skal til for å anse eieren som bosatt på eiendommen. Det bør legges til grunn at eieren må ta fast og varig opphold på eiendommen. Dansk landbrukslov § 18 b gir uttrykk for et slikt innhold kombinert med et krav om at eiendommen skal tjene som hovedbopel i skattemessig forstand. I Norge er et nokså tilsvarende innhold i boplikten i samsvar med langvarig og fast forvaltningspraksis.

Eierens kvalifikasjoner

Konsesjonsloven § 8 nr. 1 inneholder et krav om at erverver av landbrukseiendom må være skikket til å drive eiendommen. Bestemmelsen gjelder ved erverv som utløser konsesjonsplikt. I praksis er det stilt forholdsvis beskjedne krav til hva det vil si å være skikket. Departementet mener at krav om kvalifikasjoner primært bør rettes mot den som driver eiendommen. Utviklingen av KSL-systemet er en utvikling i retning av dette. Dette er drøftet nærmere under kapittel 6.5.2.

6.2.4 Arealutnyttelse og inntekt

Norsk landbruk er preget av en bruksstruktur med små og til dels oppdelte enheter. Arealenes produksjonsevne, størrelse og utforming er av betydning for hva den enkelte næringsutøveren kan oppnå i form av avkastning. Bruksstørrelse og bruksutforming er dermed av betydning for mulighetene for å øke inntektene i næringen. Større og bedre arronderte enheter kan gi et mer stabilt grunnlag for sysselsetting i næringen. Dermed styrkes også grunnlaget for bosetting knyttet til stedbunden næringsvirksomhet. Inntektene i næringen kan også økes ved samarbeidsløsninger. Gjennom samarbeid kan ressurser som ligger ubrukt eller er svakt brukt, typisk utmark, utnyttes bedre. I andre tilfeller kan samarbeid redusere kostnadene knyttet til drift, eventuelt skaffe kapital til større investeringer.

I perioden fra 1955 til i dag er gjennomsnittsstørrelsen på landbrukseiendom endret lite. Eiendomsenhetene er fortsatt små. Det er derimot en jevn nedgang i antallet bruk i drift. Sammenslåing av bruk skjer ved at flere enheter får én eier, eller ved økende omfang av jordleie.

Behov for virkemidler

Med bakgrunn i de mål som er lagt til grunn i kapittel 4, mener departementet at det skal legges hovedvekt på målene om å utnytte arealene slik at de kan gi grunnlag for bosetting og sysselsetting. Større vekt på økonomiske og sosiale forhold jf. kapittel 5.7 innebærer dessuten at ressursene må disponeres rasjonelt for å skape inntektsmuligheter. Gode landbruksfaglige løsninger for driften er sentrale i denne sammenhengen.

Departementet mener at det er behov for å kunne innvirke på bruksstrukturen for å styrke ressursgrunnlaget for driftsenhetene. Valget av hvilke virkemidler som er egnet med sikte på en slik styrking må avpasses etter hvor sterke drivkrefter som allerede fører til sammenslåing av bruk. Omfanget leiejord og antall landbrukseiendommer omsatt som tilleggsjord er eksempler på slike drivkrefter.

Departementet mener at eier og bruker av landbrukseiendom også på lang sikt i størst mulig grad bør være den samme. Det er ikke ønskelig med nevneverdig større omfang av leie av jordbruksareal enn i dag. Større omfang av leie vil bryte med ønsket om å ha selveiende bønder. Det vil føre til at næringsutøveren selv ikke har full rådighet over den grunnleggende produksjonsfaktoren i næringen. En ser det derfor ikke som aktuelt å innføre ordninger som stimulerer til mer leie av jordbruksareal. Næringsutøveren kan imidlertid oppnå fordeler ved leie. Drift basert på noe leiet areal kan tilpasses brukerens egne prioriteringer og endring av driftsomfang, for eksempel i takt med økt alder. Der arealene som leies ut er av noe omfang kan langvarig leie gi tilgang på tilleggsjord for dem som har yrket sitt i næringen. Etter departementets mening er disse fordelene av så stor betydning at en heller ikke ser det som ønskelig å innføre virkemidler som umiddelbart tar sikte på å redusere dagens leieomfang, men en vil fremme forslag om regulering av avtaleforholdet.

Departementet vil legge til rette for samarbeidsløsninger om utnyttelse av arealressursene. Det bør derfor utarbeides ordninger som tar sikte på å redusere konfliktpotensialet der samarbeid er etablert. Slike ordninger bør vurderes innen felt der konflikter kan oppstå, og hvor eventuelle konflikter kan få så store følger for partene at det er vanskelig for dem å ordne opp i problemene selv.

Departementet vil initiere arbeid med en samlet kartlegging av omfanget og farten i den frivillige bruksrasjonaliseringen. Kartleggingen bør dekke omsetning til eie og omfanget av leie. Kartleggingen kan gi grunnlag for løpende avveininger av hvilke virkemidler det er behov for å ha for å innvirke på bruksstrukturen og slik at både bosettingshensyn og inntektsmuligheter blir ivaretatt.

Frivillige løsninger og jordskifte

Departementet ønsker å vitalisere kommunene og landbruksmyndighetene i fylkene slik at de kan arbeide aktivt for frivillige løsninger der eiere av eiendom som hverken bor på eiendommen eller driver den selv oppfordres til å selge eller leie ut. Det samme gjelder eiere som bor på eiendommen, og der jorda ikke drives. Dette kan bidra til at produksjonsegenskapene på eiendommen holdes ved like, og til at avkastningen fra den kanaliseres til aktive næringsutøvere. Fylkesmannen i Møre og Romsdal gjennomførte i 1997-98 et prosjekt for å utvikle slike muligheter. Flere kommuner har satt i verk ulike tiltak for å få økt omsetning av landbrukseiendom enten som tilleggsjord eller til bruk som bosted. Departementet vil arbeide videre med dette.

Etter departementets syn bør det også legges større vekt på å stimulere eiere og leietakere til å kreve arealbytte gjennom jordskifte.

Bruksordninger og felles tiltak etter jordskifteloven kan føre til helhetlig utnytting av en eller flere eiendommer. I slike saker kan partene få fastsatt rettsforholdet seg imellom og vedtekter om organisering av samarbeidet. Departementet mener at bruksordninger og felles tiltak kan bidra til å forebygge konflikter ved samarbeid om naturressursene.

Jordleie

Ut over avtalelovens regler finnes ikke lovregler som regulerer forholdet mellom grunneier og leietaker i rene jordleieforhold. Departementet har registrert at det skjer en økning av antallet leieforhold i alle fylker. Det går videre fram at mange av disse avtalene er kortvarige. Dette fører med seg ulemper for alle de involverte; for eier, for leietaker og for forsvarlig langsiktig forvaltning av arealressursene. Kombinert med dette bør leietakers stilling styrkes slik at det utvikles et driftsopplegg basert på langsiktighet med sikkerhet for produksjonsgrunnlaget over noe tid. Varige leieavtaler kan også bidra til å opprettholde kulturlandskapet, og at arealressursene blir drevet godt agronomisk.

Departementet mener at jordleieavtale som et hovedprinsipp skal vare i minst 10 år. Leietaker med langvarige leieforhold bør gjennom lovgivning gis fortrinnsrett til fornyelse av leieforhold, og den samme fortrinnsrett bør også gjelde når den innleide eiendommen selges og den nye eieren vil oppfylle driveplikten ved bortleie. Ved et stort omfang av avtaler med rett til langvarig leie, for eksempel mer enn 10 år, er det videre nødvendig å ha bestemmelser som kan forebygge og redusere konflikter mellom avtalepartene. Det må legges til rette for at partene kan heve avtalen i leieperioden, for eksempel ved sykdom, mislighold eller død. Slike regler er trolig en forutsetning for at utleier kan føle trygghet i sitt eierskap.

Forskning knyttet til leiejord viser at både utleier og leietaker i mange tilfeller er usikre på hvilke rettigheter de har i leieforholdet. Etter departementets syn bør derfor grunntrekkene i partenes rettigheter synliggjøres i lovgivningen. En tar sikte på at de avtalene som inngås i størst mulig grad må kunne utformes uten offentlig medvirkning.

Virkemidler som innvirker på eierstrukturen

Konsesjonslovens virkemidler for å innvirke på eierstrukturen er nektelse av konsesjon, vilkår for konsesjon og bruk av statens forkjøpsrett. Ved bruk av disse virkemidlene kan en i enkelttilfeller styrke ressursgrunnlaget på enhetene og oppnå kostnadsreduksjoner som følge av endret eiendomsutforming. Størrelsen av denne samfunnsmessige gevinsten ved bruk av virkemidlene varierer fra sak til sak. Tilsynelatende like saker kan etter den konkrete avveiningen få ulike resultater. Det må derfor legges betydelig vekt på hensynet til borgernes rettssikkerhet slik det er gjort gjennom domstolsprøving og praksis i saker for sivilombudsmannen.

Næringskomitéen ba i Innst. S. nr. 24 (1998-99) om at forslaget om at statens forkjøpsrett oppheves vurderes i forbindelse med landbruksmeldinga.

Det prinsipielle spørsmålet er om det offentlige skal kunne innvirke på bruksstrukturen ved hjelp av juridiske virkemidler. Etter departementets mening er dette ønskelig. Det gir mulighet for å hindre en uheldig utvikling i forhold til målet om driftsmessig gode løsninger jf. jordloven § 1 og omtalen under kapittel 5.7 hvor en bl.a. peker på behovet for å redusere kostnadene i landbruket. Det er likevel slik at de juridiske virkemidlene virker på forskjellig måte. Selv etter at den såkalte angreretten i konsesjonsloven § 15 ble innført i 1983 oppfattes forkjøpsretten av svært mange som et unødig inngripende og til dels urimelig virkemiddel. Dette er forhold som etter departementets oppfatning må tillegges betydelig vekt og veies opp mot det en oppnår ved bruk av forkjøpsrett for å nå jordlovens formål. Det er begrenset hva som er oppnådd i form av endret bruksstruktur ved bruk av forkjøpsretten, fordi forkjøp bare er vedtatt i få tilfeller. I tillegg benytter mange selgere seg av retten til å trekke salget tilbake.

Forkjøp nyttes som nevnt også til andre offentlige formål, for eksempel ved bruk av eiendommen som erstatning i stedet for penger ved grunnavståelse til veiformål, eller for å sikre friareal til beste for allmenheten. Det er ikke mange slike forkjøp i praksis. Det er også tilfeldig om det kommer relevante eiendommer på salg slik at det utløser forkjøpsrett. Når løsningen krever arealbytte, må dessuten de aktuelle myndigheter være ute i god tid for å skaffe erstatningsarealet. Departementet er derfor kommet til at en ved barskogvern og vei-framføring mv. heller må satse på frivillige kjøp med finansiering fra Jordfondet. Samtidig må kommunene trekkes mer aktivt inn i dette arbeidet. For friarealene antar departementet at vilkår om avståelse etter konsesjonsloven § 9, konsesjonsavslag og ekspropriasjon er virkemidler som i en viss grad kan erstatte forkjøpsinstituttet.

Kommunenes forkjøpsrett er etter loven begrenset til ubebygd areal som i reguleringsplan er lagt ut til annet enn landbruksområde. I slike tilfeller vil kommunene kunne utarbeide reguleringsplan og gå til ekspropriasjon. Departementet er kommet til at forkjøpsretten ikke bør opprettholdes bare med sikte på disse få tilfellene.

Departementet foreslår på bakgrunn av ovenstående at forkjøpsretten fjernes fullstendig. Forslaget innebærer en forenkling av regelverket.

Behovet for å kunne innvirke på bruksstrukturen må etter dette ivaretas gjennom bruk av økonomiske og juridiske virkemidler. Det primære må fortsatt være å legge forholdene til rette slik at landbruksmyndighetene - sentralt står her kommunene og fylkesmannen - oppfyller jordlovens krav om å arbeide for frivillige avtaler som kan bidra til kostnadsreduksjoner. Det vises til det som er sagt foran under avsnittet om Frivillige løsninger og jordskifte. Opphevelsen bør følgelig kombineres med et mer aktivt frivillig oppkjøp av eiendommer både til ordinære rasjonaliseringsformål og til offentlige formål der arealene kan inngå i arealbytte eller jordskifte. Jordfondet bør styrkes for å gjøre dette mulig. Bruk av konsesjonsvilkår og konsesjonsavslag er etter dagens regler ikke fullt ut egnet til å erstatte forkjøpsinstituttet i rasjonaliseringssammenheng. Departementet har imidlertid grunn til å tro at selgere og konsesjonssøkere ved konsesjonsavslag velger å innrette seg etter de signaler et slikt avslag innebærer.

Priskontroll

Departementet viser til at det er reist en offentlig debatt om priskontrollen i konsesjonsloven.

Enkelte har gitt uttrykk for at priskontrollen etter konsesjonsloven § 1 nr. 4 bør oppheves. Det anføres at kontrollen fører til at investeringene i landbruket uteblir, at landbrukseiendom omsettes sjeldnere enn annen eiendom og at rekrutteringen til næringen blir lav. Departementet har en annen vurdering av behovet for priskontrollen ved erverv av landbrukseiendom. Departementets vurderinger er drøftet nedenfor. I forbindelse med revisjon av konsesjonsloven ønsker en dessuten å komme nærmere tilbake til en generell drøfting av priskontroll også ved erverv av andre eiendommer.

Prisdannelsen ved omsetning av landbrukseiendom skjer innenfor rammen av lov om odelsretten og åsetesretten og konsesjonsloven. Alle regelsettene tar utgangspunkt i en bruksverdi. Etter konsesjonsloven og åsetesbestemmelsen i odelsloven § 56 skal det dessuten tas hensyn til økonomien for den som overtar eiendommen.

Statistikken i landbrukstellingen fra 1989 viser at noe nær 40 prosent av de daværende eierne hadde eid eiendommen i mer enn 20 år. Departementet legger til grunn at hovedtyngden av eiendommene omsettes en gang hver generasjon, dvs. hvert 25.-30. år i gjennomsnitt.

Odelsberettigedes adgang til å løse eiendom på odel, regler om bo- og driveplikt ved erverv av landbrukseiendom og regulering til landbruksformål i plan etter plan- og bygningsloven er omstendigheter som i et fritt marked kan bidra til å senke prisene ved omsetning av landbrukseiendom. Den prisdempende effekten av slike forhold fører imidlertid ikke til det samme resultatet som priskontroll, fordi effekten bygger på kjøpers og selgers subjektive forventninger.

Dersom priskontrollen etter konsesjonsloven ble fjernet, ville prisdannelsen likevel etter departementets syn ikke skje ut fra et fritt marked. De fleste odelseiendommer omsettes i dag uten at det fastsettes odels- eller åsetestakst. Dersom prisnivået i markedet lå høyere enn avkastningen fra eiendommen, er det grunn til å tro at en betydelig andel av de omsatte eiendommene vil bli verdsatt til åsetestakst. Dette vil senke prisnivået, i hvert fall for den store andelen odelseiendommer.

Omsetningsprisene for bruk i sentrale strøk må påregnes å øke dersom priskontrollen etter konsesjonsloven oppheves. Det samme gjelder tettstedsbeliggende små landbrukseiendommer i distriktene. Årsaken til dette er eiendommenes attraktivitet som bosted. Virkningen av oppheving kan slå ut i større salgsvillighet og dermed økt omsetning av eiendom i slike områder, men dette vil samtidig øke kostnadene i jordbruket.

I det typiske distriktslandbruket vil oppheving av priskontrollen trolig få mindre betydning for omsetningsprisene. For bruk som gir heltidsbeskjeftigelse antar departementet at endringen får liten betydning. Situasjonen kan trolig bli noe annerledes for bruk som bare gir delvis beskjeftigelse.

Ved omsetning av tilleggsjord knyttes det ingen eller bare begrenset bostedsinteresse til eiendommene. Det er dermed marginalverdien ved tilleggsjorda for kjøper som danner det øvre taket for prisen. En antar på denne bakgrunn at prisene ved omsetning av tilleggsjord vil øke.

Departementet antar etter dette at eventuell oppheving av priskontrollen neppe fører til økt omsetning av selvstendige bruk i distriktene, men det kan føre til økt salgsvilje for tilleggsjord, og økt utbud av tettstedsnære landbruksenheter med stor boverdi.

Sett på bakgrunn av at samfunnet setter rammevilkår som bidrar til å sikre inntjeningen, herunder overfører store beløp til næringen for å legge til rette for produksjon av mat, trevirke og fellesgoder, mener departementet at det bør være et mål å beholde et samfunnsmessig forsvarlig prisnivå ved omsetning av landbrukseiendom. Oppheves priskontrollen vil næringsutøverne, særlig i tettstedsnære områder, binde opp større kapital. Oppheving vil også gi skjevere inntektsfordeling over generasjonsintervallene. Departementet kan ikke se at dette er i samsvar med ønsket om å bedre landbrukets inntektsmuligheter, jf. kap 5.7.

Departementet mener etter dette at samfunnsgevinsten ved å beholde priskontrollen ved erverv av landbrukseiendom er større enn eventuelle fordeler ved å oppheve den. En viser til at samspillet mellom odelsloven og konsesjonslovens regler bidrar til et prisnivå som favoriserer den som overtar landbrukseiendom. Etter departementets syn bør hensynet til den som skal overta eiendommen og bruke den som bolig og arbeidsplass danne grunnlaget for hva som er ønskelig prisnivå.

Begrunnelsen for priskontroll gjør det ønskelig at prinsippene for prisvurderingen får anvendelse ved et stort antall overdragelser, slik at kontrollen får betydning for prisdannelsen ut over de erverv som utløser konsesjonsplikt. Departementet ser det som ønskelig at prisnivået framstår som forståelig og akseptabelt for aktørene. Dette forutsetter etter departementets syn en løpende vurdering av prinsippene for verdsetting, og i denne sammenheng bør det foretas nærmere undersøkelser av på hvilken måte prisdannelsen skjer på dette området.

Departementet vil vurdere om det er grunnlag for endringer som i større grad kan stimulere til et aktivt skogbruk. En viser til omtalen i St.meld. nr. 17 (1998-99), jf. forslaget fra Næringskomitéens flertall i Innst. S. nr. 208 (1998-99). Departementet mener at en også bør vurdere å justere prinsippene i forhold til verdsetting av tilleggsjord. Aksept for en tilleggsverdi for tilleggsjord kan føre til at eieren velger å selge jordbruksareal som tilleggsjord framfor å leie det bort. Det er også grunnlag for at boverdien tillegges vekt i flere tilfeller enn i dag. Landbrukseiendommer skiller seg fra andre næringseiendommer ved at brukeren bor på sin arbeidsplass. Gapet mellom prisnivået på boliger og landbrukseiendommer bør derfor etter departementets mening ikke bli urimelig stort. Det kan likevel ikke bli slik at boligprisene skal bestemme prisnivået på landbrukseiendommer. Bl.a. sett i lys av forslaget til løft i arealgrensene mener departementet at de gjenværende landbrukseiendommene primært må ses på som et grunnlag for næringsdrift.

Andre forslag som har sammenheng med arealutnyttelse og inntekt

Dok. nr. 8:113 (1997-98) inneholder forslag om at konsesjonslovens formål endres slik at flest mulig gis adgang til å skaffe seg fast eiendom. Det ble også fremmet forslag om at konsesjonsloven § 9 endres slik at vilkår i konsesjonssaker skal holde seg innenfor de formål loven skal fremme.

Begge forslagene ble vurdert i Stortinget i 1983 i forbindelse med revisjon av konsesjonsloven. Forslaget til endring av konsesjonslovens formålsbestemmelse ble ikke vedtatt. Flertallet begrunnet sitt syn slik (Innst. O. nr. 71 (1982-83) s. 4):

«Dette flertall er enig i at det er et mål at flest mulig kan få adgang til å eie fast eiendom i form av bolig og fritidshus. Dette hensyn skulle etter dette flertalls mening være tilfredstillende ivaretatt ved at tomt til slike formål kan erverves konsesjonsfritt. Dette flertall vil understreke at det er et hovedmål med konsesjonslovgivningen at de som eier jorda, også skal drive den. All erfaring viser at dette gir den beste utnytting og forvaltning av ressursene. Dette flertall antar at det tillegg som er foreslått kan oppfattes slik at det framstår som et mål å gi flest mulig adgang til å eie jord selv om de ikke har til hensikt å bruke den selv. Dette vil etter dette flertalls mening være i strid med et av lovens hovedmål. Dette flertall vil derfor ikke rå til at det foreslåtte nye ledd blir tatt inn i formålsparagrafen.»

Departementet viser til det som er sagt om omfanget av leiejord, og kan ikke se at spørsmålet stiller seg annerledes i dag.

Forslaget til endring av § 9 om konsesjonsvilår ble vedtatt og gjelder i dag. I Innst. O. nr. 71 (1982-83) knytter flertallet følgende begrunnelse til endringen:

«Flertallet er enig i at det er de formål som loven skal fremme, som bør være grunnlaget for avgjørelsen i konsesjonssaker, og slutter seg til forslaget om å gjøre dette klart i lovteksten. Det er likevel ikke meningen at dette skal føre til endringer i den praksis som har vært fulgt ved fastsetting av vilkår for konsesjon der dette har vært ansett påkrevet.»

6.3 Økonomiske virkemidler i jordbruket

6.3.1 Innledning

De økonomiske virkemidlene skal bygge opp under målene i kapittel 4 og de politiske hovedsatsingsområdene i kapittel 5.

De økonomiske virkemidlene i jordbruket kan grovt deles i to med utgangspunkt i OECDs inndeling av jordbruksstøtte:

• markedsprisstøtte, verdien av importvernet beregnet som differansen i verdi på norskproduserte landbruksvarer med hhv. verdensmarkedspris og norsk prisnivå (skjermingsstøtte)

• budsjettoverføringer, summen av utbetalinger over statsbusjettet, og da særlig jordbruksavtalen

I tillegg vil avgifter og skatt ha en næringspolitisk betydning.

I 1998 utgjorde den beregnede verdien av skjermingsstøtten for jordbruket iflg. OECD om lag 9,4 mrd kroner, mens budsjettoverføringene over jordbruksavtalen utgjorde om lag 11,2 mrd kroner. Importvernet er nødvendig for realiseringen av målprisene på jordbruksvarer som fastsettes i jordbruksforhandlingene, og er dermed nødvendig for gjennomføringen av den nasjonale landbrukspolitikken. I dette kapitlet vil virkemidlene over jordbruksavtalen bli gjennomgått.

6.3.2 Virkemidlene over jordbruksavtalen

Tilskuddsordningene over jordbruksavtalen er i statsbudsjettet for 2000 gruppert i 6 hovedgrupper som det går fram av figur 6.1. En oversikt over budsjettoverføringene over jordbruksavtalen med underposter er vist i vedlegg 2.

Mange av ordningene på jordbruksavtalen dekker flere større og mindre delordninger. Likevel utbetales over 75 prosent av tilskuddene over 7 produsentrettede ordninger. Omtalen av ordningene bygger på inndelingen i statsbudsjettet.

Fondsavsetninger

De seneste årene har en hatt 3 fondsordninger med tilskudd over jordbruksavtalen: Landbrukets utviklingsfond (LUF), Fondet for katastrofeordningen i planteproduksjon og Tiltaksfondet for småfe og fjørfe. Investeringstiltak for tradisjonelt jordbruk, satsingen på bygdeutvikling og tilleggsnæringer, særskilte miljøtiltak og skogbrukstiltak finansieres over LUF. Midler fra katastrofefondet skal særlig kompensere for store avlingsskader som skyldes forhold gårdbrukeren selv ikke rår over. Tiltaksfondets midler finansierer blant annet avlstiltak og faglige tiltak, bekjempelse av husdyrsjukdommer og erstatninger for særlig store tap i husdyrholdet som det ikke har vært mulig å sikre seg mot.

Markedsregulering

Det alt vesentlige av markedsreguleringen finansieres gjennom omsetningsavgiften (hjemlet i Omsetningsloven) på de ulike vareslag som skal reguleres. Avgiften finansierer også opplysningstiltak og faglige tiltak. All bruk av omsetningsavgiftsmidler er tillagt Omsetningsrådets beslutningsmyndighet. Bevilgningen over statsbudsjettet til avsetningstiltak skal finansiere visse statlige prioriteringer innenfor markedsreguleringen. Bevilgningen er blitt betydelig redusert de seneste årene.

Øvrige viktige tilskudd under denne kategorien er prisnedskrivingstilskudd for norsk korn, tilskudd til matkorn, råvareprisutjevningsordningen og eksportrestitusjon. Det er et sterkt avhengighetsforhold mellom norsk landbruk og foredlingsindustrien i Norge som baserer seg på råvarer fra norsk landbruk. Det er viktig for avsetningen av norske landbruksprodukter at denne industrien er konkurransedyktig. Disse tilskuddene skal bidra til tilstrekkelig gode rammebetingelser for den mest konkurranseutsatte jordbruksbaserte næringsmiddelindustrien innenfor rammen av våre internasjonale forpliktelser.

Pristilskudd

Pristilskuddene, grunntilskudd og distriktstilskudd utbetales pr. produsert enhet og er derfor klart produksjonsavhengige ordninger. Pristilskuddene har blitt redusert over flere år og kompensert gjennom økte bevilgninger til direkte tilskudd. Dette gjelder særlig grunntilskuddene, som ikke er differensiert. De distriktsdifferensierte pristilskuddene til melk, kjøtt, egg og frukt/bær/veksthus utgjør hovedtyngden av disse ordningene i dag.

Gruppen omfatter også frakttilskudd for kjøtt og egg. Fraktutjevning både på innsatsvarer og sluttprodukter bidrar til utjevning av matvareprisene og kostnadsforskjeller som følge av transportavstander.

Direkte tilskudd

De direkte tilskuddene utbetales etter søknad fra produsentene og måles hovedsakelig ut på grunnlag av areal og antall dyr. Driftstilskuddet i melkeproduksjonen er grovt sett et tilskudd pr. bruk. Mer enn halvparten av midlene over jordbruksavtalen betales ut over disse ordningene. De direkte tilskuddene er betydelig differensiert ut fra produksjon (dyreslag/vekst) og struktur (antall dyr/antall dekar). Areal- og kulturlandskapstilskuddet differensieres i tillegg ut fra distrikt i 7 soner, mens driftstilskuddet i melkeproduksjonen er differensiert mellom Sør-Norge og Nord-Norge. Areal- og kulturlandskapstilskuddsordningen inneholder en rekke kriterier knyttet til ulike miljømål.

Disse ordningene er rettet mot flere landbrukspolitiske mål. Areal- og kulturlandskapstilskuddet er først og fremst betaling for forvaltning av kulturlandskapet, men skal samtidig gi inntekt basert på arealbruk i alle deler av landet. Areal- og kulturlandskapstilskuddene omfatter også enkelte mindre delordninger som skal stimulere til bestemte aktiviteter knyttet til kulturlandskap og miljøvennlige produksjonsmåter. Driftstilskuddet i melkeproduksjon og tilskudd til husdyr er først og fremst inntektspolitisk begrunnet.

Utviklingstiltak

Utviklingstiltak omfatter flere forskjellige ordninger med ulike formål. Tilskuddene utbetales til omsetningsledd og andre med sikte på å oppfylle generelle mål for næringen eller redusere prisen på tjenester bøndene nyter godt av. De økonomisk viktigste ordningene er tilskudd til kvalitets- og salgsfremmende tiltak, tilskudd til økologisk jordbruk, tilskudd til inseminering og tilskudd til forsøksringer og forskning. Også oppkjøp av melkekvoter finansieres over denne posten. Ordningene er i stor grad rettet mot målene om trygg og sikker mat og en bærekraftig ressursforvaltning. Det er viktig å koordinere og samordne virkemidler rettet mot miljømål og virkemidler rettet mot ren og sikker mat blant annet for å sikre en målrettet og effektiv tilskuddsforvaltning.

Velferdsordninger

Velferdsordningene består også av mange delordninger. Ordningene finansierer avløsning ved ferie, fritid, svangerskap og sykdom. Disse ordningene er viktige for at jordbruk som yrke skal kunne tilfredsstille unge generasjoners krav til fritid og sosial trygghet. Tilskuddet til avløserlag og den kommunale landbruksvikarordningen er viktige elementer for å stimulere tilgangen av kvalifiserte avløsere.

Tidligpensjonsordningen er et tiltak som skal bidra til tidligere generasjonsskifter. Den gir eldre yrkesutøvere en mulighet økonomisk, til å trekke seg tilbake noe tidligere. Tilskudd til landbrukshelsen skal bidra til arbeidet for et effektivt og godt arbeidsmiljø i landbruket gjennom forebyggende arbeid og ved at utøverne selv bidrar til å skape en sikker og trivelig arbeidsplass og et trygt oppvekstmiljø for barn.

6.3.3 Betaling for produksjon av samfunnsgoder

De økonomiske virkemidlene over jordbruksavtalen skal sammen med importvernet bidra til at jordbruket kan fylle sine ulike samfunnsoppgaver (jf. kap 4 og 5) på en tilfredsstillende måte, både i dag og på lang sikt. Regjeringen legger avgjørende vekt på at jordbrukets bidrag til bosetting og sysselsetting, langsiktig matforsyning, levende kulturlandskap, biologisk mangfold og vår kulturarv, forutsetter aktiv jordbruksdrift i alle deler av landet. I framtida blir det en hovedutfordring å utforme de økonomiske virkemidlene med sikte på å nå disse samfunnsmålene mest mulig effektivt, samtidig som vareproduksjonen tilpasses markedet. For å oppnå størst mulig måloppfyllelse blir det dessuten viktig å øke bevisstheten i næringen når det gjelder jordbrukets ulike samfunnsoppgaver slik at det i størst mulig grad skapes samsvar mellom samfunnets forventninger og bondens oppfatning av næringens rolle.

De ulike samfunnsoppgavene i det multifunksjonelle jordbruket har i 1998 og 1999 vært gjenstand for omfattende analyse på interdepartementalt nivå. I tillegg ble Utredningsprogrammet om det multifunksjonelle jordbruket og optimal virkemiddelbruk igangsatt høsten 1998. Gjennom dette programmet har ulike forskningsinstitutter kartlagt hvilken rolle jordbruket spiller for ulike samfunnsgoder og belyst i hvilken grad det er grunnlag for offentlige reguleringer, for at jordbruket på en best mulig måte skal bidra til disse godene. Det er også utredet optimal virkemiddelbruk for å ivareta funksjonene i det multifunksjonelle jordbruket. Utredningsprogrammet vil i hovedsak være avsluttet innen utgangen av 1999, og alle rapporter fra programmet blir offentliggjort. Programmet har vært et verdifullt bidrag til den interdepartementale analyseprosessen.

Som en del av forberedelsene til den kommende WTO-runden på jordbruk har Norge siden sommeren 1998 i en uformell prosess under WTOs landbrukskomité lagt fram fire notater om multifunksjonalitet og dertil egnet virkemiddelbruk. I dette arbeidet har det særlig vært pekt på tre forhold ved det multifunksjonelle jordbruket som får avgjørende betydning for nasjonal virkemiddelutforming. Samfunnsgodene som landbruket leverer har karakter av å være kollektive goder som det ikke finnes fungerende markeder for. Dette innebærer at det vil være grunnlag for offentlige reguleringer og økonomisk støtte for at godene skal være tilgjengelige i den grad samfunnet ønsker. Dersom landbruket ikke tar de nødvendige miljøhensyn kan landbruksdriften utgjøre en trussel mot miljøgodene.

Videre er det viktig å understreke at flere av samfunnsgodene som jordbruket i dag leverer i liten eller ingen grad kan ivaretas av andre sektorer. Både ivaretakelse av levende jordbrukslandskap og kulturarv og biologisk mangfold som er knyttet til jordbruket og jordbrukslandskapet, er særskilte samfunnsoppgaver som bare kan løses gjennom en sektortilnærming med vekt på et aktivt jordbruk. Når det gjelder matsikkerhet/ matvareberedskap og levende bygder er også disse samfunnsgodene i stor grad knyttet til jordbruket.

Det er også viktig å peke på at det i stor grad er sammenheng mellom produksjonsmåte, innsatsfaktorer og produsert mengde i jordbruket på den ene siden og tilgangen på de ulike samfunnsgodene på den andre siden. Disse godene kan med andre ord ikke løsrives fra selve jordbruksproduksjonen, og det blir derfor avgjørende at det offentlige, gjennom et bredt sett av virkemidler, legger forholdene til rette for en bærekraftig produksjon av jordbruksvarer. I en slik sammenheng er produksjonsavhengige virkemidler nødvendige elementer for å sikre tilstrekkelige produksjonsinntekter for bonden. På kort sikt må de samlede produksjonsrelaterte inntektene som grensevernet og annen produksjonsavhengig støtte bidrar til, som et minimum dekke de variable kostnadene i produksjonen. På lang sikt kan bærekraftig produksjon ikke sikres uten at produksjonsinntektene dekker alle kostnadene knyttet til produksjon, både faste og variable. Grensevern og produksjonsstøtte over statsbudsjettet, basert på våre forpliktelser i Verdens handelsorganisasjon, vil derfor være nødvendig også i framtida. Dimensjoneringen av denne type virkemidler må vurderes fortløpende med sikte på en tilfredsstillende markedstilpassing og øvrige målsettinger for det norske jordbruket.

I denne meldingen åpner Regjeringen for et virkemiddelsystem som i større grad er rettet inn mot, og begrunnet med, ulike samfunnsoppgaver. Imidlertid må unødvendig detaljerte og administrativt kostbare ordninger unngås. For å oppnå dette er det også hensiktsmessig med virkemidler som retter seg mot flere av målene samtidig. I den videre politikkutforming må det derfor foretas en avveining mellom hensynet til målretting på den ene siden og behovet for kostnadseffektive virkemidler på den andre siden.

Regjeringen vil understreke at målene for landbrukspolitikken bare kan nås gjennom et variert virkemiddelsystem som kombinerer skjermingsstøtte, støtte for produsert mengde, støtte basert på innsatsfaktorer i produksjonen og støtte som er mer direkte rettet inn mot produksjon av definerte samfunnsgoder.

6.3.4 Pris- og inntektspolitikk

Norsk landbrukspolitikk og de økonomiske virkemidlene over jordbruksavtalen er basert på et familiejordbruk med personlig eierskap, der bruket både fungerer som arbeidsplass og bolig, ofte for flere generasjoner. Både husholdningens totale inntektssituasjon og bondens forvalterrolle for kommende generasjoner har betydning for tilpasningene, det samme gjelder næringens langsiktige karakter med basis i biologiske produksjonssykluser. Virkemidlene må vurderes med dette som bakgrunn for å gi muligheter for en akseptabel inntektsutvikling i landbruket, samtidig som en oppnår en balansert produksjonsutvikling i forhold til markedet.

Prispolitikken

Virkemiddelsystemet må utformes slik at en unngår permanente overskuddsproblemer. Målprisene, som også er maksimalpriser som gjennomsnitt for året, må være slik fastsatt at det er mulig å oppnå disse i markedet. Det er tidligere omtalt flere forhold som begrenser handlingsrommet for prisutviklingen nasjonalt. Reduserte muligheter for å eksportere overskuddsproduksjon vil i økende grad gjøre en balansering på det innenlandske markedet nødvendig. En større grad av fleksibilitet og variasjon i prisdannelsen, avhengig av om det produseres rett vare med rett kvalitet og til rett tid, vil bli viktig for å tilpasse produksjonen til markedsmulighetene.

Regjeringen legger på dette grunnlag opp til at jordbruksavtalens målpriser tilpasses slik at de gir grunnlag for nasjonal markedsbalanse og bidrar til å opprettholde konkurransevilkårene for næringsmiddelindustrien når EU gjennomfører Agenda 2000. Det er usikkert hvor stor reduksjonen i råvareprisene vil bli i EU som følge av gjennomføring av Agenda 2000. Blant annet vil utviklingen i verdensmarkedsprisene på korn få betydning for prisnivået. Ved full gjennomføring kan inntektsvirkningen for jordbruket i Norge anslås til over 1 mrd. kroner. Ved gjennomføring av målprisreduksjoner samtidig med innføring av en kompensasjonsordning, vil en stor del av prisreduksjonene kunne gjennomføres tidlig i perioden. Dette vil særlig være viktig for den innenlandske markedsbalansen og konkurransekraften til næringsmiddelindustrien. Samtidig vil en større del av jordbrukets inntekter komme uavhengig av produsert volum.

Regjeringen mener reduksjonen i målprisene må følges opp med kompensasjon. Regjeringen vil følge prisutviklingen på matvarer og, med de virkemidler offentlige myndigheter rår over, bidra til at reduksjoner kommer forbrukerne til gode.

For å møte utfordringen med hensyn til en prisutvikling på norske jordbruksvarer, for å bidra til markedsbalanse og bedre konkurransevilkår for næringsmiddelindustrien vil Regjeringen ut fra en totalvurdering foreslå at en stor del av prisreduksjonen bør gjennomføres som et engangstiltak basert på følgende 3 hovedelementer:

• Reduksjon i målprisene tilsvarende provenyvirkningen av inntektsfradraget som foreslås nedenfor

• En kompensasjonsordning i skatteligningen gjennom et fradrag i positiv næringsinntekt fra jord- og hagebruk på inntil 36.000 kroner pr. bruk.

• Justeringer i tilskuddsordninger (særlig areal- og kulturlandskapstilskuddene og husdyrtilskuddene) med sikte på å utjevne inntektsutslaget for ulike bruksstørrelser og distrikter

Dette innebærer at en del av målprisreduksjonen blir gjennomført i forkant av tilpasningene i EU. Prisreduksjonen vil gi størst inntektstap for de største driftsenhetene. Inntektsfradraget vil være like stort for alle bruk med næringsinntekt over 36.000 kroner, og vil derfor relativt sett gi størst økonomisk gevinst for små bruk. For å utjevne inntektsutslaget mellom ulike bruksstørrelser reduseres strukturprofilen i tilskuddsordningene, særlig areal- og kulturlandskapstilskuddet. Disse engangstiltakene kan samlet gjennomføres strukturnøytralt uten vesentlig omfordeling mellom ulike bruksgrupper. Samtidig bidrar dette til å redusere uønsket tilskuddstilpasning i jordbruket.

Disse tilpasningene vil samlet styrke de økonomiske virkemidler mot et flerfunksjonelt jordbruk, bl.a. fordi mengdeavhengige inntekter reduseres og inntekter knyttet til bruket øker. Regjeringen vil samtidig målrette virkemidlene i sterkere grad mot landbrukets bidrag til fellesgoder. En vil blant annet legge sterkere vekt på landbrukseiendommenes bidrag til bosetting og produksjon av miljøgoder, jf. kap 6.2 og 6.4.

Kompensasjon gjennom inntektsfradrag

Regjeringen mener de foreslåtte målprisreduksjonene ikke kan gjennomføres uten at jordbruket kompenseres for de reduserte inntektsmulighetene gjennom tiltak på statsbudsjettet. Det vil ikke ha betydning for budsjettbalansen om dette skjer via utgifts- eller inntektssiden. Kompensasjonen bør gjennomføres mest mulig uavhengig av produksjonsvolum.

Ut fra en helhetsvurdering mener Regjeringen en slik kompensasjon best kan gjennomføres ved at det ved skatteligningen innføres et inntektsfradrag i positiv næringsinntekt fra jord- og hagebruk på 36.000 kroner pr. bruk ved beregning av alminnelig inntekt. Fradragets størrelse skal begrenses av størrelsen på næringsinntekt fra jord- og hagebruk. Som jordbruksinntekt i denne forbindelse vurderes også tatt med de biinntekter som kan føres i næringsoppgaver for jordbruket. Fradraget vil ha en maksimal inntektsvirkning på 10.000 kroner pr. bruk. Det skal bare være ett fradrag pr. driftsenhet (eiendommer med felles næringsoppgave). Personer som deler næringsinntekt fra samme næringsoppgave skal kunne dele fradraget mellom seg. Det er videre et krav at minst én person av de som deler næringsinntekten skal være registrerte som bosatt på én av de konsesjonspliktige landbrukseiendommene som driftsenheten består av. Beregningen av personinntekt berøres ikke av denne omleggingen, og dermed heller ikke pensjonsgrunnlaget.

Regjeringen mener et inntektsfradrag administrativt sett er den enkleste måten å gi en kompensasjon pr. bruk på. En kompensasjonsordning som innebærer et tilskudd pr. bruk med om lag tilsvarende effekt, er forbundet med betydelige praktiske og administrative problemer. Ulike tilskuddsordninger utmålt pr. bruk ble utredet av en partssammensatt arbeidsgruppe forut for jordbruksoppgjøret i 1999, og ble ikke anbefalt på grunn av de praktiske og administrative konsekvensene.

Et inntektsfradrag vil være målrettet mot bruk som over tid driver aktivt med sikte på overskudd. Hvem som skal dra full nytte av kompensasjonsordningen, og i hvilken grad, blir avgrenset på en klar og enkel måte ved størrelsen på næringsinntekt fra jordbruk. Det kan ikke defineres like enkle kriterier for et direkte tilskudd pr. bruk, uten at det gir ordningen karakter av å være et generelt botilskudd som inneholder visse minimumskrav til omfang på næringsvirksomheten. I forhold til en tilskuddsordning får man en hensiktsmessig nedtrapping av fradraget i overgangen mot rene hobbybruk. Mange bruk, særlig i sentrale strøk, driver i dag med 0-resultat eller underskudd basert på andre målsettinger enn økonomisk overskudd. Forslaget kan dermed stimulere til kostnadsreduksjoner på bruk som tilpasser seg på denne måten.

Av hensyn til prinsippet om størst mulig likebehandling av enkeltnæringer skal skatt ikke være et generelt landbrukspolitisk virkemiddel som kan inngå i de årlige jordbruksforhandlingene. Regjeringen legger til grunn at det foreslåtte inntektsfradraget gjennomføres som et engangstiltak som skal kompensere for reduserte inntektsmuligheter når målprisene reduseres. Det må derfor gjennomføres reduksjoner i målprisene i jordbruksforhandlingene tilsvarende provenyvirkningen av inntektsfradraget det året det får virkning. Samtidig gjennomføres en utflating av strukturprofilen i produksjonstilskuddene slik at de tre elementene som inngår i engangstiltaket samlet kan gjennomføres strukturnøytralt.

For å tydeliggjøre at fradraget skal kompensere for avtalte prisreduksjoner, legger Regjeringen til grunn at partene i jordbruksforhandlingene må bli enige om målprisreduksjonene før det fremmes konkrete lovforslag om et slik fradrag. Inntektsfradraget vil imidlertid bli foreslått innført med tilbakevirkende kraft i den forstand at fradraget får virkning f.o.m. 1. januar i det året målprisene blir redusert i jordbruksforhandlingene.

Provenyvirkningen av fradraget kan anslås til mellom 600 og 700 mill. kr., og det foreslås derfor en målprisreduksjon i tilsvarende omfang.

6.3.5 Direkte tilskudd, strukturdifferensiering og distriktsprofil

For å sikre at landbruket også i framtiden kan bidra med de goder som samfunnet etterspør, er det nødvendig å fastsette rammevilkår som gir inntektsmuligheter og som bidrar til at det rekrutteres ungdom inn i næringen. Markedsinntektene og direktetilskuddene utgjør hovedgrunnlaget i inntektsdannelsen for næringsutøverne. De direkte tilskuddene har betydelig grad av differensiering i satser pr. enhet, både etter distrikt og struktur. Slike tilskudd med høyere tilskudd pr. enhet for de minste brukene og i distriktene har derfor betydning for tilpasningene over tid.

De viktige støtteordningene knyttet til produksjonsfaktorer som i dag er notifisert som blå støtte i WTO (areal- og kulturlandskapstilskudd, dyretilskudd) er ikke frikoplet fra produksjonen, men fra produksjonsmengden. En tilpasning basert på noe større bruk av slike tilskudd i forhold til dagens situasjon er derfor mulig uten at incentivet til å opprettholde en landbruksproduksjon fjernes. Incentivet blir imidlertid endret ved en dreining fra direkte produksjonsavhengige støtteordninger til mer mengdeuavhengige ordninger som areal- og kulturlandskapstillegg og dyretillegg. Uansett må mengdeavhengige inntekter dekke de variable produksjonskostnadene.

En arbeidsgruppe sammensatt av jordbruksavtalepartene utredet produksjonsnøytrale tilskuddsordninger før forhandlingene i 1999. Gruppa pekte bl.a. på at det er negative sideeffekter både ved det høye nivået og den sterke strukturdifferensieringen av areal- og kulturlandskapstilskuddet. Det store spranget i satser mellom de ulike intervallene gir store variasjoner i betalingsevne ved jordleie og stimulerer til deling av driftsenheter for å få struktureffekten av tilskuddet, selv om det i realiteten er én person som står for drifta. Dette gjelder særlig grasproduksjon, men kan også omfatte potet, frukt og grønnsaker. Den betydelige økningen i tilskudd pr. dekar de siste årene krever klare detaljerte definisjoner av tilskuddsgrunnlaget i regelverket og fører til at det er blitt økt behov for kontroll. Den foreslåtte tilpasning av strukturprofilen, samtidig med gjennomføring av inntektsfradraget, vil redusere disse sidevirkningene.

Regjeringen mener det i differensiering av tilskuddene over tid er nødvendig å styrke bruk hvor jordbruksproduksjonen utgjør et viktig bidrag til sysselsetting og inntekt. Det bør derfor foretas en moderat omfordeling av overføringene i retning av denne type bruk. Dette vil videreføre den profilen partene sluttet seg til ved jordbruksforhandlingene i 1999. Videre bør brukere med jordbruksareal under 15 dekar som hovedregel ikke ha rett til støtte over jordbruksavtalen. Det utbetales i dag svært lite tilskudd til eiendommer under denne størrelsen.

Selv om en slik dreining på kort sikt kan være i konflikt med måloppnåelsen i forhold til enkelte av samfunnsgodene, for eksempel målet om bosetting, er det på sikt viktig å legge til rette for driftsenheter som er bærekraftig i forhold til produksjon både av varer og av samfunnsgoder. I framtiden må det være en kombinasjon av disse funksjonene som sikrer et bærekraftig og flerfunksjonelt norsk landbruk.

Regjeringen vil videreføre den sterke prioriteringen av distriktsjordbruket, og den geografiske produksjonsfordelingen skal fortsatt ligge til grunn for de økonomiske virkemidlene. Både av bosettings- og sysselsettingshensyn, hensyn til målene for biologisk mangfold og opprettholdelse av verdifulle kulturlandskap, er det viktig å opprettholde et aktivt distriktsjordbruk.

Kostnader

Kostnadsutviklingen er av stor betydning for inntektsmulighetene. Regjeringen har de siste 2 årene foreslått avgiftslettelser tilsvarende 630 mill. kroner. Kostnadstilpasningen er utover dette næringens ansvar, og det er viktig at virkemiddelutformingen stimulerer kostnadseffektivitet i alle produksjoner, både for faste og variable kostnader.

Melk og tilhørende kjøttproduksjon er den produksjonen i jordbruket som sysselsetter flest og utgjør slik sett en betydelig del av den samlede jordbruksproduksjonen i landet. Regjeringen vil i større grad basere virkemiddelutformingen på å sikre inntektsmuligheter for bruk med middels stort driftsomfang og som gir sysselsettingsgrunnlag. Reduserte kostnader vil også være et viktig bidrag til å ivareta inntektsmulighetene. Undersøkelser viser at det er klare stordriftsfordeler i melkeproduksjonen. Det meste av stordriftsfordelene er knyttet til kapitalkostnader og arbeidskostnader. Departementet mener at det er nødvendig med en moderat økning av gjennomsnittlig buskapsstørrelse i melkeproduksjonen for å sikre produsentene økonomiske vilkår som kan bidra til framtidig rekruttering til denne produksjonen. En endring i strukturen må balanseres i forhold til målene om en miljøvennlig og etisk forsvarlig kvalitetsproduksjon og målene om produksjon og bosetting i distriktene.

En moderat strukturtilpasning i melkeproduksjonen må følges opp i jordbruksavtalens virkemidler overfor melkeproduksjonen. Departementet vil i samsvar med strategien beskrevet ovenfor i noe større grad målrette husdyrtilskuddet mot de middels store bruk etter dagens målestokk, ved gradvis å flate ut strukturprofilen opp til disse bruksstørrelsene, før satsene pr. enhet trappes ned for de store enhetene.

Departementet ønsker videre å stimulere til samarbeidsløsninger i melkeproduksjonen. Samdrift i melkeproduksjonen har flere positive sider for deltakerne, blant annet knyttet til økonomiske og sosiale forhold. Departementet mener samdrift kan være en løsning for mange for å kunne fortsette som aktive melkeprodusenter, og vil derfor bidra til å gi samdrifter tilfredsstillende rammebetingelser. Samdrift skal være en driftsform for aktive brukere og ikke en løsning med sikte på tilskudds- og kvotetilpasning. Formålet med etablering av samdrifter skal først å fremst være muligheter for å utnytte eksisterende bygninger, få mer fleksibilitet i forhold til arbeidsinnsats og sosiale forhold og en mer effektiv utnyttelse av maskiner og utstyr. Departementet ønsker ikke gjennom dette å stimulere til etablering/utbygging av enheter som er svært store etter norske forhold. Det vil bryte med den bruksprofilen som Regjeringen ønsker i norsk jordbruk.

Samdrifter i melkeproduksjon fikk en vesentlig forbedring i de økonomiske rammebetingelsene ved jordbruksoppgjøret i 1998. Videre kan brukene ta med seg hele sin melkekvote over i samdriften uavhengig av størrelse. Ved sammenslåing av bruk eller kjøp av kvote er det derimot satt en maksimal kvotegrense på 130.000 liter. Fordi de økonomiske virkemidlene gir stimulans til etablering av nye samdrifter og for å få en klarere styring mot formålet med å legge til rette for samdrifter, bør det settes størrelsesbegrensninger på samdriftene. Departementet foreslår at det innføres en maksimalgrense på 3 deltakere i en samdrift. En begrensning i antall deltakere vil også på sikt være en garanti for at samdriften består av aktive brukere, og letter kontrollen med dette. Dette er viktig siden deltakerne i samdrifter tilskuddsmessig i stor grad behandles som om de er enkeltbruk. I tillegg kan det eventuelt fastsettes en maksimal melkeleveranse pr. samdrift. Departementet vil påpeke at en slik tilleggsavgrensing vil være mer komplisert både for brukerne og forvaltningen, blant annet i forbindelse med oppløsning av samdrifter, omsetning av kvoter og nye tiltak for å begrense melkeproduksjonen.

6.3.6 Andre tilskuddsordninger over jordbruksavtalen

Landbrukets utviklingsfond

Bygdeutviklingsmidlene er det sentrale virkemidlet for å fremme lønnsom næringsutvikling på bygdene innen og i tilknytning til landbruket. Det legges særlig vekt på å fremme samarbeidstiltak og tiltak som gir arbeidsplasser for kvinner og ungdom. Det er grunn til å forvente at det framover vil være minst like viktig å ha tilbud om arbeidsplasser i tillegg til tradisjonelt landbruk for å sikre rekruttering og sysselsetting i næringen. I denne sammenheng vil bygdeutviklingsmidlene ha en viktig funksjon. For å målrette satsingen skal det fortsatt være slik at områder med store utfordringer knyttet til fraflytting, sysselsetting, rekruttering og demografisk utvikling blir prioritert ved fordeling av midlene. Disse virkemidlene er helt sentrale både for å utvikle nye arbeids- og inntektsmuligheter i og i tilknytning til landbruket, og for å bidra til at nødvendige investeringer og utviklingstiltak gjennomføres på sentrale områder.

Ut fra tidligere Stortingsbehandling legger departementet til grunn at LUF opprettholdes som eget fond og at jordbruksavtaletilknytningen videreføres. Videre legges til grunn at Landbruksdepartementet fortsatt skal ha budsjettansvar for fondet. Midlene fra Landbrukets utviklingsfond skal bidra til å styrke næringsgrunnlaget på det enkelte bruk. Ordningene skal stimulere til verdiskaping og sysselsetting i tillegg til det tradisjonelle landbruket. Midlene vil også være rettet mot investerings- og omstillingsbehovene innenfor tradisjonelt landbruket. Administrasjonen av ordningene forutsettes fulgt opp i tråd med Stortingsbehandling i 1999.

Tilskudd og investeringslån til bygging av driftsbygninger mv, kjøp av jordbruksareal og etableringstilskudd er viktige infrastrukturtiltak med hensyn til å møte generasjonsskifter og omstillingsbehov i landbruket. Ordningene vil blant annet være viktige for å bidra til omstilling og strukturtilpasning i husdyrproduksjonene. Departementet vektlegger også at investeringsvirkemidlene skal legge til rette for en effektiv og trygg produksjon på lang sikt.

Miljøtiltakene under Landbrukets utviklingsfond skal blant annet medvirke til at kulturlandskaps- og bygningsressurser blir ivaretatt og bidra til næringsvirksomhet med basis i disse ressursene. Ordningene skal gjennom en prioritert og målrettet innsats legge til rette for at disse miljøgodene blir satt i stand, vedlikeholdt og gjort tilgjengelige for allmennheten i større grad enn det en kan regne med ved vanlig landbruksdrift. Miljøtiltakene retter seg også mot investeringer som skal bidra til å hindre erosjon, arealavrenning og forurensning fra punktkilder, og investeringer med betydning for biologisk mangfold og opplevelseskvalitet i kulturlandskapet. Det er behov for å videreføre arbeidet som er gjort på disse områdene, men også å samordne virkemiddelbruken når det gjelder miljøgodene for å oppnå best mulig samlet effekt. Innføring av miljøprogram og miljøplan, som omtalt i kapittel 6.4, må ses i denne sammenhengen. Miljøtiltakene omfatter også økonomiske støtte til skjøtsel og tradisjonell bruk av gammel kulturmark gjennom særlige tiltak i landbrukets kulturlandskap (jf. kap 5.8).

Departementet understreker videre betydningen av tilskudd fra LUF til infrastrukturtiltak i skogbruksnæringen. Tiltak som legger til rette for økt verdiskaping i skogbruket og som er rettet mot skogbruket sitt ansvar i ressursforvaltningen og ivaretakelse av miljøoppgaver vil bli prioritert framover.

Velferdsordninger

Velferdsordningene er viktige for rekrutteringen til næringen. Nye og unge brukere vil i stadig sterkere grad stille krav til sosiale ordninger som gjør det mulig å ta ut ferie og fritid og som samtidig gir sikkerhet ved sykdom. De ulike velferdsordningene skal samlet bidra til å tilfredsstille disse kravene. Formålet med velferdsordningene er derfor å legge de økonomisk forholdene til rette for regelmessig ferie og fritid og økonomisk trygghet ved sykdom samt å stimulere tilgangen på avløsere/landbruksvikarer.

Tidligpensjonsordningen har til formål å bidra til tidligere generasjonsskifter i landbruket. Den gir samtidig eldre yrkesutøver som sliter med belastningsskader eller andre yrkesrelaterte skader økonomisk mulighet til å trekke seg tidligere tilbake fra næringsdriften. Ordningen er nylig innført og videreutvikling må baseres på evaluering etter noe tid.

Departementet har i samarbeid med jordbrukets fagorganisasjoner foretatt en grundig gjennomgang av velferdsordningene i landbruket. Ordningene er forenklet og målrettet innenfor rammen av kompensasjon for dokumenterte utgifter ved ferie, fritid og sykdom. Departementet ønsker å videreføre det settet av sosiale ordninger (velferdsordningene) som er etablert. Det vil likevel kunne være aktuelt å vurdere enkeltordninger og samspillet mellom de ulike ordningene for å målrette og forenkle ordningene ytterligere.

I følge resultater fra Statistisk sentralbyrås levekårsundersøkelse har bønder et spesielt belastende fysisk arbeidsmiljø. Jordbrukere topper statistikken over andelen som er utsatt for ergonomiske arbeidsmiljøproblemer, syrer/etsende stoffer og risikofylt arbeid. Jordbrukere er også utsatt for slitasje- og belastningsskader, plager i luftveiene og ulykker. Det er viktig at bøndene selv tar ansvar for å forbedre sitt arbeidsmiljø og til å skape en sikker og trivelig arbeidsplass samt et trygt oppvekstmiljø for barna. Bønder er selvstendig næringsdrivende og kom dermed ikke obligatorisk med i den reform som arbeidsmiljøloven av 1977 førte med seg. Landbrukshelsen ble derfor opprettet i 1994 og har bygd opp et kvalitetssystem som de lokale bedriftshelsetjenestene kan benytte overfor bøndene. Det er igangsatt en evaluering av Landbrukshelsen. Departementet vil vurdere nærmere en mulig videre utbygging med basis i en avveiing mellom kostnader og samfunns- og næringsmessig nytte.

Utviklingstiltakene

Bevilgningen til utviklingstiltakene har økt betydelig de siste årene. Dette har sammenheng med den økte vekt som er lagt på trygg mat og kvalitetssikring i alle ledd, og for å gjøre norske jordbruksprodukter mer konkurransedyktige på hjemmemarkedet og ved eksport.

Departementet mener infrastrukturtiltak innenfor omsetning og foredling har stor betydning, bl.a. for å bidra til kunnskapsutvikling og formidling av kunnskap som er viktig for omstilling og produktutvikling, ikke minst for små og mellomstore bedrifter. Tiltak som kan sikre konkurransekraften og bidra til økt forbrukerorientering gjennom FOU-tiltak er viktig for å opprettholde volumer i norsk matvareproduksjon. I denne satsingen inngår etableringen av et produktutviklingssenter for næringsmiddelindustrien.

Departementet vil videre legge opp til at bevilgninger til kompetanseutviklingsprogrammet i landbruket skal finansieres over utviklingstiltakene. Det er fortsatt stort behov for å redusere melkeproduksjonen, og departementet vil derfor understreke at det også framover bør avsettes midler over denne posten til ytterligere oppkjøp av melkekvoter.

6.3.7 Forenkling av tilskuddsordningene

For å nå alle målene i landbrukspolitikken, er det utviklet et omfattende tilskuddssystem over jordbruksavtalen. Selv om det er gjennomført en del vesentlige forenklinger på 1990-tallet, er også en del nye ordninger og differensiering av ordninger kommet til. Det store antallet ordninger bidrar til et komplekst og uoversiktlig system. Dette gjør systemet komplisert å forholde seg til for brukerne, det gjør det mer administrativt krevende og det blir vanskeligere å vurdere formålseffektiviteten og om ordningene bidrar til god ressursallokering og tilpasninger over tid. Videre kan tilskuddstilpasninger hos produsentene komme i konflikt med markedstilpasningen.

Selv om det er mange mindre ordninger på jordbruksavtalen, utbetales over 75 prosent av midlene over 7 ordninger, jf. kap 6.3.2. Dette er de viktigste produsentrettede tiltakene og det er relativt små administrative kostnader knyttet til dem, selv om også disse har betydelige differensieringer hver for seg, avledet av flere hensyn. Det er i tillegg utviklet en rekke mindre ordninger som ofte utbetales etter behandling av enkeltsøknader. Kompleksiteten har dels sitt grunnlag i et høyt ambisjonsnivå på utjevning i de enkelte kostnads- og inntektsfaktorer i produksjonen hver for seg og stimuleringstilskudd for å påvirke tilpasningene på enkeltområder i ønsket retning.

Det er behov for forenklinger i de økonomiske virkemidlene. For å forenkle systemet må enten regelverket i ordningene forenkles eller enkeltordninger må avvikles. Det er umulig å gjennomføre slike endringer uten at det gir negative økonomiske utslag for noen enkeltbruk. Slike omfordelingseffekter må likevel ikke være til hinder for en ønsket målretting og forenkling i virkemiddelbruken.

Viktige utgangspunkt for forenkling er at bruken av stimuleringstilskudd for enkelthandlinger må reduseres og utjevning mellom produksjoner, distrikter og bruksstørrelser må vurderes mer i forhold til måloppnåelse. Det innebærer at en må redusere ambisjonen om utjevning på enkeltelementer i produksjonene og antallet ordninger som skal utjevne for samme forhold. Dersom innføring av nye virkemidler eller differensiering av eksisterende virkemidler blir nødvendig, må dette i såfall oppveies av fjerning av andre virkemidler eller redusert differensiering i andre virkemidler.

Et mer generelt virkemiddelsystem med større tilpasningsmuligheter for den enkelte næringsutøver gir større muligheter for å tilpasse produksjonen til forbrukernes behov, og kan også virke positivt for rekrutteringen til næringen.

Tilpasninger i tilskuddssystemet gjennomføres i jordbruksforhandlingene. Regjeringen legger til grunn at partene skal arbeide mot et mindre detaljert og forenklet virkemiddelsystem gjennom de årlige jordbruksforhandlingene med utgangspunkt i dette. Det er en forutsetning at endringer gjennomføres gradvis slik at næringsutøverne gis mulighet til å tilpasse seg.

6.3.8 Organisering av foretak og forholdet til tilskuddsordningene

Det har de senere årene vært en utvikling mot hyppigere etablering av ulike former for driftsselskaper i jordbruket. Dette gjelder i første rekke selskaper som omfatter driften, og innebærer normalt ikke overføring av eierrettigheter fra gårdbruker til selskap. Etablering av samarbeid gjennom ulike selskapsformer kan bidra til å redusere kostnadene, spre risiko og gi sosial og faglig nytte for deltakerne. Departementet anser likevel ikke aksjeselskaper for å være en ønskelig eier- og driftsform i jordbruket, jf. kap 6.2.3.

Dagens økonomiske virkemidler er utformet med basis i familiejordbruket og er dimensjonert ut fra dagens småskalapregede bruksstruktur. Flere av ordningene er målrettet mot gårdbrukere som har bruket som bosted og arbeidsplass. Virkemiddelsystemet bør ikke stimulere til en organisering som er i strid med de landbrukspolitiske prioriteringer. Spørsmålet om aksjeselskaper skal være berettiget til tilskudd må vurderes i lys av formålet med de ulike ordningene og i hvilken grad måloppnåelsen i tilstrekkelig grad kan sikres gjennom aksjeselskaper, eller om aksjeselskaper på grunn av sin egenart ikke naturlig faller inn under målgruppen for enkelte av ordningene.

For aksjeselskaper hvor andre enn brukere eier aksjer, kan inntekter fra jordbruksdrifta bli ført ut av næringen på en måte som vil kunne redusere tilskuddsordningenes målretting/treffsikkerhet. Det ikke ønskelig at en full harmonisering av virkemidlene mellom personlig drevne bruk og aksjeselskap skal føre til at valg av driftsform gjøres på grunnlag av skattemessige forhold.

Det er viktig at regelverket for de ulike ordningene gir klare avgrensninger av hvem som er tilskuddsberettiget. Departementet vil gjennomføre en samlet vurdering av ulike selskapsformer i forhold til de landbrukspolitiske virkemidler. Det er viktig at man har definerte mål og et klart regelverk for ev. differensiering av virkemidlene ut fra ulike eier- og driftsformer.

Aktuelle selskapsformer i jordbruket

Den vanligste selskapsformen er ansvarlig selskap hvor deltakerne har et personlig ansvar for selskapsforpliktelsene og hvor to eller flere driver landbrukseiendom sammen for felles regning og risiko. Blant annet ved generasjonssamarbeid er ansvarlig selskap en mye brukt driftsform. Med grunnlag i at det personlige ansvaret er videreført samt at man i tilskuddsregelverket kan bestemme at det er deltakerne, og ikke selskapet, som skal være subjektet for rettighetene og forpliktelsene, blir ansvarlige selskap tildelt tilskudd ut fra samme prinsipper som for landbrukseiendommer drevet av eier eller leier. Regjeringen mener at ansvarlige selskaper fortsatt bør ha samme rettigheter og plikter i forhold til tilskuddsordningene som bruk drevet som enkeltmannsforetak.

I de senere årene har det vært økt interesse for å spre risiko og hente inn kapital i jordbruket gjennom å etablere selskapsformer med begrenset ansvar, og da hovedsakelig aksjeselskap. Det vanligste har vært at produsenter har skilt ut deler av virksomheten i eget AS særlig innen veksthusnæringen, men også at flere produsenter har gått sammen om prosjekter som kan være vanskelig å få i gang for enkeltprodusenter. I aksjeselskap er ingen av deltakerne personlig ansvarlig for selskapets forpliktelser. Ut fra gjeldende tilskuddsregelverk oppfyller slike selskap vilkårene kun i enkelte av tilskuddsordningene. Det samme gjelder andre selskapsformer med begrenset ansvar. For selskapsorganiseringer med ulike varianter av begrenset ansvar, vil departementets gjennomgang knyttes opp til målene for de enkelte tilskuddsordninger.

Selskapsformer i forhold til ulike tilskuddsordninger

Velferdsordningene er personrettet og etablert for å tilby jordbruket mulighet til ferie og fritid samt sosial trygghet ved sykdom. Likedan er katastrofeordningene etablert med basis i at gårdsdriften er ansvarlige selskap der avlingssvikt slår direkte inn i brukerens inntekt. Disse ordningene er etter departementets vurdering mest aktuelle for personlig ansvarlige selskap.

For de øvrige tilskuddsordninger vil som nevnt departementet foreta en helhetlig gjennomgang av vilkårene for tildeling i relasjon til de ulike selskapsformer. I dette arbeidet vil en legge vekt på målene for ordningene og i hvilken grad disse oppfylles med basis i at en ønsker å åpne for en noe større fleksibilitet i forhold til ulike måter å organisere jordbruksdriften på. I denne sammenheng må det legges vekt på at hele produksjonen vurderes under ett, slik at det ikke blir mulig å dele opp enheter i flere selskaper på en slik måte at det blir mulig å urettmessig dra nytte av struktureffekten fra tilskuddsordningene.

Det er også viktig at selskap fullt ut eies av brukeren og dennes nære familie (ektefelle/samboer og mindreårige barn) for å være tilskuddsberettiget. Brukeren og den landbrukseiendom hvor et selskap driver produksjon, må tilfredsstille de generelle vilkårene for tildeling av produksjonstilskudd i jordbruket.

6.4 Miljøvirkemidler

Miljøvernpolitikken i landbruket vil bli nærmere omtalt i Landbruksdepartementets miljøhandlingsplan i tråd med St.meld. nr. 58 (1996-97) Miljøvernpolitikken for en bærekraftig utvikling. Miljøhandlingsplanen presenteres for Stortinget høsten 2000 som vedlegg til Landbruksdepartementets budsjettproposisjon, og vil inneholde mer konkrete arbeidsmål for landbrukssektoren på de ulike resultatområdene i miljøvernpolitikken. Analyse, utforming og gjennomføring av miljøvernpolitikken i jordbruket vil fortsatt ligge til de årlige jordbruksforhandlinger og budsjettarbeider.

Krav til og gjennomføring av miljøtilpasninger i landbruket bør knyttes både til kjeden for produksjon og omsetning av varer, og til de offentlige tilskuddene over jordbruksavtalen. Kjeden for produksjon og omsetning av varer bør ivareta de miljøhensyn som markedet kan styre. Det offentlige bør ivareta samfunnets behov for forvaltning av ressurser og for miljøgoder. I tillegg må det offentlige supplere de markedsstyrte miljøkravene der det er behov for korrektiver for å nå målene.

Landbruksdepartementet vil framheve behovet for sterkere lokalt engasjement og ansvar for miljøarbeidet, der både den enkelte næringsutøver og kommunene deltar mer aktivt enn i dag. Som en del av dette bør det i større grad åpnes for lokale virkemiddelpakker som kan tilpasses utfordringene på stedet, innenfor nasjonale og internasjonale rammer. Dette krever at regelverket for de ulike miljøtiltakene blir mer fleksibelt slik at det blir større rom for lokale tilpasninger. Den enkelte næringsutøver og veiledningsapparatet må ha den kompetanse som skal til for å gjøre de riktige valg for å produserer miljøgoder og ivareta miljøverdier. Innsatsen og resultatene av miljøarbeidet skal følges opp med overvåkning og gjennom årlig resultatoppfølging for å sikre måloppfyllelse og effektiv gjennomføring.

I miljøpolitikken vil Regjeringen benytte generelle virkemidler som grønne avgifter og juridiske virkemidler i tillegg til de økonomiske og juridiske virkemidlene som gjelder særskilt for den enkelte sektor. Slike virkemidler vil fungere som et supplement til de sektorovergripende virkemidlene som vil bli fastsatt på vanlig måte. Det er også åpnet for å gjennomføre avtaler innen enkeltsektorer gitt at dette gir større miljøeffekt og bidrar til kostnadseffektivitet i miljøarbeidet. Med bakgrunn i dette har innføringen av en miljøpakke i jordbruket kommet i stand. Denne består av et miljøprogram for jordbruket som sektor og en miljøplan på det enkelte bruk. Dersom denne miljøpakken ikke fungerer eller gir de ønskede effektene for miljøtilpasningene i jordbruket, vil det være nødvendig å legge større vekt på generelle virkemidler. Spørsmålet om resultatvurdering av miljøeffekter av virkemidler i jordbruket vil bli nærmere belyst i Landbruksdepartementets miljøhandlingsplan som legges fram for Stortinget høsten 2000.

Innføringen av et miljøprogram innebærer en felles innretning av strategier og virkemidler for å nå de til enhver tid gjeldende miljømål i landbrukspolitikken. Det er allerede startet et arbeid med å målrette miljøvirkemidlene i forhold til lokale miljøutfordringer og legge forholdene til rette for et sterkere lokalt engasjement i miljøarbeidet gjennom områdetiltak-satsingen. Denne satsingen vil bli videreført gjennom miljøprogrammet. Innføring av en obligatorisk miljøplan på bruksnivå er et sentralt verktøy i operasjonaliseringen av miljøprogrammet på det enkelte bruk, slik at de ønskede effektene kan nås. I tillegg er det viktig å videreutvikle hensiktsmessige rapporteringsverktøy- og rutiner, samt nødvendig kontroll av miljøeffektene knyttet til miljøplanene.

6.4.1 Miljøprogram

Virkemidlene på miljøområdet har i hovedsak vært rettet inn mot spesielle miljøtiltak som for eksempel reduksjon av forurensning og sikring av kulturlandskapet. Denne virkemiddelbruken har vært kostnadseffektiv i forhold til de utfordringer som har vært dominerende på miljøsiden i landbrukspolitikken de senere årene. Resultatkontrollen har vist at denne innsatsen har gitt gode resultater. Det er imidlertid også eksempler på at en ved å løse et miljøproblem, skaper eller forsterker et annet. For eksempel har redusert jordarbeiding ført til økt bruk av plantevernmidler. Derfor må virkemiddelsystemet utvikles slik at næringsutøverne ut fra situasjonen på sitt bruk, i større grad kan legge opp til en mer helhetlig og stedstilpasset miljøtilpasning.

I forbindelse med Stortingets behandling av jordbruksoppgjøret i 1999 ble det vedtatt at samordning av virkemidler med miljøeffekt over jordbruksavtalen skal skje gjennom utarbeiding av et miljøprogram. Dette betyr at både landbrukssektorens mer generelle virkemidler med miljøeffekt og de spesielle miljøvirkemidlene, som for eksempel de særskilte kulturlandskapstiltakene, må innrettes samlet i miljøprogrammet slik at det totalt sett oppnås god miljøeffekt.

Miljøprogrammet vil gi bedre målretting og koordinering av virkemidlene med miljøeffekt. Det vil også legge grunnlaget for et enklere og mer oversiktlig resultatoppfølgingssystem. Operasjonaliseringen av miljøprogrammet på brukernivå vil skje i miljøplaner for alle bruk. Kontrollen baseres på et internkontrollsystem som kvalitetssikres med gode revisjonsrutiner.

Miljøprogrammet utformes med to hovednivåer av miljøtiltak. Det første nivået omfatter minstekrav som er fastsatt gjennom juridiske virkemidler. Andre nivå er mulighetsorientert og dermed frivillig. Nivået på tilskuddene over jordbruksavtalen vil være avhengig av kravene i nivå 2. Kulturlandskapsdelen av areal- og kulturlandskapstilskuddet kan skilles ut som et eget tilskudd og legges inn som en del av det første trinnet i den mulighetsorienterte delen. Videre skal ordninger rettet mot mer spesielle miljøtiltak og produksjon av miljøgoder inngå i denne delen. Tiltak for å fremme miljøverdier som er spesifikke for et område eller et enkeltbruk vil være basert på en individuell vurdering. Innføring av et miljøprogram skal ikke medføre økte administrative kostnader. Skisse av miljøprogrammet er vist i tabell 6.2.

6.4.2 Miljøplaner

I jordbruksoppgjøret i 1999 ble det enighet om å innføre krav om miljøplan for alle bruk som mottar økonomiske tilskudd fra det offentlige jf. St.prp. nr. 75 (1998-99). Miljøplanen er et av tiltakene Regjeringen ønsker å gjennomføre for å styrke og samordne miljøinnsatsen i jordbruket. Miljøplanen vil være både et planverktøy og et dokumentasjonsverktøy i forhold til miljøtilstand og gjennomføring av miljøtiltak på det enkelte bruk, og skal bidra til at den enkelte næringsutøver integrerer miljøhensyn på en helhetlig måte lokalt. En slik plan underlagt offentlige kontrollsystemer vil også være nødvendig for å dokumentere næringens produksjon av miljøgoder. Den konkrete utforming og iverksetting av krav om miljøplan vil bli fulgt opp gjennom jordbrukavtalesystemet og i samarbeid med næringsorganisasjonene i jordbruket. Prinsipper som er omtalt nedenfor legges til grunn for dette arbeidet.

Plan- og dokumentasjonsverktøy

Målsettingen med innføring av miljøplanen er å oppnå bedret miljøeffekt av tiltak i jordbruket med bakgrunn i økt bevisstgjøring og langsiktighet i miljøarbeidet. En plan på det enkelte bruk vil også bidra til å synliggjøre og målrette den samlete innsatsen, og utvikle brukeren som produsent av miljøgoder. I tillegg til å være et planverktøy vil miljøplanen være et dokumentasjonsverktøy for brukeren i forhold til det offentliges krav på miljøområdet. Miljøplanen ses i sammenheng med næringens eget planleggings- og dokumentasjonssystem for kvalitet i varekjeden, KSL-systemet. Næringsorganisasjonenes arbeid for å utvikle miljø- og ressursplaner på bruksnivå har også bidratt til at miljøinnsatsen kan samordnes og styrkes gjennom etablering og oppfølging av særskilt miljøplan på det enkelte bruk. Kravet om miljøplan er ikke knyttet til opplegget for helse, miljø og sikkerhet (HMS) som gjelder arbeidsmiljø og arbeidsmiljøloven. Dette er forutsatt fulgt opp på annen måte.

Gjennomføring

Det legges vekt på at innretningen av miljøplanen ikke skal medføre økt byråkrati gjennom endring av forvaltningssystemene for miljøordningene. Utvikling av et planverktøy på det enkelte bruk vil gi brukeren bedre grunnlag for å gjennomføre en helhetlig tiltakspakke på miljøområdet tilpasset utfordringene lokalt. Det legges vekt på at planen skal være et nyttig verktøy for brukeren. Det er et siktemål å samordne dokumentasjon i miljøplanen og næringens etablerte plan- og dokumentasjonsverktøy i KSL. Det legges dermed stor vekt på at plan- og dokumentasjonsverktøyet skal kunne gi grunnlaget for å oppfylle krav som stilles både i varekjeden og fra offentlige myndigheter. Kontroll vil bygge på internkontrollprinsippet fulgt opp av stikkprøvekontroll. Reaksjonsformen dersom obligatorisk miljøplan ikke foreligger vil bygge videre på prinsippene som i dag er benyttet i forhold til krav om gjødslingsplan på det enkelte bruk.

Planen vil som miljøprogrammet grovt sett ha to hovednivå, hvor det første er obligatorisk, mens det andre er mulighetsorientert. Planen skal på det obligatoriske nivået omfatte de krav og tiltak som er pålagt i lover og forskrifter, for eksempel krav om gjødslingsplan og bestemmelser i husdyrgjødselforskriften. Tiltak utover dette obligatoriske nivået vil være frivillig for den enkelte bonde, og vil blant annet omfatte endret jordarbeiding, tiltak innenfor spesielle tiltak i kulturlandskapet (STILK), og miljøretta omlegging. Dersom tiltak er tenkt delfinansiert med økonomiske virkemidler i miljøprogrammet skal disse inngå i planen.

Når det gjelder de tiltak som er pålagt i lover og forskrifter, vil planen fungere som et dokumentasjonsverktøy. På gjødslingsområdet skal det av hensyn til problemene med blant annet overgjødsling, klimagassutslipp og ammoniakkutslipp, utvikles virkemidler som stimulerer bønder til i større grad å trekke miljøhensyn inn i sine vurderinger rundt valg av gjødsling og handteringsmåter for gjødsel. Dette kan følges opp ved at dagens obligatoriske gjødslingsplan på sikt utvikles til et dokumentasjonssystem for gjødselregnskap på det enkelte bruk.

Innen det omtalte mulighetsområdet finnes i hovedsak økonomiske miljøvirkemidler brukeren har tilgang til gitt at han i produksjonen innfrir gitte krav, og kontraktsbaserte ordninger. For den første gruppen i mulighetsområdet (for eksempel deler av dagens areal- og kulturlandskapstilskudd, og endret jordarbeiding) vil planen fungere både som et plan- og dokumentasjonsverktøy. Kravene som stilles er gitt i den enkelte ordnings forskrift. Dette gjelder også reaksjonsformene som iverksettes ved brudd på forutsetningene. For de økonomiske virkemidler som blir tildelt etter vurdering av søknad (kontraktsvirkemidler som STILK, investeringsstøtte til miljøtiltak og miljøretta omlegging) vil planen også fungere som et plan- og dokumentasjonsverktøy. Krav er for disse gitt i den enkelte ordnings forskrift og i tildelingsbrev til, eller kontrakten med søker. Også her er reaksjonsformene ved brudd gitt i forskrift for den enkelte ordning. Tabell 6.2 gir eksempler på dagens virkemidler satt inn i et miljøprogram og de skisserte nivåene i program og plan.

Planen vil bidra til at den enkelte næringsutøver iverksetter miljøtiltak i en helhetlig sammenheng. Miljøplanen vil også være et helt sentralt verktøy for bonden i arbeidet med å dokumentere at kravene som stilles er innfridd. Dette er i tråd med prinsippet om internkontroll. Gjennom miljøplanen dokumenterer bonden både hvilke krav som er oppfylt og også eventuelle mangler i forhold til forskriftene og bidrar dermed til å redusere behovet for et omfattende byråkrati i forhold til kontroll på miljøområdet.

I den videre utviklingen av miljøplanen vil det være nødvendig å avklare varighet av miljøplanen, og nærmere rutiner for rapportering og kontroll.

I det videre arbeidet vil følgende prinsipper legges til grunn:

• miljøplan skal være et planverktøy for den enkelte næringsutøver for å ivareta miljøhensyn på en helhetlig måte

• miljøplanen skal gi næringsutøveren grunnlag for å dokumentere miljøtilstand og gjennomførte tiltak på gardsbruket

• den obligatoriske miljøplanen skal omfatte de offentlige miljøkrav som stilles i lover og forskrifter

• miljøplanen skal også gjennom mulighetsområdet gi grunnlag for lokaltilpassede miljøtiltak ut over de offentlige kravene, blant annet produksjon av miljøgoder

• deltakelse i kompetanseutvikling innen miljøområdet bør synliggjøres i miljøplanens frivillige del. Det bør vurderes om brukeren ved et gitt dokumentert kompetansenivå skal gis et «grønt bevis». Dette kan også inngå i grunnlaget for enkelte tilskuddsordninger

• deler av miljøplanen bør være flerårig

• miljøplanen skal være et grunnlag for myndighetens kontroll som gjennomføres i samsvar med internkontrollprinsippet

• departementet har ansvaret for å utvikle planverktøyet i samråd med næringsorganisasjonene i jordbruket og miljøvernmyndighetene

• en videre utvikling av miljøplanen må ses i sammenheng med utformingen av miljøprogrammet i jordbruket

• det foretas trekk i tilskuddsutbetalingene dersom det ikke foreligger obligatorisk miljøplan på det enkelte bruk

• miljøplanen skal ikke medføre økte administrative kostnader, eller økt byråkrati gjennom endring av forvaltningssystemene for miljøordningene

6.5 Kunnskap, kompetanse og forskning

Det er en generell, økende erkjennelse av betydningen av utdanning og opplæring for den økonomiske utvikling. Kunnskap, kompetanse og forskning blir sett på som viktige innsatsfaktorer og konkurransefortrinn på linje med naturressurser, arbeid og kapital. Forskning er et langsiktig virkemiddel og landbruket tok tidlig forskning systematisk i bruk som virkemiddel i næringsutviklingen. I St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformenblir det sagt at «kompetanse er den viktigste enkeltfaktor for den videre utvikling av nærings- og arbeidsliv i Norge». Verdiskaping i norsk landbruk og næringsmiddelindustri er helt avhengig av velutdannet og høyt kvalifisert personell som har kunnskap og kreativitet til å finne nye løsninger og å utvikle nye produkter.

Målet er å heve kompetansenivået i næringen. Kombinert med kreativitet vil kompetanse være nødvendig for å møte framtidas utfordringer både i tradisjonelt jordbruk og i tilknyttede nye næringer. Næringen har behov for kompetansehevende tiltak og etterutdanning som retter seg mot jordbrukere som selvstendig næringsdrivende. Dette vil gjøre det enklere å starte opp virksomhet som grenser til landbruksvirksomheten, og øke kvinners deltagelse i næringsdriften i og i tilknytning til landbruket, jf. kap 5.6.2.

Næringsutøvere innen produksjon av mat- og skogbruksprodukter har et bredt kompetansebehov samtidig som mye av kunnskapen opparbeides gjennom den daglige drift og produksjon. På mange områder er arbeid knyttet til gårdsdrift kompetansegivende i seg selv. Det er derfor en utfordring å formalisere og spesialisere denne kompetansen. Tradisjonsbåret kunnskap kan her representere en viktig ressurs, jf. kap 4.3.4. Næringens kompleksitet gjør at kompetansebehovet ikke er entydig og vil være i kontinuerlig endring. Den agronomiske kompetansen blant heltidsyrkesutøvere er høy. Faglagene og forsøksringer er viktige bidragsytere i denne sammenheng gjennom å kanalisere nyvunnen kunnskap ut til næringene, slik at kunnskapen kan tas i bruk. Deltidsbrukere har i denne sammenheng mindre landbruksfaglig kompetanse, men har ofte verdifull utdanning, erfaring og praksis som arbeidstaker eller yrkesutøver i andre yrker.

En stor utfordring er å kunne øke lønnsomheten i landbruket under nye rammevilkår samtidig som hensynet til miljø og kulturlandskapet ivaretas. I tillegg til nye former for teknisk kompetanse og miljøkunnskap, er det behov for bedre kunnskap om forvaltning og kunnskap om økonomi, ledelse, planlegging og markedskunnskap. Utviklingen av det multifunksjonelle landbruket stiller også landbruksutdanningen overfor nye utfordringer og utdanningsbehov. Landbruksutdanningen i Norge bør komme i tettere kontakt og dialog med landbruksnæringen for å få et utdanningstilbud som er tilpasset omlegging i landbruket og livsvilkårene i distriktene. Dette forholdet gjelder også utdanningsbehov og tilbud som vil gi kompetanseheving i næringsmiddelindustri og i landbrukets forvaltningsapparat. Utfordringer i næringen har ført til øket interesse innen næringen både for utdanningsspørsmål generelt og for nye former for kompetanse spesielt, jf. St.prp. nr. 75 (1998-99).

6.5.1 Utdanning

Kompetanse er kunnskap, ferdigheter og holdninger som anvendes til å utføre arbeidsoppgaver. 1990-årene har vært preget av store og gjennomgripende reformer på hele utdanningsområdet, og de viktigste elementer for å få til en bred og god kompetanse er på plass. Innholdet i utdanningen er endret i takt med samfunnets krav til ny kompetanse og det er nødvendig å videreutvikle disse tilbudene, slik at utdanningen og rekrutteringen kan tilpasses skiftende utfordringer og nye oppgaver. En vellykket politikk for å utvikle kompetanse i tråd med næringens behov må bygge på et samspill mellom næringen og myndighetene.

Reform 94 ga ungdom lovfestet rett til tre års heltids videregående opplæring gjennom et løp som fører fram til studiekompetanse eller gjennom et løp som gir yrkeskompetanse. Reform 94 har lagt betydelig vekt på å styrke yrkesopplæringen, både den som omfattes og ikke omfattes av lov om yrkesopplæring. Landbruksdepartementet har foretatt en evaluering av studieretning naturbruk for å se hvor godt studieretningen fanger opp det mangfoldige og spesialiserte utdanningsbehov næringen har. Landbruksdepartementets evaluering av studieretning naturbruk sammenfaller med de konklusjoner og forbedringspunkter som trekkes opp i St.meld. nr. 32 (1998-99) Videregående opplæring. Innenfor studieretning naturbruk varierer tilbudet når det gjelder innhold, mulighet for spesialisering og mulighet for gjennomføring. Det er videre behov for spesifiserte krav til sluttkompetansen.

For studieretning naturbruk er det et kryssende hensyn mellom krav til studiekompetanse innen relevante universitets- og høyskolestudier og hensynet til de som skal ut i praktisk arbeid etter skolen, enten som arbeidsgiver eller som arbeidstaker. Evaluering av studieretning naturbruk viser at det er behov for å legge til rette for en enkel utdanningsvei. En hovedvei kan være å starte med grunnkurs naturbruk (VKI og VKII) og gå videre med tilbud innenfor rammen av teknisk fagskole eller tilsvarende, eller høyere landbruksfaglige studier som vi finner innenfor det statlige høgskolesystemet eller de vitenskapelige høyskolene og universitetene. Det er behov for å bruke de tilgjengelige nasjonale resultatene for landbruksrelatert utdanning optimalt, noe som krever samarbeid og arbeidsdeling mellom de ulike utdanningsinstitusjonene.

Reform 94 medførte at de ett-årige «fagskolene» ble integrert i videregående opplæring. Evaluering av reformen viser at det forsatt er behov for denne type opplæringstiltak av kortere varighet, med en målrettet og konsentrert kunnskapsmengde. Slike opplæringstiltak må ha som siktemål at elevene skal bli i stand til å drive som selvstendig næringsdrivende innen jord-, skog- og hagebruk, hvor evne til omstilling og innovasjon etter hvert er like viktig som drifts- og fagkompetanse.

Elevmassen ved studieretning naturbruk er yngre nå enn tidligere. Den typiske aldersgruppen (16,17,18 år) utgjør 80 prosent av elevene i videregående opplæring, mens den før reformen utgjorde 61 prosent. Ungdom må i større grad velge utdannelsesforløp tidlig og mange potensielle gårdbrukere velger å ta annen utdanning enn landbruksutdanning i ung alder. Overdragelse av landbrukseiendom og utøvelse av yrket ligger ofte 10-15 år fram i tid. Dette stiller andre krav til utdanningssystemet. Videregående utdanning er i større grad blitt en generalistutdanning og treårig videregående skole for 15-19 åringer gir ikke tilstrekkelig fordypning i aktuelle produksjonsfag, økonomi eller bedriftsledelse.

Landbruksdepartementet ser at kortvarig påbygging etter videregående skole er viktig for å møte behovet for spesialisert kompetanse og fordypning. Regjeringen har satt ned et utvalg, Berg-utvalget, som skal vurdere utdanningstilbud som ligger i et mellomnivå mellom videregående opplæring og høyere utdanning. Utvalget skal se nærmere på situasjonen og behovet for denne type offentlig og privat tilbud og vurdere plassering i et helhetlig utdanningsvesen. Utdanning på mellomnivået kan være et meningsfylt alternativ for unge som vil lære mer og som ikke vil studere videre ved universitet og høyskole. Det kan også være et tilbud til personer med utdanning på ulike nivåer innenfor andre områder enn landbruk og naturbruk. Det er større behov for et dynamisk utdanningssystem, som gir studentene anledning til å kombinere forskjellige utdanninger. De som overtar landbrukseiendommer gjør ofte dette først når de har nådd voksen alder, blant annet fordi den yrkesaktive perioden er lengre enn generasjonsintervallene. Mange har derfor valgt utdanning og arbeid i andre sektorer enn landbruk. For denne gruppen vil kortvarige og målrettede utdanningstilbud være viktig for å møte behovet for spesialisert kompetanse og fordypning. Berg-utvalget skal legge fram sin rapport i mars 2000.

Av de som velger studieretning naturbruk har tre av fire elever planer om å arbeide innen landbruksnæringen i framtiden, og mange elever har lyst til å satse utradisjonelt. Det er viktig å fange opp disse elevene og gi dem tro på egne evner til entreprenørskap og å bruke lokale ressurser som grunnlag for utvikling av arbeidsplasser. Landbruksskolenes egen næringsvirksomhet, i tillegg til tiltak som distriktsaktiv skole, rettes mot å innføre kunnskap og positive holdninger i forhold til egne bedriftsetableringer blant elevene.

De statlige høyskolene gir i dag to- og treårig utdannelse innen landbruk. I tillegg gir tekniske fagskoler teoretisk kunnskap på et nivå mellom høyere utdannelse og videregående skole med studieretning naturbruk. Disse tilbudene er viktig for et helhetlig utdanningstilbud i landbruksfag.

De to vitenskapelige høgskolene Norges veterinærhøgskole (NVH) og Norges landbrukshøgskole (NLH) har et særlig nasjonalt ansvar for høyere landbruksfaglig forskning, utdanning og formidling. Denne tredelingen må videreføres, slik at undervisningen fortsatt blir basert på forskning av høy kvalitet og at resultater blir formidlet til næringsutøverne.

De vitenskapelige høyskolene har hovedansvaret for høyere landbruksfaglig utdanning. Komplementært er det et bredt spekter av muligheter i utdanningsinstitusjoner på regionalt nivå. Studieopptaket ved Norges landbrukshøgskole i 1998 og søkningen for 1999 viser at Landbrukshøgskolen er i en situasjon med færre søkere enn antall studieplasser innen alle studieretninger bortsett fra Landskapsarkitektur. Det er særlig svak søkning til de tradisjonelle landbruksfagene hagebruk, jord-, vann-, og plantefag. NLH har utarbeidet en Strategisk plan 1999-2004 for å møte blant annet utfordringen med å rekruttere gode studenter. Det er viktig at hele organisasjonen, inkludert institutter og avdelinger, følger opp prioriteringer og føringer som ligger i planen. Nedgangen i søkningen til tradisjonelle landbruksrelaterte utdanninger rammer ikke bare Norge, men berører også andre nordiske land og land i Europa (Storbritannia, Nederland). Norges veterinærhøgskole har derimot de siste årene opplevd økning i antall søknader pr. studieplass, og at nye fagområder som fiskehelse, næringsmiddelhygiene, sports- og familiedyr, har blitt sterkere vektlagt.

Norsk landbruk vil ha behov for velutdannede kandidater på disse områdene også i framtiden. Utdanningen innen disse fagfeltene skal dekke behovet for fagfolk innen næringsliv, forskning og forvaltning, og innen andre sektorer og samfunnsområder. Departementet vil arbeide for at dette behovet dekkes ved Norges landbrukshøgskole og Norges veterinærhøgskole i samarbeid med Kirke,- utdannings- og forskningsdepartementet.

Norges landbrukshøgskole arbeider med et gjennomgående nytt studietilbud for studentopptaket høsten år 2000. Økt samarbeid mellom høyere utdanningsinstitusjoner i Norden gjennom NOVA-institusjonene (Nordic Forestry, Veterinary and Agricultural University) utvikles for å sikre et nødvendig rekrutteringsgrunnlag av studenter og videreutvikling av spisskompetanse innenfor områder av nasjonal betydning. Konkrete eksempler på utdanningstilbud det nå arbeides med er et felles nordisk studietilbud innenfor hagebruk, agroøkologi og arktisk landbruk.

6.5.2 Etterutdanning og kompetansehevende tiltak

I St.meld. nr. 42 (1997-98) Kompetansereformen legges det opp til at myndighetene skal bidra til økt satsing på etter- og videreutdanning for voksne gjennom ulike tiltak. Det skal lages et tilpasset, målrettet og helhetlig system for voksenopplæring og kompetanseutvikling tilpasset næringens og yrkesutøvernes behov. Behovet for løpende spesialisering bør tas i etterutdanning etter at grunnutdanningen har lagt den nødvendige basis. I inntektsoppgjøret for 1999 er det satt av midler til et Kompetanseutviklingsprogram som skal utvikle tilbudet for etter- og videreutdanning. Programmet skal utvikle nye utviklingskontrakter og nye opplæringstilbud og partene i arbeidslivet, inkludert næringsorganisasjonene i landbruket, er med i styring og planlegging av programmet.

Innenfor landbrukssektoren finnes det en rekke arrangører av korte oppdateringskurs for voksne. Fond for etterutdanning og driftsøkonomiske tiltak i landbruket (EDL) støtter etterutdanningskurs for bønder. EDL-fondets virksomhet bør rettes inn mot etterutdanningsvirksomhet som supplerer og underbygger Kompetanseutviklingsprogrammet i regi av kompetansereformen. Aktører som tilbyr kurs av ulik varighet er bl.a. Bygdefolkets studieforbund, samarbeidsrådene, landbruksskolene, regnskapskontor, fylkesbondelag og samvirkeorganisasjonene. Norges landbrukshøgskole, Norges veterinærhøgskole og statlige høyskoler, har utviklet brukerorienterte etterutdanningskurs.

På bakgrunn av de store reformene som har vært innenfor utdannings- og opplæringssystemet og de mange evalueringer som foreligger, ønsker departementet å ta en samlet gjennomgang av saksfeltet i samarbeid med berørte interesser og myndigheter. Det er behov for å kartlegge det samlede tilbudet og innrette virkemidlene for å sikre at næringen har et utdannings- og opplæringstilbud som ivaretar de ulike aktørenes behov, og som er bredt og fleksibelt. I St.prp. nr. 75 (1998-99) Om jordbruksoppgjøret 1999ble grunnlaget lagt for en felles strategi for å utvikle etterutdanningstilbud som retter seg mot jordbrukere som selvstendig næringsdrivende.

Landbruket har spesielle og differensierte omstillingsbehov som nødvendiggjør en innsats innen kompetanseutvikling. Kunnskap om omstilling og innovasjon skal sammen med drifts- og fagkompetanse gi næringsutøverne et løft som også kan bidra til utvikling av annen type virksomhet knyttet til landbruk. Det er viktig at kvinner kommer i posisjon til å starte og drive næringsvirksomhet, både tradisjonelt jord-, skog- og hagebruk og nye næringer. Departementet mener avløserordningen må utvikles for å gi den enkelte næringsutøver bedre mulighet til etter- eller videreutdanning. Reformen forutsetter at næringene bidrar med sin andel. Departementet legger opp til at dette dekkes gjennom kollektive finansieringsordninger og ser dette som en oppfølging av protokollen fra jordbruksoppgjøret 1999.

Norsk landbruk har tradisjonelt sett hatt kort avstand mellom bonden, skogbrukeren og forskeren. Veiledningsfunksjonen har de siste årene blitt mer fragmentert. For å bidra til optimalt rådgivings- og veiledningsapparat (kommunale landbrukskontor, forsøksringer, skogeierlag, regnskapskontor, samvirkekontor, bondelagskontor m.m.) må det skapes bedre samarbeid og samkjøring i alle deler av rådgivnings- og veiledningsapparatet i landbruket. Denne utfordringen innbefatter både de to vitenskapelige høgskolene, forskningsinstituttene, landbrukets forsøksringer og næringenes eget veiledningsapparat. Det offentlige tar et stort ansvar for forskning og utdanning i landbruket mens privat sektor bør styrke sin rolle for å dekke behovet for kunnskapsflyt i leddene fra forskningsmiljøene til bruker.

I St.meld. nr. 42 (1997-98) går Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet inn for at det utvikles et system for dokumentasjon og anerkjennelse av voksnes realkompetanse. En større grad av formalisering av kompetanse vil kunne møte krav og forventninger i samfunnet om dokumentasjon for kompetanse. I forhold til forbrukeren gir Kvalitetssystemer i landbruket (KSL) nødvendig dokumentasjon om hvordan varen er blitt til og viser at gårdsbruket har rutiner for å sikre stabil og høy kvalitet på produktene, jf. kap 5.1. KSL vurderes så langt å være vellykket og det at produsenten har innført KSL på bruket bidrar til å imøtekomme behovet for et kompetansebevis.

Landbruksdepartementet legger også vekt på at næringsutøverne i landbruket er selvstendig næringsdrivende, som i større grad må ta ansvar for å dokumentere egen kompetanse. Konsesjonsloven § 8 nr. 1 inneholder krav om at erverver av landbrukseiendom må være skikket til å drive eiendommen, jf. kap 6.2.6. Framtidas matprodusenter vil møte store krav til ulike typer kompetanse. Myndighetene skal legge til rette for at næringsaktørene får et godt opplæringstilbud gjennom dokumentasjon av realkompetanse, grunnutdanning, etter- og videreutdanning, veiledning og muligheter til å ta produksjonstilpassede, selvstendige kurs med tilhørende sertifikater. Dokumentasjon av kompetanse kan også legges inn som et element i miljøplanen, og det bør vurderes om brukeren ved et gitt dokumentert kompetansenivå skal gis et «grønt bevis». Dette kan også inngå i grunnlaget for enkelte tilskuddsordninger.

6.5.3 Forskning og utvikling

Både på det enkelte gårdsbruk, for næringen samlet og i de enkelte forskningsmiljøer har dagens beslutninger og prioriteringer virkning for flere tiår framover. Forskning og utvikling er et av de viktigste virkemidlene for utvikling av landbruket på lang sikt. Den forskningen som utføres vil danne kunnskapsbasen for omstillingsarbeid og politisk veivalg de neste tiår. Kunnskap ervervet ved forskning og utviklingsarbeid bereder grunnen for et konkurransedyktig landbruk og er et sentralt virkemiddel for å nå politiske mål.

Det særegne ved norsk landbruk, både hva gjelder kostnader, klima og struktur, legger føringer på innretningen av forskningen. I Nord-Norge spesielt, men også i resten av landet, ser man store utfordringer knyttet både til markeds- og produksjonsspørsmål. Forskningsmiljøene må derfor fokusere på spesielle utfordringer for det norske landbruket. I denne sammenheng vises det til kap 5.5.6 og Regjeringens planer om å utvikle et kompetansesenter for nordnorsk landbruk. De særegne utfordringene som det nordnorske landbruket står overfor krever kompetanse tilpasset forholdene. Regjeringen vil legge ansvaret for kompetansesenteret for nordnorsk landbruk til Planteforsk med Planteforsk Holt i Tromsø som koordinator. Kompetansesenteret forutsettes utviklet i nær kontakt med andre kompetansemiljøer.

Regjeringen ser en hovedutfordring i å få til en tettere integrasjon mellom forskning og utvikling i landbruket og foredlingsindustrien, og videre å la utviklingsarbeidet munne ut i lønnsom næringsvirksomhet. For å lykkes med dette er det viktig at næringene selv investerer i FoU, for å få et tettere eierskap til resultatene. Dette er også drøftet i kapittel 5.3.1 Næringsmiddelindustrien.

Landbruksdepartementet vil i løpet av 2000 i samarbeid med Forskningsrådet og sektororganer innen forskning og landbruk lage en handlingsplan for landbruksforskningen. Langtidsplanen for landbruksforskningen 1998-2005: Kunnskap for utvikling og omstilling i landbruket og den landbruksbaserte industri,handlingsplaner utarbeidet av Forskningsrådet for de ulike landbruksrelaterte forskningsprogrammene, samt øvrige styringsdokumenter vil bli lagt til grunn for utarbeidelse av handlingsplanen.

Landbruksdepartementets langtidsplan trekker opp målsettinger, prioriteringer og veivalg for den offentlig landbruksforskningen. Planen er det viktigste styringsredskap for utforming av forskningspolitikk på landbruksområdet.

I 1997 ble NLH og NVH overført til Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet. Samtidig ble det foretatt en omorganisering i den offentlig finansierte instituttsektoren. Hensikten med omorganiseringen i instituttsektoren var å skape større og mer slagkraftige enheter, å gjøre landbruksforskningen bedre i stand til å møte utfordringer framover, og å styrke forskningens kvalitet og effektivitet. St.prp. nr. 63 (1995-96) varsler en vurdering av visse sider ved samarbeid, organisering og arbeidsdeling innen landbruksforskingen. Mandatet til vurderingen ble presisert i Innst. S nr. 269 (1995-96). Departementet tar sikte på å avslutte en slik vurdering i 2000, og orientere Stortinget i 2001. Grunnlaget for vurderingen blir utformet i samarbeid med Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet.

Tradisjonelt har landbruksforskning blitt definert som FoU-oppgaver under Landbruksdepartementets sektorområde, relatert til bestemte FoU-institusjoner og rettet mot bestemte brukere. Landbruksforskningen omfatter også FoU-avdelinger innen flere samvirkebedrifter/-organisasjoner, som for eksempel Norske meierier, Norsk kjøtt, Norske eggsentraler, Gartnerhallen og Norges pelsdyravlslag. I den senere tid har man sett en tendens til endring i etablerte relasjoner og at nye samhandlingsmønstre dannes. Forskning rettet mot næringsmiddelindustri spesielt, men også treforedling har fått høyere prioritet. Man snakker i dag om mat- og landbruksforskningen hvor hele verdikjeden rommes av begrepet.

Landbruksforskningen baserer seg på en rekke basale natur- og samfunnsfag, og det er nødvendig å opprettholde eller øke innsatsen innen grunnforskningen i basalfagene samt nyere mikro- og molekylærbiologiske fag for å opprettholde den høye kvaliteten på landbruksforskningen. Gjennom program- og basisbevilgning til Norges forskningsråd har Landbruksdepartementet ansvar for anvendt, brukerstyrt forskning og strategisk grunnforskning, mens hovedansvaret for grunnforskning og rekruttering er tillagt KUF gjennom de landbruksvitenskapelig høyskolene. De vitenskapelige høyskolene vil ha et særlig ansvar for å opprettholde forskningsbasert undervisning på kjerneområder. For NVH og NLH betyr dette opprettholdelse av innsats på forskning på dyre- og plantehelse, fôr, etikk og miljø samt dyresykdommer som kan smitte mennesker, kostnadseffektivitet i jordbruket, forbrukertrygghet og markedsspørsmål i verdikjedeperspektiv med krav til relevans og kvalitet. Utover dette er det en utfordring for hele landbruksforskningen å belyse effekter av regelverk og planprosesser i forbindelse med eiendoms- og arealforvaltning.

Regjeringen fremmet i juni 1999 St.meld. nr. 39 (1998-99) Forskning ved et tidsskille. En hovedprioritering her er styrking av den langsiktige og grunnleggende forskningen. I tillegg prioriteres marin forskning, informasjon- og kommunikasjonsteknologi (IKT), medisinsk og helsefaglig forskning og forskning i skjæringsfeltet mellom energi og miljø. På alle disse områdene ser Regjeringen spesielle utfordringer for landbruksforskningen. Satsingen på marin forskning inkluderer havbruk og akvakultur, og landbruksdepartementet vil i denne sammenhengen fokusere spesielt på fôr- og næringsmiddelindustri. Satsingen på IKT får konsekvenser for departementet gjennom satsing på IKT i foretak utenfor IKT-næringen selv, og vektlegging av IKT som et virkemiddel innen distriktsutvikling. Sammenhengen mellom dyre- og plantehelse, matkvalitet og folkehelse er viktig innen medisinsk og helsefaglig forskning, og Regjeringen ønsker en styrking av forskningen på dette området. Problemstillinger relatert til skog og bruk av trevirke vil inngå i satsingen på energi og miljø.

Regjeringen har i St.meld. nr. 17 (1998-99) pekt på hovedprioriteringene i skogforskningen. Det er lagt vekt på å opprettholde forskningsinnsatsen med tanke på effektiv og langsiktig ressursutnyttelse og ivaretakelse av miljøhensyn. Samtidig er det pekt på at det er nødvendig å synliggjøre skogens samfunnsmessige betydning for en bærekraftig utvikling, hvor kunnskapsutviklingen vil bli rettet mot skogens og treprodukters miljømessige funksjoner og de verdier skogsektoren representerer. Som følge av dette varslet Regjeringen blant annet etablering av et femårig verdiskapingsprogram for bruk og foredling av trevirke.

Regjeringens visjon om den regionale kunnskapsallmenning fordrer ut over innovasjon og fornying, instrumenter for kunnskapsoverføring. Her vil regionale innovasjonsmiljøer som forskningsparker og næringshager spille en økende rolle som møteplass, ikke minst som arena for nyetableringer, jf. St.meld. nr. 41 (1997-98) Næringspolitikk inn i det 21. århundret. En satsning på bruk av IKT i landbruket vil bidra til å gjøre avstander mindre begrensende for samarbeid, jf. St.meld. nr. 38 (1997-98) IT-kompetanse i et regionalt perspektiv. Regjeringen legger i dette arbeidet vekt på koblinger mellom Forskningsrådet og SND, for å oppnå kunnskapsflyt i hele verdikjeden, jf. samarbeidsavtalene mellom Forskningsrådet og Statens nærings- og distriktsutbyggingsfond som også skal videreføre Statens landbruksbank sin virksomhet på dette området.

Med dagens utvikling med internasjonalisering på de fleste områder, også innen landbrukssektoren, har internasjonal landbruksforskning fått en stadig større betydning. Internasjonalt forskningssamarbeid er et viktig verktøy i forbindelse med mat- og næringspolitiske rammebetingelser fastsatt gjennom internasjonale avtaleprosesser. Forskningen danner grunnlaget for internasjonalt anerkjente standarder som avtalene bygger på, forankret i norsk utenrikspolitikk. Norge er et lite land i forskningssammenheng og som kunnskapsprodusent. Norske myndigheter vil derfor legge til rette for at kunnskapsmiljøene aktivt kan søke kunnskap ute. I dag importeres ca. 95 prosent av nødvendig kunnskap, mye av dette som teknologiimport. For å få tilgang til kunnskap internasjonalt må de norske miljøene også bidra med noe i et partnerskap og samarbeid. En kvalitetsmessig god norsk kunnskapsbase er derfor meget viktig. Det er dessuten viktig av økonomiske grunner at norske forskningsmiljøer deltar aktivt i EUs 5. rammeprogram, slik at de investeringer Norge gjør med forankring i EØS-avtalen føres tilbake i form av prosjektmidler, nettverk og forskningsresultater.

Mat- og landbruksforskningen er i dag hovedsakelig finansiert over statsbudsjettet. Næringen bidrar i dag i beskjeden grad. Næringens lave egenfinansiering av FoU skyldes i første rekke en struktur med mange små og mellomstore enheter med begrenset egenkapital og varierende lønnsomhet. Krav om økt brukerfinansiering er framsatt fra flere hold. Det er et ønske både i næringene og i forskningsmiljøene om langsiktige finansieringsordninger som sikrer uavhengig forskning rettet mot primærproduksjonen. Økt brukerfinansiering vil bl.a. gi brukerne større grad av påvirkningsmulighet når det gjelder hvilke problemstillinger det skal fokuseres på. I tillegg øker summen av tilgjengelige midler til FoU. Både enkeltbedrifter, bransjeforeninger, samvirkeorganisasjoner og andre produsentsammenslutninger får dermed et større ansvar for å formulere egne FoU-behov, selv om offentlig finansiering fortsatt vil være viktig for å sikre langsiktighet og forutsigbarhet innen forskning og utvikling.

Et mulig virkemiddel for å øke næringenes egenfinansiering av forskning er forskningsavgifter. Eksempler på dette er forskningsavgift i skogsektoren, som ble foreslått i St.meld. nr. 17 (1998-99), jf. Lov om avgift på skogvirke til fremme av fellestiltak for skogbruket av 19. november 1956, og forskningsavgift på fiskerisiden som ble foreslått i St.meld. nr. 51 (1997-98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring. Stortinget ga i begge tilfeller sin tilslutning til å innføre avgiftene.

Med bakgrunn i behovet for økt brukerfinansiering av FoU ser departementet en avgiftsbasert ordning for finansiering av forskning spesielt rettet mot jordbrukets behov som hensiktsmessig. En alternativ måte å øke brukerfinansieringen på ville være økte forskningsbevilgninger over jordbruksavtalen, men denne løsningen ivaretar ikke på samme måte kravet om langsiktighet og forutsigbarhet. Departementet vil i samarbeid med næringsorganisasjonene starte arbeidet med en utvidelse av formål og avgiftsgrunnlag i lov om forskningsavgift på visse landbruksprodukter av 26. juni 1970, med sikte på å legge forholdene til rette for økt primærproduksjonsmotivert forskning. Det forutsettes at en omlegging ikke på noen måte får negative konsekvenser for den næringsmiddelforskning som i dag finansieres av eksisterende avgift. Det er etter departementets syn mulig å kombinere disse hensyn gjennom økt avgiftsinngang ved å utvide avgiftsgrunnlaget. Departementet vil i dette arbeidet også vurdere andre eksisterende relevante finansieringsordninger med tanke på forenkling. En omlegging forutsetter en fordelingsordning som fullt ut sikrer både næringsmiddelforskningen og forskning rettet mot primærjordbruket tilfredsstillende rammebetingelser. Utarbeidelse av fordelingsordningen vil derfor ha høy prioritet i dette arbeidet.

Det forutsettes videre at økt avgiftsinngang skal komme i tillegg til offentlig finansiering, og at representanter for næringene utgjør et flertall i styringen av midlene. Departementet vil legge vekt på hensiktsmessige og kostnadseffektive innkrevingsrutiner, bygget på eksisterende system. Det vil bli etablert klare rapporterings- og kontrollrutiner knyttet til bruken av midlene, og det legges vekt på å utvikle en effektiv tildelingsprosess også med hensyn til forskernes tidsforbruk. Departementet vil senere legge saken fram for Stortinget på egnet måte.

6.6 Distriktspolitiske effekter

Landbruk er en næring som baserer seg på bærekraftig utnytting av naturressurser. Betydningen av landbruksressursene som grunnlag for bosetting og sysselsetting er størst i distriktene. Flere kommuner i Norge opplever tilbakegang i folketallet og har mangel på arbeidsplasser. Som følge av lav befolkningstetthet i utgangspunktet, vil nedgang i aktiviteten i landbruket i slike områder kunne innebære en trussel for bosettingen. Regjeringen legger derfor stor vekt på de distriktspolitiske effektene av landbrukspolitikken. Det er viktig at landbrukspolitikken utformes slik at den bygger opp under den generelle distriktspolitikken. Landbrukspolitikken skal imidlertid balansere flere mål i forhold til hverandre der ulike hensyn må ses i sammenheng. Regjeringen mener at de forslag som fremmes i denne meldingen samlet vil ha en positiv effekt for distriktene og bidra til en desentralisert bosetting og sysselsetting i Norge framover.

Som omtalt i kapittel 3.1.5 har den årlige nedgangen i antall driftsenheter ligget på 2-2,5 prosent det siste 10-året. Dette er en noe lavere nedgang enn i perioden før dette. Nedgangen i antall driftsenheter har i stor grad hatt sammenheng med demografiske forhold, produktivitetsforbedringer, den teknologiske utvikling og andre forhold som ikke påvirkes direkte av de økonomiske virkemidler. Landbrukspolitikken har imidlertid bidratt til å bremse nedgangen i antall driftsenheter. Produksjonsvolumene og det dyrkede arealet er opprettholdt i hele landet, og bygdeutviklingsmidlene har blant annet lagt grunnlag for sysselsetting ut over tradisjonelt jordbruk.

En gradvis strukturutvikling vil fortsatt pågå av samme årsaker som nevnt ovenfor. Markedsbegrensninger vil få sterkere betydning for handlingsrommet framover. Overproduksjonen av melk og begrensninger i adgangen til regulering av markedet gjennom eksport i WTO-avtalen er slike forhold. En ny forhandlingsrunde om landbruk i WTO vil starte opp i løpet av året og påvirke rammebetingelsene. Importvernet er avgjørende for det handlingsrom politikken kan utformes innenfor. De forslag som fremmes i denne meldingen må vurderes i lys av den totale utviklingen for landbrukssektoren.

Jordbrukets betydning i distriktene er omtalt i kapittel 3.1.4 og 3.1.5. I kapittel 4 er levende bygder omtalt som en av flere sentrale samfunnsoppgaver som landbrukspolitikken skal bidra til å løse. Strategier for hvordan landbrukspolitikken best kan ivareta dette hensynet er beskrevet i kapittel 5, både med hensyn til primærproduksjon av jordbruksprodukter og foredlingsvirksomheten i næringsmiddelindustrien.

Vurderingen av distriktspolitiske konsekvenser av endringsforslag i meldingen er uttrykk for departementets vurderinger om effekter av forslagene. De enkelte endringsforslagene kan trekke i noe ulik retning, men må vurderes samlet.

6.6.1 Økonomiske virkemidler

Regjeringen har ambisiøse mål både for distriktspolitikken og for inntektsutviklingen i jordbruket. Dette krever at de statlige midler prioriteres strengt i retning av de mål vi søker å oppnå. Distriktsprofilen i de økonomiske virkemidlene vil derfor bli videreført og ytterligere målrettet. Dette innebærer at kanaliseringspolitikken basert på at en vesentlig del av husdyrproduksjonen skal foregå i distriktene, ligger fast. Når det gjelder de spesielle utfordringene for landbruket i Nord-Norge vises det til kapittel 5.5.6.

En moderat og gradvis omlegging av de økonomiske virkemidlene over jordbruksavtalen vil bidra til å sikre at bruk der jordbruket utgjør et reelt sysselsettingsgrunnlag og har betydning for brukerens økonomi kan bli opprettholdt. De helt små brukene har annen sysselsetting og inntekt som betyr mer for at bruket fortsatt blir drevet og bebodd. Regjeringen mener derfor at en moderat og gradvis utjevning av den sterkeste strukturprofilen til de helt små bruk i de økonomiske virkemidlene vil bidra til å sikre bosetting i distriktene framover. Dette må også ses i sammenheng med forslaget om å styrke bofunksjonen generelt og fortsatt sterk satsing på tilleggsnæringer med markedsmuligheter.

Melk og tilhørende kjøttproduksjon er den produksjonen i jordbruket som sysselsetter flest jordbrukere og utgjør slik sett en betydelig del av den samlede jordbruksproduksjonen i landet. Mye av denne produksjonen foregår i distriktene, og Regjeringen legger opp til at dagens geografiske produksjonsfordeling skal videreføres. Nødvendig markedstilpasning i melkesektoren vil kreve en betydelig reduksjon i produksjonsomfanget av melk framover, jf. kap 5.2.4. Kvoteordningen har ført til at gjennomsnittsstørrelsen i melkeproduksjon har stått nesten stille i mange år. Det er nødvendig med en moderat økning av gjennomsnittlig buskapsstørrelse i melkeproduksjonen for å sikre produsentene økonomiske vilkår som kan bidra til framtidig rekruttering til denne produksjonen, jf. kap 6.3.5.

Det er grunn til å anta at de foreslåtte prisreduksjoner vil bidra til økt innenlandsk etterspørsel og bedret markedsbalanse. Kombinert med kompensasjonsordninger vil dette virke positivt for hele jordbruket, men kanskje særlig de deler av distriktsjordbruket der alternative inntektsmuligheter er begrenset.

Som en kompensasjonsordning for prisreduksjoner, har Regjeringen foreslått å innføre et inntektsfradrag i næringsinntekt fra jordbruk ved beregning av alminnelig inntekt. Dette vil gi skattelette til aktive næringsutøvere. Med utgangspunkt i selvangivelsesstatistikken er det foretatt en beregning på bruksnivå av hvem som vil få full effekt av fradraget i form av redusert skatt. Det vises til vedlegg 3. Det er gjort beregninger på fylkesnivå og etter Kommunal- og regionaldepartementets distriktspolitiske virkeområdeinndeling. Nord-Trøndelag, Nordland og Troms er de 3 fylkene hvor størst andel vil få full effekt av inntektsfradraget. De 3 fylker med lavest andel som vil få maksimal effekt av tiltaket er Telemark, Vest-Agder og Aust-Agder. Inndeling etter virkeområder for distriktspolitiske virkemidler viser at i Nord-Troms og Finnmark får den laveste andelen av brukene full effekt av tiltaket. For øvrig viser beregningen at distriktskommuner gjennomgående får større nytte av tiltaket enn sentrale kommuner utenfor virkeområdet.

Utslagene i beregningene er forholdsvis små, og mulige tilpasninger til tiltaket etter at det er gjennomført kan endre bildet noe. Det man med sikkerhet kan si er at tiltaket har størst effekt for de bruk som gir mer enn ubetydelige bidrag til brukerinntekten. Det er også slike bruk som er utsatt for nedleggelse dersom inntektene blir lave. Bruk med liten produksjon og lave inntekter og med stor andel av inntekten fra annen virksomhet enn jordbruk er forholdsvis ufølsomme for endringer i de økonomiske virkemidlene. Regjeringen mener derfor at dette er et klart målrettet tiltak også i forhold til de distriktspolitiske målsettinger.

6.6.2 Juridiske virkemidler

Hovedforslagene til endringer i de juridiske virkemidlene er tatt inn i boks 6.2. De forslagene som eventuelt vil kunne ha en særlig distriktsvirkning bør drøftes særskilt. Samlet vurderer en effekten av forslagene slik at de øker det lokale handlingsrommet i spørsmål som gjelder bosetting. Departementet antar at dette på sikt kan bidra til å styrke landbruksressursenes bidrag til bosetting i distriktene.

Hensynet til bosetting tas inn i formålsbestemmelsen i konsesjonsloven. Forslaget viser at bosetting er et relevant moment ved avgjørelse av saker etter konsesjonsloven. Forslaget får særlig betydning i områder der bosettingen er svak.

Prinsippene for priskontroll ved erverv av landbrukseiendom skal gjennomgås. Konkret foreslås det at boverdien skal reflekteres bedre. Departementet vil videre vurdere om det er grunnlag for endringer som i større grad kan stimulere til et aktivt skogbruk. Endringsforslagene kan føre til økt utbud av tettstedsnære landbruksenheter med stor boverdi, og høyere priser ved salg av rene skogeiendommer i distriktene.

Arealgrensen ved erverv av bebygd eiendom heves fra 5 til 15 dekar. Forslaget må ses i sammenheng med endringsforslaget i odelsloven § 2. Basert på SSBs landbrukstelling fra 1989 kan endringen av konsesjonsloven få betydning for noe nær 7.500 landbruksenheter. Noe nær 2.500 av disse enhetene ligger i primærnæringskommuner 4 og mindre sentrale kommuner med betydelig innslag av tjenesteyting og industri som sysselsettingsfaktor. Etter gjeldende regler oppstår det boplikt ved erverv av slik eiendom. Det kan imidlertid søkes dispensasjon fra plikten, og odelsloven inneholder kriterier som skal vurderes i den forbindelse. Kriteriene er bl.a. eiendommens størrelse, avkastningsevne, husforhold og eierens tilknytning til eiendommen. Endringsforslaget innebærer at det ikke oppstår boplikt ved erverv av disse eiendommene. Kommunene kan velge å innføre lavere konsesjonsgrense, jf. konsesjonsloven § 5 tredje ledd, og da skal spørsmålet om boplikt ikke kobles til areal- eller sysselsettingsavhengige kriterier slik som i dag. Spørsmålet om bosetting kobles da i hovedtrekk til hvilken bruk tidligere eiere har gjort av bolighuset og til behovet for bosetting i kommunen. I kommuner med svakt bosettingsgrunnlag der slike regler innføres, får kommunene et virkemiddel for å sikre seg at slike eiendommer fortsatt nyttes til bosetting.

Boplikten foreslås økt fra 5 til 10 år. Boplikten etter konsesjonsloven og boplikten etter odelsloven må ses i sammenheng. Forslaget vil trolig ha en generell effekt ved at de som ikke ønsker å bosette seg varig på eiendommen tvinges til å ta et aktivt standpunkt til dette spørsmålet. I primærnæringskommunene kan dette føre til at flere eiendommer enn i dag selges ut av den nære familien. Dette kan gi grunnlag for rekruttering ved bosetting og selvstendig drift av eiendommen, eller det kan føre til salg av eiendommer som tilleggsjord. Landbrukstellingen fra 1989 viste at ca. 30.000 landbruksenheter lå i primærnæringskommuner. I slike kommuner med sterkt innslag av landbruksnæring som sysselsettingsfaktor kan forslaget føre til styrket bosetting og samtidig gi et visst grunnlag for frivillige endringer av eiendomsstrukturen.

Jordleieavtaler skal lovreguleres. Dette vil innebære at leietakers stilling styrkes. Særlig i områder med ensidig sysselsettingstilbud vil dette gi stabilt produksjonsgrunnlag for leietakers næringsvirksomhet. På denne måten sikres bruken av arealressursene som grunnlag for sysselsetting og bosetting uten at eiendomsstrukturen er endret parallelt.

Følgene av et styrket jordvern er trolig mest synlige nær større tettsteder. Årsaken til dette er at tettstedene fra gammelt av er bygd opp omkring høyproduktive jordbruksarealer. I distriktene vil imidlertid et styrket jordvern innebære at produksjonsgrunnlaget for stedbunden næring ivaretas. Dette kan gi grunnlag for sysselsetting og bosetting.