8 Økonomisk kriminalitet og etiske utfordringer

Verken økonomisk kriminalitet, organisert kriminalitet eller korrupsjon har oppstått som følge av globaliseringen. Globaliseringen har ført til at økonomisk kriminalitet og korrupsjon har antatt nye former. Større åpenhet for legitim og lovlig økonomisk virksomhet på tvers av landegrensene øker muligheten for at også den illegale virksomheten i større grad foregår på tvers av landegrensene, samtidig som ekspansjonen i det internasjonale finansmarkedet og ny teknologi gjør det enklere å skjule slik virksomhet. Globaliseringen har følgelig forsterket behovet for internasjonalt samarbeid i bekjempelsen av økonomisk kriminalitet og korrupsjon.

Bekjempelsen av økonomisk kriminalitet må samtidig ses i en større sammenheng enn spørsmålet om lover og regler, etterforskning og straffeforfølgelse. Det er ikke alle forhold som det er mulig å regulere med lover og regler, og det er heller ikke alle forhold det er ønskelig å regulere. I møtet mellom globaliseringens muligheter, verdens fattigdom og de miljømessige utfordringene, ligger det grunnleggende etiske problemstillinger som springer ut av menneskeverdets ukrenkelighet og felles ansvar for jordens fremtid.

I en åpen verdensøkonomi kan økonomiske aktører misbruke ulike nasjonale standarder og regler. Utbredt korrupsjon og utsikten til lette gevinster stiller økonomiske aktørers etiske integritet på prøve. Ingen lover kan erstatte nærings­livets selvstendige etiske ansvar for både egen forretningsdrift og for bedriftens forhold til samfunnet som bedriften er en del av. Den tradisjonelle tilnærmingen med vekt på lover og reguleringer må suppleres med frivillige tiltak og en skjerpet etisk bevissthet, samt nye samarbeidsformer og partnerskap mellom myndigheter, næringsliv og det sivile samfunn.

8.1 Hvitvasking og grenseoverskridende, økonomisk kriminalitet

Ekspansjonen i det globale finansmarkedet har gjort det enklere å skjule kriminell virksomhet. Dette skjer særlig ved såkalt hvitvasking, det vil si en transaksjon eller serie av transaksjoner som har til formål å få inntekter fra kriminell virksomhet til å fremstå som lovlig fremskaffete midler. Store pengesummer overføres via finansinstitusjoner som garanterer kundene diskresjon, til de mer etablerte institusjonene i større finanssentra. Illegale midler overføres dermed via det legale finanssystemet, og det er en vanskelig utfordring å spore pengestrømmer knyttet til kriminalitet.

Mange land har oppdaget hvilken trussel grenseoverskridende kriminalitet utgjør mot finansiell stabilitet og global sikkerhet, og nasjonale myndigheter samarbeider i økende grad for å bekjempe kriminelle nettverk som opererer på tvers av landegrenser. Ett av midlene for å mot­arbeide disse nettverkene er regulering og overvåkning av finanssektoren. Slike tiltak har ikke tidligere vært av global karakter, men har i første rekke inkludert de industrialiserte landene. Dette ble ikke betraktet som et problem så lenge mesteparten av verdens pengetransaksjoner foregikk mellom finanssentra i industrialiserte land.

Finanssektorene i de fleste utviklingsland var lenge små og lite integrerte i det globale markedet. Stadig mer avansert teknologi har endret dette, og små land som tidligere befant seg i utkanten av det globale finansmarkedet, kan tiltrekke seg store mengder kapital. En rekke nye finanssentra tiltrakk seg store mengder illegal kapital ved å etablere et lukket og lite regulert banksystem. Flere land etablerte regimer med store skattefordeler for utlendinger. Man så en sterk økning i illegal bankvirksomhet på 1990-tallet. Den teknologiske utviklingen gjorde oppblomstringen av skatteparadiser og illegal bankvirksomhet mulig, men det var etterspørselen etter slike banktjenester som førte til økningen i tilbudet.

Det viktigste kriteriet for å definere et skatteparadis er lav eller ingen skatt, men dette alene er ikke nok. I OECDs omforente forståelse av skatteparadiser, må i tillegg ett eller flere andre kriterier være oppfylt. Det viktigste er mangel på innsyn, dvs. etableringer der myndighetene ikke har tilgang til informasjon om transaksjonene som gjennomføres eller om hvem som står bak transak­sjonene. At det ikke er åpnet for utveksling av skatteopplysninger med andre land, er et annet kriterium. Det er også vanlig at regimet er «inngjerdet», dvs at skatteregimet ikke er tilgjengelig for egne innbyggere, eller at innenriks virksomhet er skjermet for det.

Internasjonale, kriminelle organisasjoner benytter de samme grenseoverskridende kanalene som er etablert for normalt og lovlig økonomisk samkvem. Samtidig utnytter de begrensningene i det internasjonale samfunns evne til samordnet og effektiv bekjempelse av kriminalitet på tvers av landegrensene. Kriminelle handlinger kan iverksettes i ett land, mens virkningen inntrer i et annet land. Dette kompliserer etterforskningsarbeidet og gjør det samtidig lettere å unngå straffe­forfølgning, herunder beslag og inndragning av verdier.

Kilde: AP/SCANPIX

Ettersom den organiserte kriminaliteten er mer sofistikert enn individuell kriminalitet, representerer den en langt større trussel mot samfunn og samfunnsorden. Det dreier seg om nettverksbasert virksomhet som er skjult, og som i liten grad politianmeldes av ofrene. Hovedformålet med aktivitetene vil som regel være økonomisk vinning, men det kan også være politisk innflytelse og makt eller terrorvirksomhet som finansieres gjennom den kriminelle virksomheten.

I mange tilfelle blir utbyttet hvitvasket gjennom tilsynelatende lovlig næringsvirksomhet og enkelt overført fra et land til et annet, for eksempel ved bruk av elektroniske banktjenester. Utbredelsen av Internett og utviklingen innen kryptering åpner også for at kriminelle personer og organisasjoner kan kommunisere mer effektivt og avskjermet, og derved skjule sine spor. Næringsliv, banker og finansinstitusjoner samt offentlige virksomheter, er avhengige av de samme datanettverk som kriminelle benytter seg av når disse søker å skaffe til veie, manipulere og blokkere informasjon, utøve industrispionasje, sabotasje, bedrageri og utpressing, og gjennomføre «elektroniske innbrudd».

En annen og særlig bekymringsfull type organisert kriminalitet er såkalt trafficking eller menneskehandel. Hvert år er flere hundre tusen mennesker, i hovedsak kvinner og mindreårige, ofre for menneskehandel, ofte i form av organisert kriminell virksomhet. Menneskehandel innebærer grove brudd på menneskerettighetene og på menneskeverdet, og omtales ofte som en moderne form for slavehandel. Menneskehandel kan dreie seg om salg av mennesker til både legale og il­legale arbeidsmarkeder eller private hushold. Begrepet assosieres likevel først og fremst med kommersiell seksuell utnyttelse av kvinner og barn. Det er her omfanget er størst og økende.

Menneskehandel er et sterkt voksende problem som berører en rekke land, enten som opprinnelsesland, transittland eller mottakerland. Menneskehandel er en aktivitet som er karakterisert av høy profitt og lav risiko, og involverer ofte de samme kriminelle nettverkene som handler med våpen og narkotika.

For å styrke arbeidet mot organisert kriminalitet ble Rådet for samordnet bekjempelse av organisert kriminalitet (ROK) opprettet i 2000. Rådets oppgave er å bidra til en bedre samordnet og mer effektiv innsats mot organisert kriminalitet som begås i flere politidistrikter. I 2001 ble prosjekt Catch iverksatt, innrettet mot bakmennene til den alvorlige organiserte kriminaliteten.

Utviklingen med hensyn til økonomisk kriminalitet og organisert kriminalitet på tvers av landegrensene krever en kontinuerlig vurdering av myndighetenes samlede innsats. De forestående forhandlingene med EU om norsk tilslutning til flere EU-rettsinstrumenter på strafferettens område vil kunne gi Norge et mer effektivt rammeverk for internasjonalt samarbeid i løsningen av kompliserte internasjonale kriminalsaker. Regjeringen vil legge frem en revidert handlingsplan mot økonomisk kriminalitet i løpet av 2003.

Et viktig tiltak under denne handlingsplanen er allerede igangsatt; et prosjekt for bekjempelse av blant annet korrupsjon og hvitvasking av penger. Prosjektet, som gjennomføres av Justisdepartementet i samarbeid med Utenriksdepartementet, har i første omgang en varighet på tre år. Arbeidet er internasjonalt rettet, og har til særlig formål å styrke det internasjonale samarbeidet på disse områdene. På nasjonalt plan skal prosjektet særlig identifisere mangler og svakheter i lover, metoder og forskrifter, identifisere ressurs- og kompetansemangler, og bidra til koordinert, forebyggende innsats på alle plan.

Ulovlig ressursutnyttelse og økonomiske drivkrefter i krig og konflikt

Hvitvasking av penger og skatteunndragelser skjuler ofte alvorlige forbrytelser knyttet til blodige konflikter rundt om i verden. Opprørsgeriljaer, våpensmuglere, narkotikakarteller, menneskehandlere, terroristnettverk og andre aktører involvert i organisert kriminalitet kan utnytte krig og konflikt til å gjøre store penger. Utnyttelse av naturresurser som olje, diamanter, mineraler og tropisk tømmer gir betydelige inntekter som kan brukes til å fremme utvikling og en jevnere fordeling av godene, på samme måte som det kan brukes til å finansiere voldelig konflikt.

Kilde: Corbis/SCANPIX

Aktører kan også utnytte det fravær av effektiv myndighetskontroll som konflikter ofte med­fører, til å drive omfattende smuglervirksomhet. Illegale naturressurser eksporteres og selges på det globale markedet på lik linje med legale ressurser. Selskaper som driver klart kriminell virksomhet opererer parallelt og ofte i andre ledd i produsent-konsument-kjeden enn bedrifter som handler legalt. Det frie marked og det globale finanssystemet har gjort det lettere å omsette slike varer og å hvitvaske pengene som tjenes på virksomheten.

Handelen med ulovlige naturressurser i konfliktområder utgjør en stor utfordring for verdenssamfunnet. At deler av handelen er legal, som f.eks. import av disse varene, og at aktørene ikke bare opererer på siden av loven, men i noen tilfeller er et lands myndigheter, gjør det ikke lettere å komme til enighet om internasjonale tiltak. Det gjør også at det har vært vanskelig å nå internasjonal enighet om en definisjon av «konfliktvarer». Det er likevel vanlig å vektlegge et eller flere av følgende trekk: at varene brukes til å finansiere konflikt eller er knyttet til en voldelig konflikt, at militære/opprørere er involvert i utvinningen av varen, og at deler av transaksjonene forbundet med varen er ulovlige.

FN har i økende grad fokusert på disse pro­blemene i forbindelse med fredsoperasjoner og utvikling av sanksjonsregimer. I et forsøk på å stanse denne virksomheten iverksatte FNs sikkerhets­råd sanksjoner mot handel med diamanter fra Sierra Leone, samt områder kontrollert av opprørsgeriljaene RUF i Sierra Leone og UNITA i Angola. Sikkerhetsrådets initiativ ga støtet til et internasjonalt samarbeid for å redusere flyten av konfliktdiamanter ved å kontrollere all handel med rådiamanter. Denne prosessen refereres til som Kimberley-prosessen, etter den byen i Sør-Afrika hvor det første møtet ble holdt i mai 2000.

Boks 8.2 Kimberley-prosessen

Et trettitalls stater har deltatt i arbeidet med å utvikle et internasjonalt sertifiseringssystem som skal sikre at handelen med rådiamanter foregår gjennom legale kanaler. Ordningen innebærer at hver forsendelse av rådiamanter til og fra en stats territorium skal ledsages av et sertifikat. Deltakende stater må innføre regler som medfører at det ikke blir handlet med rådiamanter med land som ikke er deltakere i Kimberley-prosessen, dvs at det må innføres forbud mot import fra og eksport til slike land. Av sentrale diamantprodusenter i konfliktområder er Angola, Sierra Leone og Den demokratiske republikken Kongo blant dem som har sagt seg villige til å delta i prosessen, mens Kongo-Brazzaville og Liberia foreløpig har stilt seg avventende.

Norge importerer nærmest ikke rådiamanter, men støtter prosessen politisk. For Norge er det også et viktig mål å ikke kunne fungere som smutthull for den internasjonale handelen med illegale rådiamanter når avtalen har trådt i kraft. Det arbeides derfor med å utvikle norske forskrifter for handel med rådiamanter.

Kimberley-prosessen er et interessant forsøk fra det internasjonale samfunnet på å forhindre illegal handel med en verdifull, lett utvinnbar og lett omsettelig vare som finansierer borgerkrig, og som i seg selv er gjenstand for konflikt. Arbeidets suksess er avhengig av at myndighetene i de diamantproduserende land er i stand til å gjennomføre sertifiseringsordningen og at importerende land etterspør sertifikatene. Et spørsmål som har vært drøftet, men som ennå ikke har funnet en løsning, er om det trengs et eget internasjonalt organ for å overvåke handelen. Norge har vært en aktiv pådriver i arbeidet for å utvikle slik overvåkning.

Norge har bidratt aktivt til å sette spørsmålet om økonomiske drivkrefter i krig og konflikt på den internasjonale dagsorden, blant annet i tilknytning til medlemskapet i Sikkerhetsrådet. De to siste årene har Norge samarbeidet med Verdensbanken, Det internasjonale fredsakademiet og norske forskningsinstitutter for å øke innsikten i de økonomiske sidene ved voldelige konflikter. Regjeringen vil arbeide for at hensynet til de økonomiske dimensjonene ved voldelige konflikter integreres i Verdensbankens og relevante FN-organisasjonenes program­tilnærming, samt arbeide for at flere land engasjerer seg mer aktivt i dette temaet.

8.2 Korrupsjonsbekjempelse

Med korrupsjon menes det å bestikke eller ta imot bestikkelser, men korrupsjon kan også defineres som misbruk av sin stilling for privat vinning. Oppmerksomheten internasjonalt er ofte rettet mot misbruk av offentlige stillinger, men Norges erfaring er at korrupsjon forekommer i vel så stor grad i privat sektor og i det sivile samfunn. Korrupsjon er på ingen måte noe nytt fenomen, men globaliseringen med åpnere markeder og trans­nasjonale selskapsstrukturer innebærer større muligheter til korrupsjon på tvers av landegrenser. De samme kanalene som nyttes til legale internasjonale trans­aksjoner benyttes også i forbindelse med korrupsjon. Midlene investeres i skatteparadiser eller hvitvaskes på andre måter. Men globaliseringen kan også medvirke til å begrense omfanget av korrupsjon, for eksempel ved utvikling og spredning av internasjonale standarder for god regnskapsskikk og forretningsførsel.

Korrupsjon er ikke et ensartet fenomen, men finnes i mange former og på alle nivåer i samfunnet. Det ligger i sakens natur at det er vanskelig å måle omfanget og virkningen av korrupsjon i et samfunn. Den frivillige organisasjonen Trans­parency International utgir årlig en korrupsjonsindeks (Corruption Perception Index) som baserer seg på oppfatninger av omfanget av korrupsjon i offentlig sektor i de enkelte land, og hvor førsteplassen går til det antatt minst korrupte landet. I 2002 ble Norge rangert som nr. 12 på denne listen, bak blant annet de andre nordiske landene, New Zealand og Singapore.

Virkningen av korrupsjon på et samfunn er ikke bare avhengig av korrupsjonsomfanget, men må også sees i sammenheng med utviklingsnivået i det enkelte land. I et fattig land er omfattende korrupsjon et hinder for sosial og økonomisk utvikling.

Generelt fører korrupsjon til avgjørelser i strid med fellesskapets interesser og avleder midler fra samfunnsformål. Korrupsjon undergraver også rettsstaten og demokratiet, og kan virke avskrekkende på mulige investorer. Korrupsjon kan dessuten være en trussel mot sikkerheten ved industrielle installasjoner og i tilknytning til anleggsvirksomhet. Korrupte transaksjoner kan for eksempel føre til leveranser og montering av deler uten nødvendig kvalitet.

Regjeringen legger stor vekt på kampen mot korrupsjon, både i Norge og i forbindelse med norsk virksomhet i utlandet og i utviklings­samarbeidet, jfr. kap. 8.4.

Kilde: Transparency International: Global Corruption Report 2003

Internasjonalt samarbeid og koordinering er nøkkelen til bekjempelse av korrupsjon over lande­grensene. Norge vil samarbeide for å bekjempe korrupsjon både bilateralt, gjennom FN og i regio­nal sammenheng. Nedenfor følger en oversikt over de viktigste internasjonale samarbeidstiltak for å motvirke korrupsjon, og Norges prioriteringer og arbeid i denne sammenhengen.

OECD gjennomførte i 1994 en undersøkelse som viste at bare et fåtall av medlemslandene eksplisitt forbød bedrifter å trekke fra bestikkelser ved ligningen. To år senere vedtok OECD en anbefaling om å forby skattefradrag for bestikkelser, etterfulgt av en konvensjon som forbyr bestikkelse av utenlandske offentlige tjenestemenn. Norge er part i konvensjonen og har endret Straffe­loven i pakt med konvensjonen. Lovbestemmelsen har ekstraterritoriell rekkevidde, noe som innebærer at den rammer forbrytelser utført av norske borgere på fremmede lands territorium.

I 1999 dannet representanter for 90 lands justismyndigheter etter amerikansk invitasjon et globalt forum for bekjempelse av korrupsjon (Global Forum for Fighting Corruption). Forumet har vedtatt retningslinjer for korrupsjonsbekjempelse, og fungerer i tillegg som en arena for samarbeid og erfaringsutveksling på høyt nivå.

I 2001 vedtok FNs generalforsamling å starte forhandlinger om en global konvensjon mot korrupsjon. Generalforsamlingens mandat er meget generelt, men fra norsk side arbeider man aktivt for at konvensjonen skal bli så forpliktende og omfattende som mulig. Etter norsk syn bør konvensjonen omfatte både offentlig og privat sektor, og den bør inneholde bestemmelser om tilbake­føring av midler som stammer fra korrupsjon. Videre arbeider Norge for at konvensjonen skal inneholde bestemmelser om forebyggende tiltak og en effektiv overvåkningsmekanisme. Forhandlingene skal etter planen avsluttes i tide til at resultatet kan fremlegges for FNs generalforsamling høsten 2003.

Europarådets strafferettslige konvensjon mot korrupsjon omfatter aktiv og passiv korrupsjon, korrupsjon i nasjonal sammenheng, korrupsjon i privat sektor og korrupsjon av utenlandske personer og selskaper. Konvensjonen trådte i kraft sommeren 2002. Europarådets sivilrettslige konvensjon mot korrupsjon gjelder rett til erstatning med videre for personer som er skadelidende på grunn av korrupsjon. Norge har undertegnet begge konvensjonene, og Regjeringen tar sikte på å legge saken frem for Stortinget med sikte på ratifikasjon i 2003.

GRECO (Groupe d’Etats contre la Corruption) er en mellomstatlig avtale som har som formål at prinsippene for korrupsjonsbekjempelse skal etterleves og omsettes i lovgivning, slik at medlemsstatenes kamp mot korrupsjon blir så effektiv som mulig. Norge ratifiserte GRECO-avtalen i desember 2000 og ble evaluert i mars 2002. Evalueringsrapporten gir en positiv vurdering av myndighetenes arbeid mot korrupsjon. Enkelte om­råder for forbedring ble imidlertid påpekt, blant annet behov for bedre statistikk og mere forskning på fenomenet korrupsjon, utarbeidelse av retningslinjer og prosedyrer for såkalt «whistle-blowing», samt vurdering av muligheten for å anvende særskilte etterforskningsmetoder i korrupsjonssaker.

Transparency International (TI) er en global koalisjon av individer, bedrifter og organisasjoner som har som målsetting å bekjempe korrupsjon. Norske myndigheter gir støtte til koalisjonens internasjonale sekretariat og til enkelte av de nasjonale avdelingene i utviklingsland. TI har nylig etablert et eget sekretariat i Norge.

8.3 Etikk og næringslivets samfunnsansvar

Lønnsomme bedrifter bidrar til samfunnet på en rekke måter, blant annet med arbeidsplasser og med skatter og avgifter som bidrar til å finansiere den allmenne velferd. Likeledes forutsettes at bedriftene forholder seg lojalt til gjeldende lover og regler i det samfunn de opererer.

Internasjonalt har begrepet «corporate governance», som kan oversettes med «god virksomhetsstyring», fått økt oppmerksomhet den senere tid. En god virksomhetsstyring omfatter i denne sammenheng ikke bare en ledelse som skaper fortjeneste, men som også har rutiner og holdninger som bidrar til innsyn, pålitelighet og tillit.

Bedriftenes hovedoppgave er å skape verdier og økonomiske resultater. Men bedriftene virker ikke bare i et marked. De virker også innenfor rammen av en kultur, et lokalsamfunn og et politisk system. Debatten om næringslivets samfunnsansvar («Corporate Social Responsibility») tar utgangspunkt i at bedriftene har en rolle i en slik bredere samfunnsmessig sammenheng.

Globaliseringen og internasjonaliseringen av næringslivet innebærer at bedriftene må forholde seg til ulike kulturer, ulike lokalsamfunn og ulike politiske systemer. De samfunnsmessige omgivelsene for bedriftene er i økende grad flerkulturell og global. I kraft av kunnskap og økonomiske ressurser kan mange bedrifter ha stor makt i forhold til lokale og nasjonale myndigheter. Dette er en maktposisjon som kan misbrukes, men også utnyttes som bidrag til en positiv lokal utvikling.

I den grad flernasjonale selskaper flytter produksjonen til land med svak regulering av faglige rettigheter, lønn, arbeidstid og arbeidsforhold, kan dette tenkes å skape et press mot arbeidsvilkår i vestlige industriland. Mye tyder på at de fleste selskapene likevel er mest opptatt av et helhetsbilde hvor også utdanningsnivå blant arbeidstakerne, teknisk infrastruktur, politisk og institusjonell stabilitet, forutsigbarhet og stabilitet i økonomisk politikk, samarbeidsrelasjoner og konfliktnivå i arbeidslivet inngår. Dette innebærer i så fall at presset mot et ambisiøst reguleringsnivå med hensyn til arbeidsmiljø og arbeidsvilkår blir mindre, fordi eventuelle konkurransemessige ulemper oppveies av andre faktorer i helhetsbildet.

De etiske problemstillingene knyttet til næringslivets samfunnsansvar er blitt tydeligere som følge av globaliseringen. Vårt eget næringsliv er i større grad enn tidligere engasjert i land hvor respekten for menneskerettighetene kan være liten, hvor arbeidsforholdene ofte er kritikkverdige, hvor det foregår diskriminering i arbeids­livet på grunn av kjønn, tro eller etnisk bakgrunn, eller hvor det brukes barn i produksjonen. Bestemmelser, lovgivning og regler vil variere med hensyn til i hvilken grad arbeidstakernes ­rettigheter og hensynet til miljøet blir ivaretatt. Likeledes vil omfanget av korrupsjon variere. Bedriftene møter derfor i økende grad spørsmålet om hva som er akseptabel forretningspraksis og problemstillingen om hvorvidt bedriften har et ansvar som går lenger enn bare å følge loven i landet de er engasjert i.

Problemstillingen omkring næringslivets samfunnsansvar er ikke minst tydelig i de tilfeller der bedrifter opererer i land hvor menneskerettighetene krenkes. Slike krenkelser kan bidra til sosial ustabilitet og til usikkerhet i investeringsklimaet. Bedriftens anseelse hos myndighetene og i opinionen påvirkes også av hvordan bedriftene forholder seg til slike spørsmål. Argumentet om at bedriftens oppgave er forretning, i motsetning til «politikk», blir i stadig mindre grad akseptert i samfunnet. Forbrukerne stiller i økende grad krav om at standarder på områdene miljø og menneskerettigheter følges i produksjonen av varer. Bedriftene har slik sett en klar egeninteresse av å bidra til respekt for menneskerettighetene og rettsstatens prinsipper.

Bedriftenes samfunnsansvar dreier seg imidlertid om mer enn en utvidet egeninteresse. Bedriftens samfunnsansvar har en etisk begrunnelse som springer ut av menneskeverdets ukrenkelighet. Like lite som politikken er et mål i seg selv, men er et virkemiddel for å ivareta enkeltmenneskenes behov og rettigheter, er heller ikke en bedrifts fortjeneste eller virksomhet for øvrig et mål som er isolert fra andre hensyn. Også den økonomiske virksomheten trenger et etisk fundament som setter mennesket i sentrum. Bare et økonomisk system som baserer seg på respekt for menneskerettighetene og hensynet til en bærekraftig utvikling, vil selv være bærekraftig i det lange løp. Dette er også begrunnelsen for at lederen for IMF, Horst Köhler, har tatt til orde for en «global etikk» som grunnlag for å håndtere globaliseringens utfordringer.

Det kan hevdes med en viss rett at grunnlaget for en slik global etikk allerede foreligger. Den etiske begrunnelsen for bedriftenes samfunns­ansvar gjenfinnes blant annet i Verdenserklæringen om menneskerettighetene. Verdenserklæringen stadfester at enhver organisasjon og enkeltperson har et selvstendig ansvar for å respektere og å fremme de grunnleggende menneskerettig­hetene.

OECD utarbeidet i 1976 retningslinjer for multi­nasjonale selskapers virksomhet. Disse ble revidert i 2000 i lys av dagens globale og raskt skiftende økonomi, og har som formål å fremme multinasjonale selskapers positive bidrag med hensyn på økonomiske, miljømessige og sosiale fremskritt. Retningslinjene har form av anbefalinger fra myndigheter til multinasjonale selskaper som opererer i eller fra medlemsland, og er de eneste multilaterale retningslinjene som myndigheter er bundet til å arbeide for. De gir prinsipper og standarder for ansvarlig næringslivsatferd på en rekke områder, både i forhold til det som tidligere er omtalt som god virksomhetsstyring, korrupsjon og næringslivets samfunnsansvar.

Retningslinjene er frivillige og ikke juridisk bindende. På nasjonalt plan følges retningslinjene opp av utpekte nasjonale kontaktpunkter. Disse skal sørge for at retningslinjene er godt kjent av næringslivet og oppfordre til at retningslinjene følges. I Norge er det etablert et samarbeidsorgan sammensatt av representanter for ulike departementer, arbeidstakere (LO) og næringslivet (NHO).

Antallet investorer som stiller etiske, sosiale eller miljømessige krav til bedriftene de plasserer penger i, er økende. For å gjøre det lettere for investorer som ikke ønsker eller har kapasitet til å investere i enkeltvirksomheter, men samtidig ønsker å sikre at kapitalen deres investeres på måter som er etisk, sosialt og miljømessig forsvarlige, har både frivillige organisasjoner og næringslivet utarbeidet oversikter og sertifiseringsordninger over det som gjerne omtales som etiske eller sosialt ansvarlige fond.

Et etisk fond kjennetegnes ved at enkelte etiske kriterier legges til grunn for fondets investeringsprofil. Profilen kan være at fondet aktivt investerer i spesielle sektorer eller definerte selskaper. Alternativt kan fondet avstå fra å investere innen bransjer som produserer visse produkter, eller i bedrifter hvor produksjonsforholdene bedømmes som uetiske. Det er store variasjoner mellom de ulike kriterier som legges til grunn, men det er ikke uvanlig med bestemmelser som utelukker investeringer i bedrifter som for eksempel produserer våpen, tobakk eller alkohol. Kriteriene kan også omfatte produksjonsforhold som barnearbeid, anvendelse av forsøksdyr eller uakseptable arbeidsforhold.

Såkalt etiske investeringer, inkludert slike som ikke gjøres via fond, har hatt særlig sterk vekst i USA og Storbritannia. I flere land er det gjennomført eller planlagt tiltak for å fremme sosialt ansvarlige investeringer. Britiske pensjonsfond er pålagt å dokumentere hvilke sosiale og miljømessige betraktninger som legges til grunn, og i Sverige plikter statskontrollerte pensjonsfond å anvende sosiale kriterier. Nyere fransk selskapslovgivning pålegger selskaper i børsens første kategori å rapportere om sosiale og miljømessige forhold i årsberetninger og regnskap. I flere andre vestlige land arbeides det med lovgivning på området. I Nederland innrømmes visse skattefordeler ved plassering i miljørettete investerings- og spareinstrumenter.

I Norge har spørsmålet om hensiktsmessigheten av etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond stått på dagsorden i flere år. I 2001 ble det etablert en uttrekksmekanisme for Petroleumsfondet som kan anvendes når en investering anses å være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser, og det ble opprettet et rådgivende organ i folkerettslige spørsmål for fondet, Petroleums­fondets folkerettsråd. I 2002 ble det også vedtatt at Statens petroleumsforsikringsfond ikke skal være plassert i verdipapirer som er utelukket fra Statens petroleumsfond. Det er videre etablert et eget Miljøfond som kan investeres i selskaper som antas å ha liten negativ innflytelse på miljøet, samt i selskaper som oppfyller gitte krav til miljørapportering og miljøstyringssystem.

Etter Stortingets vedtak i juni 2002 nedsatte Regjeringen høsten 2002 et utvalg som skal fremme forslag om et sett etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Utvalget skal avgi sin innstilling innen 1. juni 2003. Innstillingen vil deretter bli sendt på høring, og Regjeringen tar sikte på å legge frem saken for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Regjeringen vil videre starte evalueringen av Miljøfondet i 2003 for å kunne se dette i sammenheng med eventuelle andre forslag om etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond. En nærmere gjennomgang av forvaltningen av Petroleumsfondet og mandatet til utvalget som skal fremme forslag om etiske retningslinjer, er gjengitt i Nasjonalbudsjettet for 2003 (St. meld. nr. 1, 2002-2003).

Tanken om å få i stand samarbeid mellom aktører som tradisjonelt har hatt mer adskilte roller – myndigheter, internasjonale organisasjoner, privat sektor, akademiske miljøer, media og det sivile samfunn, lå til grunn for at FNs generalsekretær Kofi Annan lanserte initiativet «Global Compact» i 1998. Generalsekretæren oppfordret næringslivet til handling innen sine egne virksomheter, ved å tufte sin praksis på i alt ni prinsipper som omfatter menneskerettigheter, arbeidslivs­standarder og miljøhensyn, jfr. Boks 8.4.

Global Compact er et godt eksempel på hvordan FNs tradisjonelle normative rolle på det mellomstatlige nivå også kan anvendes som grunnlag for frivillighetsbaserte tiltak i næringslivet. Global Compact er ingen sertifiseringsordning, men et nettverk og et forum for dialog og læring om næringslivets samfunns­ansvar. To norske bedrifter er medlemmer av Global Compact: Statoil og Storebrand. Norge har støttet Global Compact både politisk og økonomisk. Regjeringen vil oppfordre flere norske bedrifter til å slutte seg til Global Compact.

På bakgrunn av drøftelser på G8-møtet i 2002 og initiativ fra blant annet Storbritannia, er det igangsatt et internasjonalt samarbeid for å utvikle en «code of conduct» vedrørende utvinnings­industriens fortjeneste i utviklingsland. Initiativet har fått navnet Extractive Industries Transparancy Initiative (EITI). Tanken er at myndigheter, selskaper, frivillige organisasjoner og internasjonale organisasjoner og institusjoner sammen skal formulere og arbeide for at det etableres retningslinjer for åpenhet omkring hva utvinningsindustrien betaler inn til landet de opererer i. Initiativet er også ment å medvirke til større åpenhet i oljerike eller mineralrike lands statsregnskaper. Dette er et viktig virkemiddel i kampen mot korrupsjon. Regjeringen vil aktivt støtte opp om dette arbeidet.

I tillegg til private initiativ er det på miljøområdet etablert merkeordninger som gir veiledning til forbrukeren, herunder det nordiske Svanemerket og EUs miljømerke Miljøblomsten. Regjeringen vil aktivt støtte opp om tiltak som bidrar til å fremme mer bevisste forbrukere, blant annet ved å integrere miljøhensyn i statlige innkjøpsrutiner. Staten kjøper varer og tjenester for 75 milliarder kroner i året, og er således en betydelig markedsaktør med stor markedsmakt. Gjennom å stille miljøkrav til leverandører og produkter, kan staten støtte opp om næringslivets miljøarbeid og påvirke markedet i positiv retning. Innkjøpsrutinene inngår som en del i prosjektet Grønn Stat som Regjeringen satte i gang i mars 2002. Prosjektet har som mål at alle statlige virksomheter innen utgangen av 2005 skal ha innført miljø­ledelse som en integrert del av sitt styrings­system.

ILO har spilt en sentral rolle når det gjelder å etablere felles spilleregler for organiseringen av arbeidslivet i medlemslandene. Den største utfordringen er knyttet til den praktiske gjennomføringen av konvensjonen i de enkelte land. ILO gir derfor omfattende faglig bistand for å sette land, og da spesielt utviklingsland, i stand til å slutte seg til ILO-konvensjoner og å leve opp til dem. Norge støtter aktivt opp om denne siden av ILOs virksomhet.

For å fremme næringslivets samfunnsansvar har ILO utarbeidet en prinsipperklæring som kan fungere som en etisk rettesnor i forbindelse med flernasjonale selskapers virksomhet, spesielt i land der arbeidslivet i utgangspunktet er lite regulert. Erklæringen legger vekt på at flernasjonale selskaper bør forsikre seg om at aktivitetene deres er i overensstemmelse med landets utviklingsmål. Selskapene oppfordres til å arbeide for å fremme arbeidsmuligheter, basere seg på teknologi som er tilpasset landet og som skaper arbeid, og følge en ansettelsespraksis som har til formål å eliminere diskriminering, enten denne er basert på rase, tro, kjønn, politisk overbevisning eller sosial bakgrunn. Videre understreker erklæringen at lønninger skal fastsettes med henblikk på hva arbeiderne må ha for å leve med familie i et land, selv om bedriften skulle kunne få arbeidere for lavere lønninger. Erklæringen pålegger også partene et ansvar for å sikre arbeidsplassene mot ulykker og skader.

Blant annet på bakgrunn av erklæringen fra WTOs ministermøte høsten 2001 som fremhevet ILOs ansvar for å drøfte spørsmål knyttet til globaliseringen og arbeidstakerrettigheter, tok ILOs generaldirektør initiativet til å opprette en Verdenskommisjon for den sosiale dimensjon ved globalisering. Kommisjonens mandat er omfattende: å beskrive hva slags politikk som kreves for at globaliseringen skal bidra til å redusere fattigdom og arbeidsledighet, samt skape vekst og utvikling for alle. Kommisjonen ledes i fellesskap av Finlands president, Tarja Halonen, og Tanzanias president, Benjamin Mkapa. Etter planen skal kommisjonen fremlegge sine anbefalinger annet halvår 2003. Norge støtter Verdenskommisjonens arbeid politisk og økonomisk.

Kilde: J. Maillard, ILO

Regjeringen anser ILOs kjernekonvensjoner og ILOs prinsipperklæring som et godt utgangspunkt for arbeidet med bedriftenes samfunns­ansvar og ivaretakelsen av fundamentale arbeidstakerrettigheter i en globalisert økonomi. Regjeringen vil styrke arbeidet med de sosiale sider ved globaliseringen gjennom en mer aktiv oppfølging av virksomheten i ILO og Verdenskommisjonen for den sosiale dimensjon ved globalisering.

Regjeringen vil benytte Norges medlemskap i ILOs styre (2002-2005) til å arbeide for å styrke styrets reelle innflytelse på ILOs virksomhet og støtte opp under den pågående reformprosessen i organisasjonen. Fra norsk side vil man arbeide for å gjøre styrets arbeidsmetoder mer konstruktive, styrke medlemsstatenes innflytelse på budsjettprosessen, sikre at forvaltningen av bistandsmidlene i ILO-sekretariatet blir mer effektiv og koordinert, og bidra til en effektivisering av ILOs normsystem og av organisasjonens overvåkingssystem. De mest sentrale innsatsområdene for Norge vil være trepartsdialog, bekjempelse av barnearbeid og sysselsettingspolitikk.

Norge vil etterstrebe samsvar i sin politikk overfor de ulike multilaterale organisasjoner og vil samtidig bidra til økt koordinering mellom ILO, andre FN-organisasjoner og BrettonWoods institusjonene.

8.4 Menneskerettigheter, styresett og kampen mot korrupsjon i utviklingspolitikken

Menneskerettighetene er en integrert og prioritert del av norsk utenrikspolitikk og utviklings­politikk. De sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle menneskerettighetene står sentralt i dialogen med land Norge har utviklingssamarbeid med. Menneskerettighetene er en uløselig del av selve utviklingsprosessen, fordi utvikling handler om å realisere de friheter og muligheter som rettighetsbegrepet innbefatter. I vår ut-viklingspolitikk som har et særlig fokus på de aller fattigste, blir denne innfallsvinkelen særlig sentral.

Kampen mot fattigdom kan ikke lykkes uten demokrati og godt styresett. Utvikling forutsetter et dynamisk samspill mellom sosiale og individuelle ressurser. Demokrati er den beste garanti for at dette samspillet blir reelt. Kvaliteten på et lands styresett dreier seg både om hvordan samfunnets verdier forvaltes og om hvilken mulighet folk har til å gjøre sine rettigheter gjeldende. I samfunn der det offentlige apparatet fungerer dårlig eller vilkårlig, der lovene er uklare og rettsbeskyttelsen er svak, har fattige ofte vanskelig for å få tilgang til helse og utdanning og andre rettigheter de har krav på. Godt styresett innebærer respekt for grunnleggende menneskerettigheter, håndheving av rettsstatens prinsipper, demokratisk kontroll med forvaltningen og at befolkningen likebehandles av det offentlige, både når det gjelder tilgang til tjenester, retten til eiendom og retten til beskyttelse.

Fattiges rett til eiendom og til å opptre som selvstendige økonomiske aktører vil bli integrert i dialogen om nasjonale fattigdomsstrategier. Økt likestilling og respekt for kvinners rettigheter er en forutsetning for fattigdomsbekjempelse for store befolkningsgrupper. Regjeringen vil satse på økt kvinne- og likestillingsretting av norsk utviklingssamarbeid. Regjeringen ønsker også å sikre at barns rettigheter ivaretas i samarbeidslandenes fattigdomsstrategier.

Kampen mot korrupsjon er en sentral del av arbeidet for godt styresett og står høyt på Regjeringens dagsorden. Utgangspunktet for kampen mot korrupsjon i utviklingssamarbeidet er at korrupsjon undergraver grunnleggende verdier i samfunnet og øker fattigdomsproblemet ved at den hindrer sosial og økonomisk utvikling. Kampen mot korrupsjon er derfor helt nødvendig for å bedre økonomiske, sosiale og politiske kår for befolkningen i fattige land. Korrupsjon rammer de fattigste gruppene aller hardest, ettersom de ikke har råd til å betale bestikkelser for å sikre sine rettigheter. Det er også de fattigste som rammes hardest av den virkning korrupsjon har på samfunnsøkonomi, sysselsetting, kriminalitet og miljø.

Regjeringen vil legge særlig vekt på å styrke offentlig finansforvaltning i våre samarbeidsland. Svake systemer for finansforvaltning gjør det vanskeligere å følge og få oversikt over bruk av offentlige midler, og gjør det lettere å skjule korrupsjon. Samtidig vil Regjeringen legge vekt på å støtte utviklingen og styrke kapasiteten til uavhengige kontrollinstitusjoner som bidrar til å ansvarliggjøre myndighetene og deres forvaltning av offentlige midler, som for eksempel statlige revisjonsorganer og ombudsmenn. I tillegg er reform av offentlig forvaltning viktig for å bekjempe korrupsjon. Mer generelt følges arbeidet mot korrupsjon opp i forbindelse med gjennomføringen av de enkelte bistandsprogrammene.

Det sivile samfunn og frie media kan bidra til å rette oppmerksomheten mot omfanget av korrupsjon i det enkelte land, og Regjeringen vil øke støtten til denne typen aktører i utviklingsland. I løpet av 2003 vil det bli utarbeidet retningslinjer for støtte til frie media. Innenfor rammen av det norske utviklings­samarbeidet får flere land støtte til opprettelse av egne nasjonale organer for korrupsjonsspørsmål eller gjennomføring av nasjonale handlingsplaner mot korrupsjon. Regjeringen er positiv til å øke denne typen støtte.

Regjeringen har under utarbeidelse et system for svartelisting av norske selskaper og personer som er involvert i korrupsjon i utlandet, særlig vinklet mot utviklingssamarbeidet og regelverket for offentlige anskaffelser.

8.5 Regjeringens mål

Økonomisk kriminalitet, korrupsjon og etisk uansvarlighet må bekjempes for å sikre at globaliseringen skal kunne bidra positivt til verdiskaping, fattigdomsbekjempelse og en bærekraftig utvikling. I tillegg til myndighetenes nasjonale og internasjonale tiltak må næringslivet selv ta ansvar for de etiske sider ved egen virksomhet og forholdet til bedriftens omgivelser. Nye partnerskap og samarbeidsformer mellom myndigheter, næringsliv og det sivile samfunn er nødvendige som tillegg til tradisjonelle tiltak fra myndighetenes side. Regjeringen vil:

• intensivere den nasjonale innsatsen mot økonomisk kriminalitet gjennom å revidere handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet, fremlegge forslag til lov om forebyggende tiltak mot hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme, og fremlegge forslag om ratifikasjon av FNs konvensjon mot grenseoverskridende organisert kriminalitet og Europarådets konvensjoner om korrupsjon,

• delta aktivt i det internasjonale arbeidet for å bekjempe hvitvasking, grenseoverskridende økonomisk kriminalitet og korrupsjon, herunder bidra aktivt til utviklingen av en slagkraftig FN-konvensjon mot korrupsjon,

• forsterke innsatsen mot handel med kvinner og barn gjennom en økt prioritering både av det nasjonale og det internasjonale arbeidet,

• være en pådriver for å sette spørsmålet om ulovlig ressursutnyttelse og økonomiske drivkrefter i krig og konflikt på den internasjonale dagsorden,

• bekjempe korrupsjon og arbeide for godt styresett og ivaretakelse av menneskerettighetene som en integrert del av utviklingssamarbeidet, herunder ved å styrke den offentlige finansforvaltningen i samarbeidslandene, og øke støtten til frie media og det sivile samfunn,

• fremme bedrifters samfunnsansvar gjennom en aktiv dialog og samarbeid med næringslivet og det sivile samfunn,

• bidra aktivt til det internasjonale arbeidet for åpenhet om myndigheters inntekter fra næringslivets uttak og forvaltning av bl.a. mineralressurser og petroleumsressurser som et ledd i arbeidet for godt styresett og bekjempelse av korrupsjon,

• styrke oppfølgingen av ILOs arbeid for å sikre internasjonale minimumsstandarder i arbeidslivet, støtte opp under den pågående reformprosessen i ILO og prioritere oppfølgingen av ILOs Verdenskommisjon for den sosiale dimensjon ved globalisering, spesielt med tanke på en bedre samordning av virksomheten mellom ILO og andre relevante internasjonale institusjoner som FN, WTO, IMF og Verdensbanken,

• arbeide for at statlig innkjøpspolitikk skal være et eksempel til etterfølgelse i arbeidet for samfunnsansvarlig produksjon og innkjøp.