9 Sikkerhet og sårbarhet

En forutsetning for å kunne utnytte globaliseringens muligheter er at menneskets og samfunnets grunnleggende behov for trygghet og sikkerhet blir ivaretatt. Sikkerhetsutfordringene er mer mangfoldige enn før og kjennetegnes av glidende overganger mellom fred, krise og krig. En mer integrert verden innebærer også en gjensidig avhengighet mellom landene som i sin tur fører til større sårbarhet. Teknologiske og økonomiske kanaler kan misbrukes til kriminelle og politiske formål. Økende handel og reisevirksomhet øker risikoen for spredning av sykdommer.

Terroranslagene mot USA 11. september 2001 viste hvor sårbare åpne moderne samfunn er, og at samfunnet må være i stand til å kunne møte et bredt spekter av trusler i tillegg til de rent militære. Dette har fått konsekvenser for hvordan vi innretter og prioriterer samfunnets sikkerhetsarbeid.

Arbeidet med samfunnssikkerhet vil i fremtiden i større grad rettes inn mot de nye truslene fra ikke-statlige aktører. Mangfoldet og uforutsigbarheten knyttet til dagens trusselbilde stiller en rekke samfunnssektorer overfor betydelige sikkerhetsmessige utfordringer. Dette gjelder særlig kritisk infrastruktur som telekommunikasjon og kraftforsyning, men også transportsektoren og petroleumssektoren, samt helse og matforsyning. Regjeringen har foreslått tiltak for å bedre beredskapen innenfor alle disse sektorene.

9.1 Internasjonal terrorisme

11. september 2001 markerer et tidsskille i internasjonal politikk. Mens andre stater tidligere ble sett på som den alvorligste trusselen mot en stats sikkerhet og innbyggernes trygghet, synliggjorde denne hendelsen at innbyggerne også må sikres mot organisasjoner og internasjonale nettverk med fiendtlige hensikter. Angrepet har ført til store endringer med hensyn til hvilke trusler som er sentrale, hvordan disse truslene skal bekjempes og hvilke samarbeidsmønstre som har utvik­let seg for beskyttelse mot disse truslene.

Terrorisme er nå en global trussel. Terroristorganisasjonene utnytter de kanaler globaliseringen har skapt for å ramme uskyldige personer. De er organisert i løse, internasjonale nettverk, med støttestrukturer i flere regioner. Disse terroristnettverkene har omfattende kanaler for finansiering, etterretning og tilgang på våpen. Det er en utvikling mot tettere koblinger til organisert kriminalitet. Den teknologiske utviklingen har gitt terroristene flere og mer effektive redskaper til å begå terrorhandlinger, og dagens terrorist­nettverk viser økt vilje til å benytte nye virkemidler. Nyere terroristnettverk er både motivert for og i stand til å forestå mer omfattende ødeleggelser og tap av menneskeliv. Selv om terroranslagene 11. september illustrerer mulighetene knyttet til bruk av «sivile» virkemidler som kapring av vanlige rutefly, er faren reell for at terrorister anskaffer masseødeleggelsesvåpen.

Internasjonal terrorisme er en trussel som må møtes med et bredt sett av virkemidler, både av politisk, diplomatisk, juridisk, økonomisk og militær art. Siden 11. september er det bygget opp en bred internasjonal koalisjon mot terrorisme. Antiterrorisme er blant annet høyt på dagsordenen i FN. Gjennom medlemskapet i Sikkerhetsrådet frem til og med desember 2002 var Norge med på å utforme verdensorganisasjonens innsats mot terrorisme, herunder mye av det folkerettslige grunnlaget. Særlig Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 har dannet et viktig grunnlag for globale tiltak, først og fremst rettet mot å hindre finansiering av terrorisme.

Kilde: UN Documentation Service

Terroranslagene mot USA medførte også at NATOs kollektive sikkerhetsgaranti (Atlanterhavspaktens artikkel 5) ble anvendt for første gang i historien. Vi har i den påfølgende tiden sett store endringer i samarbeidsforbindelsene i vår del av verden, særlig mellom USA, NATO, og Russland. NATOs evne til å bidra i kampen mot internasjonal terrorisme er nå i ferd med å styrkes. Dette forplikter også Norge, blant annet med hensyn til hvordan forsvaret organiseres og hvordan en fra norsk side kan bidra i internasjonale operasjoner. Norge har ellers holdt nær kontakt med EU og samordnet vår politikk og våre tiltak så langt mulig med EU.

Kampen mot fattigdom er viktig også i dette perspektivet. Fattigdom kan ikke på noen måte rettferdiggjøre terrorisme, men fattigdom skaper misnøye som kan gi grobunn for ekstremisme og som kan utnyttes av terroristgrupper.

Flere viktige nasjonale tiltak ble iverksatt etter 11. september. Det er totalt bevilget og omprioritert midler tilsvarende om lag 500 millioner kroner over statsbudsjettet for 2001 og 2002 for tiltak innenfor blant annet politi- og lensmannsetaten, Forsvaret, sivilforsvaret og nødetatene.

Regjeringen fremmet i Ot.prp. nr 61 (2001-2002) en rekke forslag til endringer i straffeloven og straffeprosessloven for å legge bedre til rette for bekjempelse av terrorisme. Lovendringene ble vedtatt av Stortinget sommeren 2002, og er nå trådt i kraft.

9.2 Risiko og sårbarhet

Risiko og sårbarhet står på dagsordenen i mange internasjonale og nasjonale fora. Terroraksjonene i USA, koblingen mellom naturkatastrofer og klimatisk endring, sårbarheten overfor angrep mot nettverkene for informasjonsteknologi, nye smittsomme sykdommer, helsekonsekvensene av kugalskap, og debatten om mattrygghet er noen få eksempler fra de senere år. Slike risiki har, eller oppfattes å ha, store sosiale, økonomiske og politiske konsekvenser, og kan i en viss forstand – om enn i varierende grad – sies å ha sammenheng med globaliseringen.

Sikkerhet er et like relevant begrep for fattige land og befolkningsgrupper som for oss i den rike del av verden. Manglende sikkerhet for liv og eiendom er blant de ting fattige mennesker sterkest fremhever som konsekvens av det å være fattig. Fattige føler seg ofte sårbare i forhold til vold og kriminalitet, skittent og ofte giftig drikkevann, naturkatastrofer og værvariasjoner, vilkårlig behandling av politi og rettsvesen, samt krig og konflikt. Manglende sikkerhet er hverdag for en stor andel av verdens befolkning.

Det er utfra denne erkjennelsen at sikkerhet etterhvert er blitt et sentralt begrep i utviklingssamarbeidet. Likeledes er individets sikkerhet («human security») i de senere år blitt et sentralt begrep i den internasjonale diskusjonen om sikkerhet og sikkerhetspolitikk. Det er ikke lenger slik at sikkerhetspolitikk utelukkende dreier seg om stater og deres sikkerhetsbehov. Det er gradvis blitt mer akseptert å diskutere sikkerhet utfra enkeltmenneskets perspektiv og å knytte regjeringers legitimitet til deres evne og vilje til å ivareta individets sikkerhet. Et sentralt argument har vært at hensynet til statens sikkerhet ikke kan rettferdiggjøre det å undergrave borgernes sikkerhet eller unnlate å ta deres sikkerhet på alvor. Norge har i samarbeid med blant annet Canada, Sveits og Thailand bidratt til å sette dette temaet på den internasjonale dagsorden.

Det har vært en økning i skader forårsaket av naturkatastrofer de siste tiårene. Ifølge World Disasters Report fra Røde Kors har man i løpet av det siste tiåret hatt en tredobling av antall naturkatastrofer i verden sammenlignet med 1960-årene. Denne utviklingen kan etter all sannsynlighet ikke sees isolert fra endringene i klimaet og dermed den økonomiske aktiviteten. Teknologiske ulykker som eksplosjoner, branner og transportulykker har også utviklet seg raskt siden begynnelsen av 1970-tallet.

Flere sikkerhetsutfordringer har sammenheng med økende mobilitet og tettere forbindelser i en globalisert verden. Nettverk og sterk gjensidig avhengighet kan føre til at selv lokale ulykker blir globale, gjennom teknologiske og finansielle nettverk, handelsstrømmer, helse og miljø. Et kritisk punkt er beskyttelse av samfunnets vitale infrastrukturer, særlig fysiske strukturer og driftssystemer som styres av informasjonsteknologi. Et annet felt er transport, særlig transport av mennesker og farlig gods (kjemiske stoffer, olje, radioaktivt avfall). Et tredje område er spredningen av radioaktive, biologiske og kjemiske stoffer, og kunnskap som kan føre til store ødeleggelser i hendene på for eksempel terrorister. Det er behov for å kunne reagere raskt på fremveksten av ny risiko og i nært samarbeid med andre land.

På den annen side bidrar ny teknologi og tette nettverk også til at det blir lettere å forebygge og håndtere krisesituasjoner. Ofre for ulykker og katastrofer er lettere å nå, og overvåkings- og varslingssystemer er mer effektive takket være satellitter og trådløs kommunikasjon. Kapasiteten til å samle informasjon om ulykker, katastrofer og risiki har økt parallelt.

Kilde: Bjørn Sigurdsøn, Scanpix

Økonomisk integrasjon og internasjonalt konkurransepress, sammen med teknologisk endring, har ført til store krav til effektivitet i mange næringer. En negativ konsekvens av dette kan være at unødige utgifter kuttes og lagerbeholdningen avvikles, mens det nettopp er dette slakket i en virksomhet som kan utgjøre beredskapen når noe uforutsett skjer.

Deregulering og privatisering av sentral infrastruktur som kraftforsyning og telekommunikasjon stiller nye krav til sikkerhetsarbeidet. Det er blant annet en fare for at beredskap og sikkerhet i privatiseringsprosessene kan bli en salderingspost i søket etter større kostnadseffektivitet. Det er derfor viktige utfordringer knyttet til å finne en hensiktsmessig balanse mellom det offentlige og det private ansvar, finne nye muligheter for å finansiere beredskapstiltak, og å regulere og føre tilsyn med sikkerhets- og beredskapsarbeidet.

9.3 Sikkerhet og beredskap innenfor sentrale samfunnssektorer

Telekommunikasjon er et område som mange andre samfunnsfunksjoner er avhengige av. Svikt innenfor telekommunikasjon vil kunne medføre svikt i mange andre samfunnsfunksjoner som kraftforsyning, bank- og pengevesen, industri og varehandel. Samtidig med samfunnets økende avhengighet av telesektoren har denne i løpet av få år gjennomgått store endringer. Utviklingen har gått fra ett statlig televerk med enerett til et internasjonalisert konkurransemarked med mange aktører. En rask teknologisk utvikling har gitt sterk vekst i teletjenestenes anvendelsesområder og kapasitet. Liberaliseringen av telesektoren har ført til flere tilbydere med egen infrastruktur. Fra et konkurranseperspektiv er dette positivt.

Fra et sikkerhetsmessig perspektiv har utviklingen av konkurranse i telesektoren både negative og positive sider. Økende konkurranse har medvirket til lavere priser og økende bruk av teletjenester. Prispresset medfører et tilsvarende kostnadspress som kan innebære risiko for at kvalitets- og sikkerhetstiltak blir nedprioritert. Det er positivt med egen infrastruktur hos flere tilbydere dersom infrastrukturen kobles sammen slik at det blir flere alternative veier å sende trafikken hvis en del av nettet settes ut av drift.

Elektroniske nett blir ofte etablert på tvers av landegrensene, og i prinsippet kan nettenes styringsfunksjoner ligge utenfor Norges grenser. Dette reduserer muligheten til nasjonal kontroll med nettene, samtidig som vi er utsatt for sårbarheten i andre lands nett i tillegg til vår egen. Norge er avhengig av tilgang til elektroniske nett og ­tjenester under naturkatastrofer, kriser og krig.

Stortinget ga i 2001 tilslutning til en ny strategi for telesikkerhet og -beredskap tilpasset et telemarked med fri konkurranse. Denne strategien er nå i ferd med å gjennomføres. I strategien blir alle teleoperatører pålagt en del beredskapsforpliktelser. Post- og teletilsynet har fått ansvaret for å sette krav til telesikkerhet og teleberedskap, samt å føre tilsyn med at pålagte tiltak blir iverksatt. Tilsynet har også fått ansvaret for bevisstgjøring, kompetanseheving og veiledning overfor opera­tører, brukere og andre aktører, samt arrangere samøvelser og utvikle samarbeid mellom teleoperatørene.

Innføringen av konkurranse i norsk kraftfor­syning tidlig på 1990-tallet, etableringen av et felles nordisk marked og de senere års markedsreformer i EU-området har i stor grad endret rammevilkårene for kraftbransjen. Fra å være en skjermet norsk næring er bransjen i dag åpen for internasjonal konkurranse. For å være kon­kur­ranse­dyktige i et internasjonalt marked effektiviserer selskapene driften på områder der dette er mulig.

Samtidig er kraftbransjen blitt mer avhengig av å kjøpe driftsmateriell i utlandet, og avhengigheten av IKT-baserte støttesystemer har økt betydelig. Dette bidrar til å gjøre kraftforsyningen mer sårbar og representerer utfordringer fra et beredskapssynspunkt. Norges vassdrags- og energi­direktorat arbeider kontinuerlig med å møte disse utfordringene. Blant annet har NVE våren 2002 utarbeidet en egen strategi for beredskapsarbeidet frem mot 2010.

Norge er en stor og stabil leverandør av olje og gass . Det er et prioritert mål å opprettholde en høyest mulig leveransesikkerhet for olje og gass fra norsk sokkel. Det er iverksatt mange tekniske og operasjonelle tiltak for å sikre innretningene på norsk sokkel. Det er tiltak som kontroll av personell og gods før transport til installasjonene, sikkerhetssoner rundt installasjonene for å hindre uønskede fartøyer adgang, overvåking av tilgrensende havområder og utplassering av beredskapsfartøy rundt installasjonene. I tillegg gjennomføres det jevnlig øvelser, både for å opprettholde sikkerhetsnivået og for å redusere mulighetene for terror og sabotasjehandlinger.

Gjeldende sikrings- og beskyttelseskonsept for infrastrukturen på norsk sokkel anses som tilstrekkelig i forhold til dagens trusselbilde. I tillegg til industrien selv har politiet et operativt ansvar for sikring og beskyttelse offshore mot terrorisme og andre kriminelle handlinger i fredstid, eventuelt assistert av Forsvaret. I en beredskaps- eller krigssituasjon overtar Forsvaret dette ansvaret. Alle installasjoner har beredskapsplaner for hvordan nedstenging eller produksjonsavbrudd skal håndteres og for hvordan produksjonen helt eller delvis kan gjenopprettes. Sentralt styrt ned­stenging av deler av eller hele olje- og gassvirksomheten vil kun være aktuelt i en beredskaps- eller krigssituasjon.

For ytterligere å styrke det forebyggende arbeidet med sikkerhet og beredskap innenfor petroleumsvirksomheten, er petroleumsloven foreslått utvidet med bl.a. en ny bestemmelse som skal forplikte rettighetshavere til å sørge for effektiv beredskap mot drifts- og leveranseavbrudd på grunn av bevisste anslag i fredstid mot installasjoner av avgjørende betydning for produksjon og/eller leveranse av petroleum.

Hensynet til sikkerheten på norsk sokkel var også en del av begrunnelsen for Regjeringens forslag fremlagt i januar 2003 om å utvide Norges sjøterritorium fra 4 til 12 nautiske mil, og å opprette en tilgrensende sone på 12 nautiske mil utenfor sjøterritoriet, jfr. Ot.prp. nr. 35 (2002-2003) Om lov om Norges territorialfarvann og tilstøtende sone. Formålet med dette forslaget er å sette Norge bedre i stand til å møte nye utfordringer i forbindelse med blant annet sjøtransport, menneskesmugling, terrorisme og narkotikatrafikk.

9.4 IKT-sikkerhet

Informasjonssystemer og kommunikasjonsnett bidrar til produktivitet og økonomisk vekst, og er blitt en stadig viktigere forutsetning for effektivitet i næringsliv og offentlig forvaltning. Kraftige datamaskiner, konvergerende teknologier og utstrakt bruk av Internett har erstattet det som tidligere var atskilte systemer i fortrinnsvis lukkede nett. I dag er deltakerne i informasjonssamfunnet i økende grad knyttet sammen i åpne nett nasjonalt og over landegrensene.

I tillegg er Internett tatt i bruk for å støtte kritisk infrastruktur i samfunnet, slik som energi, transport og i finanssektoren, og er avgjørende for hvordan næringslivet utfører sine forretninger, hvordan offentlig forvaltning utfører tjenester til næringsliv og borgere, og hvordan individuelle borgere kommuniserer og utveksler informasjon. Arten av informasjon som utveksles har endret seg, og volumet har økt. Dette innebærer at betydelige mengder sensitiv informasjon finnes i datamaskiner og «flyter» i nettene.

Samfunnets økte avhengighet av IKT fører til at uønskede eller utilsiktete hendelser i informasjonssystemer får desto større følger. Hendelser kan omfatte anslag fra kriminelle eller terrorister, skyldes iboende svakheter i informasjonssystemer eller menneskelig svikt. Slike sikkerhetsbrudd av ulik art kan føre til at fortrolig informasjon kommer på avveie, at informasjon endres av uvedkommende, at systemer og nett blokkeres og blir utilgjengelige, eller at kildene til informasjon og forretningsmessige transaksjoner forfalskes.

Sikkerhet i det globale informasjonssamfunnet dreier seg imidlertid ikke bare om bevisste angrep på nett og systemer. Like viktig er sikkerheten som grunnlag for tillit til fortsatt bruk og utbygging av elektronisk handel, forretningsdrift og annen elektronisk samhandling over nett, som f.eks. offentlige elektroniske tjenester og elektronisk betaling. Det dreier seg om å sikre personvernet, verne forretnings­hemmeligheter og finne løsninger til støtte for elektronisk kommunikasjon med samme juridiske gyldighet som papirbasert kommunikasjon.

Infrastrukturer som allerede eksisterer, og nye som kommer til, må i økende grad gjøres sikrere, særlig infrastruktur som understøtter sentrale funksjoner som betalingsformidling, beredskap, energiforsyning og telekommunikasjon. Det er viktig at de sikringstiltak som etableres ikke blir en barriere for den videre utviklingen. Samtidig må samfunnets interesser av å redusere sårbarheten bli ivaretatt. Både næringslivet og offentlige myndigheter har felles interesser i å sikre kritiske infrastrukturer.

Utviklingen innen informasjons- og kommunikasjonsteknologi er global, og et omfattende internasjonalt samarbeid knyttet til sikkerhet og beredskap er nødvendig. Samtidig må man også ivareta rent nasjonale interesser. Regjeringen vil ferdigstille en nasjonal strategi for informasjonssikkerhet i løpet av første halvår 2003.

Samfunnets infrastruktur for elektronisk kommunikasjon skal være robust og sikker i forhold til de trusler den utsettes for. De viktigste informasjonssystemer skal være sikret slik at konsekvenser ved driftsavbrudd minimaliseres. Videre skal det bygges en sikkerhetskultur rundt bruk og utvikling av informasjonssystemer og elektronisk kommunikasjon i Norge. Informasjonssikkerhet skal være en sentral faktor ved forbrukernes og norske virksomheters bruk av IKT. Strategien skal også legge til rette for at Norge får en allment tilgjengelig infrastruktur for elektroniske signaturer, autentisering av kommunikasjonsparter, samt sikker overføring av sensitiv informasjon.

I arbeidet med å skape tillit til bruk av IKT vil ulike sertifiseringsordninger , basert på internasjonale kriterier, være en viktig faktor. I Norge er en ordning for sertifisering av IKT-sikkerhet i organisasjoner etablert, mens ordningen for sertifisering av IKT-sikkerhet i produkter og systemer er under etablering. Det arbeides også systematisk for å tilrettelegge for bruk av elektronisk signatur.

Det er etablert et Varslingssystem for Digital Infrastruktur (VDI) som skal bistå sentrale aktører i offentlig forvaltning og norsk næringsliv i arbeidet med å redusere sårbarheten. Varslingssystemet skal også bidra til å få erfaring med å kartlegge omfanget av trusselen mot sårbar, digital infrastruktur. Senter for informasjonssikring er under etablering gjennom et treårig forsøksprosjekt. Senteret skal bygge forbindelser til virksomheter i offentlig og privat sektor for å få tilgang til informasjon om sikkerhetsbrudd og -hendelser. Formålet med senteret er å styrke informasjonssikkerheten i samfunnet.

Internasjonalt deltar Norge i samarbeid på flere områder. Norge har undertegnet Europa­rådets «Cyber-Crime Convention» som har som formål å etablere en felles internasjonal kriminalpolitikk for å beskytte samfunnet mot IKT-kriminalitet. I denne sammenheng vurderes de strafferettslige og straffeprosessuelle spørsmål IKT-kriminalitet reiser. Videre vurderes hvilke metoder politiet bør kunne benytte for effektivt å forebygge og avverge kriminalitet, for eksempel nye metoder for kommunikasjonskontroll, samt de gjeldende regler om forbrytelser mot statens sikkerhet og selvstendighet. Norge deltar også i arbeidet med å bygge opp et nettverk for varsling og rapportering av IKT-relaterte sikkerhetshendelser i Europa, og har deltatt aktivt i utformingen av OECDs retningslinjer for sikkerhet i informasjonssystemer og nettverk.

9.5 Organiseringen av arbeidet med samfunnssikkerhet

Økt risiko for naturkatastrofer, teknologiske ulykker og terrorhandlinger er noe av bakgrunnen for at Regjeringen har foreslått å etablere et nytt direktorat ved sammenslåing av Direktoratet for sivilt beredskap og Direktoratet for brann og elsikkerhet. Regjeringen ønsker med dette å oppnå en bedre samlet ressursbruk, samtidig som Sivilforsvaret vil bli beholdt som egen etat for å ha en forsterkningsressurs for de alvorligste situasjonene.

Ved særlig Forsvarets forskningsinstitutt, Høgskolen i Stavanger, NUPI, NTNU, SINTEF og Universitetet i Oslo er det i de siste årene etablert forskning om terrorisme, risiko og sårbarhet. Sårbarhetsutvalget foreslo en økt satsing på forskning, og i St. meld. nr. 17 (2001-02) om samfunnssikkerhet signaliseres en løsning hvor Norges forskningsråd og Forsvarets forskningsinstitutt i fellesskap utarbeider et forslag til program for den sektorovergripende, grunnleggende sikkerhetsforskningen. Regjeringen vil ta initiativ til en styrket samordning av utredning og forskning innenfor samfunnssikkerhet.

God informasjonsberedskap og god kommunikasjon mellom myndigheter og publikum om risiko er tillitskapende og bidrar til effektiv forebygging og reduksjon av skadevirkninger. Statskonsult og Direktoratet for sivilt beredskap skal styrke sitt samarbeid innen informasjonsberedskap og søke å utvikle kunnskapsgrunnlaget om informasjonsberedskap og kriseinformasjon. Samarbeidet skal omfatte evaluering av informasjonsoppgaver, kurs, veiledningsmateriell og forskning.

Justisdepartementet skal få et utvidet ansvar for samordning og oversikt over sårbarhet innen samfunnskritisk virksomhet. Dette skal bl.a. skje ved årlige rapporter fra de viktigste tilsynsorganene.

Flere organisatoriske tiltak som foreslås i St. meld. nr. 17 (2001-02), må også sees i sammenheng med å styrke samfunnets beredskap mot villlede anslag som for eksempel terrorhandlinger. Det konstateres bl.a. at behovet for samarbeid og koordinering mellom etterretningstjenesten, overvåkingstjenesten og sikkerhetstjenesten (EOS) i den senere tid har økt, og at det sannsynligvis vil øke ytterligere i tiden fremover. Dette skyldes blant annet at tjenestene gjennom lovgivning har fått til dels overlappende oppgaver, og at det foreligger en økning i grenseoverskridende sikkerhetsutfordringer. Det er ikke like lett som tidligere å skille mellom rikets ytre og indre sikkerhet, mellom statlige og ikke-statlige aktører og mellom aktive og passive sikkerhetstiltak. Samarbeidet mellom EOS-tjenestene er styrket gjennom opprettelsen av et fast sekretariat for koordinering.

Regjeringen ønsker videre å styrke samarbeidet mellom politi og forsvar når det gjelder å sikre oljeinstallasjonene. Det er igangsatt en utredning av ulike scenarier av tenkte terror- og sabotasje­aksjoner offshore, samt foretatt en vurdering av ansvarsforholdene mellom politi og forsvar i ekstraordinære situasjoner.

9.6 Næringsberedskap

Økt global integrasjon i markedene og et nytt trusselbilde har ført til at man de siste årene har måttet tenke nytt innenfor næringsberedskapen. Norsk næringsliv er avhengig av tilgang til utenlandske markeder både når det gjelder innsatsvarer til produksjonen og til avsetning av norske produkter. De generelle trekkene er at tjenestesektoren har økt, mer avansert teknologi har gjort bedriftene mer avhengige av tjenester, og spesialisering har ført til økt avhengighet av spesielle produkter. Konsernintern integrasjon har ført til at man oftere enn før finner fellesnordiske eller felleseuropeiske logistikksystemer.

Mens man tidligere baserte engasjementet i utlandet på oppkjøp av enkeltprodukter, konsentrerer man seg nå mer om å kunne opprettholde handel også i krisesituasjoner. Risiko- og sårbarhetsanalyser av tilgangen internasjonalt på råvarer til næringsmiddelindustrien, tekniske komponenter og medisiner viser at tradisjonelle virkemidler innen næringsberedskap, som rasjonering og beredskapslagring, kan konsentreres til enkeltområder der forsyningssituasjonen vurderes som sårbar og avhengigheten er særlig stor.

Det er etablert bilaterale avtaler med enkelte andre land for å unngå at handel med varer og tjenester stopper i krisesituasjoner. Det er dessuten etablert samarbeid med næringslivet innenfor flere sektorer for å kunne finne markedsbaserte løsninger på forsyningsproblemer i krisesituasjoner. Regjeringen anser det som nødvendig å opprettholde en nasjonal næringsberedskap som sikrer en god operativ krisehåndtering både i det offentlige og i næringene, som kan settes inn på kort varsel, ha rask effekt og fjernes raskt.

Bruken av langsiktige virkemidler som for eksempel råvarelagre er bygget ned til fordel for operative løsninger. Risiko- og sårbarhetsanalyser har avdekket noen områder som krever særskilte tiltak. Slike tiltak spenner fra formalisert samarbeid med sentrale selskaper i de aktuelle næringene til fleksible tiltak som beredskapslagre av nødproviant til rask innsats innenlands og utenlands.

9.7 Mattrygghet

Matbårne sykdommer fører globalt til mange millioner sykdomsutbrudd årlig. WHO anslår at 3 millioner barn under fem år dør årlig som følge av diaré etter inntak av forurenset mat og vann. Også i industrialiserte land regner en med at en tredjedel av befolkningen har minst én matrelatert sykdomsepisode årlig. Det viktigste målet i norsk matpolitikk er å sikre forbrukeren trygg mat av riktig kvalitet, og at forbrukeren skal oppleve maten som trygg. Denne målsettingen innebærer blant annet at innholdet av fremmed- og smittestoffer i mat skal holdes på et akseptabelt nivå.

Import av både råvarer og bearbeidede produkter er stadig økende. Importen følger av internasjonale handelsavtaler og endringer i preferanser og forbrukermønster, blant annet som følge av økt reisevirksomhet. Norske forbrukere får med dette flere valgmuligheter, og mangfoldet i kjøpediskene øker.

De senere års mat- og fôrhendelser, herunder dioksin- og kugalskapssaken, samt den flernasjonale utstrekningen disse hendelsene fikk som følge av økt handel, har lært oss at det ikke er tilstrekkelig bare å kontrollere sluttprodukter for å sikre trygg mat. Det er stor avhengighet mellom de ulike leddene i matvarekjeden, og fremmedstoffer, smittestoffer og andre risikofaktorer kan påvirke maten langs hele kjeden. Dette krever en helhetlig tankegang i alle ledd i produksjonskjedene.

Helkjedetankegangen har resultert i en beslutning om å danne ett nytt mattilsyn og å overføre de kommunale tilsynene til staten. Målsettingen er et mer effektivt tilsyn, med en styrket føre-var-innsats langs hele verdikjeden. Det nye mattilsynet skal være operativt i løpet av 2004, og må anses å være et viktig tiltak i arbeidet med å sikre trygg mat.

Kompetanse er identifisert som en nøkkelfaktor for produksjon av trygg mat. Et eget prosjekt er igangsatt for å vurdere behov for og konsekvenser av et regelverksbundet krav om hygienekompetanse for personer som arbeider med næringsmidler. Resultatet av prosjektarbeidet vil bli tatt i betraktning i arbeidet med en ny matlov . Med utgangspunkt i «fra jord og fjord til bord» er formålet å samle samtlige lover på næringsmiddelom­rådet i en overordnet matlov, og samtidig integrere nytt EU-regelverk på næringsmiddelområdet. Regjeringen vil legge frem et lovforslag med sikte på at den nye loven kan tre i kraft 1. januar 2004.

Genteknologi og bruken av denne i matproduksjon er en av de store internasjonale utfordringene for mattryggheten. Til nå har resultatene fra forskning i tilknytning til genmodifisert mat i første rekke kommet matprodusentene til gode, men det er muligheter for at forskning og utvikling etter hvert vil gi både mer mat og mat som smaker bedre, har bedre næringsinnhold og minsker risiko for allergiske reaksjoner.

Utfordringene knyttet til genmodifisert mat er knyttet både til helse og miljø, og har medført et svært restriktivt regelverk såvel i Norge som i EU. I et samfunn med økende internasjonal matvarehandel vil utfordringen være å utvikle mat­varer som er trygge og som kan komme forbrukerne til gode, samt å finne et akseptabelt og konsistent beskyttelses­nivå, både med hensyn til miljørisiko og helserisiko. EUs pågående revisjon av regelverket for genmodifisert mat ser ut til å være positiv i forhold til norske holdninger til regulering av genmodifisert mat, med strenge krav til risikovurderinger og bestemmelser med hensyn til sporbarhet og merking. For mange utviklingsland utgjør GMO en enda større utfordring, siden disse landene ofte mangler både kapasitet og kompetanse til å håndtere genmodifisert mat, det være seg i produksjon eller omsetning. Dette tilsier en svært restriktiv holdning.

Mattrygghet er et sentralt punkt på dagsorden i det nordiske samarbeidet. Det er utarbeidet forslag til en felles nordisk forbrukerpolitisk handlingsplan for å styrke forbrukernes innflytelse i forhold til mattrygghet og matkvalitet. For Norges del har mye av innholdet i denne handlingsplanen allerede blitt gjennomført. I tillegg har prosjektet søkt å forene de nordiske landene i en felles nordisk plattform for mattrygghet. Dette er viktig for at de nordiske landene skal få gjennomslag i de fora der kriterier og standarder for matvaretrygghet fastsettes.

Regelverk knyttet til produksjon og handel med trygg mat blir i stigende grad utformet av regionale organer som EU, og av globale organer som WTO og Codex Alimentarius. Norges tilslutning til EØS-avtalen innebærer at det meste av dagens regelverk på matområdet er harmonisert med EU. Vi er gjennom EØS-avtalen forpliktet til å produsere næringsmidler etter tilsvarende krav som fellesskapets medlemsland. Utviklingen i EU er positiv og holdningene er i stor grad sammenfallende med norske synspunkter hva gjelder produksjon av trygg mat. Fastsatte beskyttelsesnivå og grenseverdier er i grove trekk i overensstemmelse med våre målsetninger. Det er imidlertid også ulike oppfatninger på enkelte områder. Et eksempel på dette er beriking av matvarer, dvs. tilsetting av næringsstoffer, hvor tidligere norsk praksis og regelverk var strengere enn det legges opp til i EU. Dette har som konsekvens at det vil komme flere berikede matvarer på det norske marked enn tidligere.

EU har stor innflytelse i det internasjonale arbeidet med mattrygghet. Norge er følgelig avhengig av et godt samarbeid med EU for å nå frem med våre synspunkter i global sammenheng. Trygg mat står på dagsorden i mange internasjonale organisasjoner som WTO, WHO, FAO og OECD. I dette arbeidet er det helt vesentlig for oss å ha gode alliansepartnere i EU og et godt forhold til toneangivende utviklingsland.

Mange utviklingsland mangler nødvendige kunnskaper om de ulike industrilandenes veterinære og plantesanitære regelverk, og mange har heller ikke kapasitet til å oppfylle kravene til for eksempel hygiene og laboratoriesystemer. Regjeringen vil bidra med teknisk og finansiell bistand for å sette utviklingslandene bedre i stand til å tilfredsstille industrilandenes krav. Det er samtidig viktig at slike krav ikke misbrukes til å sette opp ikke-handelsmessige hindringer for import av matvarer fra utviklingsland.

FAO og WHO arbeider blant annet med å harmonisere politikk for mattrygghet og matkvalitet i Europa. Det styrkede nordiske samarbeidet om mattrygghet øker Norges muligheter for å øve innflytelse i disse organisasjonene. Ved å styrke og harmonisere regelverk og tilsyn på området mattrygghet og kvalitet, ønsker man i internasjonalt fellesskap å redusere omfanget av matbåren sykdom, gjenopprette forbrukernes tillit, og bedre forhold knyttet til matproduksjon og handel i Europa.

9.8 Smittevern

Økende handel og reisevirksomhet kan føre til økt transport over landegrensene av smittestoffer. Smittsomme sykdommer har alltid spredd seg over landegrensene. Globaliseringen bidrar imidlertid til et større volum og økt hastighet i forflytningen av mennesker, dyr og mat.

Smittefrykt har i flere hundre år begrunnet tiltak som har hindret internasjonal handel og reisevirksomhet. Mange ganger har slike tiltak vært fornuftige og har stoppet spredningen av smittsomme sykdommer. Andre ganger har smittefrykt vært et påskudd for handelspolitiske tiltak. Under utbruddet av pest i 1993 i India innførte en rekke land dyptgripende tiltak mot India, for eksempel stopp i all flytrafikk og import fra India. I forhold til behovet for smittevern var tiltakene helt urimelige og unødvendige.

Frykten for smitte kan derfor få større konsekvenser enn den reelle faren for smitte. Medlemslandene i Verdens helseorganisasjon har sluttet seg til bestemmelsene i Det internasjonale helsereglementet. Formålet med dette er å oppnå størst mulig sikkerhet mot internasjonal spredning av smitte med minst mulig hindringer for internasjonal handel og reisevirksomhet. Reglementet skal beskytte land som opplever utbrudd av smittsomme sykdommer, mot vilkårlige tiltak fra andre land. Reglementet gir derfor bestemmelser om hvilke tiltak land kan iverksette mot hverandre. Likevel har det vist seg at enkelte land vegrer seg mot å rapportere tilfeller av visse sykdommer av frykt for å bli utsatt for handelshindrende tiltak.

Alle diagnostiserte tilfeller av visse smittsomme sykdommer i Norge meldes fra de mikrobiologiske laboratoriene og de behandlende legene til Folkehelseinstituttet, som bearbeider opplysningene og utgir ukentlige oversikter for helsetjenesten. Importerte dyr, mat og fôr har hittil ikke ført til noen endring av situasjonen for smittsomme sykdommer i Norge.

Mennesker som reiser ut fra Norge og deretter kommer hjem, og utlendinger som kommer til Norge, utgjør imidlertid en stor andel av de smittede. Hvert år reiser anslagsvis mer enn én million personer på utenlandsreiser fra Norge. I 2001 ble det meldt 3 648 sykdomstilfeller hvor det antas at personene ble smittet etter utreise fra Norge. Blant de som reiste inn i Norge og som var smittet før de kom til Norge, ble det i 2001 meldt om 852 sykdomstilfeller. Data fra meldingssystemet viser at personer som kommer til Norge med smittsomme sykdommer, bare i sjeldne tilfeller smitter andre personer i landet. Norge er ett av de land som har best kontroll med de smittsomme sykdommene. Det er få alvorlige utbrudd, og få mennesker smittes med de alvorligste smittsomme sykdommene.

Situasjonen i mange andre land, herunder vårt naboland Russland, er betydelig verre. Det er derfor viktig å tilby god helseundersøkelse til nyankomne innvandrere og god behandling og smittevernveiledning til dem som har smittsomme sykdommer. Utfordringen er særlig stor der det avdekkes kroniske sykdommer som hiv-infeksjon og hepatitt B.

Verdens helseorganisasjon reviderer nå det internasjonale helsereglementet for ytterligere å beskytte land som melder om alvorlige smittsomme sykdommer på sitt territorium, og for å ta hensyn til nye sykdommer og nye strategier for smittevern. Internasjonalt smittevern dreier seg ikke lenger om å bygge stengsler ved grensene, men om å samarbeide om å bekjempe sykdommer der de finnes. Det forutsetter et internasjonalt samarbeid der et lands varsel om en epidemi følges av assistanse fra det internasjonale samfunnet, ikke av boikott. Norge deltar aktivt i revisjonsarbeidet.

EU har opprettet et Nettverk for epidemiologisk overvåking og kontroll med smittsomme sykdommer. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge i nettverket. Under dette nettverket er det opprettet et system som binder landenes smitteverninstitutter (i Norge Nasjonalt folkehelseinstitutt) sammen i et system for tidlig varsling. Videre er det opprettet en rekke nettverk for enkeltsykdommer, samt et felles utdanningsprogram for feltepidemiologer. Gjennom dette programmet kan landene få assistanse ved alvorlige utbrudd av smittsomme sykdommer. Nettverket har utviklet seg raskt, og Kommisjonen og Rådet har uttrykt ønske om å opprette et koordinerende senter, et europeisk smitteverninstitutt, innen 2005.

Gjennom Barentsrådet bidrar Norge til blant annet vaksinasjonsprogrammene og bekjempelsen av tuberkulose i Nordvest-Russland. Norge har sekretariatet for Østersjøstatenes Aksjonsgruppe for smittevern. Formålet er å bidra til bedre smittevern i regionen, og Norge har lagt vekt på å inkludere Nordvest-Russland i samar­beidet. Nordisk Ministerråd støtter arbeidet med smittevern i Nordens nærområder. Nasjonalt folkehelseinstitutt har siden 1998 ledet et nordisk-baltisk-russisk samarbeid mellom smitteverninstituttene i området.

Regjeringens smittevernpolitikk nasjonalt og internasjonalt er nedfelt i blant annet Smittevernloven og dens forarbeider, i Regjeringens Tiltaksplan for å motvirke antibiotikaresistens fra 2000, i Regjeringens Strategiplan for forebygging av hiv og seksuelt overførbare sykdommer fra 2001 og i Verdenshelseforsamlingen. Økt spredning av smittsomme sykdommer kan være en bivirkning av globalisering, men den reelle smittefaren kan forebygges. Følgende prinsipper ligger til grunn for Norges internasjonale smittevernpolitikk:

• Overvåkingen av smittsomme sykdommer må være internasjonal, slik at trusler i ett land blir kjent for andre land.

• Bekjempelse av smittsomme sykdommer må også være grenseoverskridende slik at andre land kan hjelpe det landet som har et smitteproblem.

• Internasjonale avtaler, i særlig grad Det internasjonale helsereglementet, må beskytte land som varsler om epidemier, mot unødvendige smitteverntiltak som kan true handel og reisefrihet.

• Helsepersonell og myndigheter må respektere den enkeltes rettigheter. Smittevern må ikke bli en medisinsk begrunnelse for fremmedfrykt, utestenging og stigmatisering. Syke mennesker skal ikke holdes igjen ved grensene, men bringes under behandling. Smittevern er ikke et argument mot menneskers ­reisefrihet.

• Russland må trekkes aktivt med i europeisk samarbeid om smittevern. Norge vil bidra til dette gjennom deltakelsen i smittevernarbeidet i EU, Østersjørådet, Barentsrådet og Nordisk Ministerråd.

9.9 Regjeringens mål

Økende avhengighet av telesektoren, etableringen av felles markeder for energiforsyning, integrasjonen av informasjonssystemer og kommunikasjonsnettverk, økt reisevirksomhet og internasjonaliseringen av matproduksjon har på ulike måter bidratt til å endre samfunnets sårbarhet. Både på den nasjonale og den internasjonale arena står vi overfor nye utfordringer i arbeidet for å ivareta enkeltmenneskets behov for trygghet og samfunnets sikkerhet, finansiere beredskapstiltak og regulere og føre tilsyn med sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Regjeringen vil

• prioritere det nasjonale og internasjonale arbeidet for å forhindre og bekjempe terrorisme med et bredt sett av virkemidler, både av politisk, diplomatisk, juridisk, økonomisk og militær art,

• styrke arbeidet med forebyggende sikkerhet og beredskap innenfor viktige samfunnssektorer som telekommunikasjon, energiforsyning og petroleumsvirksomhet, herunder fremlegge en nasjonal strategi for informasjonssikkerhet,

• styrke samordningen av og effektivisere myndighetenes arbeid med samfunnssikkerhet, styrke samordningen av forskning innen samfunnssikkerhet, samt gjennomgå næringsberedskapen i lys av den globale integrasjonen og nye trusler,

• styrke arbeidet med å sikre forbrukeren tilgang på trygg mat, blant annet gjennom et fortsatt restriktivt regelverk for GMO, en styrking og harmonisering av regelverk og tilsyn, og for det formål fremlegge forslag til ny matlov,

• styrke det nasjonale og internasjonale arbeidet for å overvåke, forebygge og bekjempe smittsomme sykdommer.