8 Avfall og gjenvinning

Avfall er etterlatenskapene fra produksjon og forbruk. Sluttbehandling av avfall – deponering og forbrenning – medfører utslipp til luft, jord og vann og er en kilde til lokale og globale miljøproblemer. Metanutslipp fra deponier anslås å utgjøre 7 prosent av de samlede norske utslippene av klimagasser.

I tillegg medfører avfallsbehandlingen utslipp av helse- og miljøskadelige kjemikalier, støv, forsurende komponenter, tungmetaller, næringssalter og forsøpling. Omfanget av miljøproblemene avhenger av mengden og type avfall som oppstår og som sluttbehandles, og standarden på behandlingsanleggene. Standarden på anleggene reguleres gjennom krav ved konsesjonsbehandling. For genereringen av avfall og gjenvinngsgraden er det fastsatt nasjonale resultatmål, jf. St.meld. nr. 8 (1999–2000), og virkemiddelbruk knyttet til disse målene. For de fleste miljøproblemene avfall forårsaker er det fastsatt egne til dels kvantifiserte resultatmål, blant annet for utslipp av klimagasser, lokale luftforurensninger og helse- og miljøskadelige stoffer. Virkemiddelbruken på avfallsfeltet må ses i sammenheng med virkemiddelbruken på disse områdene.

I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 58 (1996–97) ba Stortinget Regjeringen legge fram en melding om avfallspolitikk, kildesortering og gjenvinning. En slik omtale inngikk som en integrert del av St.meld. nr. 8 (1999–2000). I Innst. S. nr. 256 (1999–2000) til St.meld. nr. 8 (1999–2000) ber Stortinget om en bredere gjennomgang av enkelte tema, blant annet hva det vil bety for avfallsbehandlingen at næringslivet får større handlefrihet og ansvar. Stortinget ber derfor om at Regjeringen snarest og på egnet måte legger fram en sak for Stortinget om avfallspolitikk, kildesortering og gjenvinning. St.meld. nr. 8 (1999–2000) presenterer nasjonale resultatmål, virkemiddelbruk og tiltak i avfallspolitikken. Regjeringen ser denne som et godt grunnlag for det videre arbeid på feltet. Hovedelementene i St.meld. nr. 8 (1999–2000) er oppsummert i denne meldingen. Videre er det i tråd med Stortingets anmodning gitt en bred omtale av to sentrale tema, evaluering av emballasjeavtalene og forslaget om å endre forurensingsloven, for å gi næringslivet utvidet ansvar og handlefrihet for eget avfall. På bakgrunn av Stortingets behandling av denne meldingen vil Regjeringen komme tilbake til lovendringsforslaget i en egen lovproposisjon.

8.1 Mål

Mål på området Avfall og gjenvinning framgår av boks 8.1.

8.2 Tilstand og måloppnåelse

Utvikling i mengde og type avfall som sluttbehandles, strengere krav til avfallsanleggene og økt bruk av «renere» teknologi de siste årene har bidratt til reduksjoner i en rekke miljøskadelige utslipp forårsaket av avfallsbehandling. Utviklingen for enkelte av utslippskomponentene er presentert under.

Klimagassutslipp fra avfallsdeponi

Utslipp av metan fra deponier kan ikke måles eksakt men kan beregnes ved hjelp av ulike beregningsmetoder. I Norge har vi gjennomført utslippsberegninger som er i tråd med retningslinjer som er anbefalt av FNs klimapanel (IPCC). Disse beregningene viser at metanutslippene utgjør om lag 7 prosent av våre totale klimagassutslipp). I figur 8.1 viser beregninger en jevn økning i utslipp fra 1985 til 1997 og en liten nedgang til 1998. Metanutslippene reduseres med uttaksanlegg på deponiene hvor det foregår en oppsamling av gassen som deretter brennes av eller energiutnyttes. Som følge av krav om gassuttak og mer effektive anlegg har metanuttaket økt jevnt siden 1990. Det totale potensialet for uttak er begrenset. Det er vanlig i internasjonal sammenheng å operere med et anslag om at om lag 25 prosent av totalt teoretisk gasspotensial kan tas ut i et vanlig uttaksanlegg.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Utslipp fra avfallsforbrenningsanlegg

I figurene 8.2 og 8.3 vises utviklingen i utslipp til luft fra avfallsforbrenningsanlegg av dioksiner, kadmium og kvikksølv, sett i forhold til de samlede norske utslippene til luft av disse stoffene. Figur 8.2 viser at dioksinutslippene fra forbrenningsanlegg er relativt stabile og at det totalt sett har vært en nedgang i utslipp fra disse kildene. M.a.o. reduseres utlippene av dioksiner relativt sett mer fra kjente utslipp i industrien enn fra forbrenningsanlegg. Regjeringen vil følge utviklingen i utslipp av dioksiner og debatten om helsevirkninger kontinuerlig. Figur 8.3 viser at det har vært en nedgang i utslippene fra forbrenningsanlegg av kadmium og kvikksølv fra 1998 til 1999.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Resultatmål 1

Resultatmål 1 om at utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig mindre enn utviklingen i den samlede produksjonen i samfunnet innebærer et mål om at framtidig produksjon skal generere mindre avfall enn dagens. Denne forskjellen skal monne og vedvare over tid. Figur 8.4 viser at det de senere år har vært en høyere vekst i BNP enn i avfallsmengdene, noe som er i tråd med resultatmålet. Det er i første rekke utviklingen i mengden næringsavfall som har flatet noe ut. Mengden husholdningsavfall pr. innbygger har økt fra 237   kg i 1992 til 314   kg i 1999.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Resultatmål 2

Resultatmål 2 sier at mengden avfall til sluttbehandling innen 2010 skal være om lag 25 prosent av generert avfallsmengde. Det innebærer at 75 prosent av generert avfall skal gjenvinnes. Målet er satt på grunnlag av en vurdering av hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå, jf. St.meld. nr. 8 (1999–2000), der det også legges opp til en evaluering i 2005. Andelen av avfallet som går til sluttbehandling reduseres årlig, og har gått fra 50 prosent i 1996 til 49 prosent i 1997, og ligger på 47 prosent i 1998, det vil si at 53 prosent av avfallet går til gjenvinning. Med avfall ser vi i denne sammenheng bort fra avfall som i liten grad forårsaker miljøproblemer og samtidig utgjør store mengder, som løsmasser og fiskeavfall som dumpes til havs. Spesialavfall inngår heller ikke i målet. I St.meld. nr 8 (1999–2000) ble andelen avfall til sluttbehandling anslått til om lag 43 prosent, mens gjenvinningsandelen for 1996 dermed ble anslått til ca. 57 prosent. Disse tallene var anslag basert på tilgjengelig statistikk på det tidspunktet. Avfallsstatistikken er betydelig videreutviklet av Statistisk sentralbyrå etter at grunnlagsmaterialet for St.meld. nr. 8 ble utarbeidet.

Andelen avfall til sluttbehandling i 1996 er nå beregnet og korrigert til om lag 50 prosent.

I figur 8.5 vises utviklingen i mengden avfall som går til gjenvinning i forhold til mengden avfall til sluttbehandling. Figuren viser at fra 1997 til 1998 er avfallsmengden til gjenvinning økt med 200 000 tonn, mens avfallsmengden til sluttbehandling er redusert med om lag 40 000 tonn. Det innebærer at selv om genererte avfallsmengder har økt, går hele økningen og mer enn det, til gjenvinning.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Gjenvinningen i husholdningene har økt fra 33 prosent i 1996 til 50 prosent i 1998. I samme periode har gjenvinningen av næringsavfall vært stabil rundt 54 prosent. I gjennomsnitt sorterte hver innbygger ut 118 kilo husholdningsavfall i 1999. Totalt ble det sortert ut 524 000   tonn avfall for material- og energigjenvinning. Det er en økning på 70 000   tonn fra 1998, og mer enn syv ganger så mye som i 1992. Av de 524 000   tonn husholdningsavfall som ble sortert ut til material- og energigjenvinning, utgjorde papir, papp og kartong 48 prosent, våtorganisk avfall 16 prosent, treavfall 11 prosent, park- og hageavfall 10 prosent, jern og metall 7 prosent og glass 5 prosent. Andre avfallstyper utgjorde til sammen om lag 3 prosent av avfallsmengden.

I figur 8.6 vises utviklingen i gjenvinning fordelt på materialgjenvinning og energiutnyttelse i perioden 1996 til 1998. Det er særlig materialgjenvinningen som har økt i perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Den økte gjenvinningen fører til reduserte utslipp fra sluttbehandling av avfall. Som et eksempel økte materialgjenvinningen av papir med om lag 150 000   tonn fra 1992 til 1998. Hvis denne papirmengden i stedet hadde blitt lagt på deponi, finner vi ved å benytte dagens modell for beregning av metanutslipp fra avfallsdeponi at papiret ville gitt et totalt utslipp på om lag 27 000   tonn metan. Det tilsvarer ca. 570 000   tonn CO2-ekvivalenter, og ville utgjort ca. 14 prosent av de beregnede metanutslippet fra avfallsdeponi i 1998.

Resultatmål 3

Resultatmål 3 er knyttet til avfall som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier, jf. for øvrig resultatområde 5. Resultatmålet er dels knyttet til mengden spesialavfall på avveie, og dels til innenlandsk behandlingskapasitet for spesialavfall.

Spesialavfall på avveie

Det antas at om lag 30 000   tonn spesialavfall årlig disponeres på ukjent måte. Tallet bygger på mengdeberegninger i fra 1996. Beregningene anslo at samlet mengde spesialavfall dette året var 640 000 tonn. Denne mengden vil variere fra år til år, blant annet som en følge av variasjoner i aktiviteten i næringslivet og i privat forbruk. Mengden vil kunne øke som følge av at flere avfallstyper defineres som spesialavfall. Statistisk sentralbyrå arbeider med å få fram et bedre statistikkgrunnlag for spesialavfall.

Figur 8.7 viser utviklingen av spesialavfall med kjent disponering i årene 1998 og 1999. Totalt er det en nedgang på 64 000 tonn, fra 635 000   tonn i 1998 til 571 000   tonn i 1999. Ser vi på de enkelte formene for disponering finner vi en nedgang i mengden egenbehandlet spesialavfall rapportert fra industrien. Samtidig rapporterer industrien at det er generert mindre spesialavfall enn året før (50 000 tonn). I 1998 kan noe spesialavfall også ha blitt dobbeltregistrert, da flere behandlingsbedrifter for spesialavfall rapporterte innsamlet spesialavfall som egenbehandlet. Alle andre disponeringsformer øker fra 1998 til 1999.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Norsas.

Det er ikke grunnlag for å tro at mengden spesialavfall på avveie er vesentlig endret fra 1998 til 1999. Det antas at arbeidet med å utvikle spesialavfallsstatistikken vil gi et bedre grunnlag for å rapportere på dette resultatmålet i framtiden.

Tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet for sluttbehandling

Figur 8.8 viser eksporten av spesialavfall for sluttbehandling. I 1999 ble 5 507   tonn spesialavfall eksportert for sluttbehandling. Dette er spesialavfall som det ikke fantes norsk behandlingsløsning for. Volumet har økt i forhold til 1998. Noe skyldes at det har vært en økning i mengden innsamlet spesialavfall av de avfallstypene det ikke har vært et innenlandsk behandlingstilbud for tidligere.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Ved ordinær drift av anlegget til Norsk Avfallshandtering AS i Brevik er det innenlands behandlingskapasitet for praktisk talt alt spesialavfall som oppstår i Norge.

8.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• følge opp de forslag til videreutvikling av avfallspolitikken som ble presentert i St.meld. nr. 8 (1999–2000) og fortløpende vurdere behovet for justeringer i virkemiddelbruken som gir økt effekt av virkemidler og tiltak

• vurdere å fremme en proposisjon om endring av forurensningslovens avfallsdefinisjoner og opphevelse av kravet om kommunale avfallsplaner, herunder tiltak for å redusere faren for forsøpling og finansiering av kommunal kontroll med dette

• videreføre emballasjeavtalene med enkelte justeringer for derved å sikre fortsatt høy grad av innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall

• vurdere behovet for endringer i sluttbehandlingsavgiften for å sikre en riktigere prising av utslippene og en sterkere stimulering til energigjenvinning av avfall.

• fastsette forskrift med strengere krav til fyllplasser, utvide listen over spesialavfall, og vurdere hensiktsmessig tilpasning til EUs produsentansvarsordning for bilvrak

I St.meld. nr. 8 (1999–2000) ble det lagt fram nye ambisiøse nasjonale resultatmål for avfallsreduksjon, gjenvinning og spesialavfall. I kap. 8.2 foran redegjøres det for utvikling i miljøtilstand og status knyttet til målene.

Avfallsfeltet har vært i rask utvikling de senere år, og det er etablert en rekke virkemidler rettet mot både kommunene og næringslivet. Både lover og forskrifter, avgifter, tilskuddsordninger, bransjeavtaler og informasjonstiltak, samt kombinasjoner av disse benyttes. Avgift på sluttbehandling av avfall, forurensningsloven og konsesjonskrav til deponier og forbrenningsanlegg og returordninger for enkelte avfallstyper er de mest sentrale virkemidlene. Effekten av de innførte virkemidlene har vært god. Det vil likevel ta tid før alle virkemidlene får full effekt, både fordi de tekniske tilpasningene som kreves i gjennomføringen av tiltak kan være tidkrevende og fordi enkelte virkemidler fordrer en omlegging av både kommunenes, næringslivets og folks rutiner og vaner. Det er derfor fortsatt et betydelig potensiale for økt effekt av de virkemidler som allerede er på plass. Ved videreutvikling av avfallspolitikken skal det tas hensyn til dette, slik at det blir et hensiktsmessig samspill mellom ulike virkemidler, jf. også virkemiddelbruk på andre resultatområder.

St.meld. nr. 8 (1999–2000) redegjør for utfordringene i arbeidet med å oppnå avfallsreduksjon, økt gjenvinning og forsvarlig håndtering av spesialavfall. Regjeringen har satt som mål at utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten. Et viktig ledd i avfallspolitikken er derfor det forebyggende arbeid for å redusere mengden avfall som oppstår og samtidig redusere mengden helse- og miljøfarlige kjemikalier i avfallet. Regjeringen vil derfor invitere sentrale aktører fra næringsliv, kommuner, forbrukere og miljøvernorganisasjoner til å delta i et utvalg som skal gi råd om avfallsreduksjon. Prosjekter som Grønn stat – der 10 statlige virksomheter viser hvordan egen drift kan gjøres mest mulig miljøvennlig – og Miljøfyrtårn-konseptet – der bedrifter som tilfredsstiller spesifikke krav får tildelt miljødiplom av kommunen – er begge eksempler på prioriterte tiltak som på en systematisk måte integrerer avfallsreduksjon, energiøkonomisering og andre miljøtiltak i private og offentlige virksomheter. For oppnå en mest mulig effektiv avfallsreduksjon og gjenvinning er det viktig at kostnadene forbundet med avfallshåndteringen gjenspeiles i produktpriser, at kostnadsoverveltningen fungerer hensiktsmessig og at miljøkostnadene ved sluttbehandling prises gjennom den statlige avgiften. Regjeringen vil derfor vurdere om det er grunnlag for en justering av sluttbehandlingsavgiften jf. avsnitt 8.3.3. Samtidig vil det bli utarbeidet en veileder for kommunene om mulighetene for å differensiere avfallsgebyrene etter mengde og/eller type avfall som blir levert fra husholdningene. Det legges dermed til rette for at husholdningene blir premiert i form av lavere gebyrer når de bidrar til avfallsreduksjon og gjenvinning.

Det nasjonale resultatmålet for gjenvinning innebærer at det innen 2010 tas sikte på å øke gjenvinningen fra 53 prosent (1998) til 75 prosent av generert avfallsmengde. Begrepet gjenvinning omfatter både materialgjenvinning og energiutnyttelse. Dersom samfunnsøkonomiske vurderinger viser at materialgjenvinning kan sidestilles med energiutnyttelse, vil materialgjenvinning bli foretrukket. Resultatmålet er avledet av det overordnede strategiske målet på avfallsfeltet som innebærer at politikken skal legge opp til å gjenvinne så mye som det er lønnsomt for samfunnet å gjenvinne. Dette betyr at mål og virkemidler på avfallsfeltet skal baseres på et miljømessig og samfunnsøkonomisk faglig grunnlag, og at det skal tas hensyn til kostnadseffektivitet i virkemiddelbruken. Sluttbehandling av avfall gir en rekke ulike miljøproblemer og derved kostnader for samfunnet. Økt gjenvinning av avfall vil som regel bidra til å redusere disse miljøproblemene. Samtidig medfører også gjenvinning kostnader for samfunnet. For å oppnå de beste løsningene, skal samfunnsøkonomiske vurderinger som veier fordeler og ulemper mot hverandre, ligge til grunn ved vurdering av riktig omfang av gjenvinningen. Det er slike vurderinger som danner grunnlaget for ambisjonsnivået i avfallspolitikken og de virkemidler og tiltak som er tatt i bruk. Målet er å få mest mulig miljø ut av hver krone. Avfall skal gjenvinnes for å løse de miljøproblemene avfallet forårsaker ved sluttbehandling, samtidig skal det ikke settes i verk gjenvinningstiltak som koster mer for samfunnet enn det samfunnet får igjen. I St.meld. nr. 8 (1999–2000) skisseres retningslinjer for arbeidet med slike samfunnsøkonomiske vurderinger.

Som påpekt i St.meld. nr. 8 (1999–2000) er det store mengder avfall som er teknisk eller samfunnsøkonomisk lite egnet til materialgjenvinning, men som inneholder et betydelig energipotensiale. Samtidig er dette avfall som forårsaker utslipp av klimagassen metan ved deponering. Dersom avfallet utnyttes til energiformål og erstatter bruk av fossile energibærere, kan det oppnås to positive klimaeffekter. Det er derfor viktig å legge til rette for økt utnyttelse av energipotensialet i avfallet når dette er hensiktsmessig ut fra en miljø- og energivurdering, for eksempel kan den avfallsbaserte energien være en viktig faktor for det lokale næringsliv. Parallelt med dette legges det vekt på å redusere utslippene fra avfallsforbrenning gjennom skjerpede utslippskrav og kvalitetssikring av avfallsbaserte brensler. Økt gjenvinning av de store mengdene bygg- og anleggsavfall skal sikres ved at alle landets kommuner delegeres myndighet til å kreve opplysninger om avfallsmengder og disponeringsform fra tiltakshaver i byggesaker. I tillegg gis det fortsatt støtte til Økobygg-programmet for å legge til rette for blant annet økt gjenvinning av bygg- og anleggsavfall. En fortsatt høy grad av gjenvinning av våtorganisk avfall skal sikres gjennom strenge restriksjoner på deponering av slikt avfall og støtte til det nyetablert programmet ORIO som arbeider for at næringsstoffene i organisk avfall og slam tilbakeføres til naturens kretsløp på en samfunnsøkonomisk og ressursmessig god måte.

Spesialavfall inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier og kan ved feil håndtering medføre alvorlige forurensninger eller skade på mennesker og miljø. Det nasjonale resultatmålet tilsier at praktisk talt alt spesialavfall skal tas forsvarlig hånd om, og enten gå til gjenvinning eller være sikret tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet. Regjeringen vil derfor redusere mengden spesialavfall på avveie ved å sørge for at kommunene har et tilstrekkelig tilbud for mottak og vurdere særskilte tiltak for enkelte spesialavfallstyper. Behovet for å klassifisere nye avfallstyper som spesialavfall vil bli løpende vurdert og en tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet vil bli opprettholdt gjennom konsesjonspraksis og Norsk avfallshandtering AS sitt ansvar for å sikre dette.

Nye tiltak vil sammen med eksisterende virkemiddelbruk legge til rette for å nå de nasjonale resultatmålene. Det er derfor viktig å ha en helhetlig tilnærming til virkemiddelbruken og ta hensyn til at viktige virkemidler allerede er på plass. I valget mellom ulike alternativer skal den løsningen som innebærer minst ressursbruk for samfunnet foretrekkes. I tråd med prinsippet om at forurenser skal betale vil det arbeides med å stille aktørene på avfallsfeltet overfor de reelle samfunnsøkonomiske kostnader forbundet med avfallsbehandlingen som de selv initierer. Videre vil «føre var»-prinsippet tillegges stor vekt når foreslåtte tiltak eller virkemidler reduserer alvorlige trusler mot økosystemet.

8.3.1 Endring i forurensningslovens avfallsdefinisjoner

Bakgrunn og formål

I St.meld. nr. 8 (1999–2000) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand presenterte regjeringen hovedelementene i en endring av forurensningsloven med sikte på å utvide næringslivets ansvar for håndtering av eget avfall. Stortinget har gjennom Innst. S. Nr. 256 (1999–2000) bedt om en bredere gjennomgang av dette tema før en proposisjon fremmes.

Begrunnelsen for forslaget er todelt. For det første ser Regjeringen det som ønskelig at næringslivet gis større handlefrihet og ansvar til å velge avfallshåndtering innenfor de gjeldende miljøpolitiske rammebetingelser. Økt handlefrihet vil gi en oppfordring til å utvikle kostnadseffektive løsninger som leder til at målene i avfallspolitikken nås, samtidig som pliktene for kommunen reduseres. For det andre er det viktig med en klargjøring av avfallsdefinisjonene. Skillet mellom de to avfallskategoriene praktiseres i dag svært ulikt i ulike deler av landet, og det er uttrykt ønske om avklaring både fra kommunene og næringslivet.

Innholdet i lovendringsforslaget

Forurensingsloven skiller i dag mellom forbruksavfall og produksjonsavfall. Forbruksavfall er vanlig avfall, det vil si avfall fra husholdninger og fra enkelte typer næringsvirksomhet. Dette avfallet har kommunene plikt til å sørge for innsamling og behandling av. De kan ikke ta fortjeneste for denne tjenesten. Ingen private aktører kan ta hånd om dette avfallet uten kommunens samtykke.

Produksjonsavfall er avfall fra næringsvirksomhet som skiller seg vesentlig fra forbruksavfall. Dette avfallet må næringslivet selv ta hånd om, kommunene har ikke innsamlings- eller behandlingsplikt eller rett. For håndtering av slikt avfall er det etablert et marked med muligheter for aktørene, herunder kommunene, til å ta fortjeneste.

Forslaget til lovendring innebærer nye begreper og en ny grensedragning mellom husholdningsavfall og næringsavfall. Husholdningsavfall vil være alt avfall fra husholdningene, mens næringsavfall er alt avfall som oppstår der det drives virksomhet. På bakgrunn av merknader i høringen vil den nærmere grensedragningen klargjøres i en eventuell proposisjon slik at det ikke oppstår tvilstilfeller, særlig der det er husholdning og virksomhet i samme bygning. Forslaget innebærer at kommunene fortsatt skal ha ansvaret for, og enerett til å håndtere husholdningsavfallet, men at de fritas for plikten til å samle inn avfall fra næringslivet. Samtidig som kommunens plikter reduseres, utvides næringslivets ansvar til selv å sørge for håndtering av eget avfall. Kommunene vil fremdeles stå fritt til å kunne tilby næringslivet tjenester, og å ta fortjeneste for dette på samme måte som private renovatører. Næringslivet vil på sin side kunne velge renovatør i et marked. Samtidig blir grensedragningen mellom avfallskategoriene klarere enn i dag.

Virkningene for miljø og helse

Lovendringsforslaget må sees i sammenheng med de øvrige virkemidlene på avfallsområdet. I løpet av de siste årene har det kommet på plass et omfattende system som skal sikre at målene på avfallsfeltet nås. Særlig viktig i denne sammenheng er avgiften på sluttbehandling av avfall. Avgiften leder til at prisen på sluttbehandling av avfall øker, noe som stimulerer til avfallsreduksjon og gjenvinning. Videre er det kommet på plass strenge konsesjonskrav til avfallsforbrenningsanlegg og deponier for å sikre en forsvarlig avfallshåndtering. I forbindelse med gjennomføringen av EUs direktiv for avfallsdeponier og avfallsforbrenning vil det innføres enda strengere krav til behandling og kontroll av avfall. Disse generelle rammevilkårene må sees i sammenheng med de særskilte retursystemene med mål for innsamling og gjenvinning av blant annet dekk, emballasjeavfall, batterier og EE-avfall (elektriske og elektroniske produkter). Gjennom disse virkemidlene er kostnadene ved avfallshåndtering nå i stor grad er inkludert, enten gjennom prisen på produktet eller i avfallsgebyrene, og det er lagt til rette for gjenvinning. Derved styres avfallet mot gjenvinning i den grad dette er samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Et vesentlig bidrag til at det utvikles nye, miljømessig og kostnadseffektive løsninger innenfor rammene av dette regelverket er at avfallsbesitter har den nødvendige handlefrihet. Det antas at en lovendring vil kunne etablere dette handlingsrommet for næringslivet og derved støtte opp om målsetningene om avfallsreduksjon og gjenvinning på en kostnadseffektiv måte. Ved å gi både avfallsbesitter, kommuner og næringsliv økt handlefrihet, innenfor rammene av regelverket på avfallsområdet, gis det en oppfordring til avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Økt ansvar og handlefrihet vil kunne lede til at nye virksomheter etablerer seg med ny miljøteknologi og nye innsamlingsrutiner. Kommunene vil kunne tilby håndtering av avfallet ut fra forretningsmessige vurderinger med anledning til å ta fortjeneste.

Selv om dagens virkemidler i stor grad antas å sikre en miljømessig forsvarlig avfallshåndtering i et nytt marked, vil det likevel kunne være behov for økt kontroll med næringslivets avfallshåndtering, særlig i en overgangsperiode. Dette behovet er også framhevet av høringsinstansene. Tilsyn med behandlingsanlegg antas å være sikret gjennom etablert konsesjons- og kontrollpraksis. Behovet for økt kontroll vil gjelde avfallsbesitter, men også avfallstransportører. Disse aktørene er allerede omfattet av forurensningslovens forbud mot forsøpling og forurensning, og eksisterende forskriftsverk som regulerer oppbevaring og transport av våtorganisk avfall i medhold av kommunehelsetjenesteloven. Gjennom internkontrollforskriften skal virksomheter ha systemer for overholdelse av dette regelverket slik at helseproblemer unngås. Gjeldende regelverk i medhold av kommunehelsetjenesteloven vedrørende hygienisk oppbevaring og transport av avfall er imidlertid foreldet og bør oppdateres før en lovendring trer i kraft.

Utvidet kontroll med avfallsbesitters og -transportørs håndtering av avfall bør, i tråd med dagens praksis, skje på kommunalt nivå. Dette vil kunne medføre økte kostnader for kommunene. Regjeringen har på bakgrunn av høringen vurdert hvordan en slik økt kommunal kontroll kan finansieres og organiseres slik at kostnadene ikke må dekkes av husholdningenes renovasjonsgebyr eller over kommunenes alminnelige budsjett. Kostnadene bør dekkes av næringslivet selv i tråd med prinsippet om at forurenser betaler. Regjeringen vil i en eventuell senere proposisjon redegjøre nærmere for en ordning hvor kommunene kan kreve direkte dekning av administrative kostander forbundet med kontroll av virksomheters avfallshåndtering, basert på delegasjon av myndighet etter Forurensningsloven § 52a. Kommuner som ønsker å vedta kommunal forskrift om slik kostnadsdekning vil da kunne gjøre dette, mens det i andre kommuner med mindre kontrollbehov vil kunne treffes enkeltvedtak om gebyr.

Virkningene for innsamling og behandling

Utredninger anslår at om lag 600 000   tonn avfall vil bli omfattet av forslaget. Dette er om lag 30 prosent av det avfallet som kommunen i dag har plikt til å samle inn og håndtere etter forurensningsloven. Det er likevel grunn til å tro at en betydelig del av avfallet allerede i dag tas hånd om av private i konkurranse med kommunale ordninger. Avfallet består blant annet av avfall fra forretninger og kontorer, plast- og fiberbasert emballasje i industriavfall samt avfall fra institusjoner og mindre servicebedrifter. Under en tredjedel av avfallet antas å være våtorganisk avfall.

Når det skal anslås hvor mye av dette avfallet som fortsatt vil bli håndtert av kommunene etter en endring, må det skilles mellom innsamling, transport, sortering og behandling av avfallet, og mellom tett- og spredtbygde strøk.

Vedrørende innsamling, transport og sortering, er det sannsynlig at det i tettbygde strøk, særlig fra virksomheter med større mengder ensartet avfall, raskt vil kunne etablere seg konkurrerende tilbud. Selv om kommunene gjennom eksisterende rutiner, materiell og kompetanse på området, samt synergieffekter forbundet med innsamling og transport av husholdningsavfall, vil kunne ha fortrinn i denne konkurransen i en periode, er det også flere private aktører i markedet. I spredtbygde strøk med store transportavstander, vil det sannsynligvis fortsatt være kommunene som vil sørge for disse tjenestene. Dette skyldes at de lange avstandene og de forholdsvis små avfallsmengdene i disse områdene i mindre grad vil kunne gi muligheter for fortjeneste. I en overgangsperiode er det sannsynlig at kommunene også etter en lovendring vil være i en faktisk monopolsituasjon i slike områder.

Når det gjelder behandling av avfall, må det skilles mellom sluttbehandling og gjenvinning. Forslaget antas ikke å lede til økt etterspørsel etter sluttbehandlingskapasitet. Øvrige virkemidler på avfallsfeltet, blant annet etablerte returordninger, strenge restriksjoner mot deponering av våtorganisk avfall og sluttbehandlingsavgiften vil styre avfallet mot gjenvinning uavhengig av om innsamlingen skjer gjennom private eller kommunale aktører. For restavfallet som blir igjen, antas det at sluttbehandling vil bli tilbudt av etablerte sluttbehandlingsanlegg, i første rekke kommunale anlegg. Det antas ikke å bli etablert vesentlig ny sluttbehandlingskapasitet ettersom dette er svært kostnadskrevende.

Derimot antas økt handlefrihet å kunne lede til økt etterspørsel etter gjenvinningskapasitet. En rekke kommuner driver også gjenvinning, blant annet i form av kompostering, og antas å fortsatt forestå en betydelig del av gjenvinningen etter en eventuell endring. Dersom etablering av ny gjenvinningskapasitet leder til reduserte mengder avfall til sluttbehandlingsanlegg og at avfall gjenvinnes mer kostnadseffektivt, vil dette være i tråd med formålet med forslaget og målene i avfallspolitikken.

En helt nøyaktig kvantifisering av hvilke mengder avfall som vil bli håndert av kommunene etter åpning av markedet som følge av en lovendring er ikke mulig.

Virkninger av endringen for husholdningenes avfallsgebyrer

Lovendringsforslaget vil kunne ha betydning for kommunenes inntekter og utgifter på avfallsfeltet og derved for beregningen av husholdningenes avfallsgebyrer. Enkelte høringsinstanser har uttrykt bekymring for at husholdningene vil få økte renovasjonsgebyrer dersom kommunene ikke når opp i konkurransen eller ikke ønsker å håndtere næringsavfall.

Etter gjeldende regelverk er det ikke adgang for kommunene til å ta fortjeneste på den delen av avfallet som de har plikt til å samle inn. Etter en eventuell lovendring vil denne begrensningen kun gjelde for avfall fra husholdningene. Kommunen vil således på linje med private aktører kunne ta seg fortjeneste når det gjelder håndtering av avfall fra næringslivet. Disse inntektene skal etter Forurensningsloven § 34 imidlertid ikke subsidiere håndteringen av husholdningsavfallet, men kan for øvrig benyttes fritt til øvrige formål i kommunen. Inntektene fra håndteringen av næringsavfallet skal på den annen side fullt ut dekke kostnadene ved håndteringen av avfallet. Det er altså ikke tillatt å la husholdningene betale for håndteringen av næringsavfall eller omvendt, verken før eller etter lovendringen. Konsekvensene for renovasjonsgebyrene av en eventuell lovendring vil altså kun knytte seg til at mindre mengder avfall skal betjene drifts- og kapitalkostnader knyttet til innsamling og behandling.

Når det gjelder innsamling og transport, vil redusert aktivitet føre til reduserte inntekter, men også reduserte utgifter for kommunene. Det må skje en tilpasning av kapasiteten. Dersom innkjøpt materiell blir overflødig og må selges eller avskrives med tap, eller inntektsbortfallet blir større enn innsparingen, kan dette lede til økte husholdningsgebyrer. Imidlertid er en stor andel av innsamlingen og transporten i tettbygde strøk allerede satt ut på anbud til private, slik at dette ikke antas å få vesentlig betydning i de områder hvor konkurransen blir sterkest.

Kostnadene knyttet til behandlingsanlegg kan deles i drifts- og kapitalkostnader.

På driftssiden må det på samme måte som ved innsamling og transport skje en tilpasning i kapasitet som både vil lede til lavere kostnader og inntekter for kommunene. Når det gjelder kapitalkostnader vil dette bli et spørsmål om å fordele nedbetaling av investeringer i anlegg på færre abonnenter. Samtidig forlenges levetiden på anlegget dersom avfallsmengdene reduseres, særlig for deponier, noe som igjen kan få betydning for nedbetalingstiden på lån, og derved redusere konsekvensene av inntektstap.

Kommunene vil ha behov for omstilling av sin kapasitet både på innsamlings og transportsiden, og i noen grad også på sorterings- og behandlingssiden i forbindelse med lovendringen. Særlig gjelder dette de kommunene hvor det nylig er foretatt investeringer.

Overgangsordninger

På bakgrunn av merknader fremkommet i høringen, særlig når det gjelder kommunale systemer, finner Regjeringen at det vil være behov for overgangsordninger. Dette tilsier at ikrafttredelse av endringen skjer først om lag to år etter vedtagelse. I tillegg vil det bli vurdert om hensynet til å sikre gjenvinning av avfall, særlig kompostering av våtorganisk avfall, tilsier at det i en overgangsperiode bør gis anledning til å videreføre kommunale ordninger for innsamling av våtorganisk avfall fra næringslivet for å sikre at avfall som i dag går til denne typen anlegg ikke blir gjenstand for sluttbehandling som følge av forslaget.

Virkninger for kravet om utarbeidelse av kommunale avfallsplaner

De kommunale avfallsplanene som er utarbeidet i henhold til Forurensningsloven § 33a har vært et viktig verktøy i mange kommuner. Det er ønskelig at kommunene fortsatt planlegger sin avfallshåndtering, men det ansees ikke nødvendig med et særskilt krav i forurensningsloven om separate planer. Dette er et ledd i det tverr-departementale arbeidet med forenkling av det statlige regelverket rettet mot kommunesektoren. Det pekes også på at det i en situasjon der kommunene ikke lenger har plikt til innsamling av næringsavfall, vil kunne være varierende muligheter og ønske om å skulle utarbeide totale planer for avfallshåndtering i den enkelte kommune. Kunnskap om avfallshåndteringen, mengder og disponeringsmåter for næringsavfall vil for en stor del ikke være tilgjengelig for kommunene. Kravet om avfallsplaner etter Forurensningsloven § 33a vil derfor oppheves i proposisjonen. Dette er i tråd med arbeidet for en mer effektiv forvaltning. Planlegging på avfallsområdet bør isteden vurderes av kommunene selv, og eventuelt innarbeides i øvrige planer etter kommunenes eget skjønn.

Videre framdrift

Regjeringen tar sikte på å fremme en proposisjon om endring av Forurensningsloven på bakgrunn av Stortingets behandling av denne meldingen.

8.3.2 Endringer i emballasjeavtalene

Bakgrunn

Ved behandlingen av revidert nasjonalbudsjett 1995 sluttet Stortinget seg til Regjeringens forslag om økt innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall basert på frivillige avtaler med næringslivet. I de fem avtalene forplikter næringslivet seg til å nå minimumsmål for innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall innen utgangen av 1999 (1997 for drikkekartong). Avtalene er også del av gjennomføringen av Rådsdirektiv 94/62/EØF om emballasje og emballasjeavfall i Norge. Stortinget har bedt om å bli orientert om framdriften for avtalene jf. Budsj. innst. S. Nr IV (1994–95).

I St.meld. nr. 8 (1999–2000) sier Regjeringen at den vil komme tilbake med en samlet vurdering av måloppnåelse og vurdering av emballasjeavtalene i statsbudsjettet for 2001. Regjeringen finner det hensiktsmessig å gi en mer utfyllende vurdering i denne meldingen i tillegg til en kort omtale i statsbudsjettet.

Oppnådde resultater

Kilde: Hjellnes/ COWI

Resultatene for 1999 viser at gjenvinningsmålet for brunt papir er nådd, mens det for de andre materialslagene gjenstår noe innsats. Kartong har stabilisert seg like under gjenvinningsmålet på 60 prosent, hvorav 50 prosent materialgjenvinning. Plast og metall har en del igjen til full måloppnåelse. Plast oppnådde i 1999 ca 18 prosent gjenvinning og 40 prosent energiutnyttelse. Målene er henholdsvis 30 prosent og 50 prosent. Metall har nådd 37 prosent gjenvinning, mens målet er 60 prosent. For begge disse materialslagene er imidlertid tendensen økende, for eksempel økte metall sin gjenvinningsandel fra 7 til 37 prosent i 1999, og i 2000 opplyser bransjen at andelen er økt ytterligere. Den siste fraksjonen, drikkekartong har gått noe tilbake fra tidligere nivå på om lag 50 prosent gjenvinning, og ligger nå på ca. 40 prosent, mens målet er 60 prosent. Også for drikkekartong er imidlertid tendensen økende igjen. For glass er det ikke fastsatt noe mål, men på frivillig basis er det nådd en gjenvinningsandel på 80 prosent, altså over eller på linje med de øvrige materialslag. Tallene er fremdeles beheftet med noe usikkerhet, blant annet som følge av problemer med å fastslå total generert mengde. De oppnådde resultatene sikrer at kravene til gjenvinning i emballasjedirektivet er innfridd for Norges vedkommende.

Avtalene har i tillegg forpliktelser for næringslivet til å «arbeide for at det gjennomføres avfallsreduserende tiltak» og krav om at det skal «utarbeides årlig oversikt over faktisk oppnådd avfallsreduksjon og prognoser for kommende års avfallsreduksjon». For å følge opp disse forpliktelsene har næringslivet etablert Styringskomiteen for avfallsreduserende tiltak (Sfa). Sfa har i sin oppfølging etablert et prosjekt for indikatorer for emballasjeeffektivitet og avfallsreduksjon. Videre er det rapportert en rekke eksempler på avfallsreduksjon. Imidlertid har det ikke blitt presentert samlede tall for mengden emballasjeavfall som oppstår.

Evaluering av målsetninger og virkemidler

For å sikre grunnlag for en vurdering av målsetningene og virkemidlene på emballasjeområdet har Miljøverndepartementet innhentet en uavhengig samfunnsøkonomisk analyse av nivået på målsettingene for reduksjon, innsamling og gjenvinning av emballasje. Videre er det foretatt en analyse av om avtalene og de systemene som er etablert for å nå målsetningene er hensiktsmessige og formålstjenlige. Når det gjelder ikke-avgiftsbelagt glassemballasje er det foretatt en samfunnsøkonomisk analyse av etablert innsamlings- og gjenvinningsnivå.

Konklusjonene i utredningen

Utredningen peker på at man er på god vei til å nå de målsetningene som er satt for gjenvinning, og det fremheves at målsetningene har vært svært ambisiøse med korte tidsfrister. Konklusjonene i rapporten er gjennomgående positive til lønnsomheten for samfunnet når det gjelder de mål som er satt, og rapporten peker på at avtalene har vært et effektivt virkemiddel.

Imidlertid presiseres det i rapporten at graden av lønnsomhet er usikker og avhengig av en rekke forutsetninger, særlig gjelder dette kvantifiseringen av miljøkostnader, kvantifiseringen av kostnader forbundet med sortering i husholdningene og priser på det utsorterte materialet i råvaremarkedet. Videre viser utredningen at graden av lønnsomhet varierer mellom materialslagene og at det er bedre lønnsomhet i innsamling og gjenvinning av emballasjeavfall fra næringslivet enn fra husholdningene. Mens det er god lønnsomhet knyttet til gjenvinning av brunt papir og plast, er kostnadene ved å nå målsetningene for materialgjenvinning av kartong og drikkekartong høye, særlig fordi disse fraksjonene i det vesentlige samles inn fra husholdningene. Utredningen indikerer at målene for disse avfallstypene bør justeres noe ned. Videre konkluderer utredningen med at det bør vurderes et felles mål for fiberemballasje. Når det gjelder målsetningen om avfallsreduksjon i avtalene, peker utredningen på at næringslivet har arbeidet for å utvikle indikatorer for måling av emballasjereduksjon og at det er utarbeidet omfattende eksempelsamlinger. Det pekes på vanskelighetene med å beregne den totale utviklingen i mengden generert emballasjeavfall, og at mål om avfallsreduksjon bør erstattes med krav om emballasjeoptimering der miljøbelastningen fra produktet i hele livssyklusen trekkes inn. Utredningen peker på at bransjen ikke har kunnet rapportere i henhold til avtalen som følge av disse forholdene.

Rapporten konkluderer med at avtalene i hovedsak har god oppslutning i næringslivet. Selv om det er en viss andel gratispassasjerer i enkelte av ordningene, det vil si aktører som ikke yter bidrag til dekning av kostnadene i systemet, men genererer emballasjeavfall som dekkes av forpliktelsene, truer dette angivelig ikke systemene. Videre viser rapporten at forbrukerne slutter opp om de systemer som er etablert. Selv om det er betydelige variasjoner geografisk og for de ulike emballasjetypene, har en betydelig andel av forbrukerne benyttet seg av systemene for utsortering av emballasje. Rapporten konkluderer med at avtalene har vært et kostnadseffektivt, styringseffektivt og dynamisk virkemiddel. Særlig fremheves det at avtalene sikrer en markedsmekanisme på området som bidrar til å redusere kostnader. Imidlertid peker rapporten på at det kan være behov for økt innsats på informasjon, statistikk og metoder for beregning av gjenvinningsnivå.

Høring av utredningen

Berørte parter, næringslivsorganisasjoner, kommunene og miljøvernorganisasjoner har gjennom en referansegruppe og en begrenset høring fått anledning til å komme med merknader til rapporten. Innen fristen hadde over 20 organisasjoner kommet med synspunkter. Alle høringsinstansene, både fra næringslivet, kommunene og miljøvernorganisasjonene, slutter seg til anbefalingene i rapporten, og ønsker å videreføre avtalene som virkemiddel. Det er imidlertid kommet inn en rekke forslag til endringer i avtalene, både når det gjelder mål og andre elementer.

Regjeringens vurderinger

Regjeringen peker på at målsetningene for gjenvinning av emballasje er i ferd med å nås, og at uavhengige utredninger og de berørte parter i hovedsak anser avtalene som et effektivt virkemiddel for å nå målene. Regjeringen slutter seg til disse vurderingene og mener at de frivillige avtalene har vist seg å være velfungerende som virkemiddel på dette området og må betraktes som vellykkede. Det tas sikte på at endringer i avtalene vil bli foretatt i samråd med bransjen og øvrige parter, herunder kommunene, i løpet av 2001.

Utredningen som er foretatt viser at det som helhet er god samfunnsøkonomisk lønnsomhet knyttet til nivået på målsetningene, men at det for enkelte fraksjoner er negativt resultat. Det pekes på at det er høye kostnader knyttet til materialgjenvinning av emballasjeavfall fra husholdningene. Avtalene vil på denne bakgrunn videreføres, men med enkelte justeringer på bakgrunn av den utredningen som er foretatt og de merknader som er innkommet.

Blant annet vil Regjeringen nedjustere målsettingene for materialgjenvinning av emballasjeavfall av plast, drikkekartong og kartong og vurdere en eventuell sammenslåing av målsetningene for fiberemballasje. I tillegg vil Regjeringen vurdre å øke målsetningene for energiutnyttelse av emballasjeavfall av plast og drikkekartong.

Det vil også bli vurdert en presisering av målsetningen om avfallsreduksjon for å nå målet om lavere vekst i avfallsmengdene enn den økonomiske veksten. Det vil vurderes innføring av et krav til rapportering om oppslutningen om ordningene som er etablert.

I tillegg vil Regjeringen avklare de beregningstekniske problemer knyttet til avtalene, og å innføre et krav om uavhengig kontroll med rapporterte tall.

Det har av flere av høringsinstansene vært foreslått å etablere egne målsetninger for gjenvinning av avfall fra husholdningene. Det argumenteres med at en slik inndeling vil redusere faren for konkurransevridning mellom emballasjetypene. Regjeringen finner ikke å kunne gå inn for en slik endring. Målene for emballasjegjenvinning er satt ut fra den miljøbelastning den aktuelle emballasjetype medfører. Miljøbelastningen er den samme uavhengig av kilden for avfallet. I tråd med dagens avtaler tas det derfor sikte på å gi næringslivet frihet til selv å velge hvilket avfall som det er mest kostnadseffektivt å gjenvinne innenfor den aktuelle kategori.

Det har videre vært foreslått fra næringslivet å gå bort fra egne målsetninger for materialgjenvinning. Det argumenteres med at næringslivet selv bør få velge mellom materialgjenvinning og energiutnyttelse innenfor de etablerte rammevilkår. Regjeringen finner ikke å kunne gå inn for en slik endring. Det vises til at emballasjedirektivet stiller særskilte krav om at medlemslandene skal ha krav om til sammen 25 prosent materialgjenvinning av de ulike fraksjoner, minimum 15 prosent for hver fraksjon. Videre peker Regjeringen på at det kan være særlige behov for virkemidler for materialgjenvinning. Ettersom kostnadene ved materialgjenvinning er høye i en oppstartsfase, og det er tidkrevende å etablere de nødvendige markeder og de tekniske og institusjonelle rammebetingelser, vil en fjerning av egne krav kunne føre til at ordninger som er samfunnsøkonomisk lønnsomme på lang sikt, ikke etableres ut fra kortsiktig vinning.

I forbindelse med utredningen og høringen har det vært reist spørsmål om hvorvidt kommunene også burde være part i avtalene, ettersom de har en sentral funksjon i forbindelse med håndtering av vesentlige deler av emballasjeavfallet. Regjeringen finner det ikke hensiktsmessig med en slik endring. Avtalene er inngått for å sikre at næringslivet gjøres ansvarlig for avfallet fra egne produkter, og at kostnadene ved å nå målene om gjenvinning og avfallsreduksjon derved inkluderes i prisen på produktene. Avtalene understreker produsentansvar. Kommunene har på sin side ansvar etter forurensningsloven når det gjelder håndtering av forbruksavfall. Kommunene tilbyr utsorterte fraksjoner, mens næringslivet tilbyr avsetning av dette avfallet. Møtepunktet mellom kommunene og næringslivet er således basert på tilbud og etterspørsel. Dette møtepunktet er under utvikling på markedsbaserte betingelser og bør ikke reguleres nærmere i avtalene. Imidlertid er gjennomføring av produsentansvar helt avhengig av kommunenes medvirkning. Det er derfor naturlig at kommunene som representerer leverandørleddet blir trukket inn i arbeidet med endring av emballasjeavtalene på hensiktsmessig måte.

Det har fra enkelte høringsinstanser vært argumentert for at endringene av målsetningen bør avvente revisjonen av emballasjedirektivet i EU. Regjeringen finner ikke å kunne gå inn for en slik utsettelse. Direktivet er et minimumsdirektiv med anledning til å ha høyere mål, og regjeringen mener Norge har godt nok grunnlag for å endre avtalene nå. Det er videre usikkert når en revisjon av direktivet vil finne sted.

Endringene i avtalene vil bli foretatt i samråd med bransjen og øvrige berørte parter i løpet av 2001 med fastsettelse av en ny periode for måloppnåelse.

8.3.3 Justeringer og tilpasninger av enkelte virkemidler og tiltak

Justering av sluttbehandlingsavgiften

Avgift på sluttbehandling av avfall ble innført fra 1. januar 1999. Avgiften har som formål å prise miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall og dermed stimulere til avfallsreduksjon og gjenvinning. Avgiften er et nytt og svært viktig virkemiddel i avfallspolitikken og må gis tid til å virke. Samtidig kan det være behov for justeringer i utformingen av avgiften. Ved innføring av avgiften ble det påpekt at det var praktiske og tekniske grunner til at avgiften ble utformet som en avgift pr. tonn avfall levert til behandling og ikke lagt direkte på utslippene. Dette kan gi feilprising fordi ulike anlegg kan ha ulike utslipp pr. tonn avfall. Samtidig vil en avgift på utslipp gi incentiver til rensing, noe dagens avgift på innlevert avfall ikke gir. Dersom det viser seg at det er måle- og avgiftsteknisk mulig vil avgiften kunne legges direkte på utslippet. Av St.meld. nr. 8 (1999–2000) går det fram at avgiften ikke inkluderer alle miljøkostnadene avfallsbehandlingen fører med seg. Miljøkostnadene påvirkes også av de senere års utvikling i retning av reduserte utslipp og endringer i verdsettingen av disse utslippene. Nivået på avgiften må justeres i lys av dette. Dagens avgift på forbrenning av avfall differensieres etter graden av energiutnyttelse, uten at det tas hensyn til at ulike avfallstyper har ulikt energiinnhold og heller ikke til den faktiske miljøeffekten ved å utnytte avfall som brensel. Videre differensieres ikke dagens avgift på deponering av avfall etter energiutnyttelse av metangassen, slik det gjøres på avgiften ved forbrenning. Dagens grense mellom avgiftspliktige sluttbehandlingsanlegg og avgiftsfrie energi-gjenvinningsanlegg i industrien som benytter avfallsbasert brensel som energikilde i sin produksjon må også vurderes nærmere, blant annet i lys av EUs direktiv om forbrenning av avfall. Med utgangspunkt i dette vil regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet 2002 vurdere endringer i utformingen av sluttbehandlingsavgiften for å sikre at den i større grad reflekterer de faktiske miljøkostnadene ved sluttbehandling av avfall for alle anlegg. I denne forbindelse vil det også bli vurdert om det er mulig å tilpasse avgiften slik at den i større grad enn i dag stimulerer til energi-gjenvinning, jf. Budsj. innst. S. Nr. 1 (2000–2001). En slik vurdering må i tillegg belyse sluttbehandlingsavgiften som et incentiv for å fremme utnyttelsen av avfall til energi. Avgiften må også vurderes ved en eventuell innføring av et kvotesystem for klimagasser.

EUs direktiver om deponering og forbrenning av avfall.

EUs direktiv om deponering av avfall ble vedtatt 26. april 1999. Formålet er å forebygge og begrense miljøbelastninger fra deponering av avfall ved å innføre operasjonelle og tekniske krav. Direktivet legger opp til at deponering skal være siste trinn i avfallshierarkiet og at mengden avfall til deponi skal begrenses. Det er satt grenser for mengde biologisk nedbrytbart forbruksavfall til deponi, krav til å begrense utslipp av stoffer til grunnvann, jord og luft, bla gjennom oppsamling av forurenset vann, sigevann og deponigass, og restriksjoner for hvilke type avfall som kan deponeres, bl.a forbud mot deponering av enkelte avfallstyper som for eksempel smittefarlig sykehusavfall, flytende avfall og brukte dekk. Dette vil gjelde både ny og eksisterende kommunale og private deponier. Direktivet vil bli gjennomført i norsk rett gjennom en ny forskrift om deponering av avfall. Deler av kravene i forskriften vil være en formalisering av gjeldende krav i konsesjonene, men vil også kunne medføre en viss skjerping. Felles regler for deponering av avfall i hele EØS-området, vil kunne redusere faren for eksport av avfall begrunnet i ønske om billigere deponering med lavere miljømessig standard.

Et nytt direktiv om forbrenning av avfall ble vedtatt 22. november 2000. Direktivet har som formål å begrense de negative miljømessige konsekvensene av forbrenning av avfall ved å stille krav til utslipp og drift av nye og eksisterende avfallsforbrenningsanlegg. Implementering i norsk regelverk vil skje på bakgrunn av høring av forslag til forskrift.

Utvidelse av listen over spesialavfall

På grunnlag av endringer i EUs lister over farlig avfall vil Regjeringen endre listene over spesialavfall i den norske spesialavfallsforskriften. Det skjer en kontinuerlig utvikling av stoffer og stoffblandinger og kunnskap om disse som gjør at nye produktgrupper blir å betrakte som spesialavfall. Videre er det behov for en mer presis klassifisering. Ved at listen over spesialavfall endres sikrer man at avfallet undergis særskilt behandling og ikke tillates sammenblandet med annet avfall. Derved hindres utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, jf. Resultatområde 5.

EUs produsentansvarsordning for utrangerte kjøretøyer

EU vedtok 23. mai 2000 et direktiv om utrangerte kjøretøyer. Direktivet legger opp til at produsenter og importører av kjøretøyer skal ha ansvaret for håndteringen av avfallet fra utrangerte kjøretøyer. Direktivet inneholder blant annet bestemmelser om vederlagsfri innlevering fra siste bruker og innføring av en attest for at kjøretøyet er levert til forsvarlig behandling. Videre setter direktivet krav til utfasing av visse helse- og miljøfarlige kjemikalier og krav til 80 prosent gjenvinning innen 2006. Dette systemet skiller seg på en rekke punkter fra det norske bilvraksystemet som er organisert gjennom et offentlig avgifts- og pantesystem. Regjeringen vil vurdere hvorvidt dagens system bør endres, og om det for avfallet fra denne typen produkter er hensiktsmessig med et utvidet produsentansvar. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med dette. I den forbindelse vil dagens håndtering av utrangerte tyngre kjøretøyer vurderes med tanke på en eventuell innlemming av denne typen kjøretøy i systemet.

Bransjeløsninger/ produsentansvarsordninger

Produsentansvar, der næringslivet får ansvar for behandling og gjenvinning av avfall fra egne produkter, er en viktig strategi for å bidra til at «forurenser betaler» og for å nå målene på avfallsfeltet. Ansvaret innebærer at produsenten/bransjen blir stilt overfor avfallskostnaden forbundet med produktet slik at det stimuleres til økt kvalitet og levetid og enklere gjenvinning. Returordninger basert på produsentansvar er etablert for blant annet emballasje, dekk, batterier og elektriske og elektroniske produkter. Gjennom innføring av avgiften på sluttbehandling av avfall er incentivene til avfallsminimering og gjenvinning blitt betraktelig styrket for alle typer avfall. På bakgrunn av dette er flere bransjer nå på eget initiativ i ferd med å vurdere eller starte opp returordninger for sine produkter. Dette gjelder bla. for asfalt, tekstiler og fritidsbåter. Miljøvernmyndighetene vil avvente resultatet av dette, og eventuelt vurdere behovet for særskilt virkemidler overfor enkelte produkter/avfallstyper dersom miljøproblemene er betydelige og/eller kostnadsoverveltningen ikke fungerer tilfredsstillende. Slike vurderinger vil bli foretatt med en helhetlig tilnærming til virkemiddelbruken.

Informasjon

Det har vært en betydelig utvikling på avfallsfeltet de senere årene. Blant annet er det etablert en rekke returordninger basert på produsentansvar for næringslivet. Flere materialselskaper arbeider på denne bakgrunn med avfallsinfomasjon. Videre har kommunene i økende grad lagt opp til kildesortering og gjenvinningsløsninger. Kommunale organisasjoner er under utvikling og fokuserer i økende grad på informasjon til sine innbyggere. Norsk renholdsverksforening engasjerer seg sterkere i informasjon på avfallsområdet og interkommunale selskaper har økt fokus på informasjon innenfor større geografiske områder. Gjennom dette er det etablert gode forutsetninger for informasjon og kompetanse på avfallsfeltet. Regjeringen finner det derfor ikke lenger hensiktsmessig å videreføre eierskapet i Norsas AS. Regjeringen har sammen med de andre eierne overdratt virksomheten. Ved overdragelsen ble det lagt vekt på hensynet til de ansatte, til eierne og brukerne og at overdragelsen skal sikre en videreføring av den kompetanse som er opparbeidet i selskapet. God informasjon er en forutsetning for folks motivasjon for å slutte opp om avfallsreduksjon og økt gjenvinning. Ulike aktører både i kommunesektoren og i næringslivet bidrar med informasjon om ulike deler av avfallsfeltet. Det kan være gevinster ved å samordne denne informasjonen bedre. Regjeringen vil derfor i økende grad satse på å bidra til økt samordning av spredning av informasjon på avfallsfeltet i samarbeid med kommunene og næringslivet.

Program for økt gjenvinning av våtorganisk avfall og slam

Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet opprettet våren 2000 et 5-årig program for økt gjenvinning av våtorganisk avfall og slam – ORIO. Programmet skal bidra til at miljøproblemene forårsaket av våtorganisk avfall og slam reduseres og at næringsstoffene og det organiske materialet utnyttes og tilbakeføres til naturens kretsløp på en samfunnsøkonomisk og ressursmessig god måte. Programmet vil bidra til å utløse det potensiale som finnes for økt anvendelse av dette avfallet til et bredt spekter av formål både innen jordbruk og i andre sektorer som vegsektoren, park- og anleggssektoren, energiutnyttelse osv. På lang sikt skal programmet arbeide for full etterspørsel/avsetning av produkter laget av våtorganisk avfall og slam.

Produsentansvarsordning for nikkelkadmium-batterier

Regjeringen har vedtatt forskrift som innfører produsentansvar for oppladbare batterier. Dette innebærer innsamling og forsvarlig behandling av denne produkttypen, noe som er svært viktig for å hindre utslipp av miljøgiften kadmium. Oppladbare nikkelkadmium-batterier er det største bruksområdet for dette stoffet. For forbrukerne betyr ordningen at kasserte oppladbare batterier kan leveres vederlagsfritt til forhandlere.

Bygg- og anleggsavfall

Regjeringen forbereder en delegering av myndighet etter forurensningsloven til kommunene slik at de kan kreve opplysninger om avfallsmengder og disponeringsform i byggesaker. Dette er viktig for å hindre deponering og sikre økt gjenvinning og forsvarlig sluttbehandling av slikt avfall.

Internasjonalt arbeid for å sikre forsvarlig håndtering av utrangerte skip

Regjeringen har tatt initiativ gjennom Baselkonvensjonen til utvikling av tekniske retningslinjer for miljømessig forsvarlig håndtering av utrangerte skip. Arbeidet utføres i samarbeid med India og Nederland og skal etter planen pågå fram til partsmøtet i konvensjonen i 2002.

Differensierte avfallsgebyrer

Kommunene skal i dag fastette avfallsgebyrer slik at de fullt ut dekker kostnadene ved avfallshåndteringen. Kommunene er samtidig oppfordret til å differensiere gebyret for å stimulere til avfallsreduksjon og gjenvinning. I St.meld. nr. 8 (1999–2000) ble denne oppfordringen gjentatt. Det forberedes nå en veileder til kommunene om mulighetene for slik differensiering. Mange kommuner har kommet langt på dette feltet. Det er derfor naturlig at disse erfaringene utnyttes i det videre arbeidet.