4 Alternative modeller for forvaltning

Økologiske prosesser regulerer størrelsen av bestander slik at de over tid tilpasser seg økosystemets bæreevne. Den høstbare avkastningen av en bestand er avhengig av hvor stor bestanden er, og maksimal avkastning over lang tid oppnås ved midlere bestandsstørrelser i forhold til økosystemets bæreevne. I dette kapittelet gis en kortfattet innføring i økologiske prosesser som regulerer bestandsvekst og avkastning, samt fire mulige alternativer for bestandsforvaltning ut fra ulike strategier for i hvor stor grad og på hvilket grunnlag man ønsker å høste bestandenes avkastning.

4.1 Biologisk og økologisk bakgrunn

Sjøpattedyrene er underlagt generelle biologiske og økologiske mekanismer som naturlig er med på å regulere bestandenes utvikling som komponenter i marine økosystemer. Det er også generelle normer for bestandenes avkastning og virkningen av høsting på bestandene. Det er viktig å legge kunnskap om de naturlige prosessene til grunn ved vurdering av alternativer for forvaltning av sjøpattedyr.

4.1.1 Vekst og økosystemets bæreevne

Sjøpattedyr er en relativt homogen gruppe der alle artene har omlag lik reproduksjonsbiologi og vekstpotensial. Vekstpotensialet (den maksimale vekst en bestand kan ha) ligger fra vel 5 % prosent til knapt 20 % årlig. Hvor stor andel av vekstpotensialet som realiseres til enhver tid, avhenger blant annet av tetthetsavhengige parametre som influerer på bestandens rekruttering. Når en bestand er høstet langt ned, og fangsten opphører, vil den prosentvis øke raskt.

Ettersom bestanden øker vil derfor også den årlige tilveksten øke. Det vil si at den prosentvise tilveksten kan være konstant fra år til år, men antall nye individer som hvert år rekrutteres til bestanden øker fra år til år. En typisk vekstkurve er vist i fig. 4.1.

Etter hvert som bestanden fyller sin økologiske nisje, vil imidlertid en rekke faktorer begrense tilveksten og bestanden stabiliseres på det som kalles økosystemets bæreevnenivå, eller K-nivå (Carrying capasity level). Reduksjon i tilveksten når bestanden blir større kan skyldes at noen ressurser i økosystemet blir mangelfulle, for eksempel egnede kasteplasser for sel. For de fleste arter sjøpattedyr antas det imidlertid at begrensning i mattilgang stabiliserer bestanden. Slik tetthetsavhengig regulering medfører ofte først endringer i rekruttering via økt alder ved kjønnsmodning, redusert fødselsrate og økt dødelighet av unger. Dødelighet hos voksne dyr er et mer konservativt parameter som er mindre sensitivt for tetthetsavhengig regulering.

Den røde linjen viser en skjematisk framstilling av en bestand som vokser fra en kritisk liten bestand til den har fylt sin økologiske nisje og veksten begrenses av økosystemets bæreevne.

4.1.2 Bestandsstørrelse og avkastning

Bestanden øker raskest og gir størst avkastning ved midlere bestandsnivåer. Avkastning er en betegnelse på den årlige tilveksten til bestanden. Tar man ut avkastningen slik at bestanden på lang sikt verken vokser eller avtar, kalles det likevektsbeskatning eller bærekraftig avkastning. Ved hjelp av likevektsbeskatning kan bestanden stabiliseres på et hvilket som helst nivå, men ved en viss størrelse gir bestanden maksimal avkastning, eller likevektsbeskatning (MSY, fig. 4.2). Bestandsstørrelsen som gir maksimum avkastning kalles MSY-nivået, og dersom målet er å oppnå maksimal høsting av en bestand over lang tid, bør bestanden stabiliseres på dette nivået. MSY-nivået for sjøpattedyr antas å ligge over 50 % (ofte angitt til ca 60 %) av opprinnelig bestandsstørrelse. Vokser bestanden forbi MSY-nivået, blir altså likevektsavkastningen mindre selv om bestanden består av flere individer. Fortsetter bestanden å vokse, vil tilveksten avta, og når bestanden fyller sin nisje innenfor et områdes bæreevne, blir nettotilveksten og dermed likevektsbeskatningen lik null.

Dersom man starter fangst på en bestand som har stabilisert seg på K-nivået, vil bestanden først avta før tetthetsavhengige responser trer i kraft og øker bestandens avkastning. Den økte avkastningen kan balansere fangsten og stabilisere bestanden på et lavere nivå. I prinsippet er det mulig ved hjelp av en tilpasset høsting å stabilisere bestander på en rekke nivåer under K-nivået. Men, desto lavere under MSY-nivået bestanden stabiliseres, desto høyere er risikoen for utilsiktet kollaps i bestanden. Dersom uttaket fra en bestand over tid er større enn bestandens vekstpotensial, vil bestanden kollapse. Det er derfor av vesentlig betydning at føre-var-prinsippet legges til grunn for ethvert uttak av sjøpattedyrbestandene slik at man unngår uønsket bestandskollaps.

Den røde linjen viser avkastningen (det man kan ta ut uten at bestanden minker) som funksjon av bestandens størrelse. Den bestandsstørrelse som gir maksimal bærekraftig avkastning, kalles MSY-nivå. Når bestanden blir så stor at den reguleres av økosystemets bæreevne (K-nivå), blir avkastningen lik null.

4.1.3 Bæreevne og økologisk konkurranse

Et økosystems bæreevne er i de fleste tilfeller en meget kompleks økologisk størrelse. Tilgang på egnede forplantningsområder, beskyttelse mot predatorer, og ikke minst tilgang på mat, er forhold som antas å bidra til et økosystems bæreevne for en art. Økosystemets bæreevne er dermed heller ikke stabilt over tid, men varierer med for eksempel fluktuasjoner i bestandene av byttedyr. Kollapsene av loddebestanden i Barentshavet har trolig medført dramatiske, men kortsiktige endringer i økosystemets bæreevne med hensyn til grønlandssel, noe som igjen har resultert i økte utvandringer og dødelighet i selbestanden i perioder med lite lodde.

For en predator er det ikke bare størrelsen av byttedyrbestander som er av betydning, men også hvor mange andre arter som konkurrerer om de samme byttedyrene. Innenfor et marint økosystem er det som regel flere konkurrerende predatorer på samme nivå i næringskjeden. Gjennom denne konkurransen vil noen arter fremstå som dominerende og relativt tallrike predatorer, mens andre predatorer forekommer i mindre antall.

I et marint økosystem hvor det foregår kommersielt fiske etter arter som er mat for sjøpattedyr, vil det være aktuelt å vurdere fangstnivået på sjøpattedyr også med sikte på å beskytte kommersielt høstbare fiskeressurser. En bestandsregulerende fangst blir oftest vurdert i forhold til den dominerende predatoren. I tillegg til å virke inn på bestanden av byttedyr, vil en slik bestandsregulerende fangst imidlertid også ha effekt på konkurrerende predatorer, se fig. 4.3.

Bestandsregulerende tiltak mot en dominerende predator vil i begynnelsen både føre til økt bestand av byttedyr og redusert konkurranse for andre predatorer. Denne effekten på byttedyrbestanden vil deretter motvirkes av økt predasjon fra andre predatorer.

En slik bestandsregulering som vist i fig. 4.3 forutsetter vedvarende uttak av predatorbestanden, men for å ha full tilsiktet effekt over tid, må man også vurdere vedvarende tiltak mot andre predatorer. Dersom de bestandsregulerende tiltakene i seg selv ikke er kommersielt lønnsomme, vil man måtte vurdere løpende kostnader av bestandsreguleringene opp mot gevinsten av økning i byttedyrbestanden.

4.2 Aktuelle alternativer for forvaltning av sjøpattedyr i Norge

Sikring av livskraftige bestander av arter som naturlig forekommer i norske farvann, vil være felles for alle aktuelle forvaltningsmodeller. Innenfor denne rammen er det flere alternativer ut fra hvilke motiver som legges til grunn for forvaltningen. Fire aktuelle modeller presenteres her og disse omfatter:

• Sette nullkvoter og la økosystemets bæreevne regulere bestandene

• Videreføre dagens forvaltning

• Øke uttaket av bestandene innenfor rammen av tradisjonell enbestandsforvaltning

• Forvalte bestandene av sjøpattedyr ut fra hensynet til andre ressurser i et økosystembasert forvaltningsregime

4.2.1 Sette nullkvoter og la økosystemenes bæreevne regulere bestandene

Det er motstand mot norske fangstnæringer i internasjonal opinion. En eventuell stopp i fangstnæringene kan derfor begrunnes ut fra en samlet vurdering av norske interesser i et internasjonalt perspektiv.

Ulempene ved nullkvoter er knyttet til at bestandene i så tilfelle reguleres av begrensende faktorer i økosystemet. Det medfører redusert rekruttering og høyere gjennomsnittsalder i bestandene, noe som igjen fører til flere individer med høye konsentrasjoner av miljøgifter og nedsatt immunforsvar. Bestandene vil kunne bli mer følsomme for epidemier og svingninger i økosystemets bæreevne. Man vil dermed kunne få hyppigere forekomst av massedødelighet, for eksempel i form av virusepidemier av typen som både i 1988 og 2002 drepte en vesentlig del av steinkobbene i Nordsjøområdet. Sannsynligheten vil også øke for å få store selinvasjoner til Finnmark, med både betydelig skade for kystfisket og uheldige konsekvenser ut fra dyrevernhensyn. Hvis man ser bort fra disse betydelige ulempene, er fordelene med nullkvoter at utgifter til fangstkontroll faller bort, og kostnader til bestandsovervåkning vil reduseres. Dersom man antar at dagens fangst er for liten til å ha vesentlig bestandsregulerende effekt, vil en full stopp i fangstnæringene følgelig heller ikke medføre vesentlig økning av bestandene av grønlandssel utover dagens nivåer. Bestanden av vågehval må forventes å stabiliseres på et noe høyere nivå enn dagens. Med en slik forutsetning vil heller ikke lønnsomheten i andre fiskerier endres vesentlig som følge av fangststopp.

4.2.2 Videreføre dagens forvaltning

Bare tre arter, vågehval, grønlandssel og klappmyss, høstes for tiden kommersielt. I tillegg er det i deler av året tillatt å jakte på to arter kystsel, steinkobbe og havert, og to arktiske selarter, ringsel og storkobbe. Uttaket av grønlandssel og klappmyss blir fastsatt etter råd fra ICES og følger en tilnærmet likevektsbeskatningsstrategi. Det er imidlertid bare en liten del av kvotene som faktisk har blitt tatt. Det må antas at beskatningen har vært så begrenset i flere år at bestandene nå er nær sitt maksimale nivå (økosystemets bæreevne). Dette gjelder særlig for grønlandssel i Barentshavet. Fangstnæringen er ulønnsom og opprettholdes ved hjelp av offentlige subsidier. Dagens fangstnivå antas ikke å ha vesentlig bestandsregulerende effekt og kan derfor ikke begrunnes ut fra hensynet til andre ressurser. Det synes derfor ikke å være argumenter for at andre deler av fiskerinæringen eller det offentlige skal subsidiere selfangst på dagens nivå. En videreføring av selfangsten ut fra dagens forvaltning forutsetter imidlertid videreføring av bevilgning av statlige støttemidler.

Fangsten av vågehval er forretningsmessig lønnsom. Kvoter fastsettes etter en kvoteberegningsmodell (algoritme) som er utviklet av IWCs vitenskapskomité. Bestanden forvaltes ut fra et tilnærmet prinsipp om maksimal bærekraftig avkastning (MSY), der størrelsen av bestanden etter svært lang tid vil stabiliseres rundt 62 % av bæreevnenivået. Det er imidlertid grunn til å anta at fangstene i virkeligheten gir en mindre bestandsregulerende effekt pga. forsiktighetsreglene som er bygget inn i IWCs kvoteberegningsmodell. Fortsatt vågehvalfangst på dagens nivå kan begrunnes ut fra lønnsomhet i næringen (MSY).

4.2.3 Øke uttaket av bestandene innenfor rammen av tradisjonell enbestandsforvaltning

Det er et potensial for betydelig økt uttak av selbestandene. For hvalfangsten er det et potensial for økte kvoter ved å legge likevektsbeskatningen i 1960–1980-årene til grunn. For at næringen skal ha insitament til å ta ut et økt utbytte er det vesentlig at produktene kan omsettes med fortjeneste.

Med lønnsomme produkter vil økonomien i fangstnæringene kunne styrkes ved at fangstvolumet økes. Dette kan gjøres ved å definere forvaltningsmålet klarere opp mot høsting på MSY-nivået, og ved at kvotene blir bedre utnyttet. Utvikling av lønnsomhet kan begrunnes både ut fra næringsøkonomiske hensyn innen fangstnæringene, og ut fra hensynet til en samlet ressursforvaltning innen fiskeriene.

Tradisjonelt har det økonomiske grunnlaget for selfangsten vært skinn og spekk. Kjøtt til konsum har i en viss utstrekning bidratt til økonomisk utbytte. Vågehvalfangsten har vært basert på omsetning av kjøtt til konsummarkedet og omsetning av spekk. Styrking av økonomien i fangstnæringene kan omfatte bedret lønnsomhet i tradisjonelle skinn- og kjøttprodukter. En vesentlig styrking av lønnsomheten i fangstnæringene vil imidlertid være avhengig av utvikling av produkter som kan henvende seg til nye betalingssterke markeder, for eksempel raffinerte produkter fra spekk til helsekostmarkedet og kjæledyrmarkedet. Produkter fra sjøpattedyr vil på sikt også kunne få medisinsk anvendelse.

Dersom fangstnæringene er lønnsomme, vil høsting av bestander på MSY-nivået være det mest regningssvarende. Dette vil også kunne ha videre økonomisk gevinst for andre deler av fiskerinæringen. Bestander av sjøpattedyr som beskattes på MSY-nivået, vil stabiliseres på et vesentlig lavere nivå (i størrelsesorden 60 %) enn ubeskattede eller lite beskattede bestander. En reduksjon av toppredatorene vil kunne ha gunstig effekt på flere bestander av kommersielt høstbare fiskebestander.

4.2.4 Forvalte bestandene av sjøpattedyr ut fra hensynet til andre ressurser i et økosystembasert forvaltningsregime

De bestandene av sjøpattedyr som er gjenstand for kommersiell beskatning, utgjør en stor biomasse av fiskespisende predatorer. Forvaltning av sjøpattedyr ut fra hensynet til andre ressurser kan dermed begrunnes med mulighet for økt lønnsomhet i andre deler av fiskerinæringen.

Fordeler ved en vesentlig reduksjon av sjøpattedyrbestandene ligger i redusert dødelighet hos andre høstbare og kommersielt interessante ressurser. Ulempene ved en slik forvaltning er i første rekke knyttet til kostnadene ved fangst av sel og hval dersom fangstnæringene i seg selv ikke er lønnsomme. Da må kostnadene til bestandsregulerende tiltak veies opp mot potensialet for økt lønnsomhet i fiskeriene. Ved regulering av de store fiskespisende bestandene motivert ut fra hensynet til andre ressurser, vil man måtte ha en vedvarende aktivitet for å holde sjøpattedyrbestandene på et lavt nivå for å opprettholde effekten. I tillegg må man overvåke og eventuelt sette inn bestandsregulerende tiltak mot andre arter sjøpattedyr som kan øke for å fylle en ledig nisje etter regulerte bestander.

Sannsynligvis vil gevinsten av økt utbytte fra fiskebestandene oppveie kostnadene ved subsidiering av fangstnæringene. Men, med styrket lønnsomhet i fangstnæringene vil man i tillegg til økt utbytte av fiskebestandene også kunne realisere et økt økonomisk utbytte også fra fangstnæringene.

4.2.5 Konklusjon

Det er foreløpig ikke etablert modeller for vurdering flere arter sett i sammenheng, eller som genererer kvoter på fiskebestandene ut fra ulike beskatningsstrategier på sjøpattedyr. Regjeringen vil derfor sørge for forsknings- og utredningsinnsats på dette området med sikte på innføring av flerbestandsforvaltning. Det bør også sikres lønnsomhet i fangstnæringene selv om hensynet til fiskeressursene i framtiden vil veie tungt for beskatningsnivået på sjøpattedyr. Regjeringen anbefaler derfor at man velger en beskatningsstrategi som er en kombinasjon av alternativene 4.2.3. og 4.2.4, dvs. at man i første omgang søker å utvikle økonomiske fangstnæringer ved å øke uttaket av bestandene og satse på utvikling av nye produkter og markeder, samtidig som man sikter mot å innføre flerbestandsmodeller som grunnlag for å forvalte bestandene av sjøpattedyr ut fra hensynet til andre ressurser.