6 Oppfølging av anbefalingene
6.1 Nasjonale tiltak
6.1.1 Behov for regelendringer
Regjeringen ønsker å etablere mer forutsigbare rammebetingelser for fangstnæringene. Som et ledd i dette går derfor regjeringen inn for å foreta følgende endringer av regelverket for fangst av sjøpattedyr:
Det åpnes for at utlendinger gis adgang til deltakelse i jakt på kystsel etter samme retningslinjer som gjelder for storviltjakt ved endring av fiskeriforbudsloven (tidligere fiskerigrenseloven). Dette forutsetter endring av fiskeriforbudslovens § 3. Det vises til omtale av dette forhold i pkt 5.2.7.6.
Det etableres konsesjonsordninger for henholdsvis hvalfangst og selfangst. Det vil i denne forbindelse bli vurdert om det er behov for å justere de kravene som gjelder i dag for deltakelse i hvalfangst og selfangst. Nye konsesjonsordninger fastsettes av Fiskeridepartementet ved forskrift. Det vises til omtale i henholdsvis pkt. 5.3.1.1.1 og 5.3.1.1.2.
6.1.2 Forholdet til samenes rettigheter
Sametinget er representert i Sjøpattedyrrådet som gir faglige råd til Fiskeridepartementet når det gjelder forvaltningen av hval og sel. Rådets møte i 2003 fant sted i Karasjok. I tilknytning til dette møtet ble det i regi av Sametinget arrangert et seminar om sel med særlig vekt på forvaltning av kystsel. Samenes rettigheter og interesser vil bli ivaretatt i forbindelse med behandlingen i Sjøpattedyrrådet.
6.2 Internasjonale tiltak
6.2.1 Gjennomgang av Norges forhold til internasjonale konvensjoner, herunder norske reservasjoner
6.2.1.1 IWC
Norsk fangst av vågehval er basert på vår reservasjon til IWCs moratorium. Fastsettelse av kvoter skjer nasjonalt basert på IWCs kvoteberegningsmodell, RMP.
Gjennom de siste 12 årene har spørsmålet om det reviderte forvaltningsregimet (RMS) vært ansett som kommisjonens høyest prioriterte oppgave. Forhandlingene om å utvikle og få på plass et slikt forvaltningsregime ble startet i 1992 etter initiativ fra landene som er motstandere av fangst. Vernelandene har uttrykt at det er en nødvendig betingelse å ha RMS på plass før IWCs fangststopp, moratoriet, kan oppheves. Forslaget om å utarbeide et slikt kontroll- og håndhevelsesregime kom for at kommisjonen skulle slippe å ta stilling til opphevelse av moratoriet da de opprinnelige forutsetningene for moratoriet falt bort da den reviderte prosedyren for kvoteberegning (RMP) ble godkjent.
Under årsmøtet i Berlin i 2003 ble den manglende fremdriften i RMS-prosessen igjen bekreftet. Kommisjonens formann har imidlertid påtatt seg å foreta uformelle sonderinger forut for årsmøtet i juli 2004, med sikte på å finne et grunnlag for å bringe RMS-prosessen videre.
Hovedsaken under årsmøtet i IWC i Berlin ble kampen om det såkalte Berlin-initiativet. Dette initiativet kom i form av et resolusjonsforslag som i sin konsekvens vil kunne medføre en endring av IWCs virksomhet i retning av ytterligere fokus på vern. Dette vil være resultatet hvis fokus blir ensidig på vern uten å ta hensyn til at mange bestander tåler beskatning. Det var ingen kontakt mellom vernelandene og fangsttilhengerne med sikte på å finne en tekst som kunne være samlende og akseptabel for alle parter.
I tillegg til opprettelsen av en vernekomité tar resolusjonen til orde for opprettelse av et spesielt miljøvernfond hvor også eksterne bidragsytere skal være velkomne både til å bidra finansielt og delta i IWCs vernearbeid.
Norge gav i likhet med blant andre Island og Japan utrykk for reservasjon både hva angår deltakelse i den nye komiteen og det tilhørende vernefondet. Norge vil arbeide for at vernekomiteen konsentrerer sitt arbeid om de hvalartene som trenger vern.
Resolusjonen ble vedtatt med 25 mot 20 stemmer. Vedtaket ble sett på som en stor seier for vernelandene.
Norges Småkvalfangerlag har i en årrekke påpekt at forvaltningen av vågehval må bort fra IWC. Laget mener at IWC til fulle har bevist at organisasjonen ikke er i stand til å være forvaltningsorgan verken for vågehval eller andre hvalarter. Norske myndigheter er derfor gjentatte ganger blitt oppfordret til å avskrive IWC som organ for forvaltning av sjøpattedyr.
Regjeringen går inn for å opprettholde medlemskapet i IWC og fortsette arbeidet med å få til en rasjonell forvaltning av store hvalarter innen IWC. Dersom dette over tid skulle vise seg helt umulig å oppnå, kan det vurderes om Norge bør gå inn for å forvalte vågehval i regi av NAMMCO.
6.2.1.2 NAMMCO
NAMMCO er etablert for å forvalte sjøpattedyr i Nord-Atlanteren. Dersom IWC ikke skulle fylle sitt mandat som forvalter av hvalbestander, kan det reises spørsmål om det ville være hensiktsmessig å tilstå NAMMCO forvaltningsoppgaver for slike sjøpattedyr.
Uavhengig av en slik hensiktsmessighetsvurdering, ville et relevant folkerettslig spørsmål være om IWC har en eksklusiv posisjon i forvaltningen av hvalbestander og om folkeretten dermed setter skranker for NAMMCOs eventuelle engasjement i slik forvaltning. Havrettskonvensjonen bestemmer at stater skal samarbeide om bevaring av sjøpattedyr og at hvalarter særlig skal forvaltes gjennom egnede internasjonale organisasjoner, og IWC gis ingen eksklusiv stilling. Heller ikke Hvalfangstkonvensjonen (se pkt 3.2.2.2) har bestemmelser om eksklusivitet som eventuelt ville utelukke regionale forvaltningsorganisasjoner.
Ut fra dette ville det rettslig sett ikke være noe til hinder for å vurdere et ansvar for forvaltning av hvalarter for NAMMCO. En slik forvaltningsrolle måtte imidlertid holdes innenfor de rammer partenes medlemskap i IWC setter, og så lenge moratoriet på kommersiell hvalfangst består, ville fangst etter NAMMCO-kvoter reise særlig rettslige spørsmål i forhold til det enkelte lands forpliktelser under Hvalfangstkonvensjonen. I og med den norske reservasjonen mot moratoriet, står Norge fritt til å fange hval innenfor internasjonalt aksepterte forvaltningsnormer. Som følge av dette er norsk hvalfangst i samsvar med folkeretten selv om kvotene er satt unilateralt. Eventuell norsk fangst etter kvoter satt i NAMMCO vil måtte vurderes på samme måte, og således også være i samsvar med folkeretten.
Norges Småkvalfangerlag går inn for at forvaltningen av vågehval overføres fra IWC til NAMMCO, og at man i NAMMCO utarbeider en forvaltningsmodell der man tar med seg de akseptable delene av RMP og korrigerer denne modellen i den grad det er påkrevd i forhold til tilgjengelige forskningsresultater.
Regjeringen mener Norge fortsatt bør arbeide for at IWC skal oppfylle sine forvaltningsoppgaver i henhold til Hvalfangstkonvensjonen. Dersom dette over tid skulle vise seg helt umulig å oppnå, kan det vurderes om Norge bør gå inn for å forvalte vågehval i regi av NAMMCO. Spørsmålet må i så fall underlegges en grundig vurdering av momenter for og imot en eventuell overføring.
6.2.1.3 Forhold til andre aktuelle avtaler og konvensjoner
Norske myndigheter har gjentatte ganger blitt oppfordret til å slutte seg til Avtalen om vern av småhval i Østersjøen og Nordsjøen (ASCOBANS). Dette har ikke vært aktuelt siden deler av avtalen strider mot gjeldende norsk politikk på området. Avtalen utelukker bl.a. avlivning av hval for vitenskapelige formål og enhver form for kommersiell fangst. Det er ikke adgang til å ta generelle reservasjoner mot slike prinsippbestemmelser. Norge deltar likevel i den vitenskapelige komiteen. (Se vedlegg 4, pkt. 2.)
Norge vil imidlertid kunne slutte seg til ASCOBANS hvis avtalen endres slik at tilslutning er forenlig med norsk hvalpolitikk.
Oversikt over hvilke hvalarter i våre farvann som er oppført på de forskjellige listene under Bern-konvensjonen, Bonn-konvensjonen og CITES, samt hvilke reservasjoner Norge har tatt under de forskjellige konvensjonene, fremgår av vedlegg 10. Regjeringen vil med jevne mellomrom gjennomgå de reservasjonene som er tatt til listing av hvalarter under disse konvensjonene.
Det vil gjøre det lettere både å akseptere listing av arter, og tilbaketrekking av reservasjoner, hvis avtalepartene kunne enes om å basere slike vedtak på vitenskapelige råd og ikke kulturelle preferanser.
6.2.2 Samarbeid med Russland om forvaltning av sel i Østisen
Når det gjelder beskatningen av den store bestanden av grønlandssel i Østisen, er dette et særlig ansvar for Russland fordi fangsten foregår i russisk sone. Bestanden vokser fordi det settes for lave kvoter i forhold til hva som vil være en optimal beskatning, gitt at man skal ha en bærekraftig fiskerinæring. På grunn av problemene i det russiske fangstleddet, blir selv disse lave kvotene ikke tatt. Dette skjer til tross for at det er betydelig større etterspørsel etter skinn fra russisk fangst enn det som tilbys av produkter i dag. Norge har ikke lenger adgang til områdene i og utenfor Kvitsjøen hvor det er mulig å drive lønnsom fangst. Følgelig tas heller ikke de relativt sett små kvotene Norge blir tildelt av Russland.
En arbeidsgruppe med støtte fra Utenriksdepartementet, Fiskeridepartementet og SND, nå Innovasjon Norge, utredet i 2003 muligheten for økt fangst av sel i Østisen.
Hensikten med utredningen var å finne ut hvordan man kunne bidra til økt russisk fangst av sel i Kvitsjøen ved å ta i bruk mindre båter. Arbeidsgruppen har således ønsket å bidra til å erstatte dagens fangstmetoder i Kvitsjøen som foregår ved hjelp av helikopter. En slik endring har både miljømessige og økonomiske fordeler.
Russisk selfangst ble tidligere drevet fra til dels små båter, men denne metoden er nesten helt glemt. Det var derfor i utgangspunktet en viss skepsis til igjen å satse på en slik løsning. På grunn av is- og strømforholdene mente man at man måtte ha isforsterkede båter av en viss størrelse for at selfangst fra båt i Kvitsjøen skulle bli mulig.
I farvannene rundt New Foundland fanges det hvert år om lag 300.000 grønlandssel ved hjelp av små båter. De aller fleste av disse er bygd i tre og glassfiber. Fangsten foregår på forretningsmessig grunnlag uten statlige subsidier.
Det var betydelig diskusjon i Canada da det for omkring 20 år siden ble forbudt å bruke de tradisjonelle ishavsskutene til selfangst i kanadiske farvann. Mange mente at det ikke ville være mulig å drive selfangst fra mindre båter. Erfaringen viser imidlertid at ishavsskuter ikke er uunnværlig for gjennomføring av rasjonell fangst i kanadisk sone. Dette gjelder særlig i en situasjon hvor fangsten ikke lenger foregår i kastelegrene, men langs iskanten. Endring av betingelsene for fangstutøvelsen bidro til å gjøre det mulig å gå over til bruk av mindre båter.
Representanter for fiskerikomiteen i Arkhangelsk, forskningsinstituttet SevPINRO og fangstkollektivene Chapoma på Kola-kysten og Koida og Zolotitsa på Arkhangelsk-kysten har vært på studietur til New Foundland og ved selvsyn sett at mindre glassfiberbåter egner seg meget godt til selfangst i isen. De fikk også studere den foredlings- og båtbyggingsindustrien som er utviklet på New Foundland. Det var en enstemmig oppfatning blant de russiske deltakerne på studieturen at slike båter med fordel kan tas i bruk i selfangsten i Kvitsjøen.
Hovedproblemet for endring av den russiske fangsten synes nå å være å finne frem til egnede finansieringsløsninger for innkjøp av båter. Dette er en oppgave som etter arbeidsgruppens oppfatning bør løses av norske og russiske kommersielle aktører hvor man blant annet søker å utnytte norske, russiske og internasjonale finansieringsordninger.
På kort sikt ønsker man å anskaffe et mindre antall båter for bruk allerede våren 2004. Disse vil trolig kunne kjøpes fra Canada eller Russland. Myndighetene i Arkhangelsk har opplyst at de vil gi økte fiskekvoter til de bedriftene som vil sette i gang med selfangst ved hjelp av båter.
Høsten 2003 ble det satt i gang produksjon av mindre glassfiberbåter ved Solombala skipsverft i Arkhangelsk i Russland for bruk i kystfisket. Ifølge fiskerimyndighetene i Arkhangelsk er det 11 fiskerikollektiver langs østkysten av Kvitsjøen som er aktuelle brukere av slike båter. Imidlertid driver bare to av disse kollektivene selfangst i dag. I tillegg kommer et antall bedrifter på kysten av Kola-haløya og Karelen. I en slik sammenheng vil det norske selskapet Selfa Arctic kunne spille en viktig rolle ettersom det har overtatt aksjemajoriteten i Solombala-verftet. De båtene som er satt i produksjon, er ikke konstruert med sikte på bruk i isen. En videreutvikling av denne båttypen vil blant annet kreve et nærmere samarbeid med det russiske skipsregisteret.
Russiske selfangstmiljøer ønsker på lengre sikt å etablere en base for foredling av selprodukter (skinn, olje og kjøtt). Dagens foredlingsvirksomhet ved de tre ovennevnte fangstkollektivene er meget primitiv. I en overgangsfase vil produktene fra selfangsten kunne hentes av båt med sikte på videreforedling i Norge.
De aktuelle russiske bedriftene samt Fiskerikomiteen i Arkhangelsk har videre opplyst at det er etablert et program for bygging av mindre fiskebåter i stål ved et skipsverft i Astrakhan for bruk i kystfisket. Russiske myndigheter støtter prosjektet gjennom en statlig subsidiert leasingordning. To båter er bestilt av en fiskeribedrift i Murmansk. Denne bedriften har foreløpig ikke drevet med selfangst, men kan være interessert i dette. Russiske myndigheter og fangstbedrifter har opplyst at norsk finansiell støtte til det russiske programmet for økt selfangst ved hjelp av båter, vil være av stor betydning og bidra til å fremskynde gjennomføringen. De ønsker at både norske myndigheter, finansinstitusjoner og bedrifter engasjerer seg i programmet. Det er antydet at et norskrussisk fellesprosjekt for innkjøp av båter og leasing av disse til fangstkollektivene, vil være en aktuell modell. Dette kan ifølge den russiske parten knyttes opp med «bareboat»-avtaler som innebærer at produktene leveres til Norge – dersom selskapet etableres i Russland. Slike løsninger vil måtte vurderes nærmere av de aktuelle norske bedriftene.
Arbeidsgruppen for prosjektet for økt fangst i Kvitsjøen vurderer situasjonen slik at det er et klart behov for norsk bistand til utviklingen av den russiske selfangsten i Kvitsjøen gjennom bruk av mindre båter. De russiske selfangstbedriftene er finansielt svake, og vil ha vanskelig for selv å finansiere overføring av nødvendig kompetanse for bruk av båter til selfangst i isen, og investeringer i båter og foredlingsanlegg. På den annen side har fiskerimyndighetene i Arkhangelsk gitt signaler om at de vil gi økte fiskekvoter til de bedriftene som vil gå over til bruk av båt til selfangst. Slike fiskekvoter vil sammen med eventuelle lånegarantier kunne redusere risikoen i forbindelse med finansieringen.
På norsk side kan det være kommersiell interesse for et samarbeid på dette området. Dette gjelder blant annet bygging av glassfiberbåter, der Selfa Arctic kan være en viktig medspiller gjennom sitt datterselskap Solombala skipsverft i Arkhangelsk. Selfa Arctic arbeider med å få etablert finansieringsordninger for båter fra verftet i Solobala til russiske fiskebåtredere. Finansieringsordninger kan vise seg avgjørende for å komme i gang med bygging av båter til selfangst i Kvitsjøen.
Rieber Skinn AS, som er en av de ledende aktørene på verdensmarkedet når det gjelder handel med selskinn, er interessert i å øke sine innkjøp av skinn og spekk fra fangst i Kvitsjøen.
Arbeidsgruppen mener at det er på denne bakgrunn at norske bedrifter bør vurdere å engasjere seg i denne typen prosjekter. Den ser foreløpig for seg følgende mulige samarbeidsområder innenfor et program om:
Innkjøp av båter
Opplæring i manøvrering i isen
Opplæring i fangst og behandling av sel i isen
Opplæring i behandling av sel frem til leveranse til mottak
Produksjon av glassfiberbåter i Russland, og på noe lengre sikt
Etablering av mottaksanlegg for sel
Arbeidsgruppen fremholder at forutsetningen for samarbeid langs disse linjene, er at norske bedrifter finner det forretningsmessig interessant å engasjere seg i russisk selfangst, og at norske myndigheter og aktuelle finansinstitusjoner gir sin støtte til dette. Det må i tilfelle inngås forpliktende samarbeidsavtaler mellom norske interessenter og russiske fangstbedrifter med støtte fra russiske myndigheter. Deretter må det utarbeides konkrete planer for de enkelte prosjektene.
Regjeringen mener det er viktig å trekke på de erfaringene som er gjort i kanadisk selfangst, som nå drives uten offentlig støtte. Det finnes visse finansieringsmuligheter på norsk side som det kan trekkes på i det videre arbeidet. Man har Næringsfondet for Nordvest-Russland, som kan bidra med tilskuddsmidler til utvikling av forretningsplaner, og man har Investeringsfondet for Nordvest-Russland som på forretningsmessig basis kan delta i selskaper som etableres for å utvikle økonomien i området. Disse ordningene vil kommersielle interesser kunne benytte seg av for å etablere fellesprosjekter med de russiske miljøer som ønsker å få til økt selfangst i russisk sone i Kvitsjøen og i Barentshavet. Samarbeidet bør skje på kommersielle betingelser. Regjeringen vil bidra med å følge opp saken på myndighetsnivå.
6.2.3 Utviklingen av regelverket i EU
Under gjennomgangen av EUs felles fiskeripolitikk (Grønnboken), ble behovet for å se fiskeripolitikken i sammenheng med andre politikkområder nevnt, også med hensyn til integrasjon av miljøhensyn i fiskeriforvaltningen. I denne prosessen har to av EU-kommisjonens mål betydning for sjøpattedyrforvaltningen: Å la miljøhensyn inngå i fiskeriforvaltningen for å bidra til en beskyttelse av artsmangfoldet, og i større grad legge til grunn en økosystembasert fiskeriforvaltning.
Sjøpattedyr er, som nevnt i pkt. 3.2.3.2, omfattet av en streng beskyttelse i henhold til Habitatdirektivet. Ifølge artikkel 11 i direktivet skal medlemsstatene kontinuerlig overvåke bevaringsstatusen, og ifølge artikkel 12 skal medlemsstatene treffe nødvendige tiltak for å innføre strenge beskyttelsestiltak for artene som er nevnt i direktivet, herunder en ordning med tilsyn med utilsiktet fangst eller ulovlig fangst.
EUs felles fiskeripolitikk har hittil ikke i noen særlig grad vært brukt som virkemiddel når det gjelder bevaring og bærekraftig utnyttelse av sjøpattedyr. Noen spesielle bestemmelser er gitt for vern av delfiner i fiske med drivgarn og snurpenot. I utgangspunktet skulle man forvente at en felles fiskeripolitikk ville inneholde regler for forvaltning av hele det marine økosystem, inkludert sjøpattedyr, men dette har så langt ikke vært tilfelle. Sjøpattedyr har vært forvaltet i medhold av naturvernlovgivningen. Dette er en utvikling som ser ut til å endres. I en uttalelse fra EU-kommisjonen til Rådet og EU-parlamentet vedrørende fiskeriforvaltning og naturvern i det marine miljø (COM 1999)363, uttrykkes det klart at miljøhensyn må integreres i fiskeripolitikken.
EU-kommisjonen går inn for en langsiktig strategi for økt beskyttelse av sårbare arter som sjøpattedyr og fugler. Dette gjøres også for habitater ved hjelp av redskapsrestriksjoner og periodevis lukking av områder og forskjellig forvaltning avhengig av årstiden.
Når det gjelder regler i medhold av fiskerilovgivningen, vedtok rådet i 1997 og 1998 begrensninger i bruk av drivgarn blant annet ut fra det synspunktet at drivgarn kunne true populasjoner av visse arter som tas som bifangst. Senere har kommisjonen gitt uttrykk for at dette har vist seg å være utilstrekkelige eller ikke tilstrekkelig koordinert. Kommisjonen mente at det var behov for ytterligere tiltak med henblikk på en konsekvent og samordnet forbedring av tiltak for beskyttelse av enkelte hvalarter. Dette er i overensstemmelse med den forpliktelse som er hjemlet i artikkel 2 i Rådsforordning nr. 2371/2002 av 20. desember 2002 om vern og bæredyktig utnyttelse av fiskeressursene som ledd i EUs felles fiskeripolitikk, som hjemler regler vedrørende begrensning av fiskerinæringens påvirkning av de marine økosystemer.
EU-kommisjonen anser problemet med bifangst i fiske som stort. Kommisjonen utarbeidet derfor i juli 2003 et forslag til Rådsforordning om foranstaltninger vedrørende utilsiktet fangst av hval i fiske. I forordningen foreslås det tre tiltak:
Restriksjoner vedrørende anvendelsen av drivgarn i Østersjøen (en begrensning av lengden til høyst 2,5 km og en ytterligere avvikling innen den 1. januar 2007)
Obligatorisk anvendelse av akustiske alarmer i noen fiskerier
En koordinert overvåkning av bifangst av hval ved en forpliktelse til å ha observatører ombord i bestemte fiskerier
Regjeringen mener det er viktig å holde nær kontakt med EU når det gjelder arbeidet med vern og bærekraftig utnyttelse av sjøpattedyr. Dette kan skje både gjennom bilaterale forbindelser, samarbeid innen aktuelle konvensjoner og avtaler, samt gjennom oppfølgingen av Bergensdeklarasjonen fra den 5. Nordsjøkonferansen. I dette arbeidet kan det bygges på de to målene for sjøpattedyrforvaltningen som kommisjonen la frem ved gjennomgangen av den felles fiskeripolitikken, nemlig bevaring av artsmangfoldet og økosystemtilnærming til forvaltningen.