11 Alternativer for integrasjon av person- og selskapsbeskatningen

11.1 Innledning

Inntektsskattesystemet har siden skattereformen 1992 vært basert på en tosatsstruktur hvor alle kapitalinntekter (i og utenfor selskapssektoren) skattlegges med en flat sats på 28 pst., mens arbeids- og pensjonsinntekter (personinntekt) har en progressiv tilleggsbeskatning. Satsforskjellen skaper behov for en modell som motvirker at avkastning av arbeid opptjent av aktive aksjonærer og personlig næringsdrivende, skattlegges som kapitalinntekt til lavere sats.

Delingsmodellen ble innført i 1992 for å løse dette inntektsskiftingsproblemet, men den fungerer ikke hensiktsmessig. Økt marginalskatt på arbeidsinntekter, kombinert med lempninger i delingsmodellen etter 1992, har gjort det både mer lønnsomt og enklere å tilpasse seg slik at faktisk arbeidsavkastning skattlegges som kapitalinntekt. Konsekvensene er at omfordelingen gjennom skattesystemet svekkes, at prinsippet om å beskatte like inntekter likt brytes og at skattesystemet mister legitimitet.

Regjeringen er enig med utvalget i at det er tvilsomt om selv en innstrammet delingsmodell over tid kan håndtere en satsforskjell og gi en stabil og treffsikker beskatning av arbeidsinntekter. Det er derfor behov for et alternativ til delingsmodellen som kan integrere beskatningen av personer og selskaper.

Regjeringen mener at en skatt på avkastning over en risikofri rente best løser inntektsskiftingsproblemet, og foreslår å innføre en modifisert aksjonærmodell for aksjonærer kombinert med en kildebasert skjermingsmodell for personlig næringsdrivende (deltakere i deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak), jf. kapittel 8 og 9. Regjeringen legger vekt på at skatten på høy avkastning må ses i sammenheng med reduksjonen i formuesskatten. Den samlede kapitalbeskatningen vil ikke øke. Denne løsningen ligger innenfor EØS-avtalens krav om fri bevegelse av kapital, ivaretar hensynet til investeringsnøytralitet og sikrer gode rammebetingelser for næringsvirksomhet.

Modeller som er vurdert

Aksjonærmodellen gjør det mulig å fjerne delingsmodellen for aksjeselskaper, forutsatt at høyeste marginalskattesats på lønn reduseres. Dette kunne en i prinsippet oppnådd med alle utbytteskattemodeller som innebærer lik skatt på lønn og utbytte på marginen. Alternativt kunne en løst inntektsskiftingsproblemet ved å forbedre delingsmodellen og samtidig redusere satsforskjellen. Departementet har med utgangspunkt i Skaugeutvalgets drøfting, vurdert følgende alternativer til aksjonærmodellen:

• Modeller med ekstra skatt på selskapsoverskudd på selskapets hånd (kildemodell) eller aksjonærens hånd (uttaksmodell), med skjerming basert på kapitalen i selskapet. Delingsmodellen kan avvikles for alle virksomhetsformer (med kildemodellen) eller kun for aksjeselskaper (uttaksmodellen).

• Økt skatt på nettokapitalinntekter til personer (nettokapitalinntektsmodellen). Hvorvidt delingsmodellen kan oppheves, er avhengig av hvor høyt skattesatsen på nettokapitalinntekter settes på marginen.

• Et nytt toppskattegrunnlag som inkluderer uttak av nærings- og finansinntekter, og hvor det gis fradrag for investeringer i nærings- og finanskapital (spare- og investeringsmodellen). Delingsmodellen kan avvikles helt.

• Ulike utbytteskattemodeller, med progressiv eller flat satsstruktur. Med en tilstrekkelig høy sats på marginen kan delingsmodellen avvikles for aksjeselskaper.

Med alle modellene vil det være nødvendig å redusere marginalskattesatsen på arbeidsinntekter. For å kunne oppheve delingsmodellen for aksjeselskaper, er det en forutsetning at marginalskattesatsen på lønn reduseres betydelig, og slik at den om lag tilsvarer marginalskattesatsen på utbytte. Ved videreføring av delingsmodellen bør marginalskattesatsen på lønn reduseres for å dempe spenningene i systemet.

I avsnitt 11.2 drøftes kort muligheten for flat skatt. I avsnitt 11.3 drøftes gjeldende delingsmodell og hvordan den må utbedres hvis den skal videreføres. Avsnitt 11.4 tar opp de prinsipielle forskjellene mellom kildebeskatning og uttaksbeskatning. I avsnitt 11.5 drøftes utvalgets skisse til nettokapitalinntektsmodell og beslektede modeller. I avsnitt 11.6 drøftes KAF-modeller, mens ulike utbytteskattemodeller drøftes i avsnitt 11.7. Spare- og investeringsmodellen til Norsk Investorforum omtales i avsnitt 11.8.

11.2 Flat skatt

En rendyrket flat skatt innebærer lik gjennomsnittsskatt og marginalskatt på alle inntekter. Alle skattytere betaler den samme andelen av inntekten i skatt uavhengig av inntektens sammensetning eller nivå. For å ivareta fordelingshensyn, kan en flat sats kombineres med et bunnfradrag i inntekten eller direkte fradrag i skatt. I så fall er skattesystemet likevel progressivt i den forstand at personer med høye inntekter betaler en større andel av inntekten i skatt enn personer med lave inntekter. Et slikt system ville gjøre det mulig å oppheve delingsmodellen. I tillegg ville det forenkle skattesystemet betydelig.

Våren 1997 ba Stortinget regjeringen om å vurdere fordeler og ulemper ved et mer proporsjonalt skattesystem, jf. Innst. S. nr. 257 (1996–97). Regjeringen Bondevik I fulgte opp ved å sette ned Stølenutvalget, som i januar 1999 leverte sin innstilling NOU 1999: 7 Flatere skatt.

Stølenutvalget drøftet konsekvensene av en mer proporsjonal skatt med utgangspunkt i seks provenynøytrale alternativer. Alternativene illustrerte at en vanskelig kan redusere satsforskjellen uten å gi størst skattelette til personer med høye arbeidsinntekter, og at det for å oppnå en balansert fordelingsprofil ville være nødvendig å bruke (betydelig) proveny på økte bunnfradrag. Ved et provenynøytralt opplegg ville skattesatsen på alminnelig inntekt, herunder bedrifts- og kapitalbeskatningen, måtte økes betydelig. En slik skjerping vil ha en negativ effekt for norsk økonomi. I utformingen av en mer proporsjonal skatt må en derfor avveie fordelingshensyn mot de negative effektene for næringsvirksomhet av å øke skatten på alminnelig inntekt. Utvalget foretrakk alternativene med en relativt liten økning i satsen på alminnelig inntekt (opp til 29,5 pst.) kombinert med redusert toppskatt (ned mot 4,5 pst.). Utvalget foreslo også å oppheve den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. over 16 G. Siden det ikke var proveny- eller fordelingsmessig rom for å oppheve toppskatten og trygdeavgiftene, konkluderte utvalget med at det ville være behov for å videreføre en (oppstrammet) delingsmodell.

Stølenutvalget anbefalte imidlertid en reform i retning av et flatere skattesystem. Ved å tilnærme skattesatsene for arbeidsinntekter og kapitalinntekter, kan en dempe motivene til å få arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekter, gjøre delingsmodellen mindre komplisert og få en bedre utnyttelse av arbeidskraften. I tillegg viste utvalget til at skattesystemet ville bli enklere og allment mer forståelig.

Et flatere skattesystem er også et av hovedmålene for Skaugeutvalgets forslag. Skaugeutvalget drøfter i liten grad fordeler og ulemper ved en rendyrket flat skatt. Utvalget mener at bl.a. behovet for skatteinntekter gjør det umulig å redusere marginalskatten på arbeidsinntekter så mye på kort sikt at delingsmodellen kan fjernes uten videre. Utvalget tilrår heller ikke en økning av skattesatsen på alminnelig inntekt, og viser spesielt til at skattesatsen på bedriftsoverskudd ikke bør økes når mange andre land reduserer denne.

Enkelte av høringsinstansene tar til orde for en (tilnærmet) flat inntektsbeskatning. Akademikerne mener at marginalskatten på arbeidsinntekten bør reduseres slik at den nærmer seg skattesatsen for kapitalinntekter. De er i den sammenheng imot at skattesatsen på kapitalinntekter skal økes under henvisning til internasjonal konkurranseevne og faren for utflytting av kunnskapsbedrifter til utlandet. Bladet Dine Penger foreslår at man fjerner toppskatten på arbeidsinntekt helt istedenfor å innføre aksjonærmodellen, og viser til at en slik løsning vil bidra til økt investeringslyst blant gründere.

Departementet deler Stølenutvalgets og Skaugeutvalgets syn om at det er riktig å legge om til et flatere skattesystem, men at behovet for skatteinntekter og mål om omfordeling gjør det vanskelig å gå over til en rendyrket flat skatt. En flat skatt med et relativt stort bunnfradrag for personlige skattytere har en styrke i en enkel utforming, men dette må bl.a. veies mot kostnadene for samfunnet ved å øke skattesatsen for selskapsoverskudd.

Departementet vil heller ikke anbefale høyere skattesats på alminnelig inntekt for personer enn for selskaper. Et slikt skille ville gi opphav til en del av de samme avgrensnings- og omgåelsesproblemene som i nettokapitalinntektsmodellen, jf. avsnitt 11.5. I tillegg måtte en ta stilling til om personlig næringsdrivende skulle skattlegges etter høy eller lav sats for alminnelig inntekt. Ved skattlegging etter lav sats måtte man dessuten vurdere å skille mellom renteutgifter m.m. som er pådratt i og utenfor næringsvirksomheten.

Departementet vil også peke på at den effektive satsforskjellen mellom skattleggingen av kapital og arbeid vil være mindre enn den formelle. Dette skyldes at inflasjon øker den effektive beskatningen av finanskapital, ettersom skattegrunnlaget omfatter nominelle størrelser. Full inntektsbeskatning av den nominelle avkastningen innebærer at en også beskatter kompensasjonen for inflasjonstapet.

Videre er det en kobling mellom arbeidsinntekter og opptjening av rettigheter i folketrygden (bl.a. alders- og uførepensjon). Selv om det ikke er noen entydig sammenheng, kan dette likevel begrunne en noe høyere skatt på arbeidsinntekter.

Skaugeutvalget viser også til at økt internasjonalisering kan tilsi en lavere skatt på kapital enn på arbeid, ettersom kapitalen lettere enn arbeidskraften kan flyttes over landegrensene. De samfunnsøkonomiske kostnadene ved beskatning kan reduseres ved å legge høyest skatt på de grunnlagene som påvirkes minst av skattleggingen, jf. boks 4.1. Også Aarbakkegruppen (NOU 1989: 14) mente at det er viktigere å harmonisere den innenlandske beskatningen av kapital med kapitalbeskatningen i andre land, enn hva tilfellet er for beskatningen av arbeidskraft.

Samtidig er departementet enig med Stølenutvalget og Skaugeutvalget i at det er nødvendig med endringer i retning av et flatere skattesystem. Forslagene om å innføre ekstra skatt på høy aksjeavkastning, redusere marginalskattene på arbeidsinntekter, utvide skattegrunnlagene og øke bunnfradragene i personbeskatningen vil bidra til dette.

11.3 Delingsmodellen

11.3.1 Gjeldende regler

Målet med delingsreglene er at avkastning av arbeidsinnsats skal beskattes likt for lønnstakere, personlig næringsdrivende og aktive eiere i aksjeselskaper. Prinsippet er at næringsinntekten deles i en personinntektsdel og en kapitalinntektsdel, etter antatt kilde til inntekten. Først beregnes avkastningen av den investerte kapitalen i virksomheten. Resten av inntekten anses som arbeidsavkastning, og ilegges trygdeavgift og eventuelt toppskatt i tillegg til skatt på alminnelig inntekt.

Det kan beregnes personinntekt for:

• aksjonærer i aksjeselskaper med nærmere angitte kjennetegn,

• deltakere i deltakerlignede selskaper, dvs. ansvarlige selskaper (med delt og udelt ansvar), kommandittselskaper og indre selskaper,

• personlig næringsdrivende i enkeltpersonsforetak

Betingelser for delingsplikt er knyttet til både eierandel/utbytte og aktivitet:

Eierkravet i delingsmodellen innebærer at deling av inntekt gjennomføres i selskaper der en eller flere som er aktive i selskapet, direkte eller indirekte eier to tredeler eller mer av aksjene/andelene i selskapet eller har rett til mer enn to tredeler av overskuddet/utbyttet i selskapet. Ved fastsettelsen av den aktives eierandel tas det også hensyn til aksjer/andeler som eies av den aktives nærstående (identifikasjon) . Slike aksjer regnes som eid av den aktive selv. For såkalte ikke-liberale yrker gjelder dette skattyters ektefelle, samboer og mindreårige barn. For liberale yrker (leger, tannleger, advokater, ulike konsulenter m.fl.) gjelder dette skattyters slektninger i rett nedstigende eller rett oppstigende linje, ektefelle, samboer, søsken og ektefelles eller samboers foreldre eller barn. Skillet mellom liberale og ikke-liberale yrker trådte i kraft f.o.m. 1995.

Identifikasjonsreglene omfatter også aksje eller andel eid av selskap eller innretning hvor aktive skattytere og/eller personer, selskaper eller innretninger disse skal identifiseres med, har en eierandel på minst to tredeler, eller oppebærer eller har krav på minst to tredeler av overskuddet eller utbyttet.

Kravet til aktivitet i foretaket er et skjønnsmessig vurderingstema som må avgjøres konkret av ligningsmyndighetene. Aktiviteten må være mer enn sporadisk. Forvaltning av eierinteresser og ordinær deltakelse i styre eller selskapsmøter regnes ikke alene som aktivitet. For ikke-liberale yrker er det ytterligere et krav om at arbeidsinnsatsen må overstige 300 timer for å regnes som aktivitet.

Personinntekt etter delingsmodellen beregnes med utgangspunkt i alminnelig inntekt fra foretaket. Faktiske kapitalinntekter og -gevinster trekkes først fra i selskapets alminnelige inntekt. Det samme gjelder inntektsført beløp fra gevinst- og tapskonto, mottatt aksjonærbidrag og konsernbidrag samt korreksjonsinntekt. Motsvarende skal faktiske kapitalkostnader og -tap legges til. Det samme gjelder fradragsført beløp på gevinst- og tapskonto, framførbart underskudd, avgitt aksjonærbidrag og konsernbidrag, reverseringsfradrag samt sjømanns- og fiskerfradrag. Videre trekkes et sjablonmessig fastsatt kapitalavkastningsfradrag fra. Dette fremkommer ved å multiplisere en kapitalavkastningsrate med et kapitalavkastningsgrunnlag, som bl.a. består av foretakets driftsmidler (som i utgangpunktet er verdsatt til skattemessig verdi).

Videre trekkes det fra et lønnsfradrag, som i 2004 utgjør 20 pst. av de totale lønnskostnadene. Lønnsfradraget er bl.a. begrunnet ut fra at avkastning av organisasjonskapital skal behandles som en del av kapitalavkastningsgrunnlaget.

Personinntekten fordeles på de aktive eierne etter deres krav på utbytte eller overskudd i selskapet.

11.3.2 Skaugeutvalgets vurdering

Skaugeutvalget anbefaler ikke å videreføre gjeldende delingsmodell. Utvalget peker på at delingsmodellen har svakheter som medfører at målet om å likebehandle all arbeidsavkastning ikke oppnås i praksis. For det første er det for lett å tilpasse seg bort fra modellen, bl.a. ved å overdra eierandeler i virksomheten til passive eiere. For det andre er modellen basert på sjabloner som gjør den lite treffsikker. Dette medfører at det beregnes for lav personinntekt i forhold til reell arbeidsavkastning i mange av foretakene som omfattes av modellen. En tredje svakhet er ifølge utvalget at det skilles mellom liberale og ikke-liberale yrker både når det gjelder reglene for maksimalt beregnet personinntekt (takreglene), aktivitetskravet og identifikasjonsreglene. Gjeldende delingsmodell er også sterkt preget av store forskjeller i skattesatser på arbeids- og kapitalinntekt. Det er dermed blitt svært lønnsomt å tilpasse seg bort fra delingsmodellen.

Utvalget vil heller ikke anbefale en strammere delingsmodell (s .21):

«Utvalget er også skeptisk til om en forbedret og strammere delingsmodell vil sikre tilstrekkelig stabilitet, ikke minst i lys av lempningene Stortinget har gjennomført i delingsmodellen de ti årene den har virket. Utvalget mener derfor at en bør finne løsninger som gjør det mulig å oppheve delingsmodellen, i hvert fall for aktive eiere i aksjeselskaper.»

Hvis delingsmodellen likevel skal videreføres, enten for alle virksomhetsformer eller bare for deltakerlignede selskaper/enkeltpersonsforetak i kombinasjon med aksjonærmodellen for aksjeselskaper, mener utvalget at det er nødvendig å stramme inn modellen vesentlig. Utvalget foreslår blant annet følgende endringer:

• Eierkravet strammes inn slik at mer enn 50 pst. eierandel kvalifiserer for deling. Dermed vil det ikke, som i dag, være mulig for aktive eiere å unngå delingsplikt ved å overdra 34 pst. av aksjene/andelene i selskapet til passive eiere. Utvalget viser til at beslutning om utdeling av utbytte treffes i aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper med simpelt flertall av generalforsamlingen og etter forslag fra styret. Aksjonærer som til sammen eier mer enn 50 pst. av aksjene, vil dermed ha vesentlig kontroll over hvordan selskapets overskudd anvendes.

• Identifikasjonsreglene strammes inn for ikke-liberale yrker. De lempeligere identifikasjonsreglene for ikke-liberale yrker medfører at aktive aksjonærer kan unngå deling ved å overdra aksjer for eksempel til myndige barn. Utvalget mener at en bør benytte samme regler som for liberale yrker, dvs. at den aktive identifiseres med slektninger i rett nedstigende og rett oppstigende linje, ektefelle, samboer, søsken og ektefelles eller samboers foreldre og barn. Dette tilsvarer identifikasjonsreglene slik de ble vedtatt av Stortinget i 1992.

• Unntaksregelen for selskaper med stor spredning i eierstrukturen oppheves . Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper er unntatt fra deling når minst to tredeler av selskapets aksjer eies av aktive som hver for seg ikke eier mer enn fem pst. av selskapets aksjer, forutsatt at alle aksjene gir lik rett til utbytte fra selskapet. Bakgrunnen for regelen var at man ikke ønsket å hemme fremveksten av foretak som er eiet og styrt av de ansatte. Etter utvalgets syn bryter denne unntaksregelen med logikken i delingsmodellen. Selv om det er mange aktive aksjonærer i et selskap, vil de aktive ha felles interesse av at mest mulig av inntekten i selskapet utbetales som utbytte i stedet for som lønn. Bestemmelsen inneholder riktignok et krav om markedsmessig lønn til aksjonærene, men i praksis vil det være vanskelig å kontrollere om et slikt krav er oppfylt.

• Aktivitetskravet. Utvalget foreslår å oppheve 300-timersregelen for ikke-liberale yrker. Dette vil samtidig medføre at skillet mellom liberale og ikke-liberale foretak oppheves også mht. aktivitetskravet. Utvalget ser klart uheldige sider ved å knytte aktivitetskravet til et visst antall timer, bl.a. er det vanskelig å kontrollere om aktivitetskravet er oppfylt. Etter utvalgets syn bør det imidlertid gjelde en skjønnsmessig minstegrense som gir en viss fleksibilitet, men som samtidig tar hensyn til ligningsmyndighetenes kontrollbehov.

• Lønnsfradraget reduseres fra 20 pst. til 10 pst. av de totale lønnskostnadene . Utvalget mener lønnsfradraget er et lite treffsikkert virkemiddel for å fange opp immateriell kapital og virksomhetskapital i bedriftene, men foreslår å videreføre det i innstrammet form i mangel av noe godt alternativ.

Videre drøfter utvalget behovet for endringer i metoden for beregning av personinntekt . Det gjelder:

• verdsettelse av eiendeler i kapitalavkastningsgrunnlaget

• leverandørkreditter og forskuddsbetaling fra kunder

• kapitalavkastningsraten

• reglene for begrensing av beregnet personinntekt («takreglene»)

• reglene for overdragelse av forretningsverdi («goodwill»)

11.3.3 Høringsinstansenes synspunkter

Når det gjelder videreføring/innstramminger i delingsmodellen uttaler Skattedirektoratet :

«I stedet for den foreslåtte aksjonærmodell, vil direktoratet anbefale en delingsmodell, med innstramminger i tråd med utvalgets forslag. [- - -] Delingsmodellen bør etter direktoratets oppfatning først forlates dersom det gjennom nærmere utredninger viser seg at alternative modeller kan håndtere de sentrale utfordringer på en bedre måte. Direktoratet foreslår derfor at også andre alternativer utredes nærmere.»

Norske Sivilingeniørers Forening (NIF) skriver følgende om dette:

«Ved videreføring av en strammere delingsmodell vil det bli et ennå større skille mellom delte selskaper og ikke-delte selskaper enn i dag. NIF kan ikke se at de foreslåtte endringer vil avhjelpe svakhetene med någjeldende delingsmodell. De foreslåtte endringer vil føre til et ennå sterkere press i retning av tilpasninger, og det må antas å bli nedlagt betydelige ressurser for både offentlige og private i den forbindelse. Modellen fremstår fortsatt som komplisert og lite treffsikker. På denne bakgrunn er NIF svært negativ til at delingsmodellen videreføres for selskaper med de innstramminger utvalget har foreslått.»

Den norske Revisorforening (DnR) skriver at et skattesystem må bygge på nøytralitet, forutsigbarhet og regler som er praktiserbare. Om nøytralitet uttaler de blant annet:

«Det blir et for stort brudd med nøytraliteten om man i første omgang kun lar aksjeselskaper gå over til utbyttebeskatning med skjerming, mens de øvrige selskapstypene fortsatt skal omfattes av en kildemodell. Med denne bakgrunn mener vi fortsatt at den løsningen vi skisserte i vårt innspill til skatteutvalget i fjor er den beste. Der foreslo vi at delingsmodellen opprettholdes med like regler for alle typer selskaper, men at man gjør skatten på den beregnede personinntekten om til en selskapsskatt og utligner den på selskapet og ikke på den enkelte aktive aksjonær. DnR’s oppfatning er således at inntil man har et alternativ som man med rimelig «sikkerhet» kan si vil fungere bedre, bør man beholde delingsmodellen med enkelte nødvendige/ønskelige endringer.»

Og videre uttaler de:

«Utstrakt bruk av tilpasninger innenfor dagens modell kan reduseres ved å forenkle kildemodellen på beregningssiden og vilkårsiden. En delingsmodell som i størst mulig utstrekning likebehandler de ulike næringsdrivende vil langt på vei innebære en slik forenkling. Et ensartet aktivitetskrav og like identifikasjonsregler for alle virksomheter vil innebære en ikke uvesentlig forbedring. Videre vil en avvikling av dagens refusjonsordning innebære en reell forenkling for så vel skattyterne som ligningsetaten.»

Norske Siviløkonomers Forening (NSF) uttaler:

”Vi er i prinsippet enig i utvalgets forslag om innføring av «aksjonærmodellen». En forutsetning er imidlertid at det først må etableres tekniske løsninger for å administrere ordningen. Inntil et slikt aksjeeierregister er på plass bør dagens delingsmodell, med enkelte innstramminger, videreføres. [- - -] NSF er enig i at dagens delingsmodell ikke fungerer og at det derfor er nødvendig med regelendringer. Delingsmodellens fordeler, herunder nøytral beskatning mellom selskapsformer og symmetri i beskatningen av kapitalinntekter ved utbytte og salg eller innløsning av aksjer, tilsier imidlertid at alternative løsninger bør vurderes med forsiktighet. [- - -] NSF mener at dagens delingsmodell bør videreføres, med enkelte innstramminger, inntil aksjonærmodellen er bedre utredet.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) mener at det er for store spenninger for en videreført delingsmodell og uttaler:

«Erfaringene fra 1990-tallet medfører at FNH også deler utvalgets skepsis til en videreføring av en «oppstrammet» delingsmodell som fortsatt brobygger mellom person- og næringsbeskatningen for aksjeselskaper og deltakerlignede selskaper. Inkludert høyeste arbeidsgiveravgift utgjør satsforskjellen mellom beskatning av arbeidskraft og kapital på marginen i dag hele 36,7 prosentpoeng inkludert den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 prosent av lønnsinntekter over 16 G. Selv med utvalgets forslag til avvikling av sistnevnte og reduserte toppskattesatser både i trinn 1 og 2 vil den maksimale satsforskjellen bli så høy som 26,2 prosentpoeng. Motivet knyttet til omdefinering av lønnsinntekt til kapitalinntekt vil derfor være betydelig også innenfor rammene av en strammere delingsmodell. Behovet for innstramming i modellen vil samtidig bli så vidt betydelig at verdien av «en allerede innarbeidet modell» for næringslivet reduseres.»

Norges Ingeniørorganisasjon (NITO) uttaler:

«Samtidig mener NITO det er elementer som taler for at en innføring av aksjonærmodell ikke vil løse de problemer man i dag ser at delingsmodellen representerer. Forholdet er jo at delingsmodellen må beholdes uansett. Aksjonærmodellen vil også være utsatt for det samme «presset» som delingsmodellen har vært utsatt for. I tillegg må man bryte opp nytt juridisk land, med konsekvenser vi ennå ikke har oversikt over. Aksjonærmodellen [har] likevel positive elementer, og NITO tar ikke til orde for en fullstendig avvisning av modellen. Ideelt sett burde man imidlertid komme frem til et felles prinsipp for beskatning av alle virksomhetstyper. Vi støtter derfor utvalgets forslag om at dette utredes nærmere. Som en foreløpig løsning/alternativ mener NITO at en skjerping av delingsmodellen i retning av hva modellen var i 1992 kan være et alternativ til innføring av Aksjonærmodellen.»

Når det gjelder forslaget til reduksjon i eier- og utbyttekravet fra 2/3 til 50 pst., skriver Skattedirektoratet :

«En reduksjon i eier- og utbyttekravet vil føre til at det blir mindre lønnsomt for skattyterne å tilpasse seg bort fra delingsmodellen. Direktoratet antar at det vil være vanskeligere å bygge opp, få godtatt og opprettholde en proforma tilpasning. På den andre side vil dette føre til at flere selskaper vil bli delingsforetak. Dette vil også gjelde en del selskap som alt har tilpasset seg bort fra delingsreglene. Sannsynligvis kan dette føre til at også børsnoterte selskaper blir delingsforetak. Spesielt ved indirekte eie gjennom andre selskap vil det bli mer arbeidskrevende å kontrollere om foretaket er et delingsforetak. Skattedirektoratet antar at dette er et spørsmål om hvor stor vekt en legger på at skattyteren ikke skal kunne tilpasse seg ut av delingsmodellen. Av hensyn til tilliten til skattesystemet vil direktoratet anbefale at forslaget gjennomføres.»

Skattebetalerforeningen gir sin tilslutning til å redusere eierkravet fra dagens 2/3 til mer enn 50 pst., og skriver:

«Ved å senke terskelen for inntreden i delingsmodellen, samtidig som satsen på toppskatt reduseres, vil det redusere både muligheten for – og oppfordringen til – å tilpasse seg.»

Norske Sivilingeniørers Forening (NIF) uttaler følgende om eierkravet:

«Dersom satsforskjellene mellom arbeidsinntekt- og kapitalinntekt ikke utjevnes tilstrekkelig, foreslår Skauge-utvalget at kravet til eierandel reduseres fra 2/3 til 50 %. Dette for å unngå tilpasninger ved overdragelse av 34 % til passive eiere. NIF bemerker at dersom det er de ikke-reelle tilpasninger man ved dette forslaget vil til livs, kan dette likevel ikke begrunne en regelendring. Skattyterne som tar risikoen på å foreta ikke reelle tilpasninger, vil unngå reglene uavhengig av hvor grensen til passiv eierandel settes. Grensen på 2/3 ble fastsatt ut fra beregninger over grensepunktet der det ikke lenger var lønnsomt å tilpasse seg for å oppnå skattefordeler (Ot. prp. nr 35). Senere er satsene øket. Skauge-utvalget ser ikke ut til å ha lagt avgjørende vekt på slike økonomiske betraktninger ved valg av grensen på 50 %. Forslaget om å sette kravet til eierandel til 50 % virker tilfeldig valgt. Ofte vil en passiv investor i et selskap ha enten flertall eller negativ kontroll. Forslaget om å sette kravet til eierandel til 50 % vil gjøre det vanskeligere å få inn investorer med negativ kontroll. NIF er på bakgrunn av ovennevnte negative til forslaget om reduksjon av eierandel til 50 %, og mener dette forslaget ikke treffer det som er problemet med delingsmodellen på dette punkt.»

Når det gjelder forslaget til endringer vedrørende overdragelse av egenutviklet goodwill mv., uttaler Norske Sivilingeniørers Forening (NIF) seg slik:

«Skauge-utvalget foreslår at det ikke lenger skal gis fradrag for avskrivning på ervervet goodwill ved omdannelse når det hovedsakelig er de samme eierinteresser før og etter omdannelsen. Det foreslås også at salg av egenutviklet goodwill skal skattlegges som personinntekt. NIF er av den oppfatning at det ikke kan innføres et skille mellom ervervet goodwill som er overført fra foretak med hovedsakelig samme eierkrets og goodwill overført fra andre. Et slikt skille er ulogisk og gir asymmetri i reglene. Skattepliktig omdannelse med overføring av goodwill utløser først og fremst spørsmål om riktig verdsettelse. Tilpasningsmuligheter ved denne type omdannelser er redusert ved at avskrivningssatsen for goodwill er senket fra 30 % til 20 %.»

Skattebetalerforeningen skriver følgende om overdragelse av goodwill:

«Utvalget foreslår at egenutviklet goodwill inngår i personinntekt ved salg. Selv om Skattebetalerforeningen er enig i at dagens regelverk med inntektsføring over gevinst/tapskonto kan fremstå som særdeles gunstig, så synes en slik innstramming litt for kraftig. Ved endringer i reglene bør man ikke gå lenger enn å innføre nøytralitet. Etter Skattebetalerforeningens oppfatning bør den gevinst som oppstår ved slik goodwill behandles på samme måte som gevinst ved salg av driftsmidler, dvs komme til inntekt over negativ saldo. Dette vil innebære at en næringsdrivende som fortsetter næringen får regnet inntektsføring av negativ saldo med i grunnlaget for beregning av personinntekt. Dersom næringen har opphørt vil en slik inntektsføring kun regnes som alminnelig inntekt.

Ved salg av hele eller deler av en virksomhet overdras gjerne både goodwill og driftsmidler. Fordelingen av vederlaget mellom goodwill og driftsmidler vil ofte måtte inneholde et skjønnselement. Dette kan være en vanskelig grense. Vi anser det som fordelaktig at en slik grensedragning ikke har betydelige skattemessige konsekvenser. En skattemessig favorisering av gevinst ved salg av driftsmidler kan innebære at praksis blir slik den var før 1984, dvs at goodwill som ikke kunne utgiftsføres, knapt nok fremkom.»

11.3.4 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at delingsmodellen ikke bør videreføres. Et hovedproblem med gjeldende delingsmodell er at den er blitt lite treffsikker. Dette henger delvis sammen med at delingsmodellen er bygget på sjabloner. Faren for urimelig høy beskatning i enkelttilfeller skaper press for lempninger, med det resultat at modellen blir mindre treffsikker og faktiske arbeidsinntekter unngår toppskatt m.m. Andelen delingspliktige aksjeselskaper sank fra om lag 55 pst. i 1992, til 42 pst. i 1995 og til 32 pst. i 2000. I år 2000 hadde over 70 pst. av delingspliktige aksjeselskaper negativ beregnet personinntekt. Disse tallene indikerer at delingsmodellen ikke fanger opp faktisk arbeidsavkastning til beskatning, noe som svekker omfordelingen gjennom skattesystemet.

Selv med en vesentlig tilnærming i skattesatsene på kapitalinntekt og personinntekt, er det etter departementets vurdering tvilsomt om en vil kunne sikre en stabil og treffsikker delingsmodell over tid. Delingsmodellen anses likevel som mest problematisk for aktive aksjonærer.

Utviklingen i EØS-retten tilsier at man ved videreføring av en delingsmodell dessuten må vurdere å endre reglene om RISK og godtgjørelse for å sikre lik behandling av norske og utenlandske selskapsinvesteringer, jf. kapittel 3.

Departementet er enig med utvalget i at delingsmodellen måtte endres vesentlig dersom den likevel skulle videreføres for aksjeselskaper, andre selskaper og enkeltpersonsforetak.

Etter departementets syn må eierkravet i delingsmodellen strammes inn vesentlig dersom modellen skal videreføres med samme anvendelsesområde som i dag. En hovedårsak til de mange tilpasningene til delingsmodellen, er trolig at eierkravet er for lett å omgå. Det vises til at eierkravet i dagens delingsmodell blant annet ble fastsatt ut fra en økonomisk betraktning om at det (med 1992-satsene) ikke var lønnsomt for en aktiv eier å gi avkall på en tredel eller mer av overskuddet for å unngå delingsmodellen. I praksis har det imidlertid vist seg at et slikt eierkrav ikke er tilstrekkelig for å unngå omfattende tilpasninger. Departementet støtter derfor utvalgets vurderinger og forslag når det gjelder eierkravet.

Departementet ser at en svakhet med gjeldende delingsmodell er at den skiller mellom såkalte liberale og ikke-liberale yrker både når det gjelder identifikasjonsreglene, aktivitetskravet og maksimalt beregnet personinntekt (takreglene). Departementet er enig med utvalget i at dersom identifikasjonsreglene for liberale yrker gjøres gjeldende for ikke-liberale yrker, vil det bli vanskeligere å tilpasse seg bort fra delingsreglene.

Departementet ser også at en oppheving av 300-timersregelen i aktivitetskravet for ikke-liberale foretak vil forenkle delingsmodellen. Da 300-timersregelen ble innført i 1995, gikk mange over fra å være aktive til å bli passive eiere. Regelen ble innført av forenklingshensyn. I praksis har imidlertid bestemmelsen vært med på å komplisere vilkårene for aktivitet. Problemene gjelder dels hva slags type aktivitet som skal gå inn under regelen, dels hvordan en skal telle og kontrollere timer.

Delingsmodellen inneholder også en rekke andre elementer, bl.a. knyttet til beregningen av personinntekten, for eksempel verdsettelse av eiendeler i kapitalavkastningsgrunnlaget, takregler og overdragelse av egenopparbeidet forretningsverdi (goodwill). Disse elementene er også relevante for skjermingsmodellen, og drøftes i kapittel 9.

11.4 Kildemodeller og uttaksmodeller

Delingsmodellen er en kildemodell, der avkastningen skattlegges løpende ved opptjening og uavhengig av hvordan den anvendes. Det skilles skattemessig mellom inntekt som anses som avkastning fra arbeidsinnsats, og inntekt som anses som avkastning fra den investerte kapitalen i selskapet. En slik deling etter inntektens kilde gjør det mulig å beskatte kapitaldelen og persondelen av næringsinntekten forskjellig.

Aarbakkegruppen (NOU 1989: 14) la stor vekt på hensynet til likebehandling når den anbefalte en kildemodell. Skatt ved opptjening fremfor ved uttak skulle sikre likebehandling mellom ulike virksomhetsformer og mellom arbeidsinntekter opptjent av hhv. lønnstakere og næringsdrivende.

I forbindelse med skattereformen 1992 ble det også vurdert å integrere beskatningen av personer og selskaper gjennom en uttaksmodell , der uttak fra næringsvirksomheten skattlegges om lag på samme måte som lønn. Det innebærer et skille mellom den delen av næringsinntekten som beholdes i selskapet, og den delen som tas ut av virksomheten. Men Aarbakkegruppen mente at uttaksbeskatningen ikke var egnet «hvis hovedsiktemålet er å forskjellsbehandle personinntekt og kapitalinntekt på tvers av skillet mellom næringsinntekt og annen inntekt.»

Skaugeutvalget mener at en kildebasert delingsmodell i prinsippet er det mest logiske i et skattesystem hvor kapitalinntekter og arbeidsinntekter skal skattlegges ulikt. Samtidig vil ikke utvalget gå inn for å videreføre delingsmodellen, fordi den etter utvalgets syn har vist seg å være lite treffsikker, jf. avsnitt 11.3.2.

De fleste alternativene til delingsmodellen som drøftes i dette kapitlet, er uttaksmodeller, som kjennetegnes ved at ekstra skatt ilegges selskapsoverskudd når det tas ut av virksomheten. Også i modellene hvor det legges til grunn at delingsmodellen videreføres (nettokapitalinntektsmodell med flat sats eller utbytteskatt med lavere sats enn for arbeidsinntekter), innføres uttaksbeskatning i tillegg til den kildebeskatningen som skjer gjennom delingsmodellen. Unntaket er KAF-kildemodellen, som innebærer en progressiv beskatning av selskapsoverskudd, og som kan erstatte delingsmodellen for alle selskapsformer.

Regjeringens forslag innebærer en kombinert løsning, med en uttaksmodell for aksjeselskaper (modifisert aksjonærmodell) og en kildemodell for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak (skjermingsmodellen). Enkelte av de problemene som aksjonærmodellen reiser, vil gjelde for uttaksmodeller generelt:

• Det vil bli mer lønnsomt å ta ut «skjult utbytte», ved at selskapet finansierer kapitalvarer som benyttes privat av eieren (fritidsbolig, båt eller lignende) eller gjennom internprising av transaksjoner mellom selskap og aksjonær.

• Skatt på mottatt utbytte kan gi motiver til å yte lån til selskapet i stedet for å skyte inn egenkapital. Hensikten vil være å spare skatt ved å ta ut overskudd i selskapet som renter i stedet for som utbytte. Renter vil bli skattlagt på aksjonærens hånd, men vil være en fradragsberettiget kostnad for selskapet. Utbetalingen blir dermed bare skattlagt én gang som alminnelig inntekt.

• Uttaksbeskatning kan isolert sett motivere til utflytting, bl.a. dersom det er bygget opp store latente skatteforpliktelser i selskapet.

Det vises til kapittel 8 om aksjonærmodellen for en nærmere drøfting av disse problemstillingene.

Uttaksbeskatning av deltakere i deltakerlignede selskaper og eiere av enkeltpersonsforetak, gir imidlertid ikke noe grunnlag for å fastsette pensjonsgivende inntekt , slik delingsmodellen gjør gjennom beregning av personinntekt. I aksjeselskaper vil det være mulig å knytte pensjonsgivende inntekt til lønnsuttak alene. I modellene hvor det legges til grunn at delingsmodellen skal oppheves for alle foretaksformer, må en imidlertid finne en løsning for beregning av pensjonsgivende inntekt.

Enkelte høringsinstanser har hatt synspunkter på om kapitalbeskatningen bør baseres på et kildeprinsipp eller et uttaksprinsipp. Den Norske Advokatforening er enig med Skaugeutvalget i at dagens delingsmodell bør erstattes med en uttaksmodell. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening – (NARF) mener at en uttaksmodell er å foretrekke fremfor en kildemodell.

11.5 Ekstra skatt på netto kapitalinntekter

11.5.1 Skaugeutvalgets skisse til nettokapitalinntektsmodell

Skaugeutvalget beskriver en modell med ekstra skatt på nettokapitalinntekter som alternativ til den foreslåtte aksjonærmodellen og dagens delingsmodell. Det forutsettes at formuesskatten samtidig reduseres eller avvikles for å unngå at den samlede skatten på kapital blir for høy sammenlignet med andre land. Utvalgets mindretall (Jan Syversen) anbefaler at en slik modell utredes videre parallelt med aksjonærmodellen.

Med modellen opprettes et særskilt skattegrunnlag bestående av positive netto kapital- og næringsinntekter, som kommer i tillegg til alminnelig inntekt og personinntekt. Positive netto kapital- og næringsinntekter ilegges dermed en ekstra skatt, i tillegg til skatt på alminnelig inntekt på 28 pst. Med en progressiv beskatning av nettokapitalinntekter, slik at satsene på arbeidsinntekt og kapitalinntekt blir tilnærmet like på marginen, vil skatten til en aktiv eier eller personlig næringsdrivende være upåvirket av om faktisk arbeidsinntekt tas ut som lønn, utbytte eller andre kapitalinntekter. I så fall kan delingsmodellen oppheves for alle selskapsformer .

Ettersom det er begrenset hvor mye en kan redusere marginalskatten på lønn, må marginalskatten på nettokapitalinntekter settes høyt hvis delingsmodellen skal kunne fjernes. Utvalgets flertall mener dette er uheldig i en situasjon med stor kapitalmobilitet over landegrensene. I tillegg vil en progressiv satsstruktur på nettokapitalinntekter medføre at verdien av gjeldsrentefradraget og andre fradrag avhenger av skattyterens marginalskattesats. Videre vil det oppstå et sterkt motiv til å få kapitalinntekter skattlagt på selskapets hånd og fradrag på personens hånd. Utvalgets flertall viser til at dette betyr å gjeninnføre svakheter ved skattesystemet fra før 1992-reformen, og vil ikke anbefale en slik modell.

Departementet støtter vurderingene til Skaugeutvalgets flertall av en progressiv skatt på nettokapitalinntekter til personer. Departementet ser det som særlig problematisk at satsen på marginen må settes svært høyt for at delingsmodellen skal kunne oppheves. En stor satsforskjell mellom kapitalinntekter opptjent i og utenfor selskapssektoren kan gi opphav til en rekke tilpasninger.

Departementet har imidlertid vurdert andre måter å utforme en nettokapitalinntektsmodell på enn den utvalget skisserer. Et alternativ er en modell med en relativt lav, flat skattesats for netto kapitalinntekter. I en slik modell må delingsmodellen videreføres, men redusert satsforskjell mellom arbeidsinntekter og kapitalinntekter kan gjøre at delingsmodellen fungerer bedre enn i dag. I avsnitt 11.5.2 gjøres det nærmere rede for departementets vurderinger av en nettokapitalinntektsmodell hvor delingsmodellen videreføres.

11.5.2 Ekstra skatt på nettokapitalinntekter med videreføring av delingsmodellen

Et alternativ til Skaugeutvalgets skisse til nettokapitalinntektsmodell er en moderat, ekstra skatt på nettokapitalinntekter, med en sats tilsvarende for eksempel trygdeavgiften på 7,8 pst., som kombineres med innstramminger i delingsmodellen og redusert marginalskatt på arbeidsinntekter. Hensikten vil være å redusere satsforskjellen mellom arbeidsinntekter og kapitalinntekter så mye at delingsmodellen kan fungere etter hensikten. Det forutsettes at formuesskatten reduseres eller avvikles for å unngå for sterk økning i den samlede kapitalbeskatningen.

11.5.2.1 Skisse til utforming

Skattegrunnlaget bør bygge på kjente og håndterlige avgrensninger, og omfatte:

• Alle former for løpende kapitalavkastning, som renter, aksjeutbytte og leieinntekter fra fast eiendom. For å sikre lik effektiv beskatning av aksjeutbytte og andre kapitalinntekter, må utbytter oppjusteres til å omfatte inntekt før selskapsskatt.

• Kapitalgevinster og -tap fra realisasjon av aksjer, obligasjoner og fast eiendom (i den utstrekning gevinsten/tapet er skattepliktig/fradragsberettiget ved beregning av alminnelig inntekt) m.m.

• Netto næringsinntekt fra enkeltpersonsforetak og deltakerlignet selskap, og gevinst ved salg av andeler i slike foretak. Beregnet positiv personinntekt må trekkes fra nettokapitalinntekten for å unngå at samme inntekt blir skattlagt både som personinntekt og som nettokapitalinntekt.

• Tilfeldige inntekter så langt de er skattepliktige.

• Kostnader pådratt til erverv av kapital- og næringsinntekter (herunder rentekostnader).

Gjeldsrenter er i dag fradragsberettiget i alminnelig inntekt, uavhengig av låneformål. I praksis relaterer deler av gjeldsrentene seg til anskaffelse av bolig, hvor kun en liten del av avkastningen skattlegges, eller til rene konsumgoder. Et spørsmål er derfor om en bør begrense fradraget for gjeldsrenter i nettokapitalinntektsgrunnlaget. Det ville i så fall kreve en fordeling av gjeldsrentene. En direkte fordeling, hvor en søker å finne fram til hva lånet er brukt til, ville skape store administrative problemer og åpne for tilpasninger. På den annen side er det vanskelig å utforme en god sjablonregel, særlig for skattytere med næringsinntekter. Det oppstår også spørsmål om hvordan gjeldsopptak i deltakerlignede selskaper skal håndteres. Disse problemene tilsier at alle gjeldsrenter bør kunne trekkes fra ved beregning av nettokapitalinntektsgrunnlaget.

Hensynet til at ulike investeringer bør behandles skattemessig likt (investeringsnøytralitet) taler for å tillate fremføring (ev. med renter) av negative nettokapitalinntekter , som da kan trekkes fra mot senere års positive netto kapitalinntekter. Uten fremføringsadgang vil nåverdien etter skatt av to ellers like investeringsprosjekter med ulik kontantstrømprofil bli forskjellig. På den annen side vil full fremføringsadgang medføre at skattytere med netto negativ kapitalinntekt pga. utgifter som har liten tilknytning til inntekten, for eksempel renter på bolig- eller studielån, opparbeider seg store fradrag.

Dersom en nekter fremføring av negative netto kapitalinntekter generelt, må en, for å hindre omgåelsesmuligheter, trolig også nekte fremføring av underskudd i næring i nettokapitalinntektsgrunnlaget.

Adgang til å fremføre negative nettokapitalinntekter vil redusere provenyet fra modellen betydelig. Behovet for fremføring vil imidlertid avhenge av nivået på skattesatsen. Med en moderat sats bør en trolig ikke tillate fremføring av negative netto kapitalinntekter.

11.5.2.2 Departementets vurdering

Nettokapitalinntektsmodellen vil i større grad enn de andre modellene redusere avstanden mellom skatt på arbeidsinntekter og skatt på kapitalinntekter generelt. For å løse problemet med at arbeidsinntekter omdannes til kapitalinntekter (utbytter), er det i utgangspunktet mest treffsikkert å øke skatten på utbytter. Ettersom en ekstra skatt på netto kapitalinntekter favner mye bredere enn det som i prinsippet er nødvendig for å avhjelpe inntektsskiftingsproblemet, bør den etter departementets syn også ha en bredere begrunnelse.

En slik begrunnelse kan være at nettokapitalinntektsmodellen delvis kan kompensere for fordelings- og provenyvirkningene av å avvikle formuesskatten. Beregninger viser likevel at en nettokapitalinntektsmodell vil gi vesentlig mindre proveny enn dagens formuesskatt. Når en ser bort fra tilpasninger, kan en nettokapitalinntektsmodell med en sats på 7,8 pst. gi et proveny på i størrelsesorden 4 mrd. kroner. Betydelige tilpasningsmuligheter gjør at provenyet trolig blir vesentlig mindre.

Nettokapitalinntektsmodellen innebærer ulik sats for kapitalinntekter opptjent i og utenfor selskapssektoren. Dette gir opphav til tilpasninger og arbitrasjemuligheter.

Det vil lønne seg å få inntekter beskattet på selskapets hånd og fradrag på personens hånd. For en person med positive nettokapitalinntekter og et eget selskap, vil det kunne lønne seg å finansiere konsum ved å låne av virksomheten slik at rentene kommer til fradrag mot høy sats, mens renteinntektene i virksomheten beskattes med lavere sats. Det vil også ofte lønne seg å finansiere konsum ved å låne i kapitalmarkedet fremfor å ta ut utbytte.

Det vil videre være mer lønnsomt å holde overskuddet tilbake i selskapet enn å dele ut utbytte. Mange vil trolig benytte investeringsselskap som «sparekasser» hvor avkastningen beskattes lavere enn utenfor selskapssektoren. En slik effekt vil en ikke få med en generell utbytteskatt, der avkastningen på utdelt utbytte og tilbakeholdt overskudd beskattes likt.

Motivene til tilpasninger kan gi en viss innlåsningseffekt, men virkningen på realinvesteringene vil være begrenset så lenge det ikke er innlåsning i det enkelte selskap. Innlåsingen vil gjelde selskapssektoren som helhet da ekstraskatten bare inntrer når kapitalinntekter tas ut på personlig hånd. Tilpasningene vil imidlertid svekke fordelingsvirkningene av modellen og redusere provenyet. Det er en risiko for at den ekstra skatten på netto kapitalinntekter først og fremst vil ramme småsparere og andre som ikke finner det hensiktsmessig å etablere investeringsselskaper. Modellen medfører dermed at like inntekter kan bli skattlagt ulikt.

Departementet vil ikke anbefale en ekstra skatt på nettokapitalinntekter. I tillegg til tilpasningsproblemene som følger av modellen, vil det med en moderat sats ikke være mulig å avvikle delingsmodellen. En nettokapitalinntektsmodell vil dessuten kreve egne løsninger for å sikre likebehandling av norske og utenlandske aksjer i utbytte- og gevinstbeskatningen, slik at det fortsatt vil være behov for et alternativ til dagens godtgjørelsessystem og RISK-regler.

11.6 Modeller med kapitalavkastningsfradrag (KAF-modeller)

KAF-modeller er karakterisert ved at overskudd utover en beregnet alternativavkastning på den investerte kapitalen ilegges ekstra skatt. KAF-modeller har dermed likhetstrekk med aksjonærmodellen. Mens skjermingen av alternativavkastningen i aksjonærmodellen skjer med utgangspunkt i det beløpet aksjonæren har investert (aksjens kostpris), beregnes det i KAF-modeller et kapitalavkastningsfradrag (KAF) med utgangspunkt i den samlede kapitalen i virksomheten. KAF-modeller kan utformes slik at skatten ikke påvirker investeringene.

Dersom skjermingen baseres på totalkapitalen, kan det ikke gis fradrag for gjeldsrenter i grunnlaget for ekstraskatten, da det ville innebære at disse kostnadene ble trukket fra både direkte og indirekte gjennom fradrag for alternativavkastningen. Alternativt kan skjermingen baseres på egenkapitalen i selskapet. I så fall må gjeldsrenter kunne trekkes fra i skattegrunnlaget.

All avkastning utover alternativavkastningen vil skattlegges likt, uavhengig av om ekstra høy avkastning skyldes grunnrente knyttet til naturressurser, markedsmakt e.l. Skatten er også uavhengig av om den høye avkastningen skyldes at investeringen er spesielt lønnsom, eller at aktive aksjonærer tar ut lavere lønn enn faktisk arbeidsavkastning. KAF-modeller kan dermed gjøre det mulig å oppheve delingsmodellen, forutsatt at marginalskatten på lønn reduseres slik at den om lag tilsvarer samlet marginalskatt på selskapsoverskudd.

En kildebasert KAF-modell innebærer en progressiv selskapsbeskatning, ved at den ekstra skatten ilegges selskapet på opptjeningstidspunktet. En kildemodell kan i prinsippet innføres for alle foretak, og kan således gjøre det mulig å oppheve delingsmodellen helt.

I en uttaksbasert KAF-modell vil den ekstra skatten utlignes på aksjonærens hånd når overskudd utover alternativavkastningen deles ut som utbytte eller tas ut som gevinst. En slik modell kan i utgangspunktet ikke innføres for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, fordi disse foretakene ikke deler ut utbytte på samme måte som aksjeselskaper. Med en uttaksbasert KAF-modell må en derfor enten finne alternative måter å identifisere uttak av midler på, eller videreføre en form for delingsmodell for slike foretak.

Begge disse modellene ble beskrevet av Stoltenberg-regjeringen i St.prp. nr. 1 (2000–2001). Stoltenberg-regjeringen mente at slike modeller kunne styrke fordelingsegenskapene ved skattesystemet uten å bryte med nøytralitetsprinsippet, og at et skille mellom avkastning over og under alternativavkastningen trolig ville være enklere å håndheve enn dagens skille mellom arbeids- og kapitalinntekter.

Skaugeutvalget mener modellene med økt skatt på selskapsoverskudd over alternativavkastningen har gode økonomiske egenskaper. Utvalget er likevel skeptisk til en KAF-kildemodell, fordi den vil øke gjennomsnittsskatten på overskudd på selskapets hånd. Utvalget er bekymret for at dette kan gjøre det mindre attraktivt for selskaper å etablere seg eller forbli i Norge, og vil derfor ikke anbefale modellen.

Utvalget er positiv til en KAF-uttaksmodell, som er den modellen med størst likhetstrekk med aksjonærmodellen. Utvalget foretrekker imidlertid aksjonærmodellen, fordi den i større grad ivaretar hensynet til nøytralitet og innebærer en integrert utbytte- og gevinstbeskatning. I tillegg viser utvalget til at skjermingsgrunnlaget i aksjonærmodellen (den enkelte aksjes kostpris) til en viss grad også vil omfatte immateriell kapital, og at aksjonærmodellen kan innføres for aksjer både i norske og i utenlandske selskaper. Dette er vanskeligere med en KAF-modell, som vil kreve relativt detaljert informasjon om utenlandske selskaper for å fastsette kapitalavkastningsfradraget.

Blant høringsinstansene, tilrår Finansnæringens Hovedorganisasjon en utredning av KAF-uttaksmodellen, dersom det viser seg at det blir administrativt vanskelig å gjennomføre aksjonærmodellen.

Departementet er i hovedsak enig med utvalgets vurderinger av KAF-modeller. En progressiv overskuddsskatt for selskaper ville gå i mot målet om at Norge skal fremstå som attraktivt for investeringer og utvikling av nye ideer og virksomheter.

Beskatningen av kapitalinntekter til personer kan imidlertid i større grad ses i sammenheng med endringer i formuesskatten. En nedtrapping og senere avvikling av formuesskatten gir rom for å øke skatten på kapitalinntekter til personer noe. I så fall bør en utforme den økte kapitalbeskatningen på en slik måte at en kan oppheve delingsmodellen for aksjeselskaper, og samtidig så langt som mulig ivareta hensynet til nøytralitet mellom investeringer, finansieringsformer m.m. Dette kan en i prinsippet oppnå med en KAF-uttaksmodell.

Når aksjonærmodellen anbefales fremfor en KAF-uttaksmodell, er det først og fremst fordi aksjonærmodellen gjør det enklere å fastsette skjermingsgrunnlaget. Nøytralitetsegenskapene til en KAF-uttaksmodell er dessuten mer sårbare for beregningen av kapitalgrunnlaget. Modellen er basert på samme prinsipp som delingsmodellen, ved at kapitalen i selskapet multipliseres med en gitt kapitalavkastningsrate. Erfaringene med delingsmodellen tilsier at reglene for å fastsette kapitalavkastningsgrunnlaget over tid kan bli for lempelige. Aksjens kostpris vil i de fleste tilfeller være en mer objektiv og mindre manipulerbar størrelse enn et beregnet kapitalavkastningsgrunnlag. Det vil også vanligvis være vesentlig enklere å finne fram til kostprisen på utenlandske aksjer eid av norske skattytere, enn å fastsette kapitalgrunnlaget i de aktuelle utenlandske selskapene. Det innebærer at aksjonærmodellen har en fordel fremfor en KAF-uttaksmodell også mht. mulige EØS-problemstillinger.

11.7 Utbytteskatt

Etter gjeldende regler skattlegges inntekt opptjent i aksjeselskap som alminnelig inntekt med 28 pst. Utbytte inngår også i alminnelig inntekt for mottakeren, uten at selskapet får fradrag for utdelt utbytte. Når det utdelende selskapet er skattepliktig til Norge, vil mottakeren få fradrag i skatt (godtgjørelse) for den skatten selskapet har betalt på det utdelte utbyttet. Samlet skatt på selskapsinntekter som deles ut som utbytte fra norske selskaper, er dermed 28 pst.

Med full (økonomisk) dobbeltbeskatning vil utbytter inngå i alminnelig inntekt for personlige aksjonærer uten fradrag for den skatten som er betalt av selskapet. Skatten på selskapsoverskudd som deles ut som aksjeutbytte, vil dermed øke fra 28 pst. til 48,16 pst. (28+(1–0,28)*28). Med en tilpasset satsstruktur for lønnsinntekter, slik at det skattemessig har liten betydning om aktive eiere tar ut arbeidsavkastning som lønn eller utbytte, kan delingsmodellen avvikles for aksjeselskaper.

Skaugeutvalget anbefaler ikke utbytteskatt uten skjerming fordi det bryter med prinsippet om nøytralitet i bedrifts- og kapitalbeskatningen. Utvalget legger vekt på at manglende skjerming vil øke avkastningskravet for norske investorer slik at selskaper som er avhengig av norsk kapital, vil få økte finansieringskostnader. Det kan innebære at investeringer som er avhengig av ny tilførsel av norsk aksjekapital, ikke gjennomføres. Utvalget viser til at dette kan særlig ramme mindre og nyetablerte virksomheter som kan være kredittrasjonerte, og som ikke har tilgang til internasjonale kapitalmarkeder. Utvalget viser også til at ett av målene med skattereformen i 1992 var å bidra til økt kapitalmobilitet mellom bedrifter og mellom husholdninger og bedrifter. Utbyttene har økt kraftig etter skattereformen, noe som trolig er et tegn på økt kapitalmobilitet. Utvalget mener det er sannsynlig at dette delvis er et resultat av at dobbeltbeskatning av aksjeutbytter ble opphevet, selv om en utbytteskatt i prinsippet ikke påvirker valget mellom å dele ut utbytte eller holde overskudd tilbake i selskapet. Utvalget frykter at en innføring av full skatt på utbytte igjen vil kunne føre til innlåsing av kapital i etablerte virksomheter. Utvalget viser også til at bedriftenes soliditet kan bli redusert, gitt at utbytteskatt øker finansieringskostnadene ved egenkapital.

Departementet er enig med utvalget i at en ikke bør innføre en skatt på utbytte uten noen form for skjerming. En for sterk skattemessig favorisering av gjeld kan gi en uheldig finansieringsstruktur i selskapene. I tillegg kan det føre til reduserte investeringer fordi enkelte investeringer krever at det skytes inn ny aksjekapital i selskapet. Som utvalget peker på, kan dette særlig ramme nyetablerte selskaper og selskaper i vekst.

Departementet har imidlertid vurdert alternativer til aksjonærmodellen med enklere skjermingsløsninger , med utgangspunkt i de utbytteskattemodellene som finnes i en del andre land. Disse er nærmere beskrevet i kapittel 3 og i vedlegg 1. Skjermingen skjer bl.a. ved:

• Delvis inntektsføring av personlige aksjonærers utbytte, for eksempel som i Tyskland der kun 50 pst. av utdelt utbytte inntektsføres. Aksjegevinster kan inntektsføres med en tilsvarende reduksjon.

• Reduserte skattesatser ved beskatning av utbytte og gevinster. Aksjeinntekt kan innføres som et eget skattegrunnlag med lavere sats enn på alminnelig inntekt. Effekten vil være den samme som ved delvis inntektsføring.

• Særskilte fribeløp ved fastsettelse av skattepliktig utbytte og aksjegevinster. Fribeløpet kan være et fast kronebeløp, eller fastsettes ut fra aksjonærens aksjeportefølje. Eksempelvis kan skjermingen ta utgangspunkt i en sjablonmessig (rente)avkastning basert på aksjenes kostpris.

Forutsetningen for å kunne oppheve delingsmodellen for aksjeselskaper, er at utbytte på marginen beskattes tilnærmet likt som lønn. Med delvis inntektsføring eller redusert skattesats på utbytter må delingsmodellen videreføres. Hensikten med slike modeller vil være å tilnærme skattesatsene på lønn og utbytte, dels ved å øke skatten på utbytte og dels ved å redusere skatten på arbeidsinntekter. På denne måten kan en dempe spenningen i systemet. Departementet mener imidlertid at en bør unngå løsninger som krever at delingsmodellen videreføres for aksjeselskaper, og vil ikke anbefale slike utbytteskattemodeller.

Regjeringen avviklet i forbindelse med budsjettet for 2002 den midlertidige utbytteskatten på 11 pst. Det ble lagt vekt på utbytteskattens uheldige virkninger for nyskaping og næringsvirksomhet, bl.a. at den ikke var nøytral mht. investeringer og finansieringsformer. Videre ble utbytteskatten innført uten at formuesskatten ble redusert. Departementet mener at skatt på utbytte må kombineres med redusert formuesskatt for å unngå at den samlede skatten på investeringer i næringsvirksomhet blir for høy.

Utbytteskatt med fribeløp (skjerming) kan gjøre det mulig å oppheve delingsmodellen, dersom marginalskatten på arbeidsinntekter reduseres tilstrekkelig. Regjeringens forslag til modifisert aksjonærmodell kommer inn under denne kategorien. Aksjonærmodellen har etter departementets syn bedre økonomiske egenskaper enn alternative former for utbytteskatt med skjerming, og ivaretar best de mål og hensyn som legges til grunn for reformen. I tillegg integreres beskatningen av utbytter og gevinster, slik at RISK-reglene kan oppheves, jf. kapittel 8. De fleste land har ikke symmetriske regler for utbytter og gevinster. Enkelte land gir i stedet en sjablonmessig reduksjon i gevinstbeskatningen avhengig av eiertid.

Aksjonærmodellen antas å være administrativt håndterlig med et aksjonærregister, men den stiller likevel store krav til registrering og kontroll av aksjenes kostpriser. Departementet mener likevel at de mulige administrative forenklingene som kan følge med enklere skjermingsløsninger, ikke veier opp for de negative økonomiske virkningene av et mindre nøytralt system. I tillegg vil en gi avkall på en integrert skattlegging av utbytter og aksjegevinster til personer. Andre skjermingsløsninger ville dermed kreve egne regler for beskatning av gevinster, som måtte utformes slik at de var forenelige med EØS-avtalens krav om fri bevegelighet av kapital m.m. Det er dermed usikkert om alternative skjermingsløsninger ville innebære et enklere system samlet sett.

11.8 Spare- og investeringsmodellen

Norsk Investorforum har fått utredet en skisse til skattereform, den såkalte spare- og investeringsmodellen (SI-modellen). Det forutsettes at formuesskatten oppheves helt eller delvis. Modellen innebærer et nytt toppskattegrunnlag, som skal omfatte alle arbeids-, kapital- og næringsinntekter, eventuelt med bunnfradrag.

Personlige skattytere med netto positiv nærings- og finanskapital, innrømmes fradrag for investeringer i nærings- og finanskapital ved fastsettelsen av toppskattegrunnlaget. Samtidig vil toppskatt utløses ved (senere) uttak av nærings- og finanskapital, inkludert gjeldsopptak, for å finansiere konsum. Boliginvesteringer betraktes i modellen som konsum. I prinsippet kan derfor lånefinansierte boligkjøp utløse toppbeskatning. Det er imidlertid kun for personer med netto positiv beholdning av nærings- og finanskapital, at gjeldsopptak inngår negativt i skattegrunnlaget.

Det gis fradrag for renteutgifter i toppskattegrunnlaget, men kun i nærings- og kapitalinntekt. Det gis ikke adgang til å fremføre renteutgifter når årets kapital- og næringsinntekter ikke er tilstrekkelige til at rentefradraget kan utnyttes fullt ut. Det begrensede rentefradraget ses bl.a. i sammenheng med at bolig holdes utenfor toppskattegrunnlaget.

Ved at alle typer inntekter som finansierer konsum får en skattemessig lik behandling, unngår en dagens spenninger mellom arbeids- og kapitalinntekter. Delingsmodellen kan dermed avvikles for alle foretaksformer.

Modellen innebærer at en gjennom det nye skattegrunnlaget innfører et element av utgiftsskatt i den direkte personbeskatningen. Det sentrale ved en utgiftsskatt er den skattemessige behandlingen av sparing. Mens skattegrunnlaget ved en inntektsskatt er skattyterens opptjente inntekt, er skattegrunnlaget ved en utgiftsskatt skattyterens konsumerte inntekt, dvs. inntekten korrigert for sparing.

Skaugeutvalget vil ikke anbefale SI-modellen. Det skyldes for det første at den stiller relativt store krav til at skattyterne er forutseende og setter av penger til å betale den ekstra skatten som utløses ved uttak til konsum. For det andre er utvalget skeptisk til å innføre en modell som skiller seg så betydelig fra andre lands skattesystemer, noe som kan skape problemer og tilpasningsmuligheter i forhold til utlandet. For det tredje mener utvalget at modellen kan innebære betydelige overgangsproblemer, noe som vil kreve et komplisert regelverk.

Enkelte av høringsinstansene mener SI-modellen bør utredes nærmere, herunder Bedriftsforbundet og LO.

Departementet deler utvalgets vurderinger av SI-modellen. Departementet er særlig skeptisk til de kravene modellen stiller til at skattyterne er forutseende og tar hensyn til sine fremtidige skatteforpliktelser. Dette kan føre til at skattesystemet oppfattes som mer komplisert. Modellen kan også ha uønskede fordelingsvirkninger. Det vil særlig være personer med høye inntekter som har mulighet til å spare, og som dermed får utnyttet skattefordelene i modellen. I tillegg kan det i seg selv være uheldig å innføre helt nye prinsipper i skattesystemet som ikke er prøvd ut i andre land.