2 Skaugeutvalgets utredning

2.1 Utvalgets syn på hovedutfordringene knyttet til dagens skattesystem og forslag til endringer

2.1.1 Skattesystemets rolle

Skaugeutvalget understreker at skatte- og avgiftssystemets viktigste oppgave er å finansiere offentlig ressursbruk. Dette begrenser klart hvilke andre oppgaver skatte- og avgiftssystemet kan tillegges.

Utvalget mener likevel at skatte- og avgiftssystemet kan ivareta fordelingshensyn. Dette kan best skje ved å beskatte lønns- og pensjonsinntekter progressivt. Avgifter (indirekte skatter) er etter utvalgets oppfatning et lite treffsikkert fordelingspolitisk virkemiddel. Utvalget mener at skatte- og avgiftssystemet også kan være egnet til å korrigere for en del typer markedssvikt og bidra til konjunkturregulering. Konjunkturregulering gjennom skattesystemet bør først og fremst skje ved at en sørger for å ha brede skattegrunnlag, ikke ved regelverksendringer. Brede skattegrunnlag fanger opp endringer i forbruk, inntekt og overskudd, slik at skatteinntektene øker automatisk ved konjunkturoppgang, og reduseres automatisk ved lave konjunkturer. Skaugeutvalget påpeker at det er vesentlig for vekstevnen i økonomien at hensynet til effektiv ressursbruk ivaretas ved utformingen av skatte- og avgiftsreglene. Dette hensynet kan stå i motsetning til for eksempel næringspolitiske og sosiale mål. Utvalget advarer mot selektive skattetiltak rettet mot enkeltnæringer eller -investeringer, fordi dette kan gi lavere samfunnsøkonomisk avkastning av produksjonsfaktorene. Skatte- og avgiftsordninger må vanligvis være relativt generelle. Utvalget mener derfor at skatte- og avgiftssystemet er lite egnet til å yte målrettet støtte til bestemte aktiviteter eller virksomheter. Direkte støtte er mer treffsikkert og synliggjør politiske prioriteringer på en bedre måte.

Ved utforming av skatte- og avgiftsregler er det et sentralt hensyn at reglene skal være administrativt håndterlige for ligningsmyndigheter og skattytere.

2.1.2 Utvalgets syn på hovedproblemene i dagens skattesystem

Skattereformen 1992 hadde som mål å bidra til bedre ressursutnyttelse, en mer rettferdig fordeling av skattebyrden og en forenkling av skattesystemet. Reformen ga bredere skattegrunnlag og lavere skattesatser. Den ga større likebehandling av ulike skattytere, næringer, inntektsarter og selskapstyper, og reduserte mulighetene for og lønnsomheten av skattemotiverte tilpasninger.

Skaugeutvalget mener at en bør holde fast ved hovedprinsippene i skattereformen 1992. Det er likevel behov for endringer i dagens skattesystem på visse områder. Dette har blant annet sammenheng med at det på viktige områder ikke ble foretatt endringer ved skattereformen 1992, og med at det er foretatt endringer i skattesystemet i tiden etter 1992. Videre har internasjonale forhold fått større betydning, for eksempel ved at den internasjonale mobiliteten av kapital og arbeidskraft har økt, og ved at Norge har forpliktet seg til å følge EØS-avtalens regler.

Skaugeutvalget mener at et hovedproblem ved det gjeldende skattesystemet er de store satsforskjellene i beskatningen av person- og kapitalinntekter. For inntektsåret 2003 var forskjellen i marginalskattesatsene på arbeids- og kapitalinntekter 36,7 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift og 27,3 prosentpoeng eksklusive arbeidsgiveravgift. Den store forskjellen i marginalskattesats gir sterke motiver for skattytere med høy inntekt til å tilpasse seg slik at inntekter som i realiteten er arbeidsinntekter blir beskattet som kapitalinntekter. En progressiv beskatning av personinntekter, med høy skattesats for høye inntekter, forutsetter at skattereglene effektivt fanger opp arbeidsinntekter som opptjenes innenfor næringsvirksomhet til beskatning som personinntekter. Delingsmodellen, som ble innført ved skattereformen 1992, er ikke egnet til å ivareta dette hensynet. Delingsmodellen er ikke tilpasset dagens store spenn i marginalskattesatsene. Fra 1992 til 2003 har forskjellene i marginalskattesats for inntekter fra arbeid og kapital økt fra 28,1 til 36,7 prosentpoeng inklusive arbeidsgiveravgift. Dessuten er mulighetene til å tilpasse seg ut av delingsmodellen store, blant annet på grunn av endringer i modellen i tiden etter 1992. Det er derfor behov for å endre delingsmodellen eller å erstatte den med en ny modell for integrasjon av person- og selskapsbeskatningen. En vesentlig reduksjon av forskjellene i marginalskattesatser forutsetter etter utvalgets oppfatning også at marginalskatten for personinntekter reduseres.

I personbeskatningen er det etter Skaugeutvalgets syn et problem at skattesystemet brukes til å subsidiere spesielle aktiviteter og til å gi fradrag for utgifter som ikke har tilknytning til opptjening av inntekten. Dette bryter med prinsippet om at skattegrunnlaget av hensyn til fordeling og effektiv ressursbruk i størst mulig grad bør samsvare med den faktiske nettoinntekten. Subsidiering bør etter utvalgets oppfatning skje gjennom direkte bevilgninger. Utvalget mener videre at det er et problem at mange former for naturalytelser beskattes lempeligere enn andre former for avlønning. Dette innebærer forskjellsbehandling og kan ha negative fordelingsvirkninger fordi personer med høye inntekter i praksis mottar flest naturalytelser.

Skaugeutvalget mener at de særskilte skattereglene for pensjonister mv. bidrar til at pensjonistbeskatningen er komplisert og gir en uoversiktlig marginalskattestruktur. Videre kan utformingen av reglene bidra til at det er mer gunstig å motta trygd enn å arbeide.

Dagens regler om fastsettelse av grunnlaget for beskatning av næringsinntekt ivaretar etter Skaugeutvalgets oppfatning i stor grad hovedprinsippene fra skattereformen 1992 om nøytralitet og symmetri, og bør derfor i hovedsak videreføres. Utvalget mener likevel det er grunn til å vurdere enkelte av dagens regler nærmere.

Når det gjelder beskatningen av formue, arv og fast eiendom peker utvalget på at gjeldende skatteregler gir store variasjoner i verdsettelsen av forskjellige typer formuesobjekter. Dette gir motiver for å investere i visse typer formuesobjekter (særlig fast eiendom og ikke-børsnoterte aksjer) fremfor andre. I en globalisert økonomi virker det lite fornuftig å ha vesentlig høyere skatt på mobile enn på lite mobile skattegrunnlag, slik tilfellet er i dag. Den lave effektive beskatningen av boligeiendom kan bidra til overinvesteringer i bolig, og har negative fordelingsvirkninger fordi boligformuen er skjevt fordelt og sterkt avhengig av husholdningenes økonomi og finansieringsevne. Formuesskatten fører til at den effektive skatten på sparing for enkelte kan bli svært høy, og kan i visse tilfeller øke kapitalkostnadene for selskaper som må henvende seg til norske eiere.

Når det gjelder grenseoverskridende virksomhet, peker Skaugeutvalget på at skattleggingen av avkastning av investeringer i minst mulig grad bør påvirkes av om investeringen skjer i utlandet eller i Norge. I denne sammenheng peker utvalget på at dagens kreditmetode for fradrag i norsk skatt ved skattlegging av utbytte fra utenlandske datterselskaper ikke er vidtgående nok, og at omorganisering av virksomhet over landegrenser bør kunne skje etter lovfestede regler.

Skaugeutvalget mener det er behov for å gjennomgå reglene om indirekte skatter med sikte på å utforme avgiftene mer i tråd med de primære målene for slike skatter. Utvalget mener blant annet at det er uheldig at en rekke områder er holdt utenfor merverdiavgiftssystemet, og at det ikke er en felles sats for merverdiavgift på alle varer og tjenester.

2.1.3 En langsiktig og forutsigbar skattepolitikk

Utvalget mener det bør legges større vekt på å gjøre skattepolitikken langsiktig og forutsigbar. Det bør heller ikke gå for lang tid fra behovet for reformer i skattesystemet synliggjøres og erkjennes av myndighetene til reformer er gjennomført. Det bør videre unngås at hensynet til budsjettbalanse og enkeltgruppers særinteresser fører til kortsiktige og lite gjennomtenkte endringer. På denne bakgrunn foreslår utvalget tre tiltak: For det første bør prinsipper og grunnleggende hensyn tre klarere fram i lover og stortingsvedtak, mens detaljer bør overlates til forskriftsregulering, som i større grad bør delegeres til direktoratene. For det andre bør regjeringen hvert år legge fram for Stortinget retningslinjer for skattepolitikken de nærmeste 3–4 årene. For det tredje bør det opprettes et uavhengig, utredende og rådgivende organ for Finansdepartementet og Stortinget på skatteområdet.

2.1.4 Næringsbeskatningen – skattegrunnlaget

Næringsbeskatningens viktigste oppgave er etter utvalgets oppfatning å skaffe skatteinntekter. Ved utformingen av reglene bør det legges avgjørende vekt på hensynet til effektiv ressursbruk. Utvalget mener at reglene om overskuddsbeskatning av næringsvirksomhet fortsatt bør bygge på hovedprinsippene fra skattereformen 1992 om nøytralitet og symmetri. Dette tilsier at skattegrunnlaget i størst mulig grad bør tilsvare virksomhetens faktiske økonomiske resultat. Særordninger og selektive tiltak rettet mot enkeltnæringer bør unngås. Brede skattegrunnlag er etter utvalgets syn også god fordelings- og stabiliseringspolitikk. Nøytralitetsprinsippet innebærer etter utvalgets mening også at skattleggingen i minst mulig grad bør påvirkes av hvorvidt investeringer skjer i Norge eller utlandet, jf. avsnitt 2.1.11 nedenfor.

Utvalget mener at heller ikke hensynet til næringslivets/enkeltnæringers internasjonale konkurranseevne tilsier støtte i form av særlige skatte- eller avgiftslettelser. Det bør derimot legges vekt på å ha så gode generelle skatte- og avgiftsregler at Norge kan beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og arbeidskraft. EØS-reglene om statsstøtte legger dessuten begrensninger på mulige støtteordninger.

Skaugeutvalget har lagt fram en del konkrete forslag til endringer med sikte på å gjøre næringsbeskatningen mer effektiv:

De særskilte skattereglene for jordbruk og skogbruk foreslås avviklet. Dette gjelder reglene om inntektsbeskatning av våningshus på landbrukseiendom, aktivering av kapitalisert verdi av føderåd, skattefritak ved realisasjon av jord- og skogbrukseiendom, gjennomsnittsligning av skogbruk og skattereglene for skogavgift. Utvalget mener også at jordbruksfradraget bør avvikles, men fordi fradraget har såpass beskjeden betydning sett i forhold til den øvrige direkte og indirekte støtten til landbruket har det lite for seg å avvikle dette fradraget hvis den samlede støtten likevel blir opprettholdt. Avviklingen bør derfor skje samtidig med en generell nedtrapping av jordbruksstøtten.

Avskjæringen av rett til å fremføre underskudd ved opphør av næring foreslås avviklet. Det er i dag vid adgang til å avregne underskudd fra en virksomhet i inntekt fra andre kilder før virksomheten opphører. Utvalget kan på denne bakgrunn ikke se at det er sterke grunner til at retten til å fremføre underskudd skal bortfalle når virksomheten opphører.

Begrensningen i adgangen til å fremføre underskudd til 10 år foreslås opphevet. Utvalget kan ikke se noen grunn til å ha en slik begrensning.

Retten til fradrag for tap på fordringer utvides til å gjelde alle fordringer på virksomhetsutøvere. Også fordringer på selskaper som ikke selv driver virksomhet, men som er i et konsern der det drives virksomhet, vil kunne omfattes.

Skattefradraget for FoU-kostnader oppheves. Ordningen bør etter utvalgets vurdering utformes som en regelstyrt tilskuddsordning.

Utvalget foreslår ingen endringer i avskrivningssatsene selv om utvalget antar at enkelte av satsene er noe høyere enn faktisk verdifall.

Den særskilte rederiskatteordningen er etter utvalgets syn ikke i samsvar med prinsippet om næringsnøytralitet. Utvalget påpeker imidlertid at dersom andre land, herunder EU-landene, i nær fremtid avvikler sine særordninger for skipsfarten, kan det være uheldig om en forutgående avvikling av den norske særordningen fører til en utflytting av norske rederier. Hensynet til forutsigbarhet kan videre tilsi at en bør være avventende.

Reglene om avskrivninger på goodwill og andre immaterielle eiendeler bør etter utvalgets syn vurderes med sikte på å gjøre reglene mer treffsikre. Forskjellene mellom reglene for de ulike typene av slike eiendeler kan skape avgrensningsproblemer.

Reglene om tidfesting av inntekter og fradrag knyttet til finansielleinstrumenter påvirker markedet for verdipapirhandel. Realisasjonsprinsippet gjelder som hovedregel for denne typen virksomhet. Utvalget foreslår at beskatning etter markedsverdiprinsippet utredes nærmere.

2.1.5 Personbeskatningen – skattegrunnlaget

Personbeskatningen skal etter Skaugeutvalgets syn både bidra til offentlige inntekter og til omfordeling. Samtidig må det tas hensyn til effektiv ressursbruk. Utvalget mener at grunnlaget for beskatning av arbeid og kapital i størst mulig grad bør samsvare med faktisk økonomisk avkastning. Skattesystemet bør som hovedregel ikke benyttes til å subsidiere bestemte aktiviteter eller gi fradrag for utgifter som ikke er knyttet til inntektservervet. Utvalget foreslår på denne bakgrunn å endre en del regler vedrørende grunnlaget for personbeskatningen. Hensikten er å bidra til et enklere skattesystem med et så bredt og nøytralt skattegrunnlag som mulig, der den reelle skattleggingen av ulike personer avgjøres av de formelle skattesatsene, og ikke av hvilke muligheter den enkelte har til å benytte seg av ulike fradragsordninger og andre særordninger i skattesystemet.

2.1.5.1 Enkelte fradragsordninger

Ordningen med fradrag i skatt for sparing til bolig for unge (BSU-ordningen ) foreslås fjernet. Ordningen treffer etter utvalgets syn i liten grad personer med liten inntekt. Det er også usikkert hvilken effekt ordningen har på sparingen.

Fradraget for gaver til frivillige organisasjoner foreslås fjernet. Utvalget mener at skattesystemet ikke bør brukes til å subsidiere skattytere som ønsker å støtte frivillige organisasjoner. Støtte fra staten til frivillige organisasjoner bør etter utvalgets oppfatning eventuelt skje i form av direkte bevilgninger, ikke via skattesystemet. Utvalget peker også på at ordningen kompliserer skattesystemet og medfører store administrative kostnader.

Fradraget for fagforeningskontingent foreslås opphevet, blant annet fordi utgifter av denne typen bør inngå i minstefradraget. Innbetalinger til fagforeninger dekker delvis private utgifter, for eksempel private forsikringer. Fradraget skaper også en asymmetri fordi streikebidrag fra fagorganisasjoner ikke er skattepliktig inntekt.

Fradraget for daglige arbeidsreiser foreslås strammet inn. Utvalget legger til grunn at familier kan velge å bosette seg nær familiemedlemmenes arbeidssteder. Nærhet til arbeidsstedene vil vanligvis medføre høyere bokostnader, og utvalget mener at det er vanskelig å begrunne godt hvorfor skattesystemet skal brukes til å subsidiere dem som har en lang daglig arbeidsreise. Utvalget foreslår at fradrag for reiseutgifter mellom hjem og arbeidssted skal inngå som en del av minstefradraget, men at en avvikling bør skje gradvis.

Fradraget for merutgifter til kostved arbeidsopphold utenfor hjemmet foreslås fjernet. Utvalget mener at utgiftene i liten grad er knyttet til arbeidsinntekten, og at utgiftene har karakter av å være privatutgifter.

Fradraget for merutgifter til losjived arbeidsopphold utenfor hjemmet forslås avviklet og innlemmet i minstefradraget, med en øvre fradragsgrense for slike utgifter. Avviklingen bør skje gradvis. Utvalget mener utgiftene delvis har karakter av å være privatutgifter.

Fradraget for merutgifter ved besøksreiser til hjemmet foreslås avviklet på sikt og innlemmet i minstefradraget. Utvalget mener at disse utgiftene i større eller mindre grad har karakter av å være privatutgifter. Utvalget foreslår at retten til fradrag i første omgang strammes inn.

Særskilt fradrag for sjøfolk og særfradraget for fiskere foreslås opphevet. Etter utvalgets syn bør enkeltnæringers kostnader til arbeidskraft ikke subsidieres fordi dette bidrar til å holde en for stor arbeidsstyrke i næringer med lavere verdiskaping enn andre næringer.

Særskilt fradrag i alminnelig inntekt i Finnmark og Nord-Troms foreslås opprettholdt. Utvalget peker på at fradraget kan være et egnet distriktspolitisk virkemiddel.

2.1.5.2 Sosialt begrunnede fradrag og særordninger

Utvalget foreslår at en del av de sosialt begrunnede fradragene og særordningene tas ut av skattesystemet. Utvalget mener at inntektsskattesystemet er mindre egnet enn direkte overføringer til å støtte prioriterte grupper. Begrunnelsen er blant annet at mange skattytere med lav inntekt ikke betaler skatt, og at enkelte fradragsordninger krever kompetanse og systemer som i liten grad finnes hos ligningsmyndighetene. Bortfallet av ordningene vil delvis bli kompensert gjennom utvalgets forslag til økte bunnfradrag. De sosiale subsidiene kan også videreføres som direkte støtte dersom politiske myndigheter finner dette begrunnet. Følgende endringer foreslås:

Særfradrag for store sykdomsutgifter og forsørgelse foreslås fjernet. Utvalget viser blant annet til at ordningen med særfradrag for store sykdomsutgifter skaper store administrative problemer, ikke minst for ligningsmyndighetene, og har uheldige sider når det gjelder virkeområde.

Foreldrefradraget foreslås opphevet.

Skatteklasse 2 foreslås avviklet. Dette vil etter utvalgets syn blant annet gi større likebehandling av ulike husholdningstyper, og styrke hjemmeværende ektefelles eller partners motiv til å arbeide.

2.1.5.3 Skattlegging av naturalytelser

Utvalget mener at alle former for lønn bør beskattes likt uavhengig av om det er naturalytelser eller kontant lønn. Forskjellsbehandling er urimelig og gir incentiver til tilpasninger og uthuling av skattegrunnlaget. Lempelig skattlegging av naturalytelser har også fordelingsvirkninger, fordi det i praksis er personer med høye inntekter (og høy marginalskatt) som mottar flest naturalytelser. Utvalget mener at naturalytelser i størst mulig utstrekning bør skattlegges på grunnlag av markedsverdien, og at det er behov for å rydde opp i og stramme inn regelverket. På lengre sikt bør Finansdepartementet derfor gjennomgå regelverket. På kort sikt bør særlig lempelige regler oppheves, herunder reglene for beskatning av arbeidstøy og arbeidsgiverbetalte barnehageplasser. Når det gjelder velferdstiltak, mener utvalget at det verken er ønskelig eller praktisk mulig å beskatte alle slike tiltak som lønnsinntekt. Reglene for hva som regnes som skattefrie velferdstiltak bør være strenge, men utvalget har ikke tatt standpunkt til om dagens regler om rimelige velferdstiltak er tilstrekkelige.

2.1.6 Personbeskatningen – bunnfradragene mv.

Utvalget mener at det er behov for å rydde opp i fradragsstrukturen for lave lønnsinntekter. Fradragsstrukturen er komplisert og gir en uoversiktlig marginalskattestruktur. Utvalget peker også på behovet for lavere (marginal-)skatt på lave lønnsinntekter. Utvalget har følgende forslag:

Lønnsfradraget (det særskilte fradraget i arbeidsinntekt) oppheves. Utvalget peker på at lønnsfradraget kan svekke motivene til å arbeide, ettersom det øker marginalskatten for dem med lave lønnsinntekter.

Nedre grense i minstefradraget økes til 20 000 kroner, mens øvre grense økes til 57 200 kroner. Over nedre grense settes minstefradraget til 40 pst. av brutto lønns- og pensjonsinntekter inntil minstefradraget utgjør 26 000 kroner. For inntekter utover dette settes minstefradraget lik 20 pst. av inntekten inntil øvre grense i minstefradraget nås.

Nedre grense i trygdeavgiften oppheves for alle over 17 år. Det vil i praksis si at den såkalte «frikortgrensen» oppheves. De med lønnsinntekt over 33 430 kroner vil ikke påvirkes av forslaget.

2.1.7 Skattereglene for pensjonister mv.

De særskilte skattereglene for pensjonister mv. er etter utvalgets oppfatning kompliserte og gir en uoversiktlig marginalskattestruktur. I noen tilfeller kan reglene gjøre det mer gunstig å motta trygd enn å arbeide. Utvalget forslår en del endringer med sikte på å forenkle pensjonistbeskatningen og øke motivene til å arbeide:

Skattebegrensningsregelen foreslås endret slik at

• skattefri nettoinntekt for pensjonister mv. reduseres til 76 400 kroner for enslige og 124 700 kroner for ektepar

• formuestillegget oppheves

• avtrappingssatsen reduseres fra 55 pst. til 50 pst.

Særfradraget for alder og uførhet oppheves. Dette vil øke skatten kun for pensjonister som i dag ikke skattlegges etter skattebegrensningsregelen.

Utvalget peker på at disse forslagene, sammen med forslagene om endringer i bunnfradragene mv. (jf. avsnitt 2.1.6), vil gi en viss skattelette for trygdede samlet og en omfordeling fra trygdede med høye inntekter til trygdede med middels og lave inntekter.

2.1.8 Skattesatser for inntekter

Utvalget foreslår å beholde skattesatsen på alminnelig inntekt på 28 pst. Den relativt lave satsen gjør det lettere å få aksept for brede og nøytrale skattegrunnlag, og satsen bør ikke økes når de fleste andre land er i ferd med å redusere skattesatsen på bedriftsoverskudd. Økt sats på alminnelig inntekt vil dessuten medføre økt skatt på arbeids- og pensjonsinntekter, noe som ikke er i samsvar med utvalgets anbefalinger.

Utvalget foreslår videre å redusere satsene på personinntekter som et ledd i en reduksjon av de store forskjellene mellom skatt på arbeid og skatt på kapital. Forslagene må ses i sammenheng med forslaget til en ny modell for integrasjon av person- og selskapsbeskatningen, jf. avsnitt 2.1.9. Utvalget foreslår konkret å fjerne den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 pst. på arbeidsinntekter over 16 G, og å redusere toppskattesatsene i trinn 1 og 2.

2.1.9 Integrasjon av person- og selskapsbeskatningen

Skaugeutvalget peker på at forskjellen mellom den høyeste marginalskattesatsen på arbeid og kapital har økt fra 28,1 prosentpoeng ved innføringen av delingsmodellen i 1992 til 36,7 prosentpoeng i 2003. Dette har gitt sterke motiver til å få faktisk arbeidsavkastning beskattet som kapitalinntekt. Mulighetene til å tilpasse seg ut av delingsmodellen er store, blant annet på grunn av endringer i delingsmodellen etter 1992. Utvalget har derfor vurdert flere beskatningsmodeller som gjør det mulig å oppheve delingsmodellen, i hvert fall for aktive eiere i aksjeselskaper. Utvalget går inn for en utbytteskatt med skjerming, der skjermingen skjer med utgangspunkt i aksjenes kostpris (aksjonærmodellen). Modellen innebærer skatt på den delen av investeringens avkastning som overstiger avkastningen av en risikofri kapitalplassering, jf. nærmere omtale under avsnitt 8.2. Utbytteskatten vil, sammen med utvalgets foreslåtte reduksjoner i satsene for skatt på lønns- og pensjonsinntekter, redusere satsforskjellene mellom skatt på arbeid og skatt på kapital vesentlig.

Utvalget mener at det er ønskelig at en lignende uttaksmodell innføres for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, og at dette må utredes nærmere. Dersom aksjonærmodellen innføres for aksjeselskaper uten at det innføres en lignende uttaksmodell for deltakerlignede selskaper og enkeltpersonsforetak, er det etter utvalgets oppfatning nødvendig med en strammere delingsmodell.

2.1.10 Skattlegging av formue, fast eiendom og arv

Beskatningen av formue, fast eiendom og arv bør etter Skaugeutvalgets mening bygge på et nøytralitetsprinsipp, slik at ulike typer kapital beskattes mest mulig likt. Det forutsetter at verdsettelsen av formuesobjekter baseres på markedsverdier. Dagens regler gir til dels store variasjoner i verdsettelsen mellom forskjellige typer formuesobjekter og dermed forskjellig beskatning. Dette gir motiver til å investere i enkelte typer formuesobjekter, særlig bolig og ikke-børsnoterte aksjer, fremfor andre.

Utvalget legger også vekt på den internasjonale utviklingen. I en globalisert økonomi virker det lite fornuftig å ha vesentlig høyere skatt på mobile enn på lite mobile skattegrunnlag, slik tilfellet er i dag. Fast eiendom er på kort sikt en lite mobil form for kapital, mens finanskapital og enkelte former for realkapital på kort sikt er mer mobil. I andre land har utviklingen gått i retning av å avvikle formuesskatten, mens det opprettholdes et betydelig høyere nivå på beskatningen av fast eiendom og arv sammenlignet med Norge. På lang sikt vil skattemessig likebehandling av alle former for kapital bidra til større samfunnsøkonomisk avkastning.

For formuesskatten foreslår utvalget at det innføres en verdsettelsesrabatt på 70 pst. for formuesobjekter som etter dagens regler verdsettes etter markedsverdi og for SMB-aksjer og grunnfondsbevis. Gjeld avkortes tilsvarende. Samtidig økes bunnfradragene og klasse 2 oppheves. Forslagene innebærer at provenyet fra formuesskatten om lag halveres. Det innebærer også en mer nøytral formuesskatt ved at ulike typer formuesobjekter behandles mer likt. På sikt bør formuesskatten etter utvalgets syn avvikles. Dette skyldes blant annet at den effektive skatten på sparing for enkelte kan bli svært høy, og at formuesskatten i visse tilfeller kan øke kapitalkostnadene for selskaper som må henvende seg til norske eiere. Formuesskatten bør oppheves samtidig med at skatt på fast eiendom og arv økes.

Fordelsbeskatningen av bolig bør etter utvalgets oppfatning styrkes, slik at skattegrunnlaget økes opp mot den reelle avkastningen av å bo i egen bolig. Beskatningen bør legges om ved at både bunnfradragene og ligningstakstene økes. Forslaget vil innebære at eiere av boliger med lav verdi får relativt sett lavere boligskatt enn eiere av boliger med høy verdi. Utvalget påpeker at fordelsbeskatningen bør få en mer sentral plass i skattesystemet også for å sikre bedre samsvar mellom fordelsbeskatningen og retten til fradrag for boliglånsrenter.

En obligatorisk eiendomsskatt bør etter utvalgets syn være alternativet dersom det ikke er politisk vilje til å trappe opp fordelsbeskatningen av egen bolig. I tråd med Eiendomsskatteutvalgets forslag i NOU 1996: 20 bør plikten til å betale eiendomsskatt som hovedregel gjelde for alle eiendommer, og takstene bør gjenspeile markedsverdien.

Arveavgiften bør etter utvalgets mening reformeres med utgangspunkt i Arveavgiftsutvalgets forslag om bredere grunnlag, lavere satser og høyere bunnfradrag (jf. NOU 2000: 8 Arveavgift). Hensynet til proveny og fordeling taler for å øke arveavgiften som et ledd i finansieringen av en full avvikling av formuesskatten.

2.1.11 Forholdet til utlandet

Skattesystemet bør etter Skaugeutvalgets syn være nøytralt ikke bare for investeringer i Norge, men også i forhold til om en investerer i utlandet. Det er et hovedprinsipp i skattesystemet å unngå at inntekt opptjent i utlandet beskattes både i kildestaten og i Norge. Kreditmetoden er en måte å sikre dette på.

Utvalget går inn for å videreføre og utvide dagens kreditmetode for fradrag i norsk skatt ved skattlegging av utbytte fra utenlandske datterselskaper. Gjeldende regler går etter utvalgets mening ikke langt nok. Det foreslås derfor en rekke endringer i reglene. Endringene vil medføre økte administrative kostnader. Utvalget antar at dette i noen grad kan avhjelpes ved at det innføres en begrenset fordelingsmetode som anvendes for enkelte opplistede land som har om lag samme skattenivå som Norge eller høyere skattenivå enn Norge.

Fusjon og fisjon av norske selskaper kan som hovedregel gjennomføres uten at det utløses skatteplikt på selskapet eller aksjonærene. Omorganiseringer over landegrensene, i form av fusjoner, fisjoner og fusjonslignende tilfeller (konserndannelser) medfører i utgangspunktet realisasjonsbeskatning, men selskapene og aksjonærene kan søke Finansdepartementet om skattefritak i slike situasjoner. Etter utvalgets oppfatning er det uheldig at norske selskaper må søke departementet om skattefritak ved omorganiseringer over landegrensene. Utvalget foreslår derfor at det lovfestes regler som er mest mulig like reglene i EUs direktiv om skattemessig behandling av fusjoner m.m. over landegrensene. Direktivet gir regler om utsettelse av skattlegging ved omorganiseringer som nevnt innenfor EU.

2.1.12 Indirekte skatter

Indirekte skatter omfatter merverdiavgift, særavgifter og toll. Utvalget mener at avgiftenes primære oppgaver er å skaffe staten inntekter til å finansiere offentlig virksomhet og overføringer, samt å korrigere for eksterne virkninger. Fordelings- og næringspolitiske oppgaver bør etter utvalgets oppfatning i minst mulig grad tillegges indirekte skatter. Utvalget peker på at det er et betydelig behov for å gjennomgå avgiftssystemet med sikte på å forenkle og rydde opp i systemet, slik at det kan ivareta de overordnede målene.

Skatt på forbruk påvirker ikke beslutninger om sparing og bidrar til at noe av skattebyrden belastes andre inntekter enn lønnsinntekter. Utvalget mener derfor at det er fornuftig å ha en relativt høy andel indirekte skatter. Norge har allerede et relativt høyt nivå på forbruksavgifter. Utvalget mener likevel at det er rom for en viss økning av avgiftsnivået, og foreslår økte avgifter på i størrelsesorden 2,5 mrd. kroner som benyttes til lettelser i inntektsbeskatningen.

Når det gjelder merverdiavgiften spesielt, mener utvalget at formålet med avgiften utelukkende bør være å gi staten inntekter. Dette oppnås mest effektivt ved å ha en mest mulig generell merverdiavgift der alle varer og tjenester skattlegges med samme sats.

Utvalget mener at miljø- og miljørelaterte avgifter i så stor grad som mulig bør benyttes når en skal redusere forurensning. Dette bidrar både til å utnytte samfunnets ressurser bedre og til å finansiere offentlig virksomhet.

Når det gjelder bilavgifter , bør det etter utvalgets syn vurderes å redusere engangsavgiften samtidig som avgiftene på drivstoff økes. På denne måten kan en gjøre bruk av bil dyrere, samtidig som samlede bilholdskostnader i gjennomsnitt ikke økes.

Utvalget viser til at toll begrenser internasjonal handel, og etter utvalgets vurdering er det i Norges langsiktige interesse å bygge ned slike handelshindringer. Utvalget foreslår å oppheve all gjenværende industritoll. For landbruksprodukter foreslår utvalget å oppheve svært lave tollsatser og tollsatser som ikke har noen funksjon når det gjelder å beskytte norsk produksjon. Videre foreslår utvalget at de høye tollsatsene på sentrale deler av norsk landbruksproduksjon vurderes nærmere med sikte på å skape større konkurranse i det norske markedet.

Avgiften på elektrisitet benyttes primært til å skaffe proveny, og har en svak miljøpolitisk begrunnelse. Utvalget mener at det kan være gode grunner til å fjerne elektrisitetsavgiften for all næringsvirksomhet. Dette vil også imøtekomme kravet i ESAs nye retningslinjer for miljøstøtte.

Alkohol- og tobakksavgifter benyttes dels til å skaffe inntekter, dels for å redusere helseskadelig forbruk. Utvalget gir uttrykk for at det ikke har grunnlag for å vurdere hva som er et riktig nivå på disse avgiftene, men peker på at økt grensehandel tilsier at en bør vurdere en viss reduksjon i avgiftsnivået på slike varer.

Når det gjelder dokumentavgift , mener utvalget at en bør vurdere å oppheve skillet mellom selveierboliger og borettslagsboliger.

Også en rekke andre avgifter , for eksempel sjokolade- og sukkervareavgiften og grunnavgift på engangsemballasje, bør etter utvalgets mening vurderes nærmere.

2.2 Høringsrunden

2.2.1 Innledning

Finansdepartementet sendte Skaugeutvalgets utredning på høring ved brev av 12. februar 2003, med høringsfrist 15. mai 2003. Det er kommet inn om lag 90 høringsuttalelser. I dette kapitlet redegjøres kort for hovedtrekkene i synspunktene som fremkom under høringsrunden. De enkelte merknadene omtales nærmere under behandlingen av forslagene til endringer.

2.2.2 En langsiktig og forutsigbar skattepolitikk

Høringsrunden viser at det er bred oppslutning om behovet for en stabil og forutsigbar skattepolitikk. Flere høringsinstanser understreker at forutsigbare skatteregler er særlig viktig for investeringer som foretas under usikkerhet.

2.2.3 Skattegrunnlaget i næringsbeskatningen

Høringsinstansene som har merknader støtter i hovedsak forslagene. En del høringsinstanser går imot forslaget om å omgjøre ordningen med skattefradrag for FoU-kostnader til en regelstyrt tilskuddsordning. De begrunner dette med stabilitet: Ordningen ble iverksatt i 2002, og en opphevelse vil kunne svekke næringslivets tillit til FoU-ordningen. Når det gjelder de særlige skatteordningene for primærnæringene og rederiselskaper, stiller enkelte høringsinstanser seg svært kritisk til utvalgets vurderinger. En del høringsinstanser mener at avskrivningssatsene bør økes.

2.2.4 Skattegrunnlaget i personbeskatningen

Mange høringsinstanser er prinsipielt enige i utvalgets forslag om å utvide skattegrunnlagene i personbeskatningen ved å beskatte alle former for avlønning nøytralt og begrense fradragsmulighetene. En del av høringsinstansene går likevel imot å fjerne ordninger som berører deres eget interesseområde.

Enkelte høringsinstanser mener at forslagene bør vurderes i en større sammenheng enn det Skaugeutvalget har gjort. Dette dreier seg hovedsakelig om skatteordningene med sosial begrunnelse. Instansene mener utvalgets forslag kan endre fordelingsprofilen i overføringssystemet til familier. Det må også, slik enkelte instanser ser det, vurderes hvorvidt og i hvilken grad hvert enkelt forslag skal kompenseres ved ordinære budsjettbevilgninger.

Utvalgets hovedprinsipp om å skattlegge naturalytelser til markedsverdi støttes av alle høringsinstansene som har uttalt seg. Flere høringsinstanser peker på at den økte utbredelsen av naturalytelser, dagens forskjellsbehandling av ulike avlønningsformer og den lave verdsettelsen av naturalytelser har uheldige fordelingsvirkninger.

2.2.5 Skattesatser

Generelt er høringsinstansene positive til utvalgets forslag om å redusere satsene i personbeskatningen, med enkelte unntak. De fleste innser i tråd med utvalgets innstilling at satsforskjellen på arbeids- og kapitalinntekter må reduseres for å løse delingsproblemet, og at dette vanskelig lar seg gjøre ved kun å øke kapitalbeskatningen. Enkelte instanser mener likevel at en så sterk reduksjon i skattesatsen på de høyeste arbeidsinntektene i for stor grad svekker inntektsutjevningen via skattesystemet og/eller vil prioritere skattelettelser på andre områder. De aller fleste høringsinstansene som uttaler seg om skattesatsen på alminnelig inntekt er enige i utvalgets anbefaling om å videreføre satsen på 28 pst.

2.2.6 Integrasjon av person- og selskapsbeskatningen

De fleste instansene som støtter aksjonærmodellen mener at den må gjøres lempeligere og kombineres med en avvikling av formuesskatten. Mange uttrykker også bekymring for kompleksiteten i modellen. Enkelte instanser går imot både aksjonærmodellen og forslaget til innstramminger i delingsmodellen.

2.2.7 Skattlegging av formue, fast eiendom og arv

Det er en overvekt av høringsinstanser som støtter en avvikling av formuesskatten. Oppfatningene om hvordan en avvikling skal gjennomføres spriker mer. Meningene er delte også når det gjelder forslaget om å legge økt vekt på fordelsbeskatning av bolig eller eiendomsskatt. Et flertall av høringsinstansene går imot å øke arveavgiften. Flere av instansene er i denne sammenheng særlig opptatt av hensynet til gjennomføring av generasjonsskifter i familieeide bedrifter.

2.2.8 Internasjonale forhold

Enkelte høringsinstanser går mot forslaget om å utvide dagens kreditmetode for fradrag i norsk skatt ved skattlegging av utbytte fra utenlandske datterselskaper. Dette begrunnes med at forslagene vil være administrativt svært krevende for skattyterne og for skatteetaten. De fleste instansene som uttaler seg er imidlertid positive til forslagene og støtter også forslaget til en begrenset fordelingsmetode. Flere av instansene mener reglene bør liberaliseres ut over utvalgets forslag.

De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om utvalgets forslag vedrørende omorganiseringer over landegrensene slutter seg til forslaget.

2.2.9 Indirekte skatter

En del instanser støtter utvalgets anbefaling om et merverdiavgiftssystem med et bredere grunnlag og et mål om en felles sats i systemet. Enkelte høringsinstanser går imidlertid imot å fjerne ordningen med nullsats på trykt skrift.