4 Mål og prinsipper for skattesystemet

4.1 Innledning

Skatte- og avgiftssystemets viktigste oppgave er å finansiere offentlig ressursbruk. Offentlig finansiering av omfattende velferdsoppgaver gjør det nødvendig å opprettholde betydelige skatte- og avgiftsinntekter. Etter Regjeringens syn er det imidlertid nødvendig å kombinere forbedringer av skattesystemet med skattelettelser. Skattelettelsene må innrettes slik at de styrker grunnlaget for verdiskaping og vekst, og utløser større vilje til å arbeide, utdanne seg og drive virksomhet. I tillegg skal skattesystemet spille en sentral rolle for omfordeling av inntekt, og det skal oppleves som rettferdig, forståelig og forutsigbart for skattyterne.

Ettersom det er grenser for hvor store inntekter som kan skaffes fra skatter som gir en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser (miljøavgifter m.m.) eller som ikke påvirker ressursbruken (skatt på renprofitt og grunnrente), må en i praksis bruke såkalte vridende skatter i stort omfang. Vridende skatter og avgifter har samfunnsøkonomiske kostnader ved at prisen for en vare eller tjeneste blir høyere enn kostnadene ved å produsere den. Arbeidskraft, kapital og naturressurser blir da utnyttet mindre effektivt som følge av skattleggingen. Med et høyt skattenivå er velferdstapet ved beskatningen potensielt stort. Å begrense effektivitetstapet må derfor være sentralt ved utforming av skatte- og avgiftspolitikken. Boks 4.1 gir en oversikt over prinsippene for en effektiv skattlegging.

I utformingen av skatter og avgifter kan likevel effektivitetshensynet komme i konflikt med andre hensyn. Det er allment akseptert at skattesystemet skal bidra til omfordeling i samfunnet, og at skattebyrden skal avpasses til skatteevnen for ulike inntekts- og formuesgrupper. Hensynet til administrativ enkelhet taler dessuten for at det i en del tilfeller brukes sjablonregler eller at faktiske inntekter ikke beskattes.

Det er et press i retning av at skattesystemet skal ivareta stadig flere hensyn. Resultatet kan bli et overbelastet og svært komplisert skattesystem med uklare virkninger. Utvalget peker på at antall mål for skattesystemet derfor må begrenses, og at det må klargjøres hvilke deler av skattesystemet som skal rettes inn mot hvilke mål. Utvalget viser også til at et viktig bidrag fra skattereformen i 1992 nettopp var at det ble ryddet opp i de mange delvis motstridende målene som var lagt til skattesystemet.

I skattereformen i 1992 ble det lagt stor vekt på effektivitet i utformingen av skattesystemet, og særlig innenfor bedrifts- og kapitalinntektsbeskatningen. Brede grunnlag, lave satser og symmetrisk behandling av inntekter og utgifter skulle redusere de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging og sikre et rettferdig skattesystem hvor skattyterne så langt som mulig likebehandles. Disse prinsippene hadde også fått gjennomslag internasjonalt, og mange land gjennomførte i 1980- og 1990-årene tilsvarende skattereformer. I boks 4.2 gjengis de viktigste av disse prinsippene. Skaugeutvalget mener 1992-reformen har virket positivt på norsk økonomi. Regjeringen ser det som viktig at disse prinsippene videreføres.

Regjeringen er enig med utvalget i at antall mål for skattesystemet bør begrenses for å få et enklere og mer effektivt skattesystem. Regjeringen vil særlig understreke betydningen av skattegrunnlag som gjenspeiler de økonomiske realitetene. Brudd på dette prinsippet gjør det vanskeligere å oppnå andre mål for skattesystemet. Brede grunnlag gjør det derimot mulig med relativt lave satser, sikrer at satsstrukturen har den tilsiktede fordelingseffekten, og er en forutsetning for et nøytralt og effektivt skattesystem. Det er derfor problematisk om en i stort omfang bruker unntak og særordninger i skattesystemet for å støtte særlige grupper, bransjer eller aktiviteter.

Høringsrunden har vist at det generelt er stor oppslutning om utvalgets prinsipielle utgangspunkt. Flere høringsinstanser er enig i utvalgets vektlegging av gjennomgående prinsipper for å oppnå stabilitet og forutsigbarhet i skattereglene, og tar til orde for at dette bør være et hovedhensyn ved reformen. Høringsinstansenes kommentarer til prinsipper for utforming av ulike deler av skatte- og avgiftssystemet gjengis i de relevante kapitlene.

I avsnitt 4.2 gjøres det kort rede for Skaugeutvalgets vurdering av skattesystemets betydning for den økonomiske utviklingen etter 1992. I avsnitt 4.3 drøftes skattesystemets rolle i den økonomiske politikken; hva er de viktigste oppgavene for skattesystemet og når kan særordninger på skatte- eller avgiftsområdet være et egnet virkemiddel? Avsnitt 4.4 drøfter om prinsippene for utformingen av skattesystemet bør endres som følge av økt internasjonalisering. I avsnitt 4.5 drøftes behovet for særlige tiltak for å sikre et mer stabilt og forutsigbart skattesystem, med utgangspunkt i Skaugeutvalgets forslag og høringsinstansenes syn.

4.2 Skattesystemets betydning for den økonomiske utviklingen etter 1992

Skattereformen 1992 kom etter en rekke mindre reformer på slutten av 1980-tallet, hvor bl.a. de høyeste marginalskattesatsene på arbeidsinntekter ble senket. I 1988 ble Aarbakkegruppen satt ned av Brundtland-regjeringen for å gå gjennom bedrifts- og kapitalbeskatningen med sikte på å stramme inn i de omfattende skattekredittene, og få en mer rettferdig skattlegging av kapital. Gruppen skulle også vurdere konsekvensene for personbeskatningen. Regjeringen Syse la fram St.meld. nr. 48 (1989–90) med forslag til oppfølging av Aarbakkegruppens innstilling NOU 1989: 14 Bedrifts- og kapitalbeskatningen – en skisse til reform . I Stortingets innstilling Innst. S. nr. 5 (1990–91) var det tverrpolitisk enighet om behovet for en vidtgående skattereform.

I skattereformen 1992 ble det lagt stor vekt på å utforme skattesystemet etter prinsippene om brede skattegrunnlag kombinert med lave satser, nøytralitet (det som er mest lønnsomt før skatt er også mest lønnsomt etter skatt) og symmetri (inntekter og tilhørende utgifter behandles på samme måte). Målet var en bedre ressursutnyttelse, mer rettferdig fordeling av skattebyrden og forenkling. Reformen skulle gi økt likebehandling av ulike skattytere, næringer, inntektsarter og selskapsformer, og redusere mulighetene for skattemotiverte tilpasninger. Det ble ryddet opp i de mange oppgavene som var tillagt skattesystemet før 1992 og som hadde bidratt til et uoversiktlig skattesystem og en ineffektiv bruk av samfunnets ressurser. Dette gjaldt særlig bedrifts- og kapitalbeskatningen.

I skattereformen ble den formelle skattesatsen på bedrifts- og kapitalinntekter kraftig redusert. Samtidig ble skattegrunnlaget utvidet ved at avskrivningssatsene ble redusert og en rekke særskilte fradragsordninger opphevet.

Det ble innført en todelt satsstruktur i inntektsbeskatningen, med 28 pst. sats på all alminnelig inntekt (alle inntekter til personer og selskapsoverskudd) og i tillegg trygdeavgift og toppskatt på personinntekt (lønns-, nærings- og pensjonsinntekter). Alle kapitalinntekter, uavhengig av om de var opptjent i selskaps- eller personsektoren, ble dermed skattlagt med 28 pst. Godtgjørelsessystemet ble innført for å hindre dobbeltbeskatning av utbytte, mens RISK-systemet skulle sikre likebehandling av selskapsoverskudd, uavhengig av om det ble tatt ut som utbytte eller gevinst. Delingsmodellen ble innført for å dele inntekten til personlig næringsdrivende og aktive eiere i arbeidsinntekter og kapitalinntekter.

På denne måten kunne en i større grad rendyrke målene for de enkelte delene av skatte- og avgiftssystemet: Progressiv beskatning av personinntekt skulle bidra til fordelingspolitiske mål og miljøavgifter til miljøpolitiske mål. Målet med selskapsbeskatningen skulle være å gi offentlige inntekter med minst mulig vridninger i ressursbruken.

Skaugeutvalget mener at reformen sannsynligvis har spilt en viktig rolle for den positive utviklingen i norsk økonomi i 1990-årene, selv om det er vanskelig å skille skattereformens bidrag fra andre faktorer:

• Skattereformen bidro til økt samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk lønnsomhet. Utvalget mener det er liten tvil om at en mer nøytral bedrifts- og kapitalbeskatning har gitt en mer effektiv ressursbruk og økt kapitalavkastning . Utvalget viser til at gjennomsnittlig avkastning på realkapitalen i markedsrettet virksomhet har økt markert i perioden etter skattereformen, samtidig som investeringsnivået har gått ned.

• Reformen har trolig bidratt til økt sparing , både i husholdningene og i bedriftene. Skattereformen bidro sterkt til å redusere forskjellen mellom realrente før og etter skatt. I tillegg innebar reformen at lånekapital, tilbakeholdt overskudd og annen egenkapital ble behandlet likt, mens skattesystemet før reformen favoriserte lånefinansiering. Utvalget mener dette gjenspeiles i økt soliditet i norsk næringsliv etter skattereformen (egenkapitalandelen i norske bedrifter økte fra vel 27 pst. i 1993 til vel 37 pst. i årene 1997–2000).

• Før 1992 begrenset skattereglene, i kombinasjon med aksjeloven, mulighetene for å dele ut høye utbytter. Kapital ble låst inne i det enkelte selskap og dermed ikke kanalisert dit den kastet mest av seg. Det var et mål med reformen at skattesystemet ikke lenger skulle påvirke hvorvidt overskudd i selskapene ble tatt ut eller holdt tilbake. Dobbeltbeskatning av utbytte ble derfor fjernet og ulike fondsordninger m.m. avviklet. Det er sannsynlig at dette har bidratt til økt kapitalmobilitet, både mellom bedrifter og mellom husholdninger og bedrifter. Økningen i utbytteutbetalingene i 1990-årene gjenspeiler dette, selv om også den økonomiske oppgangskonjunkturen etter 1992 har spilt inn. I årene 2000 til 2002 var det kraftige bevegelser i utbytteomfanget, trolig som følge av den midlertidige utbytteskatten for personer fra september 2000 og ut 2001.

• Til tross for at skattesatsen for bedrifter ble satt ned i reformen, har skatteinntektene fra etterskuddspliktige i Fastlands-Norge økt kraftig ; fra vel 10 mrd. kroner årlig i årene 1987–1991 til vel 40 mrd. kroner årlig i årene 2000–2001. Dette skyldtes bedre konjunkturer og dermed økt inntjening i selskapene, samt at utvidelsen av skattegrunnlaget gjorde at de økte inntektene i større grad enn tidligere ble skattlagt.

Skaugeutvalget drøfter utviklingen i inntektsforskjeller fra 1986 til 2000 og skattesystemets bidrag til inntektsutjevning. Utvalget understreker at både satsstrukturen og skattegrunnlaget har betydning for den effektive omfordelingen gjennom skattesystemet. Klart definerte og dekkende inntektsgrunnlag er viktig både for den vertikale omfordelingen (omfordeling fra personer med høye inntekter til personer med lave inntekter) og for en horisontalt rettferdig beskatning (lik beskatning av økonomisk sett like individer).

Alle inntektsgrupper hadde en inntektsvekst i perioden fra 1986 til 2000, men inntektsveksten var klart størst blant tidelen av befolkningen med høyest inntekt. Økte kapitalinntekter (aksjeutbytte og gevinster) etter skattereformen har bidratt vesentlig til de økte inntektsforskjellene. En del av de økte inntektsforskjellene kan dessuten tilskrives rene registreringseffekter. Utvidete skattegrunnlag og økte utbytter etter skattereformen medførte at mer av inntekten ble registrert i inntektsstatistikken. Dersom overskuddet holdes tilbake i selskapene i stedet for å deles ut som utbytte til aksjonærene, vil inntekten bestå av en tilsvarende verdistigning på aksjene, men som ikke registreres i statistikken. I tillegg stammet mye av utbyttet de første årene etter skattereformen fra oppløste skattemessig betingede reserver opptjent over lang tid. Skattereformens betydning for den økte inntektsforskjellen overvurderes dermed når en studerer tallene fra inntekts- og formuesundersøkelsene før og etter reformen.

Skaugeutvalget viser til at skattesystemet i praksis virket noe mindre progressivt i 1999 enn i 1991, dvs. at inntektsforskjellene etter skatt har økt noe mer enn inntektsforskjellene før skatt. Utvalget mener hovedforklaringen er at inntektene før skatt har blitt skjevere. Andre forklaringsfaktorer er at minstefradrag og personfradrag har vært underregulert i forhold til den faktiske lønnsveksten i denne perioden, og at barnetrygden ikke er blitt justert i takt med lønnsveksten. Modifiseringene av delingsmodellen har også svekket omfordelingen i skattesystemet. De fleste endringene i reglene for beregning av personinntekt har gitt lavere skatt for dem som skattlegges etter delingsmodellen. Utvalget peker i tillegg på at det er blitt lettere å tilpasse seg ut av delingsmodellen, slik at mulighetene til å få reelle arbeidsinntekter skattlagt som kapitalinntekt har økt.

4.3 Skatte- og avgiftssystemets rolle i den økonomiske politikken

4.3.1 Skatte- og avgiftssystemets hovedoppgaver

Skatte- og avgiftspolitikkens hovedoppgave er å skaffe inntekter til å finansiere offentlig ressursbruk. Skaugeutvalget understreker at dette ikke må bagatelliseres i den politiske debatten, og sier om dette (side 108):

«Når en i den politiske debatten kan oppleve at enkelte skatter og avgifter diskrediteres med henvisning til at de «bare» har som oppgave å gi offentlige inntekter, kan det være på sin plass å påpeke at dette ikke er en uvesentlig oppgave i Norge.»

I tillegg mener uvalget at skatte- og avgiftssystemet kan være egnet til:

• å bidra til omfordeling av inntekter og levekår

• å korrigere for en del typer markedssvikt

• å bidra i distriktspolitikken

Utvalget er opptatt av at en ikke bør tillegge skattesystemet for mange mål, og mener at det heller er viktig å begrense oppgavene til skatte- og avgiftssystemet. Det skyldes at dersom en ønsker å støtte en bestemt aktivitet eller gruppe gjennom skattesystemet, må andre skatter og avgifter økes for å opprettholde provenyet. Høye satser skaper større terskelvirkninger og dermed økt press for særordninger for andre grupper og aktiviteter. Videre øker effektivitetstapet vanligvis mer enn proporsjonalt når skattesatsen øker. På den måten er det vanskeligere å holde de samfunnsøkonomiske kostnadene ved skattlegging nede.

Ulike mål for skattesystemet kan dessuten stå i motsetning til hverandre. Vanligvis bør den enkelte skatte- og avgiftsart ikke rettes inn mot flere mål. En rekke mål oppnås dessuten best ved å bruke andre virkemidler enn skatte- og avgiftsreglene. På denne bakgrunn anbefaler utvalget at en del særordninger i skattesystemet fjernes eller erstattes av ordninger på utgiftssiden.

Utvalget presiserer at myndighetene bør være tilbakeholdne med aktivt å endre skatte- og avgiftsreglene som et ledd i stabiliseringspolitikken. Skatter og avgifter kan likevel ha en rolle i konjunkturreguleringen ved å sikre en konsekvent beskatning av alle inntekter, slik at en automatisk fanger opp inntektsøkninger/-reduksjoner. På den måten mener utvalget at skattesystemet kan dempe de økonomiske virkningene av konjunktursvingninger, ved at skattene øker i oppgangstider og reduseres i nedgangstider.

Departementet mener det er viktig å klargjøre målene med skatte- og avgiftssystemet for å unngå et overbelastet og ineffektivt skattesystem. Departementet støtter utvalgets syn om at skatte- og avgiftssystemet bør rettes inn mot å løse primæroppgavene; skaffe staten inntekter til lavest mulig samfunnsøkonomiske kostnader, bidra til omfordeling av inntekt og formue og korrigere for ulike former for markedssvikt. Departementet er enig i at en bør være tilbakeholden med å bruke skatte- og avgiftssystemet til å påvirke skattyternes atferd i ønsket retning. På noen områder kan det likevel være hensiktsmessig, for eksempel når det gjelder miljø og helse. En viktig gevinst fra skattereformen i 1992 var nettopp at antall mål og oppgaver for skattesystemet ble redusert. Dette var en forutsetning for å kunne gjennomføre prinsippet om brede skattegrunnlag og lave satser.

Det er et behov for å gå igjennom de forskjellige særordningene med sikte på å forenkle og effektivisere skattesystemet. I kapittel 6 drøftes mulige utvidelser av skattegrunnlagene.

4.3.2 Bruk av skatte- og avgiftspolitikken i forhold til andre virkemidler

Skaugeutvalget setter opp følgende hovedregel for virkemiddelbruken: Jo mer målrettet støtten skal være, desto mindre egnet er skatte- og avgiftssystemet som virkemiddel sammenlignet med direkte støtte over statsbudsjettet. Særskilte skatte- eller avgiftsordninger er lite egnet som virkemiddel når formålet er å støtte aktiviteter eller virksomheter som skal tilfredsstille et nærmere bestemt sett av kriterier, eller hvor det skal være rom for skjønn. Skattemyndighetene bør ikke belastes med skjønnsbaserte ordninger der det ikke er naturlig at de har den nødvendige kompetanse.

I tråd med dette mener utvalget at en bør begrense ulike fradrag i personbeskatningen som ikke har karakter av utgifter til inntekts ervervelse eller gir vesentlige administrative besparelser i forhold til tilsvarende ordninger på utgiftssiden. Utvalget mener videre at det er lite treffsikkert å legge sosialt begrunnede støtteordninger til inntektsskattesystemet, ettersom det kun er personer med skattepliktig inntekt som vil nyte godt av ordningene. I tillegg viser utvalget til at de politiske prioriteringene synliggjøres bedre på budsjettets utgiftsside.

På samme måte mener Skaugeutvalget at en må vurdere om det er næringspolitikken eller skattepolitikken som er mest målrettet og kostnadseffektiv når det gjelder tiltak rettet mot næringslivet . Utvalget mener at skattepolitikken bør rettes mot det samme målet som næringspolitikken generelt; å sikre en høyest mulig verdiskaping, først og fremst gjennom å sørge for at markedene fungerer effektivt. Utvalget drøfter så hvilke former for markedssvikt som kan tilsi offentlig inngripen, og når det er hensiktsmessig å benytte skatte- og avgiftstiltak.

Manglende konkurranse og svikt i kapitalmarkedene er etter utvalgets syn former for markedssvikt som ikke bør løses gjennom skatte- og avgiftssystemet. Skaugeutvalget mener derimot at avgifter i mange tilfeller er et egnet virkemiddel for å begrense negative eksterne virkninger, særlig forurensende utslipp. Men utvalget tviler på om det er mulig å utvide bruken av miljøavgifter så mye at det vil gi staten særlig høyere inntekter enn i dag.

Tilsvarende kan positive eksterne virkninger i prinsippet korrigeres med subsidier eller særskilte skatte- og avgiftslettelser. Utvalget viser til FoU-investeringer og næringsklynger som eksempler på aktiviteter der deler av avkastningen eller nytten fra aktiviteten tilfaller andre aktører enn de som utfører dem, slik at den samfunnsøkonomiske lønnsomheten av aktiviteten er større enn den bedriftsøkonomiske.

Utvalget understreker likevel at en bør være varsom med å bruke positive eksterne virkninger som argument for tiltak på skatteområdet. Terskelen for å gripe inn bør være høy. Ikke bare må en påvise en sannsynlig markedssvikt, myndighetene må også være i stand til å utforme tiltak som gir en bedre løsning enn den markedet genererer. Utvalget mener det bør være et kriterium at virkemidlene virker positivt selv om det er uklart hva markedssvikten konkret består i og hvilke bedrifter som rammes. Dette betyr også at tiltakene må være robuste overfor lobbyvirksomhet. Den enkelte bedriften eller bransjen vil ofte ha relativt god kjennskap til hvordan myndighetenes beslutninger kan påvirkes, mens myndighetene har mangelfull informasjonen om bransjen. Dette kan bransjen utnytte for å skaffe seg fordeler. På denne bakgrunn advarer utvalget mot å gå bort fra prinsippet om næringsnøytralitet i skattepolitikken ut fra bl.a. argumenter om klyngeeffekter. Utvalget viser også til at Norge gjennom EØS-avtalen har forpliktet seg til å følge EUs regelverk om statsstøtte, og at utvalgets anbefaling om næringsnøytralitet er i tråd med disse reglene.

Utvalget peker på noen områder hvor det i praksis drives næringspolitikk gjennom skatte- og avgiftssystemet. Utvalget mener unntak fra miljøavgifter og fritak for enkelte tjenester i merverdiavgiftssystemet er lite egnet som næringspolitiske virkemidler, og mener det er behov for en opprydding på dette området. Videre peker utvalget på at de særskilte skattereglene i primærnæringene (fiskeri, landbruk og skogbruk) bryter med prinsippet om næringsnøytralitet, og foreslår enkelte endringer på disse områdene, jf. kapittel 5. Når det gjelder rederinæringen, understreker utvalget at de særskilte skattereglene bryter med prinsippet om næringsnøytralitet, men uten å foreslå konkrete endringer, jf. også avsnitt 4.4.

Dersom skatter og avgifter skal benyttes i distriktspolitikken , bør lettelsene etter utvalgets vurdering knyttes mest mulig direkte opp mot sysselsetting i distriktene. Utvalget mener det kan være en fordel å gi støtten i form av skattelette framfor som et generelt bosettingstilskudd, fordi en kun oppnår skatteletten dersom en faktisk har skattbar inntekt. En særskilt skattelettelse gir derfor sterkere incentiver til aktivitet enn et generelt bosettingstilskudd. På denne bakgrunn mener utvalget at generelle skattelettelser rettet mot arbeidstakerne er bedre egnet som distriktspolitiske virkemidler enn avgiftslettelser eller særskilte skattelettelser til enkeltnæringer. Utvalget peker også på at de administrative kostnadene ved å bruke skattesystemet i dette tilfellet trolig er lavere enn ved en tilskuddordning.

Departementet er enig med utvalget i at tilskuddordninger normalt kan målrettes bedre enn skatteordninger. Faren for utilsiktede virkninger og tilpasninger tilsier også at en bør være varsom med å innføre særbehandling gjennom skattesystemet. Utstrakt bruk av slike særordninger vil dessuten svekke omfordelingen gjennom skattesystemet, jf. avsnitt 4.3.3.

Derfor bør en del forutsetninger være til stede for at en skatteordning skal være egnet: Ordningen bør ha et relativt stort omfang, og kriteriene for å omfattes bør være objektive og lette å kontrollere. I tillegg bør det være administrative fordeler ved å gi støtten via skattesystemet og ikke som direkte tilskudd. De særskilte skattereglene i Finnmark og Nord-Troms er eksempler på ordninger hvor disse kravene i stor grad kan anses som oppfylt.

Støtte til enkeltgrupper eller særlige formål gjennom unntak fra hovedreglene i skattesystemet, såkalte skatteutgifter, har mye til felles med regelstyrte ordninger på utgiftssiden. Men det er også viktige forskjeller: Regelstyrte ordninger utstyres gjerne med en overslagsbevilgning som vedtas av Stortinget. Det sikrer at Stortinget hvert år tar eksplisitt stilling til den budsjettmessige konsekvensen av ordningen. Ved mer- eller mindreforbruk ved budsjetterminens utløp må nye bevilgningsvedtak fattes. Det er ikke en tilsvarende oppfølging av skatteutgiftene. For å synliggjøre de politiske prioriteringene også på inntektssiden av budsjettet, presenteres det hvert år en oversikt over skatteutgiftene i forbindelse med fremleggelsen av statsbudsjettet. Stortinget fatter likevel ikke konkrete vedtak om disse beregnede utgiftene for enkeltordninger på samme måte som det tar stilling til tilskudd gjennom særlige bevilgningsvedtak.

En annen forskjell er at man i utgangspunktet må ha skattepliktig inntekt for å få nytte av et skattefradrag/-fritak. For å korrigere for dette, har man i enkelte tilfeller betalt ut uutnyttet fradrag som en negativ skatt ved skatteoppgjøret. Forsørgerfradraget, som ble avviklet fra og med 2000, var utformet slik. Der man må bryte med skattesystemets grunnformål og generelle utforming og gjøre om til en «utbetalingsordning», er det gode grunner for å vurdere om en tilskuddordning på utgiftssiden er mer hensiktsmessig.

I kapittel 6 drøftes om de ulike særordningene i skattesystemet tilfredsstiller kravene til gode skatteordninger. Departementet mener det kan være hensiktsmessig å overføre enkelte fradrags- og særordninger i skattesystemet til budsjettets utgiftsside. Unntaksvis kan det imidlertid, blant annet av administrative hensyn, være ønskelig å beholde særordninger i skattesystemet. Departementet vil vurdere dette nærmere.

Departementet er også enig med utvalget i at det kan være et behov for å rydde opp i dagens avgiftssystem, for å forenkle systemet og om mulig avvikle uhensiktsmessige avgifter. Dette vil følges opp løpende i de årlige budsjetter.

4.3.3 Skatt og fordeling

De fleste skatter og avgifter påvirker inntektsfordelingen, men ikke alle skatter og avgifter bør tillegges fordelingspolitiske oppgaver. Skaugeutvalget drøfter hvor egnet avgifter, bedriftsbeskatningen og personbeskatningen er som fordelingspolitiske virkemidler.

Utvalget mener at avgifter er et lite treffsikkert fordelingspolitisk virkemiddel. Selv om avgifter i noen grad kan slå fordelingsmessig skjevt ut, for eksempel som følge av at lavinntektsgrupper bruker en relativt større andel av inntekten sin på konsum, bør en ikke forsøke å motvirke dette gjennom utformingen av avgiften. Utvalget mener inntektsbeskatningen da er mer målrettet. Utvalget mener likevel at fordelingshensyn kan være et tilleggsargument for å innføre (avskaffe) eller øke (redusere) en avgift.

Skaugeutvalget mener en bør holde fast på prinsippet fra 1992-reformen om at bedriftsbeskatningen primært bør utformes ut fra hensynet til effektiv ressursbruk og fiskale behov. Dersom det er ønskelig å skattlegge eiere av bedrifter hardere, bør dette skje gjennom eierbeskatningen direkte og ikke ved å endre bedriftsbeskatningen. Fordelingshensynet ivaretas likevel indirekte gjennom å sikre at alle inntekter kommer til beskatning. Erfaringene fra skattesystemet før reformen i 1992 viser at særlig høyinntektsgruppene tjener på særordninger i bedriftsbeskatningen. I vurderingen av særordninger for utvalgte næringer eller aktiviteter bør en derfor også ta i betraktning at skattefordelen i siste omgang vil tilfalle bedriftseierne, som vanligvis tilhører høyinntektsgruppen.

Utvalget mener at fordelingshensynet fortsatt bør ivaretas gjennom en progressiv beskatning av personinntekt (lønn og pensjon), men at det er grunn til å dempe ambisjonene om utjevning mellom personer med høye og lave (person)inntekter. Utvalget mener det er grenser for hvor langt en kan strekke de fordelingspolitiske argumentene for en progressiv skatt på arbeidsinntekter, og viser bl.a. til at høye skatter på høye lønnsinntekter ofte vil slå ut i økte lønninger før skatt, slik at en svært progressiv satsstruktur ikke nødvendigvis har den tilsiktede virkningen på den faktiske inntektsfordelingen etter skatt. Kombinert med omgåelsesproblemene knyttet til den store satsforskjellen, mener utvalget at det er en fare for at høye skatter på høye arbeidsinntekter i praksis kan «framstå som symbolpolitikk uten særlig reell betydning ».

Etter utvalgets syn bør en legge mer vekt på å sikre at like inntekter skattlegges likt, bl.a. ved at reelle arbeidsinntekter opptjent i næringsvirksomhet skattlegges om lag likt som andre lønnsinntekter. Utvalget foreslår å øke bunnfradragene og å innføre økt skatt på høye aksjeinntekter, samtidig som de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter foreslås redusert. Utvalget understreker at dette krever at en er villig til å akseptere fordelingsvirkningene på kort sikt av å redusere marginalskatten på høye arbeidsinntekter. Over tid mener imidlertid utvalget at fordelingsvirkningene vil være mindre markante. Det skyldes bl.a. at omfanget av skattemotiverte tilpasninger reduseres, og at tiltak som sikrer en mer effektiv bruk av samfunnets ressurser kommer alle til gode.

Skaugeutvalget mener at formuesskatten har en fordelingspolitisk rolle, men at den ikke er særlig treffsikker slik den er utformet i dag. Selv om den bidrar til omfordeling ved at den i hovedsak betales av personer med høy inntekt og formue, kan personer med like stor formue behandles svært forskjellig avhengig av hvordan formuen er sammensatt. Utvalget mener at en videreføring av formuesskatten krever en vesentlig mer lik verdsettelse av ulike formuesobjekter, samt lavere skattesatser og høyere bunnfradrag. Utvalget fraråder også at såkalt arbeidende kapital fritas fra formuesskatten.

Utvalget påpeker at inntektsskatten er mindre egnet enn direkte overføringer til å støtte prioriterte grupper. Samtidig mener utvalget at en må se virkningen av skatteregler og overføringsregler i sammenheng. Summen av skattesystemet og inntektsgraderingen av enkelte offentlige ytelser kan innebære at den effektive marginalskatten ved å gå fra trygd til arbeid blir uforholdsmessig høy i noen tilfeller. Dette kan igjen føre til at personer velger å forbli trygdede framfor å gå ut i arbeid, og at de dermed ikke kommer seg ut av sin lavinntektssituasjon («fattigdomsfelle»).

Departementet mener at skattesystemet skal spille en sentral rolle i fordelingspolitikken, først og fremst gjennom en progressiv beskatning av personinntekter. Skattesystemet er et viktig instrument for omfordeling mellom personer med høye og lave inntekter. Samtidig er det viktig å se fordelingsprofilen i skattesystemet i et bredere perspektiv. Den samlede politikken innenfor ulike offentlige tjenester som for eksempel utdanningssystemet, arbeidsmarkedet, helse- og sosialsektoren har trolig større fordelingsmessig betydning enn skatt. Videre er det viktig å fokusere på de reelle virkningene av et progressivt skattesystem.

Fordelingshensynet bør heller ikke tas inn med like stor styrke på alle enkeltområder i skatte- og avgiftssystemet. Dette følger av prinsippet om målrette de tiltak og ikke knytte mange mål til én og samme ordning. Departementet er enig med utvalget i at avgifter og bedriftsbeskatningen er lite egnet til å drive aktiv fordelingspolitikk.

Høye satser kombinert med smale grunnlag kan være usosial politikk selv om den formelle progresjonen tilsier det motsatte. En illustrasjon på dette finner man i figur 3.15 i utvalgets rapport, som viser at den effektive progressiviteten i skattesystemet var høyere i 2000 enn i 1986, til tross for at de formelle skattesatsene i 1986 var klart høyere både på arbeids- og kapitalinntekter. Dette skyldes de mange særordningene før reformen som gjorde det mulig for høyinntektsgruppene å redusere skatten betydelig. Skatteevneprinsippet tilsier at skattegrunnlagene bør være mest mulig i tråd med faktisk inntekt. Departementet mener det er potensial for ytterligere utvidelser av grunnlagene, jf. drøfting i kapittel 6. Dette kan ha positive fordelingsvirkninger i tillegg til å gjøre skattesystemet enklere.

I vurderingen av hvordan skattesystemet påvirker inntektsfordelingen kan en ikke utelukkende se på omfordelingseffektene på aggregert nivå eller mellom inntektsgrupper. En må også legge vekt på hvordan skattesystemet slår ut for enkeltpersoner som er i reelt sett samme økonomiske situasjon. Både beskatningen av formue og arbeidsinntekt kan i dag slå svært ulikt ut for enkeltpersoner, avhengig av for eksempel hva formuen består av eller hvorvidt man har tilpasset seg ut av delingsmodellen eller ikke. Departementets forslag til reduksjon av de høyeste skattesatsene på lønn og nedtrapping av formuesskatten må ses i lys av dette.

Videre må en se på hvilke incentiver til tilpasninger skattesystemet skaper. Et skattesystem som svekker motivene til å arbeide er ikke god fordelingspolitikk, da det kan lede til at personer ikke kommer ut av en lavinntektssituasjon. Statistikk viser at svak tilknytning til arbeidsmarkedet er et av de viktigste kjennetegnene ved dem som har vedvarende lav inntekt. Departementets forslag om å redusere marginalskattesatsene på lavere inntektsnivåer kan derfor ha særlig positive fordelingsvirkninger.

4.4 Betydningen av internasjonalt mobile skattegrunnlag

Skattesystemet er en av flere faktorer som kan ha betydning for hvor personer bosetter seg og hvor selskaper lokaliseres. Det oppstår derfor et spørsmål om mer mobile skattegrunnlag bør beskattes lempeligere enn mindre mobile skattegrunnlag. En slik differensiert beskatning kan være i tråd med retningslinjene for et effektivt skattesystem, jf. boks 4.1.

Skattytere som bor i Norge er i utgangspunktet skattepliktig hit for all inntekt uansett om den er opptjent i Norge eller i utlandet (bostedsprinsippet). I praksis er det imidlertid vanskelig å håndheve bostedsprinsippet fullt ut. Skatt på formue og inntekt som opptjenes i andre land, kan unngås eller begrenses som følge av at det ikke foreligger et godt internasjonalt system for å utveksle opplysninger om utlendingers inntekt og formue (skatteunndragelse). I tillegg vil skatteavtaler med andre land kunne begrense Norges rett til å beskatte enkelte inntekter og formue.

Skaugeutvalget la vekt på at landene er kommet forholdsvis kort i å utvikle systemer for rapportering av personers inntekts- og formuesforhold på tvers av land. Dette øker særlig mulighetene og risikoen for skattemotivert flytting av finanskapital. Utvalget mener likevel at økt internasjonalisering ikke bør rokke ved prinsippet om nøytralitet i nærings- og kapitalbeskatningen, og viser til følgende:

• Skillet mellom mobil og ikke-mobil kapital er uklart, og mindre relevant på lengre sikt. På lang sikt er all kapital og næringsvirksomhet mobil, med unntak av virksomhet som er avhengig av ikke-mobile faktorer som naturressurser. På kort sikt er enkelte former for kapital mer mobile enn andre, for eksempel er finanskapital mer mobil enn realkapital. På investeringstidspunktet vil imidlertid også realkapitalen være mobil, ettersom en da står relativt fritt i valget av hvor investeringen skal lokaliseres.

• Høyere (lavere) skatt på kapital eller næringer som framstår som immobile (mobile) kan gi en mindre effektiv kapitalbruk, og dermed en lavere avkastning på den samlede kapitalen, ved at avkastningskravet til den skattefavoriserte næringen eller investeringen reduseres.

• Klyngeeffekter kan i prinsippet innebære økt samlet verdiskaping hvis en klarer å tiltrekke seg slike næringer. Det vil imidlertid ofte mangle informasjon om hva som er kildene til lokaliseringsgevinstene, hvilke bransjer som har særlig store fordeler ved samlokalisering og hvorfor markedet ikke selv har generert en optimal størrelse på klyngen. Mobiliteten til ulike bransjer vil også ofte være ukjent. En næringsdifferensiert politikk åpner dermed for økt press mot, og mindre stabilitet rundt, skatte- og avgiftssystemet.

• Norges forpliktelser gjennom EØS-avtalen begrenser mulighetene for selektiv støtte, også via skattesystemet.

På denne bakgrunn fraråder utvalget å bruke skattesystemet aktivt for å tiltrekke seg ulike næringer eller investeringer. Det innebærer også at en ikke bør basere skattesystemet på såkalt konkurransenøytralitet , dvs. at rammebetingelsene for hver enkelt næring bør tilsvare de beste rammebetingelsene i land det er naturlig å sammenligne seg med. I stedet bør en etter utvalgets syn tilstrebe likebehandling av næringer og investeringer , og ha så gode generelle skatte- og avgiftsregler at Norge kan beholde og tiltrekke seg næringsvirksomhet og arbeidskraft. I den grad økt internasjonalisering skal påvirke bedrifts- og kapitalbeskatningen, bør dette skje ved lave skattesatser på overskudd, og ikke ved gunstige fradragsregler, lempelig inntektsfastsettelse eller ulike særordninger. For øvrig understreker utvalget at ulike sider ved politikken med betydning for næringslivets konkurranseevne må ses i sammenheng, og tiltak må vurderes i et helhetlig perspektiv. Det offentlige tjenestetilbudet, utdanningssystemet og tilgangen på kompetent arbeidskraft har trolig også stor betydning for hvor næringsvirksomhet lokaliseres.

Utvalget mener at eventuelle klyngeeffekter i en næring ikke bør tillegges vekt i utformingen av et helhetlig skattesystem. Dette ville kreve at myndighetene måtte differensiere skattesystemet etter antatte klyngeeffekter i de ulike næringene. Utvalget peker på at det for myndighetene vil være svært vanskelig å gjennomføre en slik politikk, og viser bl.a. til at myndighetene i en slik vurdering må støtte seg på informasjon fra næringer som har egeninteresse i å fremstå som «klyngenæring». Utvalget advarer mot en slik praksis, da det åpner for at enkelte næringer vil bruke store ressurser på å fremstille seg som en næringsklynge dersom dette blir belønnet med lavere skatt.

Til tross for dette, foreslår utvalget ingen endringer i den særskilte rederibeskatningen. Utvalget peker på at en avvikling av ordningen, med eventuell påfølgende utflytting av norske rederier, kan være uheldig dersom andre land, herunder EU, i etterkant avvikler sine særordninger for skipsfarten. Utvalget mener også at hensynet til forutsigbare rammebetingelser kan tilsi at en avventer utviklingen i andre land.

Utvalget mener en bør legge vekt på den internasjonale utviklingen i vurderingene av skatt på eiendom og formue , og skriver at det «virker lite fornuftig å ha til dels vesentlig høyere skatt på mobile enn på lite mobile skattegrunnlag, slik en i praksis gjør gjennom formues- og eiendomsskatten». For å gjøre skattesystemet mer robust overfor internasjonal skattekonkurranse, foreslår utvalget å øke beskatningen av bolig og annen fast eiendom samtidig som skatten på finanskapital reduseres ved en nedtrapping, og på lengre sikt en avvikling, av formuesskatten. Utvalget viser til at dette kan gi økonomiske effektivitetsgevinster, og at det vil bringe Norge mer på linje med andre OECD-land: Utviklingen i flere OECD-land har gått i retning av å avvikle formuesskatten samtidig som det opprettholdes et betydelig høyere nivå på beskatningen av fast eiendom (og arv) enn i Norge. Kapittel 12 gjør nærmere rede for utvalgets forslag til omlegging av eiendoms- og formuesbeskatningen og departementets vurderinger.

Skaugeutvalget mener at økende internasjonalisering også kan ha betydning for skattleggingen av arbeidskraft, og viser til at mobiliteten særlig blant personer med høye lønnsinntekter er økende. Dette kan legge begrensninger på hvor ambisiøs fordelingspolitikk en kan føre. Svært høye skattesatser på høye lønnsinntekter vil etter utvalgets syn dessuten kunne gjøre det vanskeligere eller mer kostbart for norske bedrifter å få høyt kvalifisert utenlandsk arbeidskraft til Norge. Utvalget avviser likevel særskilt gunstige skatteregler for utenlandske spesialister, slik enkelte andre land har innført. Etter utvalgets syn er det bedre å redusere skatten på de høyeste lønnsinntektene generelt.

Skaugeutvalget peker også på at økt grensehandel kan tilsi en reduksjon i avgiftene på alkohol og tobakk over tid. Utvalget mener hensynet til å begrense forbruket av helseskadelige produkter taler for et relativt høyt avgiftsnivå på disse varene. Samtidig vil ytterligere reduksjoner av de svenske avgiftene kunne gi økt grensehandel og dermed økt press mot de norske avgiftene.

Departementet er enig med utvalget i at økt internasjonalisering gjør det enda viktigere å sikre gode og forutsigbare rammebetingelser for næringsvirksomhet, herunder en internasjonalt sett lav sats for selskapsoverskudd. Skattesatsen på overskudd bør derfor videreføres med 28 pst. Dette er fortsatt en relativt lav formell selskapsskattesats, selv om mange land har redusert selskapsskattesatsen de siste årene. Den effektive skattesatsen på selskapsoverskudd ligger likevel relativt sett noe høyere, ettersom Norge har et bredere skattegrunnlag i selskapsbeskatningen enn mange andre land. Selskapsbeskatningen synes alt i alt fortsatt godt tilpasset den internasjonale situasjonen, men utviklingen bør holdes under oppsikt.

Etter departementets syn styrker internasjonaliseringen argumentet for å basere selskapsbeskatningen på et prinsipp om lave formelle satser og brede grunnlag, med færrest mulig særordninger for enkeltnæringer eller investeringer. Den formelle skattesatsen på bedriftsoverskudd betyr relativt mer enn skattegrunnlaget jo høyere avkastningen er på investeringen. Skaugeutvalget slutter av dette at land som ønsker å tiltrekke seg investeringer som gir høy avkastning, heller bør legge vekt på å ha en lav generell skattesats enn å innføre særordninger som snevrer inn skattegrunnlagene. Departementet støtter dette synet.

Departementet støtter utvalgets synspunkt om at skattemessig likebehandling av næringer bør være et bærende prinsipp i skattesystemet. Hensynet til rederinæringens internasjonale rammevilkår kan likevel tilsi at en i liten grad skattlegger denne næringen. EU har også etablert egne retningslinjer på dette området som legger til rette for svært lav rederibeskatning, som gjelder frem til 2011. Forskjell mellom skattenivå innenfor og utenfor rederiskatteordningen gjør at det er viktig å sikre klare regler for hva som omfattes og ikke.

Som utvalget peker på, kan internasjonaliseringen begrense mulighetene til å drive omfordelingspolitikk gjennom sterkt progressive satser i inntektsbeskatningen. At arbeidskraften i økende grad er mobil, taler derfor også for å redusere de høyeste skattesatsene på arbeidsinntekter. Den effektive omfordelingen bestemmes imidlertid ikke bare av den formelle satsstrukturen, men også av hvilke inntekter som fanges opp til beskatning. Dette styrkes av at ulike former for naturalytelser og muligheten til å benytte seg av fradragsordninger er skjevfordelt i befolkningen. Brede skattegrunnlag som gjenspeiler faktiske økonomiske forhold, er dermed viktig både av hensyn til effektiv ressursbruk og til fordeling – og blir en enda viktigere betingelse for en effektiv fordelingspolitikk når skattegrunnlagene blir mer mobile.

Som Skaugeutvalget peker på, kan nivået på andre lands avgifter i noen grad begrense Norges handlefrihet i utformingen av avgiftssystemet. Departementet vurderer derfor løpende behovet for kutt i avgiftene på grensehandelsutsatte varer. I tillegg kan internasjonale avtaler som EØS-avtalen og Kyoto-avtalen ha betydning for toll- og avgiftssystemet i Norge. Oppfølgingen av Kyoto-avtalen legger opp til at dagens CO₂ -avgifter blir erstattet av et system med omsettelige klimagasskvoter. Eksempler på at forpliktelser etter EØS-avtalen setter krav til utforming av norske avgifter, er omleggingen av differensiert arbeidsgiveravgift og omleggingen av avgiften på elektrisk kraft. I kapittel 13 omtales avgiftspolitikken nærmere.

4.5 En langsiktig og forutsigbar skattepolitikk

4.5.1 Utvalgets vurderinger og forslag

Skaugeutvalget vurderer skattepolitikken som relativt stabil etter skattereformen i 1992, selv om de peker på bl.a. delingsmodellen som et ustabilt element og viser til at det har vært enkelte større brudd med prinsippene etter skattereformen. De siste årene mener utvalget at usikkerheten omkring skattesystemet har økt som følge av at viktige endringer har blitt innført for så å bli avviklet kort tid etterpå (endringer i avskrivningssatsene, den særskilte konjunkturavgiften og midlertidig utbytteskatt). Utvalget skriver (side 16):

«Etter utvalgets vurdering er hovedproblemet med disse endringene at de ikke er prinsipielt begrunnet eller inngår i en langsiktig og helhetlig plan for skattepolitikken. Det synes tvert i mot som om kortsiktige budsjetthensyn har spilt en avgjørende rolle. De fleste av disse endringene er dessuten vedtatt uten at konsekvensene er utredet på forhånd.»

Utvalget understreker at et skattesystem basert på gjennomgående prinsipper med bred oppslutning er en forutsetning for stabile og forutsigbare skatteregler.

I tillegg foreslår utvalget enkelte endringer i de institusjonelle rammene og beslutningsprosedyrene knyttet til fastsettelsen av skatte- og avgiftsreglene:

• Utvalget foreslår at Regjeringen legger fram planer på skatteområdet for neste 3-årsperiode for Stortinget, for eksempel som en del av revidert nasjonalbudsjett. Hensikten er å løsrive diskusjonen om skattepolitikken fra kortsiktige og budsjettmessige hensyn.

• Utvalget mener en bør vurdere å delegere mer av utformingen av detaljerte regler (utfyllende bestemmelser eller operative regler) bort fra politiske organer. En bør vurdere å flytte en større del av det detaljerte regelverket til forskrifter, og la prinsippene for skattereglene tre klarere fram i lovverket og i skatte- og avgiftsvedtaket. Målet er å sikre at Stortinget og departementet ikke bruker for mye tid på å utforme detaljerte bestemmelser på bekostning av viktigere saker av mer prinsipiell karakter.

• Utvalget foreslår å opprette et uavhengig ekspertråd på skatteområdet . Rådet skal fungere som et utredende og rådgivende organ for Finansdepartementet, men det åpnes for at også Stortinget og partifraksjonene kan få skattepolitiske spørsmål utredet. Rådets anbefalinger og utredninger skal være åpent tilgjengelige. Formålet er å få et faglig og uavhengig korrektiv til den utredningsvirksomheten som gjennomføres i dag, og trekke et langsiktig og helhetlig perspektiv inn i den skattepolitiske debatten.

4.5.2 Høringsinstansenes syn

Høringsrunden har bekreftet at det er bred oppslutning om behovet for stabilitet og forutsigbarhet i skattepolitikken. Næringslivsorganisasjonene er spesielt opptatt av dette, og understreker at forutsigbare skatteregler er særlig viktig for investeringer som foretas under usikkerhet. Bedriftsforbundet viser til en medlemsundersøkelse høsten 2001, hvor det kom fram at et mest mulig enkelt, stabilt og forutsigbart skattesystem var det fremste kravet deres medlemsbedrifter hadde til et revidert skattesystem. Også ulike representanter for ligningsvesenet og regnskapsbransjen tar til orde for at stabilitet og forutsigbarhet bør være et hovedhensyn ved reformen. Hovedorganisasjonene i næringslivet uttrykker i en felles uttalelse at Skaugeutvalgets innstilling er et godt utgangspunkt for en politisk prosess som bør føre til økt langsiktighet og forutsigbarhet.

Høringsinstansene er generelt uenige i Skaugeutvalgets vurdering av skattesystemet som relativt stabilt etter 1992-reformen. En rekke høringsinstanser trekker fram endringene i avskrivningssatsene, den midlertidige utbytteskatten, hyppige endringer i delingsmodellen og konjunkturavgiften som eksempler på det motsatte. Enkelte peker på at endringer midt i året eller med tilbakevirkende kraft er svært uheldig.

Landslaget for Regnskapskonsulenter, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Nærings- og handelsdepartementet, Norges Fiskarlag, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Fiskebåtredernes Forbund og Skattedirektoratet uttaler at skattesystemet bør bygge på gjennomgående prinsipper med få unntak for å oppnå stabilitet og forutsigbarhet. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening viser til at en reduksjon av spenningene i forhold til satser i seg selv vil kunne bidra til økt stabilitet. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Norges Rederiforbund understreker at større systemendringer ikke bør styres av kortsiktige budsjetthensyn.

Landslaget for Regnskapskonsulenter, Ligningsutvalget, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening og Skattedirektoratet stiller seg positive til en økt delegering av utformingen av mer detaljerte deler av regelverket. Storbedriftenes skatteforum er skeptisk til forslaget, og frykter at en økt delegering kan gå på bekostning av den garantien for forsvarlig saksbehandling som forutsettes ved lovendringer. Norges Rederiforbund er positive til at prinsipper og grunnleggende hensyn trer klarere fram i lov og stortingsvedtak.

Storbedriftenes Landsforbund, Norske Sivilingeniørers Forening, Akademikerne, Ligningsutvalget, Norske Siviløkonomers Forening, Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Norges Rederiforbund mener at et uavhengig ekspertråd bør vurderes. Norske Siviløkonomers Forening og Storbedriftenes Landsforening understreker at dette ikke vil kunne erstatte dagens krav om at lov- og forskriftsendringer sendes på høring. Norges Rederiforbund mener at også næringslivet bør være representert, og at rådet må fristilles fra Finansdepartementet for å sikre tilstrekkelig integritet og reell innflytelse. Huseiernes Landsforbund ser ikke behovet for et ekspertråd, og viser til at det er nok av faglig ekspertise i Statistisk sentralbyrå, Norges Bank og andre miljøer som gir tilstrekkelige korrektiver til ekspertisen i Finansdepartementet.

Storbedriftenes skatteforum, Landslaget for Regnskapskonsulenter, NHO, Akademikerne, Skattebetalerforeningen, Den norske Revisorforening, Ligningsutvalget, Norske Siviløkonomers Forening, Sparebankforeningen, Bedriftsforbundet, Skattedirektoratet og Norges Rederiforbund uttaler seg positivt om utvalgets forslag om at retningslinjer for skattepolitikken neste 3-årsperiode legges fram årlig. Enkelte peker på at dette vil kunne bidra til en mer prinsipiell skattedebatt i Stortinget. Bedriftsforbundet og NHO peker på at det likevel ikke vil kunne erstatte behovet for langsiktige prioriteringer. Skattedirektoratet har en merknad om at større endringer bør vedtas før sommerferien året før det aktuelle inntektsåret, slik at en bedre kan tilpasse regnskapsprogrammer mv.

4.5.3 Departementets vurdering

Departementet legger stor vekt på at de skattemessige rammebetingelsene er mest mulig stabile og forutsigbare. Særlig for næringsvirksomhet og investeringer kan hyppige og svakt begrunnede endringer i skattereglene være skadelig. Departementet er enig med utvalget i at et nødvendig utgangspunkt for stabile skattemessige rammebetingelser er å basere skattleggingen på gode, gjennomgående prinsipper.

Departementet er usikker på nytten av å legge fram særlige skattepolitiske planer hvert år i Revidert nasjonalbudsjett slik utvalget foreslår. Allerede i dag redegjøres det løpende for arbeidet med konkrete skatte- og avgiftsspørsmål i budsjettdokumentene til Stortinget. Der det er naturlig, gis slike opplysninger allerede fra et tidlig forberedelsesstadium. Denne informasjonen gir økt forutsigbarhet for skattyterne.

Utover dette, og særlig ved endringer av systemmessig karakter, vil det være et behov for å løfte diskusjonen fra kortsiktige budsjettvirkninger og til et mer prinsipielt og langsiktig plan. Departementet er enig i at det er behov for en mer gjennomgripende og prinsipiell vurdering av skattesystemet fra tid til annen. En slik vurdering kan munne ut i en plan for skatteendringer, ikke bare for det nærmeste budsjettåret, men også fremover i tid. Det er trolig ikke behov for en slik omfattende gjennomgang hvert år. Departementet ser det derfor som mest hensiktsmessig at man tar initiativ til slike gjennomganger ved behov, bl.a. gjennom stortingsmeldinger. Det legges også vekt på at nødvendige, årlige skatteendringer skal være forankret i kjente prinsipper.

Det vises dessuten til at oppmerksomheten om de langsiktige utviklingstrekkene i budsjettet vil bli styrket gjennom de treårige fremskrivingene av statsbudsjettet som skal presenteres i de årlige budsjettdokumentene, første gang i forslaget til statsbudsjett for 2005, jf. omtale i Gul Bok 2004. Også perspektivmeldingene om langsiktige utviklingstrekk i det norske samfunn vil gi anledning til å belyse utviklingen i offentlige inntekter og utgifter over tid. Med dette mener departementet at det er lagt et godt grunnlag for langsiktighet i politikken.

I forbindelse med utarbeidelsen av ny skattelov 26. mars 1999 nr. 14 ble det foretatt en omfattende vurdering av fordelingen mellom lover og forskrifter, selv om ikke hele forskriftsverket ble fullstendig revidert. Det er derfor ikke behov for en fullstendig gjennomgang nå, slik utvalget foreslår. Fordelingen mellom lov og forskrift vurderes imidlertid løpende ved utarbeidelsen av nye eller endrede skatteregler, der en bl.a. legger vekt på de hensyn utvalget peker på.

Allerede i dag delegeres den detaljerte utformingen av en del skatteregler fra Stortinget til Finansdepartementet, og i noen grad videre til Skattedirektoratet. Det er usikkert om en økt grad av formell delegering vil gi noen gevinst av betydning. Departementet vurderer imidlertid løpende hvilke bestemmelser som kan delegeres til underliggende etater.

Inspirasjonskilden for utvalgets forslag om et skatteøkonomisk råd har bl.a. vært Det Økonomiske Råd i Danmark, men også en rekke andre land har slike rådgivende organer, bl.a. Sverige og Tyskland. Både i Tyskland og Danmark skal imidlertid ekspertrådene kommentere den økonomiske politikken generelt, og ikke bare skattepolitikken. Inntrykket er at erfaringene med slike råd i hovedsak er gode.

Regjeringen er likevel usikker på hva et slikt skatteøkonomisk råd kan bidra med utover de rådene og innspillene til skattepolitikken som allerede kommer fram gjennom høringsinstituttet og ulike ekspertutvalg. På denne bakgrunn vil ikke Regjeringen foreslå å følge opp utvalgets forslag om å etablere et skatteøkonomisk råd.