3 Historisk utvikling av tilskuddsordningen
3.1 Historikk
Statens engasjement i arbeidet med ungdomsspørsmål startet etter annen verdenskrig ved at Statens Idrettskontor ble etablert i 1946. Regjeringen foreslo å omdanne Statens Idrettskontor til et Statens Ungdoms- og Idrettskontor i St prp nr 1, tillegg nr 17 (1949). Der ble prinsippene for offentlig støtte til ungdomsarbeidet trukket opp, og det heter bl.a.: «Når det gjeld stønaden til organisert ungdomsarbeid og tiltak for fritidskultur, ynskjer departementet å koma med desse prinsipielle merknadene: Stat og kommune har til oppgåve å leggja vilkåra til rette for organisasjonane sitt arbeid og for den einskilde. Det offentlege skal her, som i skuleverket, gje ungdomen høve til å utvikle sine evner og bli frie, sjølvstendige menneske. Den demokratiske staten skal på dette område som elles vera ein garanti for åndsfridomen. Det er ei av dei viktigaste oppgåvene den demokratiske staten har, og det må vera ei grunnsetning i all kulturpolitikk å ta sikte på å tryggja tankefridom og sjølvstende for det enskilde menneske.»
Fra og med budsjetterminen 1951-52 ble det over det daværende Kirke- og undervisningsdepartementets (KUD) budsjett gitt årlige tilskudd til ungdomsarbeid utenom idretten. Tilskudd til ledertrening og til aktiviteter i organisasjonene ble gitt på grunnlag av enkeltsøknader. Statens Ungdomsråd, som ble opprettet i 1953, spilte en sentral rolle som rådgiver for departementet i ungdomspolitiske spørsmål og ved fordelingen av midler til ungdomsarbeid. Ungdomsrådet gjennomførte dessuten egne aktiviteter, bl.a. ledertreningskurser hvor representanter fra organisasjonene deltok.
Etter initiativ fra Statens Ungdomskonferanse satte regjeringen i 1958 ned en komite under ledelse av Rolf Hansen, som skulle utrede behovet og formene for offentlig støtte til det organiserte ungdomsarbeidet. Komiteen avga innstilling i 1959, og på bakgrunn av innstillingen fremmet Kirke- og undervisningsdepartementet St meld nr 64 (1960-61): Om framtidig støtte til de frivillige barne- og ungdomsorganisasjonene. Her ble det bl.a. lagt vekt på at reglene for tilskudd til organisasjonene måtte baseres på et tillitsforhold mellom organisasjonene og myndighetene, og at kontrollen skulle bygge på stikkprøver. Prinsippet om at det ikke bør gjøres forskjell mellom partipolitiske og andre barne- og ungdomsorganisasjoner ved fordelingen av støtte ble slått fast. Stortinget behandlet meldingen 27. og 28. mars 1962 og hadde ikke merknader til forslagene. Behandlingen førte til at støtteordningen ble utvidet til å omfatte fast støtte til lokale, regionale og nasjonale kurs i organisasjonenes regi, økonomisk støtte til organisasjonenes egne reiseinstruktører og tilskudd til spesielle tiltak og fellestiltak i organisasjonene. Bevilgningen til ungdomsarbeid økte fra kr 155 000 til kr 654 000.
I 1968 oppnevnte regjeringen en ny komite under ledelse av Otto Hauglin. Komiteen skulle «...vurdere behovet for forskjellige former for offentlig støtte til landsomfattende ungdomsorganisasjoner sentralt, i relasjon til de krav som bør stilles til egeninnsats fra organisasjonenes og medlemmenes side», og «Foreslå retningslinjer for offentlig støtte til dette arbeid.» Komiteen avga sin innstilling i 1971. I forbindelse med behandlingen av St meld nr 8 og nr 52 for 1973-74 om kulturarbeid og kulturpolitikk, sluttet Stortinget seg til forslaget om å innføre et fast ubundet tilskudd til organisasjonenes drift. I 1977 ble ordningen utvidet til også å omfatte en bevegelig grunnstøtte basert på antall medlemmer under 25 år. Stortingskomiteen understreket at det skulle utarbeides klare kriterier for definisjon av medlemskap og etableres gode kontrollrutiner. Samtidig ble tilskuddet til reiseinstruktører og fellestiltak slått sammen med den generelle aktivitetsstøtten. Etter 1977 hadde man dermed disse tre elementene i tilskuddsordningen:
bevegelig grunnstønad (basert på registrerte/betalende medlemmer i organisasjonen)
fast grunnstønad (likt beløp til alle organisasjonene, som kom i tillegg)
aktivitetsstønad (basert på søknad om tilskudd til regionale og sentrale ledertreningskurs).
Staten hadde ved denne omleggingen innført prinsippet om en ubundet grunnstøtte til organisasjonene. Dette ble gjort i erkjennelse av organisasjonenes behov for en grunnfinansiering av virksomheten og av at organisasjonene ikke skulle være bundet eller styrt av de offentlige myndighetene. Samtidig hadde de frivillige organisasjonene stor innflytelse over disponeringen av de offentlige midlene ved at Statens Ungdomsråd fremmet forslag om fordelingen. Stønadsordningen hadde hele tiden basert seg på et tillitsforhold og samspill mellom organisasjoner og myndighetene.
En utredning som barne- og ungdomsorganisasjonene gjennomførte i 1979-80, dannet grunnlaget for etableringen av Landsrådet for norske ungdomsorganisasjoner (LNU). På bakgrunn av denne utredningen satte Kirke- og undervisningsdepartementet i 1980 ned et utvalg, ledet av politisk sekretær Svein Larsen, som på nytt skulle vurdere retningslinjene for tilskudd. Forslagene ble lagt fram for Stortinget i Tillegg nr 7 til St prp nr 1 (1980-81). Den nye ordningen introduserte inndelingen av organisasjonene i to grupper. Gruppe 1 omfattet selvstendige organisasjoner av og for ungdom, mens organisasjoner som hadde et omfattende arbeid blant barn og ungdom, ble plassert i gruppe 2. Ved fordelingen av tilskudd ble gruppe 1 prioritert. Ordningen med særskilt tilskudd til ledertrening og fellestiltak ble opprettholdt. Denne endringen innebar at en etablerte et skille mellom organisasjoner av og for barn og ungdom og de organisasjonene som hadde et omfattende barne- og ungdomsarbeid. Det ble følgelig gitt prioritet til selvstendige organisasjoner hvor de unge medlemmene hadde myndighet til å fatte beslutninger om organisasjonens arbeid.
Fra 1985 ble ordningen med gruppeinndeling utvidet og fordelingen av tilskudd til gruppe 1 ble basert på en poengberegning. Fast og bevegelig grunnstønad ble slått sammen med aktivitetstilskuddet og fordelt som en samlet ubundet grunnstøtte. Fordelingen ble basert på organisasjonenes størrelse, utbredelse og aktivitet (ledertrening). I retningslinjene ble det lagt mer vekt på utbredelse og aktivitet og mindre på antall medlemmer enn tidligere. Det samlede tilskuddet ble fastsatt etter en poengskala. Dette systemet har blitt opprettholdt fram til i dag. Denne endringen forsterket prinsippet om at tilskuddene til de frivillige organisasjonene ikke skulle være styrt av myndighetenes prioriteringer, men overlatt til organisasjonenes egne beslutninger. I forbindelse med denne omleggingen ble en liten del av midlene reservert til prosjektstøtte fordelt på de områder departementet mente en burde prioritere.
I 1992 ble det foretatt en gjennomgang av grunnlaget for organisasjonenes gruppeplassering. Dette førte også til visse justeringer av retningslinjene og gruppeinndelingen. I de nye retningslinjene, som ble gjort gjeldende fra 1993, ble det i gruppeinndelingen lagt større vekt på organisasjonenes ungdomsprofil og de unge medlemmenes muligheter til å delta i organisasjonenes beslutningsprosess. Dette medførte at enkelte organisasjoner måtte endre sin struktur for å komme i gruppen med høyest støtte. Man opererte nå med 4 hovedgrupper av stønadsberettigede organisasjoner:
Gruppe 1 for frivillige, landsomfattende og selvstendige organisasjoner av barn og ungdom som arbeider for barn og ungdom med spørsmål som gjelder barn og ungdom. Disse organisasjonene hvor barn og ungdom har størst innflytelse mottok relativt sett størst tilskudd.
Gruppe 2 for frivillige og landsomfattende organisasjoner, også av barn og ungdom, men med bindinger til moderorganisasjon. Dessuten var det anledning til å forbeholde de demokratiske rettighetene for medlemmer over 15 år for lederne.
Gruppe 3 samlet frivillige og ideelle organisasjoner som drev et omfattende arbeid blant barn og ungdom, men hvor det kunne være dominans av medlemmer over 25 år.
Gruppe 4 var forbeholdt organisasjoner for funksjonshemmet ungdom som ikke oppnådde støtte innenfor de øvrige gruppene, fortrinnsvis pga lavt medlemstall.
Dessuten ble ordningen med en gruppe 5, som skulle fungere som en «sikkerhetsventil» i forhold til nye organisasjoner og ungdomsbevegelser som ikke falt inn i det tradisjonelle organisasjonsmønsteret, opprettholdt. Dessuten ble det gitt tilskudd til fellestiltak i regi av barne- og ungdomsrådene på fylkesplan.
Fram til 1982 ble departementets beslutninger om fordeling av tilskudd tatt på grunnlag av forslag fra Statens Ungdomsråd. I forbindelse med Stortingets behandling av ungdomsmeldingene, St meld nr 9 (1981-82) og St meld nr 19 (1982-83), ble det etablert et Innstillingsråd som kom med forslag om fordelingen. Både Statens Ungdomsråd og Innstillingsrådet representerte prinsippet om brukerstyring ved at representanter for organisasjonene var i flertall i organene som kom med forslag om fordelingen. Fra 1993 ble beslutningsmyndigheten vedrørende fordeling og kontroll av tilskudd delegert til Fordelingsutvalget. Fordelingsutvalget hadde fram til høsten 1995 samme sammensetning som det tidligere Innstillingsrådet.
3.2 Gjeldende regelverk
Gjeldende regelverk, kunngjøringsbrev, retningslinjer og søknadsskjemaer (for tilskuddsåret 1995) er i sin helhet gjengitt i vedlegg 2. Her følger et sammendrag som gir oversikt over hovedtrekkene i den nåværende ordningen.
Tilskuddsordningen omfatter følgende tilskudd:
Grunnstøtte til nasjonal virksomhet (gruppe 1, 2, 3 og 4),
Tilskudd til drift og prosjekter i nye organisasjoner, ungdomsbevegelser eller grupper, små organisasjoner, regionale fellesprosjekter m.v. (gruppe 5),
Tilskudd til utviklingsarbeid i organisasjonene (prosjektmidler),
Grunnstøtte til internasjonalt ungdomssamarbeid,
Tilskudd for særskilte tiltak i internasjonalt ungdomssamarbeid (prosjektmidler).
Felles for tilskuddsordningene er at de ikke gis til:
Interesseorganisasjoner av ungdom i utdanning,
Idretts- og gymnastikkorganisasjoner,
Organisasjoner som tjener utenforstående kommersielle interesser,
Samarbeidsorganisasjoner der medlemsorganisasjonene får grunnstøtte av ungdomsmidlene.
Den nasjonale grunnstøtten kan ikke utgjøre mer enn 75 % av organisasjonens driftsutgifter, og samme organisasjon kan bare få grunnstøtte fra én av de fem gruppene. Internasjonalt tilskudd kan, etter særskilt vurdering i Fordelingsutvalget, gis til organisasjoner som ikke fyller kravene til nasjonal grunnstøtte.
3.2.1 Grunnstøtte til nasjonal virksomhet
Grunnstøtte er ubundne midler og utbetales til sentralleddet. Organisasjonene blir inndelt i fire grupper. Gruppe 1 har de strengeste kravene til selvstendighet, medlemsdemokrati, alderssammensetning, antall medlemmer og antall lokallag i antall fylker. Gruppe 2 omfatter organisasjoner som er noe mindre selvstendige ved at de har ideologiske og prinsipielle bindinger mellom barne- og ungdomsstrukturen og moderorganisasjonen. I barneorganisasjoner kan de demokratiske rettighetene forbeholdes voksenlederne (ofte er dette ungdommer). Gruppe 3 rommer organisasjoner som driver et omfattende arbeid blant barn og unge, men som ikke fyller kravene i gruppe 1 eller 2 til selvstendighet, medlemsdemokrati eller alderssammensetning av medlemsmassen. I gruppe 3 er det i tillegg krav om minst 1 heltidsansatt med ansvar for barne- og ungdomsarbeidet i organisasjonssekretariatet.
Tilskuddet til organisasjonene i gruppe 1-3 fastsettes etter poeng regnet ut etter organisasjonenes opplysninger om: medlemstall, antall lokallag, antall fylker med lokallag og antall deltakerdager på ledertreningskurs. Disse opplysningene utgjør beregningsgrunnlaget for poengsum for hver organisasjon. Tilskuddsordningen er bygget opp slik at den oppmuntrer organisasjonene til å oppfylle flest mulig av kravene til gruppe 1 ved at kravene som stilles er i overens-stemmelse med målsettingen for ordningen. Derfor får organisasjoner i gruppe 2 og gruppe 3 prosentvis uttelling vurdert etter skjønn. Skjønnet baseres på i hvilken grad organisasjonene oppfyller inngangskriteriene i gruppe 1.
Gruppe 4 er opprettet spesielt for å omfatte organisasjoner for funksjonshemmede barn og unge, da disse organisasjonene på grunn av begrensninger i potensiell medlemsmasse ellers ikke vil kunne få tilskudd. Kravene forøvrig tilsvarer gruppe 1, 2 og 3. Tilskuddet vurderes etter skjønn og etter samme type beregningsgrunnlag som i gruppe 1, 2 og 3.
3.2.2 Tilskudd fra gruppe 5
Tilskudd gis til drift og prosjekter i nye organisasjoner, ungdomsbevegelser og grupper, til samiske ungdomsorganisasjoner, til organisasjoner som ikke tilfredsstiller kravene til gruppe 1, 2, 3 eller 4 men som har minst 500 medlemmer. Endelig gis det prosjektstøtte til regionale fellesprosjekter i regi av minst to barne- og ungdomsråd.
Hovedhensikten med gruppe 5 er å gjøre den nasjonale tilskuddsordningen mer fleksibel og åpne mulighetene for å støtte verdifullt ungdomsarbeid som er organisert utenfor de tradisjonelle rammene for ungdomsmidlene. Det gis ikke tilskudd til lokale prosjekter hvor det er naturlig at kommuner og fylkeskommuner står for finansieringen.
3.2.3 Tilskudd til utviklingsarbeid i organisasjonene
Barne- og familiedepartementet har en relativt lav andel av tilskuddsordningene som prosjektmidler. For tiden prioriteres tre typer utviklingsprosjekter:
Prosjekter som styrker organisasjonenes arbeid blant barn og ungdom med innvandrerbakgrunn, spesielt i de større byene.
Prosjekter som kan stimulere integrering av funksjonshemmede i organisasjonslivet.
Prosjekter som stimulerer nytenking og utvikling av bedre arbeidsmetoder i søkerorganisasjonen.
De fleste søknader om prosjektmidler gjelder utvikling av organisasjonenes arbeidsmetoder.
3.2.4 Grunnstøtte til internasjonalt ungdomssamarbeid
For den enkelte organisasjon beregnes poeng for deltakelse i aktiviteter foregående år: møter, seminarer, konferanser og delegasjonsreiser utenfor Norden, som blir organisert eller koordinert av sentralleddet i organisasjonen. Aktiviteter i et nordisk land utenom Norge er også relevant, dersom aktiviteten har internasjonal deltakelse og innholdet har internasjonal karakter. Aktiviteter som ikke kan tas med i søknaden er listet spesifikt opp i reglene for internasjonalt tilskudd.
3.2.5 Tilskudd til særskilte tiltak i internasjonalt samarbeid
Tilskudd gis til aktiviteter i Norge med internasjonal (ikke nordisk) deltakelse og med et internasjonalt tema. Unntaksvis kan det søkes om tilskudd til deltakelse på aktiviteter i utlandet.