13 Flyttingen av Luftfartstilsynet

Telefaks frå Luftfartstilsynet til Samferdselsdepartementet 9. desember 2004

Vi viser til tidligere korrespondanse med Samferdselsdepartementet i forbindelse med gjennomføringen av flyttingen av Luftfartstilsynet til Bodø. Det vises videre til departementets e-post og brev 03.12.04 med konkrete spørsmål om flytteprosessen. Vi beklager at vi har oversittet svarfristen med en dag.

Hovedutfordringer

Luftfartstilsynet har to hovedutfordringer i flytteprosessen:

1. å etablere pr. 01.01.07 en ny flyfaglig kompetent organisasjon i Bodø som tilfredsstiller nasjonale og internasjonale krav

2. å beholde dagens høyt kompetente medarbeidere i Oslo frem til tidspunktet hvor Bodø-organisasjonen er i stand til å ta over ansvaret for tilsyn med sivil luftfart i Norge.

Etablering av ny flyfaglig kompetent organisasjon i Bodø

Samferdselsdepartementet er kjent med hvilken betydelig innsats Luftfartstilsynet har ytt for å nå dette målet, men et sammendrag av dette er beskrevet under.

Luftfartstilsynet lyste i april 2004 ut 34 flyfaglige stillinger. De stillingene gjaldt Luftfartstilsynets kjernekompetanse; tekniske og flyoperative inspektører, men omfattet i tillegg flysikringsinspektører herunder også flynavigasjon, securityinspektører, flyplassinspektører og analysemedarbeidere. Resultatet av første rekrutteringsrunde ble at 18 medarbeidere ble ansatt (16 har hittil tiltrådt), hvorav én flyoperativ rådgiver og tre tekniske inspektører. Det ble i tillegg ansatt én teknisk og én operativ utdanningsinspektør. De øvrige ansettelsene besto av flysikrings- og securityinspektører, og to analyserådgivere. Dette innebærer at på Luftfartstilsynets kjerneområde ble det kun ansatt 4 personer, hvorav 3 inspektører.

SINTEF fant i sin analyse av første rekrutteringsrunde at det ikke ville ført til flere ansettelser om Luftfartstilsynet hadde gjort noe annerledes. SINTEF kom allikevel med noen anbefalinger som ble fulgt i den annen rekrutteringsrunden. Ett av rådene var at stillingsbeskrivelsene burde klargjøres enda bedre for å unngå at personer som ikke tilfredsstiller minimumskravene skulle søke på stillinger som de ikke er kvalifisert til.

Luftfartstilsynet lyste i august 2004 ut 40 flyfaglige stillinger. Stillingene var også i denne runden innenfor Luftfartstilsynets kjerneområde; tekniske og flyoperative inspektører samt noen stillinger innen lufttrafikktjenesten (flysikringsinspektører).

Antall medarbeidere som vil kunne bli ansatt er ennå ikke helt avklart, men det ligger an til å bli mellom 5 og 8 personer. Det ser ikke ut som om det vil være mulig å ansette flere enn tre av de fjorten utlyste flyoperative inspektører og bare én av i alt 8 utlyste flytekniske inspektører. Den som ble ansatt som flyoperativ rådgiver i første ansettelsesrunde vil i tillegg bli overført til stilling som flyoperativ inspektør. Personellet i disse stillingsgrupper – tekniske og flyoperative inspektører – er Luftfartstilsynet helt avhengig av for å kunne fungere. Det er ikke mulig å etablere et fungerende tilsyn i Bodø uten disse spesialistene. ICAOs audit i 2000/2001 hadde et alvorlig avvik på Luftfartstilsynet om at det ikke var et tilstrekkelig antall flyoperative inspektører.

Ivaretakelse av dagens organisasjon i Oslo frem til ny organisasjon i Bodø er i stand til å overta selvstendig tilsyn med sivil luftfart

Samferdselsdepartementet er informert om hvilke tiltak Luftfartstilsynet har gjennomført for å nå dette målet, men et sammendrag av dette er beskrevet under.

I en langvarig omstillingsfase hvor en organisasjon skal legges ned og en ny organisasjon skal etableres er det et problem at de som slutter – fordi de ikke vil flytte – ikke bare skal utføre 100 prosent av virksomhetens produksjon i nedbyggingsfasen (med en redusert bemanning), men de må også lære opp de nye medarbeiderne som skal overta deres oppgaver i den nye organisasjonen. Denne situasjonen er preget av uro og motstridende følelser, og det er derfor av avgjørende betydning å gi medarbeiderne i dagens organisasjon så mye ro og trygghet som mulig.

Luftfartstilsynet inngikk høsten 2003 en lokal omstillingsavtale med tillitsmannsorganisasjonene. Denne avtalen regulerer bl.a. hvilke tiltak som kan benyttes, hvordan informasjon til de ansatte skal gis, og hvordan de ansattes medbestemmelse skal sikres. Avtalen er således en spesifisering av hovedavtalen for staten og av den lokale tilpasningsavtalen i Luftfartstilsynet.

Alle som var ansatt i Luftfartstilsynet før 6. juni 2003, det vil si den datoen Stortinget opprettholdt regjeringsvedtaket om å flytte Luftfartstilsynet til Bodø, ble bedt om et forpliktende svar om de ønsket å flytte med til Bodø eller ikke.

Det ble inngått individuelle avtaler for å gi den enkelte medarbeider en så stor trygghet som mulig i overgangsfasen, og for å gjøre det økonomisk mindre risikabelt å fortsette sitt arbeidsforhold i Luftfartstilsynet helt frem til flyttedato for de som ikke ønsker å flytte til Bodø.

Disse avtalene er et tillegg til den enkeltes ansettelseskontrakt. Avtalen regulerer blant annet om medarbeideren har sagt seg villig til å flytte til Bodø eller ikke, tidspunktet for dette og den kompensasjonen den enkelte medarbeider vil motta ved å fortsette i stillingen i Luftfartstilsynet frem til flyttetidspunktet eller for å bli med til Bodø. Det er svært usikkert hvorvidt noen av dagens medarbeidere faktisk vil flytte til Bodø, selv om det finnes en mindre gruppe som har skrevet avtale om det. Noen av de som skrev under en slik avtale har allerede gått bort fra sine avtaler eller sagt opp sine stillinger.

Uten dagens ansatte vil Luftfartstilsynet ikke lenger være i stand til å gjennomføre de oppgavene som internasjonale konvensjoner og avtaler krever for å ha en bærekraftig og sikker sivil luftfart. Hvor mange som må slutte før vi er der, kan vi vanskelig si på forhånd. Vi viser imidlertid til vår forrige redegjørelse (e-post og brev) datert 19.11.04 som går nærmere inn på disse problemstillingene. Vi vil bare gjenta at enkelte funksjoner vil bli satt helt eller delvis ut av drift før alle innenfor en seksjon eller et fagområde har sluttet.

Luftfartstilsynet siterer hva Stortingets flertall skrev i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 17 (2002-2003) om statlige tilsyn:

«det er avgjørende at flyttingen av Luftfartstilsynet til Bodø gjennomføres på en slik måte at det ikke får negative konsekvenser for kompetansen innen Luftfartstilsynet, for gjennomføringen av Luftfartstilsynets primæroppgaver, eller for de internasjonale sertifiseringer Luftfartstilsynet har i dag.»

Luftfartstilsynet har i sine planer for gjennomføringen av flyttevedtaket lagt stor vekt på å oppfylle Stortingets intensjoner foruten å møte de forpliktelser vi har påtatt oss gjennom det internasjonale samarbeidet i luftfarten; gjennom ICAO, ECAC, JAA, Eurocontrol, EASA og EU-kommisjonen. I tillegg nevnes også det skandinaviske samarbeidet om et felles tilsyn med SAS og de mer enn 80 bilaterale luftfartsavtaler Norge har inngått med andre land.

Vi er imidlertid helt avhengig av at et tilstrekkelig antall kvalifiserte kandidater er interessert i stillinger i den nye organisasjonen i Bodø. Vi har etablert kontorer i Bodø, vi gjennomfører en grundig opplæring for de som er ansatt, vi har gjort det klart at alle nye i Bodø ønskes velkommen inn i Luftfartstilsynet, de integreres aktivt i de eksisterende fagmiljøer og de tilbys konkurransedyktige betingelser. De nyansatte fungerer da også som gode ambassadører for Luftfartstilsynet.

Pendling og flere ledelser

Departementet reiser spørsmål om tiltak som pendling for dagens ansatte og en egen stedlig ledelse i Bodø. En deling av organisasjonen gjennom en egen stedlig ledelse kan lede til to, divergerende ledelsesfilosofier og bedriftskulturer som står i motstrid til hverandre. En slik utvikling vil med stor sannsynlighet bidra til demotivering av den enkelte ansatte og bidra til å forsinke og redusere muligheten for gjennomføringen av flyttevedtaket og gjøre den omstillingsprosessen Luftfartstilsynets ansatte er inne i enda mer krevende for den enkelte. Dette er verken god personalpolitikk eller fornuftig bruk av offentlige midler.

Luftfartstilsynet har etter opprettelsen bestrebet seg på å bygge en enhetlig organisasjon, hvor de ulike faggruppene samarbeider nært og godt. Med så ulike faglige bakgrunner som de ansatte har og med de relativt avgrensende fagområdene hver ansatt dekker, er det av vesentlig betydning for arbeidet at de ulike kompetanseområdene trekker veksler på hverandre. Menneskelig sett kreves det stor tiltro mellom medarbeidere som arbeider på en slik måte. Det vil ofte være slik at en medarbeider må stole på de vurderingene en annen faggruppe gjør, fordi egen kunnskap innenfor et fremmed fagområde ikke er tilstede eller er bred nok.

Utstrakt bruk av pendling vil vanskeliggjøre den gode kontakten mellom medarbeiderne. Ettersom vi allerede har etablert et kontor i Bodø, benyttes allerede pendling for begge grupper. Det er helt klart at pendling over så store avstander som her er svært ressurskrevende. Kapasiteten til opprettholdelse av primæraktivitetene innen tilsyn og adgangskontroll er derfor redusert. Det er i tillegg kommet til uttrykk at pendlingen menneskelig sett oppfattes som vanskelig. Tiden som tilbringes på hotellrom i Bodø og Oslo utenfor arbeidstiden oppleves som lite tilfredsstillende. Kommunikasjonen mellom de ulike deler av Luftfartstilsynet har blitt klart vanskeligere selv om vi har utstyrt alle medarbeidere med mobile løsninger både hva angår telefoner og datautstyr.

Vi har nå erfaring med bruk av pendling over en relativt kort periode, men selve konseptet er velprøvd i arbeidslivet ellers. Pendling er et virkemiddel som formentlig kan benyttes som et kompenserende tiltak for manglende samlokalisering over kort tid, men som varig løsning vil det måtte betraktes som lite heldig. Det er dyrt, det er belastende for de som må pendle, det bidrar til dårligere kommunikasjon og mindre samarbeid, det bidrar til utvikling av ulike kulturer og det vil for Luftfartstilsynets del gjøre at arbeidet for flysikkerheten ikke er av samme kvalitet som tidligere.

Luftfartstilsynet har utviklet metoder for felles tilsyn fra de ulike seksljonene, noe som krever grundige forberedelser i forkant og et velordnet etterarbeid. Praktisk sett fordrer dette mer enn bare organiserte for- og ettermøter. Bruk av e-post, telefoner og videokonferanser vil kunne kompensere for en del, men så langt vi kan bedømme hittil vil vi miste en del gjennom spredning av det involverte personalet på ulike lokaliteter.

Den internasjonale utviklingen innenfor luftfarten peker klart på fordelene med et utstrakt samarbeid over faggrensene.

Oppsigelser og videre rekruttering

Avskallingen av erfarne medarbeidere vil øke ytterligere i 2005. Det er allerede 32 personer som har sagt opp, hvorav 23 er flyfaglige. I arkivet har nå syv av åtte medarbeidere sagt opp sine stillinger.

Det er ikke formålstjenlig å forsere etableringen av andre stillinger enn de rent flyfaglige i Bodø i denne fasen bare for å ha mange medarbeidere i Bodø så raskt som mulig. Luftfartstilsynet har lagt opp til en strategi for flyttingen ut i fra nødvendigheten av å rekruttere og lære opp flyfaglig personell. Opplæringsperioden er normert til to år for inspektørgruppene. Først etter den tid vil de kunne opptre som selvstedige tilsynsinspektører. Det er dette som gjør flytting av en etat som Luftfartstilsynet svært spesielt og krevende når på det nærmeste alle medarbeiderne skal skiftes ut.

Det kan jo allerede konstateres at det kun er de 16 som tiltrådte 01.10.04 som vil ha tilfredsstillende opplæring innen flyttedatoen 01.01.07.

Luftfartstilsynet blir ikke raskere flyttet ved å ansette jurister og administrativt personell i Bodø. Dagens ansatte, også i disse to kategoriene, har avtaler med klausul om at deres arbeidsplass er i Oslo ut 2006. Luftfartstilsynet kan derfor ikke nedbemanne denne delen av organisasjonen i Oslo og samtidig bygge den opp i Bodø. Etaten ville bli større uten tilsvarende effekt på tilsynsvirksomheten. En slik fremprovosert dobbeltbemanning vil virke ytterligere forstyrrende for dagens ansatte med de konsekvenser dette kan få. Konsekvensene vil bl.a. være dårligere koordinering i utviklingsarbeidet av forskrifter og vanskelige rammevilkår for overføring av juridisk luftfartskompetanse fra «gamle» Oslo-jurister til «nye» Bodø-jurister.

Vedtaket om å flytte Luftfartstilsynet er tuftet på å bidra til utviklingen av et såkalt «luftfartskluster» i Bodø. Dette vil ikke kunne oppnås om Luftfartstilsynet i Bodø hovedsakelig består av jurister og administrasjon.

All moderne tilsyns- og sikkerhetsteori er entydig på at tett samarbeid mellom fagjurister og forskjellige typer flyfaglig tilsynspersonell er den beste metoden for å sikre et godt og proaktivt sikkerhetstilsyn som skal bidra til et høyest mulig sikkerhetsnivå i luftfarten. Et tilsyn som er delt mellom Bodø og Oslo er derfor en dårlig løsning for norsk sivil luftfart.

Seniorpersonell

Luftfartstilsynet har under gjennomføringen av flyttevedtaket tilbudt alle medarbeidere som vil ha fylt 60 år innen 01.01.07 avtale om å kunne beholde Oslo som sin arbeidsplass inntil oppnådd pensjonsalder. De 27 medarbeiderne som omfattes av denne ordningen fordeler seg i hele organisasjonen. Det er både ledere, inspektører og administrative medarbeidere i denne gruppen.

Gruppen vil bli redusert allerede i overgangsperioden frem mot flyttedato. Vi har for øyeblikket indikasjoner eller konkrete pensjonssøknader fra 8 i denne gruppen. Vi har lagt stor vekt på at disse medarbeiderne skal kunne fortsette i sine stillinger med dagens arbeidsoppgaver og at de skal tilbys tilfredsstillende arbeidsforhold i Oslo. De vil således kunne representere en kontinuitet for Luftfartstilsynet, dersom de velger å bli også etter flyttedato. Hovedparten av de aktuelle medarbeiderne er allikevel i den situasjonen at de kan velge å pensjonere seg innenfor gjeldende ordninger i statlig sektor, dersom de erfarer at arbeidssituasjonen endrer seg vesentlig.

Det har ikke vært vår intensjon å etablere et seniorkontor slik departementet antyder. Disse medarbeiderne er forutsatt å skulle kunne fortsette i sine respektive seksjoner og avdelinger. Konkret planleggig i forhold til gjennomføringen av dette er allikevel ikke fullført, fordi vi har avventet resultatet av nyrekrutteringen av medarbeidere. Også for denne gruppen vil de problemer som er nevnt ovenfor eventuelt bli aktuelle, hvis et flertall av medarbeiderne i de enkelte seksjoner kommer på plass i Bodø.

Vi vil nevne at det kan være et særskilt tiltak å gå bredere ut med en større seniorgruppe, for eksempel alle som har fylt 50 år innen 01.01.07. Det vil fange opp enda flere medarbeidere for en lengre periode. Det må imidlertid innvendes hva vi allerede har uttrykt i forhold til en delt organisasjon som en dårlig løsning.

Kommentarer til påstander og forslag fra Bodø kommune og enkeltpersoner om kompetansekrav og gjennomføringen av flyttingen til Bodø

Luftfartstilsynet har i en tid fylt av uro og store utfordringer knyttet til alle tilsynsområder ikke anledning til å prioritere deltakelse i debatter med enkeltaktører. Departementets henvendelse vedrørende e-post 30.11.04 fra Åge Thorsen (søker til flere stillinger) besvares ved å vise til at SINTEF har vurdert vår forståelse av gjeldende retningslinjer for krav til fagpersonell. Disse kravene er ytterligere tydeliggjort i annen rekrutteringsrunde etter råd fra SINTEF. Vi har gjennom tilsynsprogrammet til ICAO – Universal safety oversight audits – erfart at vi evalueres ut fra disse kravene. Det er en helt uaktuell problemstilling å avvike fra disse kravene som følges av luftfartsmyndighetene i hele verden.

Vi vil dessuten tilføye at det er en forutsetning at Luftfartstilsynets inspektører har minst samme kompetanse som aktørene det skal føres tilsyn med, for at inspektørene skal kunne nyte tilstrekkelig faglig respekt og integritet, det vil si møte aktørene i norsk sivil luftfart på et «level playing field». Inspektører uten tilstrekkelig kompetanse er i de fleste sammenhenger uten noen praktisk verdi for flysikkerhetsarbeidet.

Bodø kommune har også utarbeidet en oversikt som synliggjør deres oppfatning av hvilke stillinger det må stilles formelle krav til. Vi kan kun bemerke at oversikten bygger på en mangelfull forståelse av hva slags organisasjon Luftfartstilsynet er.

Behov for faste rammebetingelser

Luftfartstilsynet er nå inne i en særdeles vanskelig situasjon, hvor det forsøkes å beholde så mange erfarne medarbeidere som mulig, samtidig som det forsøkes å rekruttere kvalifiserte flyfaglige medarbeidere. I en slik situasjon er det avgjørende at Luftfartstilsynet kan forholde seg til klare rammebetingelser. Endringer i forhold til det Luftfartstilsynet har kommunisert internt til sine medarbeidere og eksternt til Samferdselsdepartementet, vil kun gjøre en vanskelig prosess enda vanskeligere.

Vi vil i den forbindelse gjenta at en delt løsning er lite hensiktsmessig. Vi vil videre peke på at antallet søkere gikk vesentlig ned fra første til annen rekrutteringsrunde. Det gjenstår å rekruttere minst 90 flyfaglige stillinger i Bodø. Det grunnleggende spørsmålet er hvorvidt det vil være mulig å få flere kvalifiserte søkere til Bodø enn de som allerede har meldt seg.

Foreløpige vurderinger etter annen rekrutteringsrunde

Det er i dag sendt ut tilbudsbrev til 8 søkere i annen rekrutteringsrunde. Vi vil ikke vite hvor mange av disse som takker ja til tilbudet før i slutten av neste uke. Vi vet heller ikke hvorvidt noen av søkerne vil be om pendlerordninger eller anmode om annet kontorsted enn Bodø ut fra den offentlige debatt om dette som er blitt kjent gjennom media den siste tiden.

Det vi kan konstatere er at det etter to rekrutteringsrunder ikke har vært mulig å ansette noen i Seksjon for allmennflygning og Luftdyktighetsseksjonen. Det har heller ikke vært mulig å ansette noen av de utlyste lederstillingene (underdirektører) i Analyseseksjonen, Vedlikeholdsseksjonen (flyteknisk) og Flyoperativ seksjon. Gjennom de to rekrutteringsrundene har vi foreløpig bare greid å tilsette en håndfull medarbeidere i Flyoperativ seksjon, Vedlikeholdsseksjonen og Utdanningsseksjonen. Disse seksjonene er dimensjonert med henholdsvis 16, 16 og 18 medarbeidere, alle med flyfaglig kompetanse. Luftdyktighetsseksjonen og Seksjon for allmennflygning er dimensjonert med henholdsvis 7 og 5 stillinger.

Vi har ansatt flere medarbeidere i Flysikringsseksjonen og Securityseksjonen, mens det i Flyplasseksjonen er ansatt en medarbeider. I Analyseseksjonen er det ansatt to medarbeidere.

Vi står følgelig overfor en situasjon hvor vi må kunne ta i bruk ekstraordinære tiltak for å sikre driften i nesten alle deler av Luftfartstilsynets flyfaglige seksjoner. For helikopterinspektørene i Flyoperativ seksjon (4 medarbeidere) har departementet gitt oss nødvendig fullmakt til å besette de ledige stillingene i Oslo og det er vi alt i gang med. For Luftdyktighetsseksjonen er to stillinger lyst ledige i Oslo. Vi arbeider med å finne en ordning med aktuelle søkere, slik at de kan tilbys en permanent arbeidsplass i Oslo.

Disse tiltakene er å betrakte som brannslukking og leder mot en delt løsning i strid med Stortingets opprinnelige forutsetninger, foruten at det faglig sett er en dårlig løsning. Luftfartstilsynet kan ikke betraktes som andre virksomheter hvor filialer kan fungere godt. I Luftfartstilsynet er samvirket mellom de ulike faggruppene som nevnt tidligere, av vesentlig betydning for flysikkerhetsarbeidet.

Konklusjon

Det er vår vurdering at departementet i sin videre behandling av saken må ta stilling til hvilken mulighet som faktisk foreligger for å få til en vellykket flytting av Luftfartstilsynet. Det er ikke vår intensjon å reise spørsmålet om grunnlaget for regjeringens beslutning om flytting, men vi ser ikke hvordan departementet kan unngå å gjøre det.

Det er vanskelig for oss å uttrykke oss tydeligere enn det som er gjort i forhold til ekstraordinære tiltak og vi ber om departementets forståelse for det.

Med vennlig hilsen

Per-Arne Skogstad

Luftfartsdirektør