7 Organiseringa av barnevernet og samarbeid med andre instansar

7.1 Innleiing

Ansvaret for å utføre oppgåver og yte tenester etter barnevernlova er fordelt mellom dei tre forvaltningsnivåa: kommune (i nokre store kommunar til bydelar), fylkeskommune og stat (departement, fylkesmenn), jf. barnevernlova kapittel 2.

Samstundes skal barneverntenestene utførast i samarbeid mellom kommunen og fylkeskommunen. I forhold til kommunane sine oppgåver utgjer fylkeskommunen andrelinjeansvaret først og fremst med ansvar for kvantitet, breidde og kvalitet i tiltaka (sikre dekning av omsorgsplassar, ha ansvar for kvalitet og kontinuitet i tilboda osv.)

For å innfri ansvaret for omsorgs- og behandlingsplassar var barnevernet tidlegare avhengig av institusjonstilbod gjennom skoleverket (spesialskolane) og treng framleis tilbod frå psykisk helsevern for barn og unge (behandlingsheimar og klinikkar). Rundt 1990 blei dei fleste statlege spesialskolane nedlagde eller omorganiserte. På denne tida kom mange rapportar som tydde på at samarbeidet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og unge ikkje fungerte godt nok når det gjaldt særleg hjelpetrengjande barn og unge som til dømes åtferdsvanskeleg ungdom. For å rette opp dette arbeidde fylkeskommunane i samarbeid med statlege styresmakter på 90-talet for å styrkje samarbeidet mellom dei ulike tenestene for barn og unge i fylka. Samstundes bygde barnevernet ut eigne tilbod. For åtferdsvanskeleg ungdom blei det fram mot hundreårsskiftet meir og meir vanleg at fylkeskommunen kjøpte plassar på private barneverninstitusjonar.

I den framtidige organiseringa av barnevernet vil regjeringa halde fram tre viktige målsetjingar. For det første må tilboda i barnevernet styrkjast og det førebyggande arbeidet prioriterast høgare. For det andre må samarbeidet mellom forvaltningsnivåa vitaliserast i retning av at andrelinjetenestene (i dag fylkeskommunen) bruker meir av ressursane sine i kommunen i samarbeid med det kommunale barnevernet, til dømes som forsterking av heimebaserte tiltak og fagleg rådgjeving. For det tredje må samarbeidet mellom dei ulike tenestene for barn og unge haldast oppe og utviklast vidare.

I dei følgjande tre avsnitta omtaler vi dei viktigaste oppgåvene til kommunane, fylkeskommunane og staten i barnevernet.

7.2 Oppgåver og organisering i kommunane

Ansvaret kommunen har etter barnevernlova er negativt avgrensa på den måten at kommunen har ansvaret for å utføre alle oppgåver etter lova som ikkje uttrykkjeleg er lagde til fylkeskommunen eller eit statleg organ, jf. barnevernlova § 2-1, 1. ledd. Dei fleste barnevernoppgåvene er såleis eit kommunalt ansvar.

I kvar kommune skal det vere ein administrasjon med ein leiar som har ansvaret for oppgåver etter barnevernlova, jf. lova § 2-1 tredje ledd, jf. kapittel 9.7. Administrasjonen skal utføre det daglege, regulære barnevernarbeidet. Dette inneber mellom anna råd og rettleiing til folk som kjem i kontakt med barneverntenesta, å gjennomføre undersøkingar og gjere vedtak (eventuelt innstille til vedtak i dei tilfella der kommunestyret har lagt vedtaksmakta til eit folkevalt organ). I sakstypar der lova har lagt makta til å gjere vedtak til fylkesnemnda, er administrasjonen ansvarleg for å førebu saka og arbeide ut framlegg til tiltak.

Kommunen har også ansvar for å setje i verk tiltak og følgje opp barnet og familien. Oppfølgingsansvaret inkluderer ei vurdering av om det aktuelle tiltaket fungerer tilfredsstillande for barnet og eventuelt om det skal setjast inn fleire eller andre tiltak. Kommunen har i tillegg ansvaret for å godkjenne, følgje opp fosterheimar og føre tilsyn med barn i fosterheimar.

Kommunestyret kan vedta at ei eller fleire av dei oppgåvene som følgjer av barnevernlova, skal leggjast til eit folkevalt organ. Dersom kommunestyret vel å nemne opp eit slikt organ, skal organet ved behandling av klientsaker ha fem medlemmer (barnevernlova § 2-1 andre ledd). I praksis har få kommunar nemnt opp slike folkevalde organ. For nærmare omtale, sjå avsnitt 7.8 i dette kapitlet.

Kommunane har organisert barneverntenesta på ulike måtar. I 2000 var 91 distrikt (19 prosent) av dei 481 barneverndistrikta i landet (stort sett identisk med kommunar eller bydelar) organiserte som generalistteneste saman med sosialtenesta. Dette var dei aller minste kommunane. 152 distrikt (32 prosent) hadde øyremerkte stillingar til barnevernet innanfor ein felles barnevern- og sosialetat. Dette er også hovudsakleg kommunar med under 5 000 innbyggjarar. 102 distrikt (21 prosent) var fråskilde einingar med eigne leiarar, men likevel ein del av ein sosialetat. 69 barneverndistrikt (14 prosent) var i 2000 organiserte som eigne tenester. 39 distrikt (8 prosent) var del av ein oppvekstetat «med PPT og/eller helsestasjonen». 28 distrikt (6 prosent) var organiserte på andre måtar som ikkje blir spesifiserte i statistikken (Kjelde: SSB).

På grunn av endra svarkategoriar i barnevernstatistikken på dette punktet og ein viss reduksjon i talet på barneverndistrikt (frå 519 i 1995 til 481 i 2000), er det vanskeleg å dra eintydige konklusjonar om utviklingstrekk når det gjeld kommunale organisasjonsformer etter at den nye barnevernlova tok til å gjelde. Det er i alle fall klart at det har skjedd ein reduksjon i talet på barneverndistrikt som ikkje har øyremerkte stillingar. Delen og talet på barneverndistrikt som er organiserte under sosialkontora, er også blitt redusert. Organisering av barnevernet som eiga teneste er blitt vanlegare. Delen av barneverndistrikt som er organiserte innanfor ein eigen oppvekstetat, har vakse, men er framleis liten og har lege på om lag same nivået sidan 1997 (Kjelde: SSB).

I 1995 og 2000 hadde dei kommunale barneverntenestene 2 101 og 2 327 tilsette i fagstillingar (i tillegg til kontorpersonell) ved slutten av året. Nærmare informasjon om yrkesgruppene i barnevernet kjem i kapittel 10.1.

Barnevernlova kapittel tre gjeld dei generelle oppgåvene for barnevernet. Nokre av oppgåvene som gjeld førebygging, er lagde til kommunen, medan andre er lagde uttrykkjeleg til barneverntenesta. Etter § 3-1 første ledd skal kommunen følgje nøye med i dei forholda barn lever under, og kommunen har det generelle ansvaret for å finne tiltak som kan førebyggje omsorgssvikt og åtferdsproblem. Barneverntenesta har etter andre leddet i paragrafen eit spesielt ansvar for å avdekkje omsorgssvikt, åtferds-, sosiale og emosjonelle problem hos det enkelte barnet eller den enkelte familien, og skal setje inn tiltak ut frå dette. Barneverntenesta har vidare ansvar etter § 3-2 for å medverke til at barns interesser blir tekne vare på også av andre offentlege organ og til å samarbeide med andre sektorar og forvaltningsnivå i den grad slikt samarbeid kan hjelpe til å løyse oppgåver som barneverntenesta er pålagd etter lova.

Ansvarsfordelinga mellom kommunen og barneverntenesta i kommunen er omtalt i forarbeida til barnevernlova av 1992. Det går fram av Innst. O.nr. 80 (1991-92) at fleirtalet i den dåverande Forbrukar- og administrasjonskomiteen meinte at når det gjaldt generell førebygging, måtte det vere ei arbeidsdeling mellom ulike etatar, slik at andre etatar enn barnevernet som dagleg er i kontakt med barn, ikkje fråskriv seg dette ansvaret, sjølv om barnevernet har eit stort sjølvstendig ansvar. § 3-2 i lova blei vedteken i samsvar med synspunkta hos fleirtalet.

7.3 Oppgåvene til fylkeskommunen

Fylkeskommunen har etter gjeldande lov ansvaret for etablering og drift av institusjonar for barn og ungdom som er omfatta av barnevernlova (jf. § 2-2), og for å hjelpe kommunane med plassering av barn utanfor heimen. Hjelpa til kommunane ved plassering utanfor heimen inkluderer ansvar for rekruttering og formidling av fosterheimar og for at fosterheimane får nødvendig opplæring og generell rettleiing.

Det er barneverntenesta i kommunen som gjer vedtak om, eventuell kjem med framlegg til fylkesnemnda om, plassering utanfor heimen. Fylkeskommunen si rolle er å hjelpe kommunane med å finne eigna tiltak og utvikle eigna omsorgstiltak i fylket.

Ansvaret og oppgåvene til fylkeskommunen har i hovudsak vore dei same sidan inngangen til 1980-talet. I 1979 blei ansvaret for barneverninstitusjonane overført til fylkeskommunen. Tidlegare var barneverninstitusjonane eit kommunalt ansvar. Ansvaret for drift og tilsyn med institusjonane, og ansvaret for godkjenning av fosterheimane og tilsyn med dei, var lagt til barnevernsnemnda i den enkelte kommunen. Hovudformålet med å overføre ansvaret for barneverninstitusjonane til fylkeskommunen var å sikre barneverninstitusjonane ein betre økonomi, få ei betre geografisk fordeling av institusjonsplassane og betre samordninga av institusjonstilbodet for vanskelegstilte barn og unge. Samstundes fekk fylkeskommunane ansvar for å opprette ein formidlingssentral som skulle arbeide for å skaffe gode fosterheimar og hjelpe barnevernsnemdene i kommunane med plassering av barn utanfor heimen.

Etter gjeldande rett kan fylkeskommunen inngå avtalar med private og kommunale institusjonseigarar om at fylket skal disponere plassane og såleis utgjere ein del av det fylkeskommunale institusjonstilbodet, jf. barnevernlova §§ 5-2 og 5-5. Eit vilkår for å innpasse ein privat institusjon i fylkeskommuneplanen, er at det blir inngått ein driftsavtale med institusjonen. Ved at det blir inngått ein slik driftsavtale, får fylkeskommunen langt på veg same ansvaret, både økonomisk og fagleg, for desse institusjonane som dei har for dei institusjonane dei sjølve eig. Barn som det blir gjort vedtak om omsorgsavtale for, kan berre plasserast i private institusjonar som er innpassa i fylkeskommuneplanen. Barn og unge som blir plasserte i institusjon på anna grunnlag enn vedtak om omsorgsovertaking, kan etter gjeldande rett også plasserast i institusjonar som ikkje er innpassa i fylkeskommuneplanen. Dette gjeld barn og unge som blir plasserte i institusjon på grunnlag av alvorlege åtferdsvanskar og barn som blir plasserte i institusjon etter vedtak om frivillige hjelpetiltak.

Lova har ikkje reglar som pålegg fylkeskommunane å organisere denne verksemda på ein bestemt måte. Dei fleste fylkeskommunane har valt å organisere barnevernet som ei eiga eining. Fire fylkeskommunar og Oslo kommune hadde før 1. januar 2002 organisert dei fylkeskommunale barnevernoppgåvene som ei av fleire avdelingar i ei felles teneste for barn og unge. Kva for etatar som inngår i dei samorganiserte barne- og ungdomstenestene, varierer noko. Samorganiseringa har gjennomgåande hatt som formål å få til ei betre samordning og eit betre samarbeid mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og unge. Reforma i helsespesialisttenesta som blei sett i verk 1. januar 2002, inneber at ansvaret for psykisk helsevern for barn og unge og andre spesialistshelsetenester er overført til staten ved dei regionale helseføretaka. Dei delane av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukarar som er regulerte etter lov om spesialisthelsetenester, er også omfatta av reforma. Regjeringa vil følgje opp tenestene for barn og unge med tanke på å få eit best mogleg samarbeid mellom tenestene. Erfaringane så langt tyder på at samarbeidsavtalar kan vere eit like viktig verkemiddel som samorganisering.

Fylkeskommunane har det primære ansvaret for å sørgje for at institusjonane har rett bemanning, og at dei faglege kvalifikasjonane hos personalet er gode nok sett i forhold til målgruppa for institusjonane. Dette er likevel også forhold som fylkesmannen må halde seg orientert om, fordi det kan ha noko å seie i ei vurdering av spørsmål om drifta er forsvarleg.

Som omtalt i avsnitt 7.6, blir det no vurdert alternative former for organisering av oppgåvene i barnevernet og familievernet som i dag ligg i fylkeskommunen.

7.4 Oppgåvene til staten

7.4.1 Innleiing

Staten har eit generelt overordna ansvar for barnevernet. Statens ansvar skal departementet sjølv delvis ta seg av, og dels er det lagt under fylkesmannen. Kva som er statens oppgåver og maktområde, går i hovudsak fram av barnevernlova § 2-3.

Barne- og familiedepartementet har mellom anna ansvaret for at lover og forskrifter og andre reglar som gjeld tenester og tiltak etter lova, blir brukte rett og på ein måte som fremjar formålet i barnevernlova. For dette formålet skal departementet arbeide ut nødvendige retningslinjer og instruksar. Departementet skal vidare sørgje for at erfaringane med lova blir vurderte, og for at det blir gjort nødvendige endringar i regelverket. Ansvaret for å initiere forsking, sørgje for at det finst eit forsvarleg tilbod for utdanning av personell, utarbeide informasjonsmateriell til bruk for barneverntenesta og sørgje for at dei som skal bruke lova, får god nok rettleiing, ligg også i departementet. Dersom det blir sett i verk forsøksverksemd, jf. § 2-4 , skal departementet føre overordna tilsyn med verksemda.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernverksemda i dei enkelte kommunane og fylkeskommunane (forvaltningstilsyn). Dette tilsynet omfattar både ein råd- og rettleiingsfunksjon og ein kontrollfunksjon. Råd- og rettleiingsfunksjonen gjeld mellom anna tolkingar av regelverket og generell rettleiing om organisering og drift av barneverntenesta i kommunen. Her har fylkeskommunen også eit ansvar. Kontrollfunksjonen inneber at fylkesmannen skal sjå til at kommunane og fylkeskommunane utfører dei oppgåvene dei er pålagde etter lova. Fylkesmannen skal også føre tilsyn med barneverninstitusjonane, både dei offentlege og dei private. Fylkesmannen er klageinstans for vedtak som er gjorde av barneverntenesta og som ikkje høyrer under ansvarsområdet til fylkesnemnda, jf. barnevernlova §§ 6-5 og 6-6. Dette inneber at fylkesmannen er klageinstans for vedtak i kommunen om frivillige hjelpetiltak.

Fylkesnemnda er eit uavhengig, statleg forvaltningsorgan som har ansvar for å gjere vedtak om ei rekkje tiltak etter barnevernlova, jf. barnevernlova kapittel 7. Fylkesnemndene blir omtalte i kapittel 8 i denne meldinga.

7.4.2 Utfordringar når det gjeld dei tilsynsoppgåvene fylkesmannen har

Fylkesmannen skal etter barnevernlova § 2-3 tredje ledd føre tilsyn med at kommunar og fylkeskommunar utfører oppgåvene dei er pålagde etter barnevernlova. For å kunne gjennomføre eit effektivt og forsvarleg tilsyn må fylkesmannen ha god kompetanse om tilsyn og barnevern, solid lokalkunnskap og nærleik til tiltaksapparatet. Fylkesmannen driv i ei viss utstrekning rådgjeving i tilknyting til tilsynet. Gjennom mellom anna kontaktmøte søkjer fylkesmennene å sikre at kommunar og fylkeskommunar har ei adekvat og mest mogleg einskapleg oppfatning av krava frå styresmaktene. Rådgjeving retta mot dei same områda som er omfatta av tilsynsansvaret, stiller krav om at fylkesmannen har ei klar oppfatning av si rolle.

Når det gjeld det ansvaret fylkesmannen har for institusjonane, kan fylkesmannen velje å utføre tilsynet sjølv eller oppnemne eit tilsynsutval til å ta seg av denne oppgåva. Tilsynsansvaret omfattar etter barnevernlova § 5–7 institusjonar som inngår i fylkeskommuneplanen. Med heimel i barnevernlova § 5–8 har departementet i forskrift avgjort at tilsynsansvaret også skal omfatte private institusjonar som blir nytta for plassering etter barnevernvedtak, og som ikkje er tekne inn i fylkeskommuneplanen.

Fylkesmannen skal kontrollere at institusjonane blir drivne forsvarleg og i samsvar med barnevernlova, forskrifter til lova og den planen som er fastsett. Ut over kravet om forsvarleg drift inneheld ikkje barnevernlova nærmare reglar om kva fylkesmannen skal føre tilsyn med. Det er likevel på det reine at tilsynsansvaret omfattar situasjonen for bebuarane og behova deira under institusjonsopphaldet.

Rapporteringar frå fylkesmennene for dei siste åra viser at mange embete ikkje greier å gjennomføre så mange tilsynsbesøk på institusjonane som forskriftene tilseier (det vil seie fire eller åtte avhengig av plasseringsgrunnlag). Bakgrunnen for dette er strammare økonomiske rammer og at det ikkje er eit godt nok samsvar mellom oppgåver og ressursar. Samstundes melder embeta at dei meiner å ha god oversikt over tilsynsobjekta sine og veit å skilje mellom dei «gode » og » dårlege » tiltaka. Departementet har fleire gonger bede embeta å prioritere tilsynsoppgåvene.

På bakgrunn av mellom anna årsrapportane frå fylkesmennene om tilsynsbesøk, finst det ein del indikasjonar på kva slags problemstillingar som reiser seg og kva kritikkverdige forhold som blir avdekte. Fylkesmennene tok under tilsynsbesøka i 2000 opp spørsmål om tvangsbruk, føring av tvangsprotokoll, ransaking, ulovleg telefonkontroll, rømming, tilbakehalding, rutinar for avrusing, manglande vedtak eller oppfølging frå kommunane, manglande tiltaksplanar eller samtykkeerklæringar, ulovleg flytting innanfor tiltaket, forvaltning av barnetrygd og lommepengar til bebuarane, teieplikt, manglande politiattest og andre faglege og juridiske problemstillingar. Stort sett opplyser fylkesmennene at merknadene deira i tilsynsrapportane blir følgde opp og utbetra av institusjonane. I dei mest alvorlege tilfella gjer fylkesmennene pålegg om å rette på forholda eller eventuelt pålegg om å legge ned drifta. Fleire fylkesmenn har peikt på alvorlege manglar både ved dei fylkeskommunale og private tiltaka.

Utan at ein slik tanke lèt seg dokumentere i streng forstand, finst det ein del indikasjonar på at dersom fylkesmennene hadde kunne nytta fleire ressursar til forvaltningstilsynet med barnevernet i kommunane, kunne fleire kritikkverdige forhold bli avdekte. Til dømes gjekk fylkesmannen i Troms i ein tre månaders periode rundt årsskiftet 2000/2001 systematisk gjennom 50 barnevernsaker. Manglar som ofte kom fram i desse sakene, var særleg: for få besøk i fosterheimar frå barnevernet, tidsoverskridingar når det gjaldt å reise sak for fylkesnemnda og sviktande overhald av reglane i lova når det gjeld omsorgsplanar. Det fanst også ein del manglar når det gjaldt tilsynsrapportar frå fosterheimar, kontakt med barn som var plasserte utanfor heimen og sviktande rutinar når det gjaldt å gje førebelse svar i enkeltsaker. Konklusjonen var at det er store manglar i barnevernsarbeidet i kommunen.

Sjølve gjennomføringa av tilsynet varierer mellom dei ulike embeta. For å få eit meir einsarta tilsyn av høg kvalitet blir det arbeidd med å utvikle ein meir systematisk og «felles tilsynsmodell» som truleg vil føre til meir lik praksis både når det gjeld institusjonane og forvaltningstilsynet.

Systemrevisjon er ein metode for systematisk undersøking av tilsynsobjekta (her: tilsyn med barneverninstitusjonar og forvaltningstilsyn med kommunar og fylkeskommunar) for å fastslå om aktivitetar og tilhøyrande resultat er i samsvar med krav som er fastsette gjennom lov eller forskrift.

Innføring av systemrevisjon som metode viser vegar til å betre og effektivisere dagens tilsyn, særleg i forhold til forvaltningstilsynet med det kommunale og fylkeskommunale barnevernet, men også i forhold til barneverninstitusjonane. Men dersom ny tilsynsmetodikk basert på systemrevisjon også fører med seg ein reduksjon av den tida tilsynet er på institusjonane eller at tilsynspersonane får mindre direkte kontakt med barna, er det vanskeleg å sjå at systemrevisjon kan erstatte dagens individbaserte tilsyn. Systemrevisjon bør derfor bli ein integrert del av ein ny og heilskapleg tilsynsmetodikk, som også inkluderer direkte kontakt med bebuarane gjennom samtalar, brukarundersøkingar og liknande. Dei førehandsmelde tilsynsbesøka ved institusjonane kan ved grundig bruk av systemrevisjon truleg reduserast.

Mellom anna som oppfølging av NOU 2000: 12 » Barnevernet i Norge » blir det no arbeidd med å utvikle ein tilsynsmetodikk i barnevernet etter prinsipp om systemrevisjon. Det blir framheva frå enkelte fylkesmenn at forvaltningstilsynet blir grundigare og betre ved å bruke tilsynsmetodikk etter prinsippet om systemrevisjon. Ved denne metoden avdekkjer ein avvik frå krava frå styresmaktene. Kvar barneverntenesta må setje inn prioriteringar og ressursar, kjem også tydelegare fram. Barne- og familiedepartementet har gjeve midlar til eit forprosjekt i Hordaland. Enkelte fylkesmenn har prøvd ut denne måten å utøve tilsyn på overfor nokre barneverntenester. Dersom denne metodikken skal nyttast på ein meir permanent basis, bør dette innarbeidast i gjeldande lovverk og sjåast i samanheng med praksis på andre tilsynsområde som til dømes helsestellet.

Statlege styresmakter har avgjort at tilsynet frå fylkesmannen og andre regionale statlege styresmakter skal samordnast betre. Dette skal hjelpe til å redusere ressursbruken og gjere tilsynet meir målretta. Den komande integreringa mellom utdanningskontora, fylkeslegane og fylkesmannsembeta vil gjere slik samordning enklare. I tillegg til konkrete samordningstiltak som fylkesmannen tek initiativ til i kvart enkelt fylke, har nærliggjande departement og direktorat innleidd eit samarbeid for å skape større einskap i det statlege tilsynet. Barne- og familiedepartementet har sett ned ei arbeidsgruppe for å betre og modernisere tilsynet både med forvaltninga og med institusjonane. Arbeidsgruppa vil levere rapport i løpet av 2002.

7.5 Økonomisk ansvarsfordeling mellom forvaltningsnivåa

Den gjeldande økonomiske ansvarsfordelinga mellom forvaltningsnivåa samsvarer i utgangspunktet med den faktiske oppgåvefordelinga. Fylkeskommunen skal dekkje kostnadene med å etablere og drive institusjonar, medan kommunen har det økonomiske ansvaret for tiltak utanfor institusjon, jf. §§ 9-4 og 9-1. Når barn blir plasserte i fosterheimar eller institusjon, skal fylkeskommunen dekkje den delen av utgiftene ved plasseringa som overstig ein kommunal eigendel som blir fastsett årleg av Barne- og familiedepartementet, jf. § 9-4 andre ledd og § 9-5. I 2002 er eigendelen 22 000 kroner per månad.

Når barn blir plasserte i fosterheimar eller institusjon i ein annan kommune, er kommunen som reiste sak for fylkesnemnda eller vedtok plasseringar etter § 4-4 femte ledd eller § 4-26, ansvarleg for å dekkje den kommunale eigendelen, jf. §§ 9-1, 8-4 og 8-1.

Staten gjev årlege tilskot til dekning av utgiftene kommunane og fylkeskommunane har til barneverntenesta, jf. § 9-7. Overføringane inngår i det årlege rammetilskotet.

Kommunar og fylkeskommunar kan i avgrensa grad krevje at utgiftene til tiltak blir dekte av andre. Kommunane kan krevje at foreldra til barn som er plasserte utanfor heimen, skal betale oppfostringsbidrag for den tida plasseringa varer, jf. § 9-2. Slik refusjon kan berre krevjast dersom dette må reknast som rimeleg ut frå den økonomiske situasjonen til foreldra. Etter § 9-3 kan kommunane også krevje eigenbetaling frå barnet sjølv. Denne eigenbetalinga er også avhengig av ei vurdering av om det er rimeleg. Kommunen kan ikkje krevje dekning i formuen til barnet, avkastning av denne formuen eller i barnets eigne opparbeidde midlar. Dersom grunnlaget for plasseringa høyrer inn under fylkesnemnda sitt fullmaktsområde, jf. § 7-2, er det fylkesnemnda som avgjer kravet. Elles skal eventuell eigenbetaling fastsetjast av kommunen.

Staten refunderer i samsvar med barnevernlova § 9-8 dei utgiftene fylkeskommunen har til tiltak for flyktningbarn og asylsøkjande barn som er komne til landet utan foreldre. Staten gjev også eit fast tilskot (kr 93 000 i 2002) til dei kommunane som tek imot barn som er komne utan foreldre. Både refusjon og tilskot blir ytt også sjølv om barna har foreldre, dersom det er nødvendig med omsorgsovertaking. (For ein meir detaljert omtale av reglar for finansiering og eigenbetaling, sjå kapittel 9 i barnevernlova.)

Befringutvalet (NOU 2000: 12, side 59) og Fosterhjemsforeningen er opptekne av betalingsordningane for funksjonshemma barn som er plasserte i fosterheimar. Det blir vist til at usemje om betalinga særleg oppstår der fosterheimen ligg i ein annan kommune og eventuelt også i ein annan fylkeskommune enn plasseringskommunen. Det blir vidare peikt på at det i praksis er ein del problem knytte til å bli einige om kva for forsterkingsbehov hos fosterbarnet som er spesielt knytte til funksjonshemminga og kva som kjem av omsorgssvikten. I tillegg er det arbeidskrevjande for fosterheimen å måtte innrette seg etter to kommunar.

At eit barn er funksjonshemma, gjev i seg sjølv ikkje grunnlag for inngrep frå barnevernet si side overfor barnet eller familien. Barnevernlova har i § 4-11 rett nok ein eigen regel for vedtak om behandling av barn som har særlege behandlings- og opplæringsbehov. Etter denne regelen kan fylkesnemnda vedta at dersom foreldra ikkje sørgjer for at eit funksjonshemma eller spesielt hjelpetrengjande barn får dekt særlege behov for behandling og opplæring, skal barnevernet hjelpe slik at det får det. Ut frå forarbeida til barnevernlova er barneverntenesta av subsidiær karakter: Det er først når foreldra av ulike årsaker ikkje maktar eller evnar å fylle foreldrefunksjonen, at ansvaret til barneverntenesta kjem inn anten barnet er funksjonshemma eller funksjonsfriskt. Barnevernlova tek sikte på å regulere forholdet mellom foreldra og barneverntenesta og ikkje forholdet mellom barneverntenesta og andre offentlege styresmakter når det gjeld ansvar for tiltak for funksjonshemma barn. Det at eit funksjonshemma barn har vore utsett for omsorgssvikt og dermed er plassert i fosterheim, inneber med andre ord inga endring i ansvarsforholda etter anna lovverk. Etter gjeldande rett vil såleis det økonomiske ansvaret for fosterheimsplasserte funksjonshemma barn vere delt mellom barneverntenesta og sosialtenesta. Det er barnevernet i den kommunen som har omsorga for barnet, som har ansvaret for å dekkje dei utgiftene som gjeld barnevernsaka. Dette gjeld sjølv om barnet er plassert i ein annan kommune. Dei andre tiltaka som kjem av funksjonshemminga,følgjer anna lovverk både når det gjeld ansvar og økonomi. Her kan ein mellom anna nemne at kommunen etter sosialtenestelova og kommunehelsetenestelova har eit særleg ansvar for tilbod til funksjonshemma barn. Det forholdet at barnet er plassert i fosterheim, har såleis ikkje noko å seie for kva hjelp ein har rett til etter til dømes sosialtenestelova. Det dåverande Sosial- og helsedepartementet presiserte ved fleire høve at i dei tilfella der barnet er plassert i ein annan kommune (opphaldskommunen) enn omsorgskommunen, vil opphaldskommunen sitt ansvar for eventuelle tiltak på grunn av funksjonshemming hos fosterbarn vere det same som for andre barn i kommunen. I rundskriv I- 43/99 presiserte dette departementet at ein kommune ikkje kan avvise eller avslå ein søknad om tenester med den grunngjevinga at vedkomande ikkje bur eller held til i kommunen på søknadstidspunktet.

Både etter barnevernlova § 8-1 og etter sosialtenestelova § 10-1 skal tenestene under lova gjevast til alle som held til i kommunen. Det er såleis barnevernet i den kommunen som barnet heldt til i da det blei utsett for omsorgssvikten, som har ansvar for å reise sak for fylkesnemnda, og som sit med ansvaret for barnevernsaka sjølv om barnet heldt til i kommunen berre ei kort tid. På same måten vil det vere den kommunen der fosterheimen ligg — det vil seie der barnet er plassert — som har ansvar for utgifter etter sosialtenestelova. I motsetnad til barneverntenesta finst det for den kommunale sosialtenesta inga refusjonsordning frå fylkeskommunen for utgifter over eit visst nivå. Ulikskapen i refusjonstilgangen kan derfor verke inn på korleis dei ulike kommunane og eventuelt fylkeskommunen ser på spørsmålet om forsterkingsbehovet hos det funksjonshemma barnet skal heimlast i barnevernlova eller sosialtenestelova.

Som det går fram av kapittel 6.1.3, må foreldre til funksjonshemma barn innrette seg etter mange hjelpeinstansar og hjelparar. For foreldre til funksjonshemma barn kan kvardagen by på store og samansette oppgåver. Det same gjeld for fosterforeldre til funksjonshemma barn. Ein må derfor ved val av slike fosterforeldre finne fosterheimar som både er innstilte på den ekstra krevjande oppgåva det er å ha omsorga for funksjonshemma barn, og som er innforstått med at det blir fleire hjelparar å ha kontakt med. Fleire hjelparar inkluderer somme gonger ei barnevernteneste i den kommunen barnet kom frå, og ei sosialteneste i den kommunen der fosterheimen ligg.

Barne- og familiedepartementet og Sosialdepartementet er opptekne av at funksjonshemma barn i fosterheimar får nødvendig hjelp til rett tid. Det er svært uheldig dersom usemje om betaling mellom kommunar og fylkeskommunar fører til at barnet ikkje får den hjelpa det treng, eller at fosterheimen ikkje lenger ser seg i stand til å ta på seg oppgåva fordi dei ikkje får nødvendig forsterking eller avlasting. Det er viktig at kommunen ser ansvaret sitt, slik at fosterforeldre ikkje slit seg ut på grunn av konfliktar om betaling og ansvarsforhold. Dermed vil ein kunne hindre at barnet blir påført ei ekstra flytting på grunn av slike konfliktar. Kommunane må eventuelt også kunne finne fram til mellombelse løysingar slik at barnet og fosterfamilien får hjelpa dei treng når dei treng henne. Partane er ofte einige om at barnet og fosterfamilien treng hjelp. Partane må deretter bli samde om kven som har ansvaret, og i ettertid ordne eit eventuelt økonomisk oppgjer.

Departementa vil også peike på at etter utgjevinga av NOU 2000:12 er det skjedd to endringar som kan vere med på å redusere konfliktane knytte til funksjonshemma barn i fosterheimar. Den eine er at nivået for den kommunale eigendelen i barnevernet er dobla (frå 11 000 til 22 000 kroner per månad). Dette vil seie at kommunen sjølv må betale kr 22 000 før fylkeskommunane får økonomisk ansvar i barnevernsaka. Hevinga av den kommunale eigendelen hjelper noko til å redusere kommunane sitt økonomiske motiv for å definere flest mogleg problem som barnevernet sitt ansvar, fordi kommunen i alle høve må betale dei første 22 000 kronene sjølv. Den andre er at fosterheimsavtalen er revidert. Fosterheimsavtalen er ein standardavtale mellom fosterforeldre og barneverntenesta. Det går no direkte fram av avtalen at ved fosterheimsplassering av barn som også har rett til tenester etter lov om sosiale tenester, til dømes funksjonshemma barn, skal barneverntenesta i omsorgskommunen før plassering skjer, ha prøvd å avklare kva for tenester til barnet og fosterfamilien som skal dekkjast etter denne lova. Slik avklaring skal også drøftast med fylkeskommunen i samband med eventuelle forsterkingstiltak. Dette skal gjerast for å unngå usemje om kven som skal ha ansvaret for ulike tenester overfor barnet. Etter Barne- og familiedepartementet si oppfatning har denne presiseringa i fosterheimssavtalen alt hjelpt til å gjere ansvarsforholda tydelege og dermed redusere konfliktar mellom partane. Barneverntenesta i omsorgskommunen må likevel også etter at avtalen er inngått, ha eit ansvar for å støtte og hjelpe fosterheimane i diskusjonar og eventuelle konfliktar med opphaldskommunen.

Barne- og familiedepartementet vil i samarbeid med fylkesmennene følgje nøye med i situasjonen for fosterheimane som har funksjonshemma barn. Departementet vil vurdere om dei nemnde endringane er gode nok til å klargjere ansvaret for funksjonshemma barn i barnevernet. Om nødvendig vil Barne- og familiedepartementet i samarbeid med andre ansvarlege statlege styresmakter vurdere ytterlegare presiseringar av aktuelle reglar. Usemje mellom kommunar og eventuelt fylkeskommunar om økonomi skal ikkje føre til at denne særleg sårbare gruppa barn ikkje får den hjelpa dei og fosterheimen treng.

7.6 Framlegg om endringar i ansvarsforhold og organisering mellom fylkeskommune og stat

Kommunen har ansvaret for alle de oppgåvene som er omhandla i barnevernlova som ikkje er lagt til fylkeskommunen eller eit statleg organ. Dette inneber at dei fleste barnevernoppgåvene er eit kommunalt ansvar. Kommunen skal gi råd og rettleiing til dei som kjem i kontakt med barneverntenesta og den skal gjere undersøkingar og sette i verk tiltak der dette er naudsynt. Kommunen har også ansvaret for førebygging og alle frivillige hjelpetiltak. Kommunen har også ansvaret for saksførebuing og for å utarbeide forslag til tiltak for saker som høyrer under fylkesnemnda sitt ansvarsområde. Etter at vedtak er fatta har kommunen ansvaret for å setja i verk tiltak og for å følgje opp barnet og familien. Dette gjeld også når barnet er plassert i institusjon eller fosterheim. Kommunen har også ansvaret for å godkjenne fosterheimar og for å føre tilsyn med barn i fosterheim.

Fylkeskommunane har ansvaret for andrelinjetenesta, det vil seie for etablering og drift av institusjonar, for barn og unge som fell inn under barnevernlova og for å assistere kommunane med plassering av barn og ungdom utanfor heimen. Andrelinjetenesta har også ansvaret for å rekruttere og formidle fosterheimar. Det er likevel ingenting i vegen for at kommunane gjer dette arbeidet sjølv. Fleire kommunar gjer dette i dag.

Dei fleste barn får nok hjelp gjennom frivillige hjelpetiltak i kommunane. I 1990 var det 10 502 barn som fekk slike hjelpetiltak, medan det i 2001 var heile 20 522 barn som fekk hjelpetiltak. Det må satsast endå meir på førebyggande tiltak i kommunane i åra som kjem. Det vil likevel vere ein del barn og unge som treng tiltak utanfor heimen. Tiltak utanfor heimen er som nemnd eit fylkeskommunalt ansvar etter gjeldande oppgåvefordeling. Dei barna som treng ein institusjonsplass eller ein fosterheim er i ei særs vanskeleg livssituasjon. Det er derfor naudsynt at desse tiltaka er gode og forsvarlege. Det er ikkje alltid tilfellet i dag.

Barne- og familiedepartementet sende 13. februar 2002 ut eit høyringsnotat med alternative framlegg til framtidig organisering av dei oppgåvene fylkeskommunen etter gjeldande rett har ansvaret for på barnevernområdet og familievernområdet. Høyringsfristen blei sett til 5. april 2002.

Bakgrunnen for at departementet har utgreidd spørsmålet om den framtidige organiseringa av desse oppgåvene, er at andre omfattande reformer har endra rammevilkåra for barnevernet og familievernet. Ei eventuell ny organisering av det fylkeskommunale barnevernet og familievernet må ein sjå i samanheng med overføring av ansvaret for spesialisthelsetenesta (her medrekna psykisk helsevern for barn og unge og delar av tiltak for rusmiddelmisbrukarar) til statleg eigde helseføretak. Samstundes blir det lagt opp til fleire endringar i ansvars- og oppgåvefordelinga mellom forvaltningsnivåa, jf. Innst. S. nr. 307 (2000–2001) til St.meld. nr. 31 frå 2000–2001 og St. meld. nr. 19 (2001-2002) «Nye oppgaver for lokaldemokratiet — regionalt og lokalt nivå».

Ei medverkande årsak til at departementet greidde ut spørsmålet om eventuell ny organisering av oppgåvene til fylkeskommunen på barnevernområdet, er at det er til dels store problem og utfordringar knyta til ein del av dei oppgåvene fylkeskommunen har ansvaret for. I høyringsnotatet blei det mellom anna vist til at fylkeskommunen ikkje har klart å byggje ut eit stort nok og differensiert nok tiltaksapparat, og at det er manglar både ved institusjonsverksemda og fosterheimsverksemda.

I høyringsnotatet er fire alternative modellar for organisering i framtida utgreidde. Desse fire er:

• Framleis fylkeskommunalt ansvar. (Dagens oppgåvefordeling og organisering blir halden oppe)

• Statleg overtaking av alle oppgåvene fylkeskommunen har

• Kommunal overtaking av alle oppgåvene fylkeskommunen har

• Oppgåvene fylkeskommunen har, blir delte mellom stat og kommune på den måten at kommunen får ansvaret for frivillige plasseringar utanfor heimen, medan staten får ansvaret for tiltak for barn som blir plasserte utanfor heimen utan samtykke.

Regjeringa tok i høyringsnotatet ikkje stilling til kven av dei fire modellane som bør veljast, men har oppmoda høyringsinstansane til å vurdere alle dei fire modellane og til å uttale seg om kva for ein modell dei helst vil ha.

Ved dei to modellane som inneber at staten skal overta fylkeskommunen sine oppgåver heilt eller delvis, oppstår spørsmålet om kva for tilknytingsform som er eigna for dei statlege oppgåvene: statsføretaksforma eller forvaltningsorgan. Departementet la i høyringsnotatet til grunn at ei eventuell statleg verksemd bør organiserast som forvaltningsorgan.

Ved utgangen av april 2002 hadde det kome inn totalt 154 høyringsfråsegner om framtidig organisering av barnevernet. Av desse går 19 instansar inn for den fylkeskommunale modellen, 11 går inn for den kommunale modellen, 10 går inn for ansvarsdelingsmodellen medan 87 ønskjer ein statleg modell. 27 høyringsinstansar har ikkje konkludert når det gjeld val av modell.

Som nemnt ovanfor er det berre 19 høyringsinstansar som går inn for den fylkeskommunale modellen. Åtte av desse er fylkeskommunar. Ein del av dei som går inn for denne modellen, gjer det fordi dei ikkje fullt ut er einige i dei andre alternative modellane, eller meiner at dei ikkje er godt nok utgreidde.

Høyringsinstansane sine viktigaste innvendingar mot vidare fylkeskommunalt ansvar er at dette vil vere i strid med den framtidige oppgåvefordelinga som er vedteken av Stortinget. Ein del høyringsinstansar peiker også på at det er lite ønskjeleg at barnevernet skal bli liggjande att i «den nye» fylkeskommunen som restoppgåve når fylkeskommunen vil rette merksemda si mot nye typar oppgåver. Mange høyringsinstansar peiker på at fylkeskommunen ikkje har greidd å ta seg av oppgåvene sine på ein tilfredsstillande måte. Dette gjeld mellom anna fleire av kommunane som peiker på at det særleg er manglar ved tiltaksapparatet. Nokre høyringsinstansar peiker likevel på at dei er nøgde med samarbeidet med og hjelpa frå fylkeskommunen.

Berre 11 høyringsinstansar går inn for kommunal overtaking av oppgåvene fylkeskommunen har. Dette gjeld mellom anna nokre av dei største kommunane. Grunngjevinga deira er at den kommunale modellen er i samsvar med lokaldemokratiske verdiar knyta til sjølvstyre og deltaking. Desse høyringsinstansane meiner også at den kommunale modellen vil føre til betre utnytting av dei samla ressursane og at modellen er i samsvar med det finansielle ansvarsprinsippet.

Somme av dei 11 høyringsinstansane som går inn for den kommunale modellen, meiner at kommunane kan klare desse nye oppgåvene gjennom interkommunale løysingar. Men det store fleirtalet av høyringsinstansane meiner at kommunestrukturen i dag, med det relativt store talet på småkommunar, inneber at ei slik løysing ikkje er realistisk. Mange høyringsinstansar peiker på at ein slik modell vil føre til dårlegare barnevern i mange små kommunar, store ulikskapar mellom kommunane og svakare fagmiljø. Fleire høyringsinstansar meiner at desse problema ikkje kan løysast gjennom interkommunalt samarbeid.

Nokre høyringsinstansar, mellom anna nokre store kommunar og enkelte fylkesmenn, meiner at dei største kommunane bør kunne få overta fylkeskommunane sine oppgåver som ei forsøksordning dersom den statlege modellen blir vald.

Berre 10 høyringsinstansar går inn for ansvarsdelingsmodellen. Åtte av desse er kommunar. Av desse meiner enkelte at det foreslåtte skiljet mellom frivillig ordning og tvang ikkje utan vidare er det mest formålstenlege. Svært mange høyringsinstansar er klart kritiske til denne modellen. Ein av grunnane til dette er at mange meiner kommunane ikkje er i stand til å ta på seg nye oppgåver. Ein annan grunn som blir framheva av svært mange, er at ei slik løysing vil føre til gråsoner og kan føre med seg uklar og usikker oppgåvefordeling, ansvarspulverisering og auka bruk av tvang. Det blir også understreka at denne løysinga gjev rom for lite heilskapstenking mellom anna fordi grunnlaget for ei plassering kan endre seg fleire gonger.

Eit klart fleirtal av høyringsinstansane, 87 av dei 127 (ca. 70 %) som har konkludert når det gjeld val av modell, går inn for ei statleg overtaking av andrelinjetenesta i barnevernet. Eit lite mindretal av desse har likevel som føresetnad at oppgåvene i så fall blir lagde til helseføretaka. Tilsvarande er det fleire høyringsinstansar som klart har som føresetnad ei forvaltningsorganisering.

Mange av dei høyringsinstansane som går inn for denne modellen, framhevar at det er nødvendig å etablere eit likeverdig tilbod i heile landet og meiner at dette berre kan sikrast gjennom ei statleg organisering. Fleire peiker også på at ei statleg organisering vil gje rom for samarbeid med spesialisthelsetenesta fordi tenestene da vil liggje på same nivå.

Fleire av høyringsinstansane framhevar at det er nødvendig at det blir etablert rutinar for samarbeid mellom kommunane og statlege styresmakter.

Dei høyringsinstansane som går imot den statlege modellen, grunngjev dette med at modellen er i strid med lokaldemokratiske prinsipp, og at han vil føre med seg sentralisering og byråkratisering.

Parallelt med høyringa blei det sett ned ei interdepartemental arbeidsgruppe som skulle sjå nærmare på framtidig organisering og samarbeid mellom barnevernet, familievernet og tiltak for rusmiddelmisbrukarar, også sett i forhold til det psykiske helsevernet. Arbeidsgruppa har ikkje sett det som fruktbart å tilrå einspesiell samarbeidsmodell for barnevernet, familievernet, tiltak for rusmiddelmisbrukarar og psykisk helsevern. Tenestene kan organiserast på mange måtar, men likevel få til eit godt samarbeid. Det er viktig at dei tenestene som samarbeider mest ligg på same forvaltningsnivå. Ein legg vekt på at ein heilskapleg strategi for samarbeid og samhandling må femne om tiltak på alle nivå : departementsnivå, einingar med ansvar for statlege spesialisttenester og kommunalt nivå. Det vil vere aktuelt med både tiltak som oppmoder til frivillig samarbeid og formalisert samordning.

Regjeringa har etter ei samla vurdering kome til at andrelinjetenesta sine oppgåver på barnevernområdet og familievernområdet bør overførast til staten. Regjeringa har lagt stor vekt på kva høyringsinstansane har meint. Eit stort fleirtal av høyringsinstansane meiner klart at det ikkje er mogeleg å overføre desse oppgåvene til kommunane på grunn av det store talet små kommunar. Av dei 434 kommunane i landet har berre 10 over 50 000 innbyggarar, og over halvparten har under 5 000 innbyggarar. 1. januar 2001 var det i alt 158 småkommunar som hadde færre enn 3000 innbyggarar.

Kommunene har eit stort ansvar på barnevernområdet etter gjeldande oppgåvefordeling. Regjeringa meiner at det ansvaret kommunane har i dag må utviklast vidare. Dette vil føre med seg at det må satsast meir på førebygging, slik at fleire barn får tidleg hjelp og at slik hjelp kan gis lokalt i kommunane. Dette inneber at kommunane framleis skal vera den viktigaste aktøren på barnevernområdet i framtida, men at tida ikkje er inne for å overlate ansvaret for dei fylkeskommunale oppgåvene til kommunane no. Regjeringa vil opne for forsøk der nokre store kommunar eller fleire mindre kommunar saman kan ta ansvar for fleire oppgåver enn dei har i dag. Oslo kommune er i en særstilling. Regjeringa vil derfor føre vidare Oslo sitt heilskapsansvar slik dei i dag har som kommune og fylkeskommune.

Når Regjeringa går inn for den statlege modellen har dette også samanheng med at dette er den einaste måten å sikre eit heilskapleg og likeverdig tilbod i heile landet. I dag er det slik at staden ein bur er avgjerande for det tilbodet barn og unge i ein vanskeleg livssituasjon får, fordi det er stor ulikskap mellom fylkeskommunane når det gjeld mellom anna institusjonstilbodet. Institusjonane i barnevernet må bli betre.

Regjeringa vil foreslå at den statlege verksemda blir organisert som gjort greie for i høyringsnotatet. Det vil seie at verksemda blir organisert etter forvaltningsmodellen. Eit mindretal av høyringsinstansane har tatt til orde for at den statlege verksemda bør samorganiserast med dei statlege helseforetaka. Fleirtalet av høyringsinstansane har likevel ikkje innvendingar mot at verksemda organiserast etter forvaltningsmodellen. Regjeringa vil derfor oppretthalde forslaget frå høyringsnotatet på dette punkt. Forvaltningsorganisering gjer det mogleg å drive politisk og økonomisk styring med alle sider av verksemda. Særleg på grunn av dei problem og utfordringar som pregar deler av det fylkeskommunale barnevernet i dag, meiner regjeringa at det er behov for målretta og overordna politisk styring av verksemda. Dei politiske styringsbehova når det gjeld institusjonsomsorga generelt og forholdet til kommunane og den hjelp dei bør få, og forsøksverksemda med mellom anna interkommunalt samarbeid, gjer at dette området er lite i samsvar med formålet med føretaksorganisering.

Den statlege verksemda skal etter forslaget ha fem regionale einingar, lokalisert same staden som dei regionale helseforetaka, med ansvar for mellom anna institusjonsverksemda i eigen region. Dette vil i første rekke vere eit administrativt nivå. Verksemda skal samordnast sentralt med departementet som øvste styresmakt. Den faglege verksemda ute i distrikta skal styrkast og desentraliserast ved at einskilde institusjonar blir tilført faglege ressursar og blir bygd ut til «kompetansesentra» til nytte for kommunane. Frigjorde administrative ressursar frå dei 19 fylkeskommunane skal med andre ord kanaliserast til fagleg verksemd lokalt.

Ei viktig oppgåve for kompetansesentra vil vere å gje fagleg bistand til kommunane i vanskelege barnevernsaker. Mange små kommunar har vanskar med å ivareta dei oppgåvene dei har på barnevernområdet etter gjeldande oppgåvefordeling. Dette skuldast mellom anna manglande faglege ressursar. Det vil vere viktig å syte for at desse kommunane i framtida får bistand både til å løyse vanskelege saker og til å satse meir på førebyggjande verksemd.

Mellom anna arbeidet med MST har vist at nærmiljøbaserte tiltak både er billigare og meir effektive enn institusjonstilbod. Samfunnet kan derfor spare pengar om staten hjelper kommunane både fagleg og økonomisk i utviklinga av slike tilbod. Det viktigaste er likevel at det vil vere best for det fleste barn at sakene løysast lokalt. Målet er at behovet for institusjonsplassar skal reduserast. Samarbeidet mellom forvaltningsnivåa må vitaliserast i retning av at andrelinjetenestene bruker meir av ressursane sine i kommunen i samarbeid med det kommunale barnevernet, til dømes som forsterking av heimebaserte tiltak og fagleg rådgjeving.

Barne- og familiedepartementet vil også kontinuerleg vurdere den økonomiske delinga av utgiftene mellom staten og kommunen slik at dette ikkje blir avgjerande for val av omsorgsform. Det må alltid vere barnet sitt beste som skal ligge til grunn for val av tiltak.

Det er fleire tilhøve i barnevernet som må bli betre når staten tek over andrelinjeansvaret:

• betre og meir differensiert tilbod om institusjonsplass og spesialtenester til dei barna som treng det

• betre fagleg og materiell bistand til kommunane slik at ingen barn blir svikta av det offentlege, og færrast mogleg barn får behov for langvarig institusjonsplass

• betre koordinering av tenestene

• betre kvalitetssikring av tiltaka

• betre økonomisk kontroll

Regjeringa vil leggje fram ein proposisjon med forslag til statleg overtaking av andrelinjetenesta i barnevernet. Samstundes vil Regjeringa også foreslå at fylkeskommunen sine oppgåver på familievernområdet blir overført til staten frå same tidspunkt. Etter forslaget skal familievernet organiserast etter same modell som barnevernet.

7.7 Samarbeid mellom tenester for barn og unge

7.7.1 Samarbeid mellom etatar og yrkesgrupper i enkeltsaker og i førebyggjande verksemd

I møte med det offentlege hjelpeapparatet opplever ofte foreldre og barn at dei må innrette seg etter fleire ulike tenester med skiftande personell. Mange kan oppleve det som ei krevjande slalåmløype mellom profesjonelle med ulike problemoppfatningar, og som seg imellom kan ha problem med å bli samde om ansvarsfordelinga når det gjeld økonomi og avgjerdsmakt.

Barnevernet samarbeider med mange offentlege etatar, institusjonar og forvaltningsnivå. Dei vanlegaste samarbeidspartane er helsestasjonen, barnehagar, skolen, pedagogisk-psykologisk teneste (PPT), skolefritidsordninga (SFO), barne- og ungdomspsykiatrien (psykisk helsevern for barn og unge), kommunelege, politi og sosialkontor (økonomisk sosialhjelp, rusproblem m.m.). Samarbeidet kan gå føre seg i fleire fasar i løpet av saksbehandlinga. I meldingsfasenmottek barnevernet melding frå andre instansar eller enkeltpersonar om forhold som kan vere av ein slik karakter at barnevernet bør gripe inn. I utgreiingsfasenhentar barnevernet inn opplysningar frå andre offentlege styresmakter med kunnskap om situasjonen for det aktuelle barnet. Til slutt, i tiltaksfasen, samarbeider barnevernet med fleire andre instansar i oppfølginga av barnet. Behovet for å arbeide på tvers, er stort, fordi mange av barna og familiane held til på mange arenaer og har problem i forhold til mange av desse arenaene, slik at problema berre kan løysast av fleire etatar i fellesskap.

Det er stor variasjon frå kommune til kommune når det gjeld kor godt det tverretatlege samarbeidet fungerer. Reglane om utveksling av informasjon mellom ulike forvaltningsorgan og etatar kan verke kompliserte. Befringutvalet reiser spørsmålet om det trass i den positive haldninga styresmaktene har til tverrfagleg samarbeid, er behov for lovreglar som gjev eit klarare juridisk grunnlag for at samarbeidet skal fungere i praksis.

Dei fleste innanfor barnevernfeltet ser likevel ut til å vere samde om at grunnlaget for vellykka samarbeid er mykje meir enn spørsmål om regelverket. Det er diskutabelt om sjølve regelverket er noka stor hindring. Kulturen på arbeidsplassen, haldninga hos personane som arbeider der, forståinga av kor viktig samarbeid er og opplevinga av kva som er behova hos den enkelte, er faktorar som er minst like viktige.

Erfaringar tyder også på at velfungerande tverretatleg samarbeid generelt sett er avhengig av at samarbeidet er sentralt forankra i den administrative og politiske leiinga i kommunen. Med forankra meiner vi her at ein på høgt nivå må sjå det som legitimt å setje av tid og ressursar til forpliktande samarbeid.

Barnevernstatistikken frå Statistisk sentralbyrå inneheldt i perioden 1995–1999 opplysningar om møte og kontakt barneverntenesta hadde med andre instansar i klientsaker. (Dei møta barnevernet har med andre instansar i generelle saker, blir tekne opp i lenger ut i dette avsnittet under tabell 7.1.Vi gjer merksam på at statistikk om samarbeidet barnevernet har med andre instansar, berre finst for perioden 1995–1999.)

I klientsaker hadde barneverntenester i 1999 oftast faste møte med helsestasjonar/skolehelsetenester, skolar og PPT. Ein mindre del av barneverntenestene hadde faste møte med barnehagar og barne- og ungdomspsykiatrien (psykisk helsevern for barn og unge), og enda færre med politi/lensmenn. Over halvparten av barneverntenestene oppgav at dei hadde møte etter behov i klientsaker med politi/lensmenn, barnehagar, BUP, skolar og helsestasjonar/skolehelsetenester. Samanlikna med 1995 hadde barneverntenestene i 1999 generelt sett sjeldnare faste møte med andre etatar og oftare møte etter behov. Endringane med omsyn til etatar barnevernet hadde liten kontakt med, var små. Mesteparten av kontakten er med andre ord knytt til arenaer der dei aller fleste barn held til eller har kontakt med, som skolar, barnehagar, skolehelseteneste eller helsestasjon.

Ei av dei viktigaste målsetjingane ved samarbeid er å hjelpe barn og familiar på eit tidleg stadium og dermed fungere førebyggjande. Målet med førebyggjande tiltak er at risikoutsette barn og unge blir integrerte i familie og nærmiljø, og at dei får ein trygg og stimulerande oppvekst på linje med andre barn og unge. Oppgåvene til barneverntenesta i generell førebyggjande verksemd er omtalt i barnevernlova § 3-1 andre ledd. Barneverntenesta har eit spesielt ansvar for å oppdage omsorgssvikt, åtferdsproblem og emosjonelle problem så tidleg som mogleg og setje inn tiltak for det enkelte barnet eller den enkelte familien.

I barnevernlova er samarbeid med andre delar av forvaltninga omtalt i § 3-2. Det går her fram at barneverntenesta skal medverke til at barns interesser også blir tekne vare på av andre organ. Etter § 3-2 andre ledd skal tenesta samarbeide med andre sektorar og forvaltningsnivå når det kan hjelpe til å løyse dei lovpålagde oppgåvene barnevernet har. Som ledd i dette arbeidet skal barneverntenesta kome med fråsegner og råd og delta i den kommunale og fylkeskommunale planleggingsverksemda og i dei samarbeidsorgana som blir oppretta. Målet med samarbeidet er med andre ord å hjelpe til at barnet får den hjelpa det treng og har behov for, og dermed gjere «løypa» mellom instansane mindre krevjande.

Barnevernstatistikken gjev som tidlegare nemnt òg indikasjonar på i kva grad barnevernet samarbeidde med andre etatar om generelle saker (førebygging) i perioden 1995–1999. Svarkategoriane som går fram av tabell 7.2, skil også her mellom «faste avtalte møte», «møte etter behov» og «liten kontakt».

I 1999 var faste møte mellom barneverntenestene og andre etatar i generelle saker vanlegast i forhold til helsestasjonar og skolehelsetenester. Relativt mange barneverntenester hadde også faste møte om generelle saker med skolar, PPT og barnehagar. Møte med andre etatar etter behov var vanlegast i forhold til politi/lensmenn, skolar og BUP. Meir enn ein firedel av barneverntenestene oppgav at dei hadde lite kontakt i generelle saker med BUP og politi/lensmenn. Nesten ein åttedel av barneverntenestene hadde lite kontakt med skolar, medan cirka ein av fjorten hadde lite kontakt med helsestasjonar og skolehelsetenester. Ved å gje barnevernet eit større ansvar i det samla førebyggjande arbeidet i kommunen vil samarbeidet og kontakten mellom tenestene kunne bli enda betre.

Samanlikna med 1995 var det ingen større endringar (pluss eller minus 5 %) i mønsteret i forhold til nokon av etatane, med unntak for ein nedgang i faste møte med helsestasjonar og skolehelsetenester. Dei refererte tala gjev ikkje grunnlag for å vurdere i kor stor grad kontakten mellom etatane her dreier seg om generell førebygging eller tiltak for spesielle risikogrupper (sekundærførebygging). Kanskje kan «møte etter behov» dreie seg om tiltak for meir spesifiserte målgrupper, men det kan også dreie seg om til dømes arbeid med sektorplanar, reaksjonar på problemfokuserte oppslag i lokale media, planlegging av tverretatlege kurs m.m. Tala indikerer at dei aller fleste barneverntenestene er involverte i ulike typar førebyggjande verksemd saman med andre etatar.

Både ut frå statistikken og annan tilgjengeleg informasjon blir spørsmålet om i kor stor grad barnevernet i praksis prioriterer oppgåver etter barnevernlova § 3-1 og § 3-2, i stor grad ståande utan svar. Med prioritering siktar ein her både til bruk av tid i forhold til andre oppgåver og til i kva grad barnevernet disponerer midlar til anna enn klientretta arbeid. I motsetnad til andre oppgåver som blir regulerte av barnevernlova, blir det spesifisert lite i forarbeida kva det førebyggjande arbeidet skal gå ut på. Når barnevernet må gjere vanskelege prioriteringar når det gjeld tidsbruk, er det ein fare for at det førebyggjande arbeidet blir skyvt til side av omsyn til reglar om tidsfristar og oppfølging av tiltak i enkeltsakene. Regjeringa vil derfor vurdere nærmare om det er behov for endringar av kapittel 3 i barnevernlova.

Sjølv om det finst mykje godt samarbeid mellom etatane, finst det også tendensar til det motsette. Førebyggjande arbeid kan vere komplisert fordi fleire etatar bør dragast inn. Dette kan føre til oppsplitting av oppgåvene, uklare ansvarsforhold og samarbeidsproblem. Befringutvalet hevdar at kommunane hittil i liten grad har vore i stand til å setje i verk effektive førebyggjande tiltak. Ei av hindringane kan vere at det er vanskeleg å påvise klare årsaker til ulike problem barna slit med. Ei endå større hindring har vore mangel på brei, samordna og langsiktig innsats frå dei involverte etatane. På 1990-talet har det førebyggjande arbeidet innanfor barnevernet hatt preg av prosjekt og kampanjar som er knytte til enkeltområde som rus, mobbing, seksuelt misbruk av barn, kriminalitet og helse. Det førebyggjande arbeidet er ofte blitt gjennomført som sektorprosjekt, der arbeidet på det enkelte problemområdet kan profilerast, men der den førebyggjande effekten ofte uteblir. Tiltaka blir for kortvarige og avgrensa til ein sektor, dei har som regel avgrensa ressursar til disposisjon, og ein del er ikkje treffsikre nok i forhold til dei mest utsette gruppene.

Overdriven sektorfokusering kan ein lettare unngå dersom det førebyggjande arbeidet blir koordinert gjennom ein etat. Førebyggjande oppgåver bør dessutan nedfellast og synleggjerast i rutinane til dei aktuelle etatane, i langsiktige målsetjingar og årsplanar. Viktigast i denne samanhengen er likevel at ein etat har eit slikt ansvar. Dette er avgjerande for å få betre resultat av førebyggingsinnsatsen. Men det bør framleis vere opp til den enkelte kommunen å avgjere kva for etatar som skal ha koordinatoransvar i forhold til generell førebyggjande verksemd og tiltak for nærmare definerte risikogrupper. Ut frå reglane i barnevernlova § 3-2 kan det vere naturleg at barneverntenesta får ei koordinatorrolle.

7.7.2 Behovet for tidlege og koordinerte tiltak

Både Befringutvalet og somme fagmiljø har peikt på behovet for ei kursendring i barnevernet. Siktemålet er på eit så tidleg tidspunkt som mogleg å oppdage dei utsette barna og setje i verk tiltak for barnet og familien i det lokalmiljøet der barnet høyrer heime. Gjennom i større grad å hindre at utsette barn og familiar utviklar alvorlege problem, kan effekten bli mindre kriminalitet, færre dyre behandlingstiltak og framfor alt: fleire barn og familiar som greier seg. Dette arbeidet med å oppdage problem og setje i verk tiltak er hovud­sakleg oppgåver for barneverntenesta.

Det er grovt sett snakk om to hovudmålgrupper for kursendringa: Den eine er barn i familiar der det skortar på omsorgsevna hos foreldra. Den andre er barn og unge med åtferdsvanskar. For den siste gruppa er ikkje alltid omsorgsevna hos foreldra hovudproblemet.

Når barn blir plasserte utanfor heimen, kan det ha samanheng med at hjelpeapparatet har gjort ein lite formålstenleg innsats i tidlegare fasar. Lite formålstenleg innsats tyder i denne samanhengen ikkje utan vidare at få tiltak er sette i verk, men heller at tiltaka ikkje er godt nok tilpassa behova hos dei involverte barna og familiane. Gjennom sterkare tidleg innsats vil fleire kunne få hjelp. Dette må vere hjelp som dekkjer alle sider av livet: økonomi, bustad, arbeid, barnehage, avlasting, nokon å snakke med når ting er vanskelege — og eventuelt terapeutisk tilbod.

Gjennom foreldrerettleiingsprogrammet er det gjort erfaringar med å gje frivillige tilbod til foreldre for å førebyggje problemutvikling gjennom å bevisstgjere om ulike sider ved foreldrerolla. Det ligg også føre lovande erfaringar med andre foreldre- og familieretta metodar i barnevernet. Som nemnt fleire stader i denne meldinga er det i gang eit landsdekkjande utviklingsarbeid der foreldre til barn med begynnande åtferdsproblem på eit tidleg tidspunkt kan få adekvat rettleiing og støtte (PMT - Parent Management Training, jf. kapittel 9.8.3).

Sjølv om førebyggingsinnsatsen må setjast inn med tanke på å betre oppvekstvilkåra for særleg utsette grupper, bør denne verksemda så langt mogleg integrerast i normaltilboda for barn og unge. Tiltaka bør vere langsiktige og ha eit slikt innhald at dei kan stoppe begynnande problemutvikling.

7.8 Barnevernet og folkevalde lokalpolitikarar

Etter barnevernlova av1953 hadde barnevernsnemnda ansvaret for barnevernet i kommunen. Dermed fekk lokalpolitikarane direkte informasjon om korleis barnevernet i kommunen fungerte. Dei fekk også direkte innsyn i korleis vanskelegstilte barn og familiane deira levde og strevde. Lekfolka er etter 1992-lova blitt borte som obligatorisk innslag i det kommunale barnevernet, og hovudmønsteret er at barnevernet i dag er prega av lite deltaking frå folkevalde organ, med unntak av arbeidet med kommunebudsjettet. Dette kan ha ført til at politikarane er dårlegare informerte og derfor i mindre grad kjenner eit ansvar for det som skjer i barnevernet.

Utsiktene for at politikarar kan få eit meir aktivt forhold til barnevernsarbeidet, heng til ein viss grad saman med korleis det politiske arbeidet er organisert i kommunen. Nokre kommunar har komitear med eit overordna ansvar for bestemte område. Barnevernet sorterer som oftast under oppvekst- og levekårskomitear, helse- og sosialkomitear eller nokre gonger skole- og kulturkomitear. Plasseringa av barnevernet kan verke inn på den politiske merksemda fagfeltet får. Det kan vere ein viss fare for at barnevernet «druknar» i komitear som har ansvaret for andre tunge fagområde (som helse og eldre). Barnevernet kan derfor bli meir synleg i komitear som har mindre tunge fagområde. Det er ei politisk vurdering kva for ein komite som skal ha ansvaret for dei ulike områda.

Uavhengig av kor aktivt politikarane deltek i barnevernet, ligg det overordna ansvaret for barnevernet hos dei folkevalde. Dette inneber mellom anna at politikarar har ansvaret for å vedta forsvarlege budsjett. Gjennom budsjettet, årsmeldingar frå det kommunale barnevernet og høyringar har politikarane gode sjansar til å halde seg orienterte om problem hos barn og unge i kommunen. Rapportar og statistikk er også viktige reiskapar for å følgje med i utviklinga. Dette er likevel til dels overordna informasjon som det kan vere vanskeleg å få eit aktivt forhold til, og som ikkje skaper slikt engasjement som enkeltsaker lettare gjer. Det er i alle fall nødvendig å vurdere om andre tiltak kan takast i bruk for å auke det lokalpolitiske engasjementet i dei sakstypane barnevernet arbeider med.

Tilstandsrapportar frå fylkesmennene gjev grunnlag for å vurdere om forvaltning og institusjonar under barnevernet held mål i forhold til krava i barnevernlova. Gjennom tilsynet har fylkesmannen kontakt med dei tilsette i barnevernet. Rapportar frå tilsynsbesøk blir likevel sjeldan formidla til dei folkevalde, kanskje med unntak av dei tilfella der fylkesmannen varslar bruk av mulkt. Dette er uheldig fordi tilsynsrapportane kan vere interessante og nyttige styringsreiskapar.

Fylkesmannen i Hordaland har prøvd ut tilsyn basert på systemrevisjon, der det blir ført tilsyn med heile ansvarskjeda frå toppleiinga i kommunar og fylkeskommunar og ut til førstelinjepersonell. Målet med prosjektet er at statleg tilsyn skal stå fram som heilskapleg, og at tilsynsdata skal bli meir tilgjengelege for statsetatane og folk flest — og ikkje minst dei folkevalde. Som ein del av tilsynet med den kommunale barneverntenesta er det lagt opp til å gje tilbakemeldingar til barnevernadministrasjonen som igjen skal orientere om sluttresultatet til kommunestyret. Gjennom denne forma for tilsyn vil også folkevalde få innsikt i konkrete manglar og avvik ved tenestene.

Befringutvalet kjem i NOU 2000:12 med framlegg om at kvar kommune bør ha eit folkevalt organ med særleg ansvar for førebyggjande oppgåver etter barnevernlova § 3-1 første ledd, («Kommunen skal følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og atferdsproblemer»). I høyringsfråsegnene hevdar enkelte kommunar at det bør vurderast tiltak som sikrar at lokalpolitikarar får oversikt over og tek ansvar for tenestetilbodet til det kommunale barnevernet. Enkelte kommunar støttar framlegget om at det bør vere eit folkevalt organ som har eit særleg ansvar for førebyggjande oppgåver. Andre meiner at kommunane framleis må stå fritt til sjølve å organisere sine tenester, og meiner at det å opprette eit eige folkevalt organ går i motsett retning av den oppryddinga som har skjedd dei seinare åra når det gjeld å fjerne særlovsorgan i kommunal sektor. Samstundes blir det støtta opp om kor viktig det er med informasjon til politikarane for å sikre ansvar og fokus på prioriteringar.

Kommunen har eit lovpålagt ansvar i forhold til den førebyggjande verksemda barneverntenesta skal stå for. Regjeringa meiner likevel at det er den enkelte kommunen som må avgjere på kva måte dei, eventuelt gjennom folkevalde organ, skal organisere og gjennomføre oppgåvene sine ut frå barnevernlova § 3-1 første og andre ledd.

I og med at eigne folkevalde organ (stort sett) er blitt borte frå det kommunale barnevernet, er ein meir avhengig av forvaltninga når det gjeld tilgang på informasjon. Det er grunn til å tru at dei fleste tilsette i barnevernet har stor interesse av å få fram formål og verdigrunnlag, både overfor politikarar, men også dei tenestene barnevernet er i samspel med, og overfor publikum. Ikkje minst er dette viktig i forhold til legitimitet og aksept hos folk flest.

For at folkevalde skal ha høve til å gjere reelle val i arbeidet med kommunebudsjettet, er det viktig at informasjon om barnevernet sine disposisjonar, arbeidsmåtar og valalternativ blir synleggjort. I den samanhengen kan det vere formålstenleg å lage faste informasjonsrutinar, til dømes i samband med behandlinga av neste års budsjett for barnevernet. Her kan det inngå planlegging når det gjeld førebygging, korleis kommunen handterer kompetansebygginga i barnevernet (etterutdanning, rettleiing og vidareutdanning), korleis samarbeidet er organisert i forhold til andre tenester, korleis samarbeid med andre tenester fungerer m.m. Kommunestyret kan til dømes minst ein gong per år få ein rapport frå barneverntenesta om situasjonen i barnevernet og framlegg til førebyggingstiltak. Gode innarbeidde rutinar er viktig også fordi lokalpolitikarar ofte blir bytte ut ved val kvart fjerde år.

7.9 Styrkt samarbeid gjennom lovendringar?

Barne- og familiedepartementet meiner at lov- og regelverket i seg sjølv ikkje er eit vesentleg hinder for samarbeid om førebyggjande tiltak i barnevernssaker. Hindringane kan stort sett knytast til andre forhold, som til dømes praktiseringa av regelverket. Slike synspunkt er også i samsvar med vurderingane Befringutvalet har om dette spørsmålet.

Utvalet foreslår likevel ei endring i barnevernlova som i tillegg til informasjonsgrunnlaget for somme av avgjerdene i barnevernet kjem inn på samarbeidsforholdet til andre etatar, (NOU 2000: 12, side 238). Framlegget går for det første ut på at regelen i barnevernlova om opplysningsplikt skal utvidast til å gjelde fleire situasjonar (reglar i barnevernlova) enn i dag. For å sikre barna sine interesser viser utvalet til at det er nødvendig at barneverntenesta får kunnskap om når barn lever under vanskelege forhold. Opplysningsplikta bør etter utvalet si vurdering derfor ikkje avgrensast til dei alvorlegaste sakene som gjeld § 4-12 (omsorgsovertakingar) eller § 4-24 (åtferdstiltak utan samtykke) i barnevernlova, men også omfatte spørsmål om samvær (§ 4-19), fråtaking av foreldreansvar og adopsjon (§ 4-20) og oppheving av vedtak om omsorgsovertaking (§ 4-21).

Utvalet foreslår også at teieplikta innanfor forvaltninga ikkje skal vere til hinder for å gje opplysning til barnevernet dersom barnet er i ein situasjon som kan føre med seg tiltak etter barnevernlova ( opplysningsrett).Dei fleste høyringsinstansane som uttalte seg til framlegget, var positive.

Barne- og familiedepartementet er kjent med at barnevernet i nokre saker etter barnevernlova §§ 4-19, 4-20 og 4-21 har vanskar med å hente inn opplysningar fordi foreldra ikkje samtykkjer. I slike tilfelle er det viktig for barnevernet å få informasjon slik at desse vesentlege spørsmåla kan vurderast på eit fullstendig og forsvarleg grunnlag. Denne problemstillinga vil derfor bli nærmare vurdert i ein odelstingsproposisjon om endringar i barnevernlova.

Når det gjeld framlegget om å gje personer med forvaltningsmessig teieplikt utvida tilgang til å gje meldingar til barnevernet, kjem personvernet sterkare inn i biletet. I dag har personar med forvaltningsmessig teieplikt opplysningsplikt til barnevernet dersom dei har grunn til å tru at eit barn blir utsett for alvorleg omsorgssvikt eller mishandling i heimen (jf. barnevernlova § 4-12) eller der barn har vist «vedvarande åtferdsvanskar» (jf. § 4-24). I tillegg kan dei gje barnevernet opplysningar i samsvar med reglane i forvaltningslova, mellom anna slike som er nødvendige for å «fremme avgiverorganets oppgaver», jf. forvaltningslova § 13 b nr. 5.

Endringsframlegget frå utvalet om opplysningsrett ville innebere at alle personar med forvaltningsmessig teieplikt uavhengig av denne plikta ville få høve til å gje opplysningar til barnevernet dersom dei blei kjende med forhold som kan føre til tiltak etter barnevernlova. Dei ville altså kunne velje å gje opplysningar til barnevernet i dei mindre alvorlege sakene, der det berre vil vere tale om å setje inn hjelpetiltak. Endringsframlegget vil etter departementet si vurdering auke farane for at foreldre lèt vere å søkje hjelp hos andre delar av hjelpeapparatet fordi dei ikkje ønskjer at barnevernet skal bli drege inn. Ein kan gjerne hevde at dette atterhaldet eller kanskje frykta somme kan ha for barnevernet, i dei aller fleste slike saker ville vere ugrunna. Likevel må ikkje regelverket stimulere til unødvendige sperrer mot at foreldre søkjer hjelp frå andre delar av hjelpeapparatet enn barnevernet. På den andre sida er det viktig at barnevernet kjem så tidleg inn i sakene som mogleg, slik at det kan setjast i verk hjelpetiltak før situasjonen blir meir alvorleg. Framlegget frå Befringutvalet inneber at personar med forvaltningsmessig teieplikt sjølve ville kunne vurdere når saka er av ein slik karakter at barnevernet bør få informasjon. Denne tilgangen til å gje opplysningar til barnevernet ville kome i tillegg til den tilgangen forvaltningsorgan i dag har til å gje opplysningar til andre forvaltningsorgan når det er nødvendig for å fremje oppgåvene til avgjevarorganet, jf. forvaltningslova § 13 b nr. 5.

Regjeringa er oppteken av å ta vare på personvernet til den enkelte, og er oppteken av at foreldre og barn må kunne ha tillit til hjelpeapparatet. Samstundes må teiepliktreglane opne for nødvendig kommunikasjon mellom samarbeidspartnerar. Barne- og familiedepartementet vil derfor vurdere nærmare framlegget om opplysningsrett for personar med forvaltningsmessig teieplikt i samband med utarbeiding av ein odelstingsproposisjon om endringar i barnevernlova.

Også teieplikta innanfor barnevernet er viktig for å sikre at dei som kjem i kontakt med tenesta, har den nødvendige tilliten til at opplysningar ikkje kjem uvedkomande i hende. Barnevernet vil, mellom anna på grunn av at offentlege styresmakter og ei rekkje yrkesutøvarar har opplysningsplikt til tenesta, ofte sitje inne med svært mange personfølsame opplysningar. Dette krev at barnevernet er spesielt fokusert på å ta vare på interessa til den enkelte i at slike opplysningar ikkje blir gjevne ut i større utstrekning enn det som er nødvendig. Samstundes er det slik at teieplikta i barnevernet av somme kan oppfattast som eit hinder for samarbeid med andre etatar. Samarbeidspartnerane til barnevernet har også sett det som eit problem at dei gjev informasjon til barnevernet utan å få noko tilbake.

Barnevernet kan likevel i samsvar med barnevernlova § 6-7 gje opplysningar til andre forvaltningsorgan når dette er «nødvendig for å fremme barneverntjenestens eller institusjonens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse». Dette inneber at barnevernet vil kunne gje opplysningar til andre forvaltningsorgan i alle saker der dette er nødvendig av omsyn til dei oppgåvene barnevernet er sett til å løyse. Oppgåva til barnevernet er å verne og ta vare på barnet. Der det av omsyn til barnet er viktig å samarbeide med andre, vil barnevernet altså kunne gje nødvendige opplysningar til samarbeidspartnerane sine. Dersom barnevernet til dømes sørgjer for at eit barn får plass i barnehage som eit hjelpetiltak etter barnevernlova, kan barnevernet gje barnehagen dei opplysningane som er nødvendige for at barnet skal ha utbytte av tiltaket. Det kan dreie seg om opplysningar om heimen til barnet, kva for problemstillingar barnet har osv. Kva slags opplysningar som skal gjevast, må ein vurdere konkret i kvart enkelt tilfelle. Barnevernet kan også gje opplysningar der det er viktig at andre instansar observerer utviklinga hos barnet, til dømes i saker med fysisk vald.

Barnevernet er ofte avhengig av å få til eit godt samarbeid med foreldra til barnet, og for å få til dette er det viktig at foreldra kan ha tillit til at dei opplysningane dei gjev frå seg, ikkje blir spreidde unødig. Dei fleste barneverntiltaka er frivillige og krev samtykke frå foreldra for å kunne setjast i verk. At det blir etablert eit tillitsforhold mellom barneverntenesta og foreldra har derfor mykje å seie for utsiktene til å setje i verk tiltak på eit tidleg tidspunkt. Tilsvarande kan manglande tillit føre til at tiltak ikkje kan setjast i verk før situasjonen for barnet er så alvorleg at vilkåra for tvangstiltak er til stades. Omsynet til at ein skal kunne ha tillit til barnevernet er då også ein av grunnane til at ein innanfor barnevernet, som innanfor resten av helse- og sosialområdet, har reglar om i kva grad informasjon kan gjevast til andre. Samstundes sikrar lovgjevinga, som nemnt ovanfor, interessene til barnet i at opplysningar blir gjevne vidare til andre etatar som barnevernet samarbeider med. Lovgjevinga opnar likevel ikkje for at opplysningar kan gjevast vidare til andre når dette ikkje vil hjelpe til å fremje dei oppgåvene barneverntenesta skal løyse. Barnevernet har såleis ikkje høve til å gje ein meldar teiebundne opplysningar der dette ikkje er nødvendig for å fremje oppgåvene til barnevernet, og der den som har krav på teiing, ikkje har samtykt. Departementet er klar over at somme som gjev melding til barnevernet, opplever det som utilfredsstillande å ikkje få noka stadfesting på at saka blir følgd opp. Departementet legg likevel vekt på verdien av eit sterkt personvern innanfor barnevernet. Men departementet vil oppmode barnevernet til å gje tilbakemeldingar i den grad regelverket opnar for det. Dersom meldaren ikkje mottek noka tilbakemelding i det heile, vil dette kunne føre til at meldaren blir i tvil om barnevernet vurderer innkomne meldingar, noko som kan føre til at han ved eit seinare høve vil vere meir atterhalden med å gje melding til barnevernet. Der det ikkje lykkast å få samtykke, og der unntaka frå teieplikta ikkje passar inn, bør barneverntenesta derfor gje meldaren tilbakemelding om at meldinga er motteken, og at saka blir følgd opp i samsvar med reglane i lova. I dei fleste tilfella vil dette vere ei god nok tilbakemelding så lenge meldaren ikkje er ein samarbeidspart i den aktuelle saka.

Departementet meiner at barnevernet i dag er for restriktive når det gjeld å gje opplysningar til samarbeidspartnerar. Det er både prisverdig og nødvendig at barnevernet tek vare på eit sterkt personvern, men slik departementet ser det, bør barnevernet samstundes gjere sitt til å få til eit godt samarbeid til beste for barnet. Departementet meiner derfor at barnevernet bør vere positive til å gje opplysningar til samarbeidspartnerar når lova opnar for slik kommunikasjon. Departementet vil arbeide ut eit rundskriv om teieplikt i barnevernet der regelverket blir omtalt nærmare.

Barneombodet seier i høyringsfråsegn til NOU 2000:12 at gjeldande regelverk skaper problem for eit godt samarbeid mellom ulike etatar. I fråsegna foreslår Barneombodet mellom anna å skilje det tunge «myndighetsbarnevernet» frå det generelle ansvaret kommunen har for å tryggje oppvekstkår og for å gjere vedtak og følgje opp hjelpetiltak. Med «myndighetsbarnevernet» meiner dei her dei delane av oppgåvene og ansvarsområda til barnevernet som handlar om å sikre at barn som lever under forhold som kan skade helsa og utviklinga deira, får rett hjelp til rett tid.

Barneombodet foreslår vidare at ansvaret for barn og unges levekår, førebyggjande tiltak og hjelpetiltak, blir lagde til ei kommunal oppvekstteneste. Oppveksttenesta meiner ombodet bør omfatte barnehagar, skolar, pedagogisk-psykologisk rådgjeving, helsetenester, familievern og eventuelt andre rådgjevingsorgan for barn, unge og foreldre/føresette. Ombodet foreslår at det ansvaret kommunane har for denne oppveksttenesta, blir fastlagt gjennom ei ny oppvekstlov med klare minstestandardar.

Slik Barne- og familiedepartementet forstår høyringsfråsegna, er dei viktigaste grunngjevingane for endringsframlegget både å leggje til rette for heilskaplege oppvekst- og førebyggingstiltak i kommunane og å skilje hjelpefunksjonane innanfor barnevernet frå kontrollfunksjonane denne same tenesta har.

Ei felles oppvekstlov kunne kanskje hjelpe til betre samordning av dei tenestene for barn og familiar som er nemnde ovanfor. Isolert sett kunne ei fråkopling frå kontrolloppgåvene til barnevernet tenkjast å verke med til at tersklane hos foreldra blir lågare når det gjeld å be om hjelpetiltak som støttekontakt, fritidstiltak, avlastningstiltak m.m. Den delen av meldingane (jf. barnevernlova § 4-3) til barnevernet som kjem frå mødrer og fedrar, gjev ein viss indikasjon om tersklar for å søkje tiltak frå barnevernet. I følgje tal for 2000 frå Statistisk sentralbyrå kom 25 prosent av undersøkingssakene i stand etter oppmoding («melding») frå mødrer og fedrar. Ca. 2 prosent av desse meldingane til barnevernet kom frå barn og unge sjølv. Somme vil truleg hevde at denne delen burde ha vore høgare. Men det er også slik at meldingar til barnevernet frå andre instansar kan kome i samråd med foreldra. Etter måten mange av meldingane til barnevernet som kjem frå andre offentlege instansar, gjeld «forholda i heimen» (jf. barnevernlova § 4-4), det vil seie på eit område der det ikkje er meldeplikt til barnevernet. Barnevernstatistikken frå Statistisk sentralbyrå kan derfor tolkast som ein indikasjon på at foreldre i relativt mange saker har samtykt i at andre etatar kontaktar barnevernet.

Som det går fram av denne meldinga, er regjeringa oppteken av å styrkje og leggje til rette for samarbeid mellom ulike instansar som møter barn og unge. Regjeringa kan vanskeleg sjå at det finst indikasjonar på at ei slik organisering som Barneombodet gjer framlegg om, har vist seg særleg veleigna i praksis. Som tidlegare nemnt meiner regjeringa at det skal svært sterke grunnar til for å gripe inn i det kommunale sjølvstyret slik den oppvekstlova det er framlegg om, ville gjere. Regjeringa finn ingen grunn til å tru at ei eiga oppvekstlov eller eventuelle påbod om ei bestemt organisasjonsform ville løyse utfordringane som er knytte til å få til ein heilskapleg barne- og ungdomspolitikk i kommunane.

Det er blitt hevda at barneverntilsette i mindre kommunar med «tette sosiale forhold» har problem med å gå inn i saker der omsorgsovertaking kan vere aktuelt. Deling av hjelpeoppgåvene og kontrolloppgåvene kunne føre med seg enkelte spesialiseringsfordelar, der kvar av etatane får meir erfaring med sin «spesialitet» på den måten at dei bevisst kan målrette eiga kompetanseutvikling. Befringutvalet drøftar i NOU 2000: 12 side 232 om tvangssaker bør skiljast organisatorisk ut frå andre barnevernoppgåver. Utvalet tilrår ikkje ein slik løysingsmodell av omsyn til at ein og same instans i størst mogleg grad bør ha ansvaret for barnevernsaker.

Etter Barne- og familiedepartementet si oppfatning ville ei avgrensing av oppgåvene til barnevernet til berre å gjelde potensielle tvangssaker, truleg verke til å gje barnevernet svekt legitimitet i befolkninga generelt og hos andre hjelpeinstansar. Den positive haldninga som finst til barnevernet i dag, kan nettopp kome av at tenesta også blir oppfatta som ein god hjelpar som kjem inn der barnet og familien har behov for tiltak. Legitimiteten til barnevernet kan såleis henge saman med at dei aller fleste tiltak i barnevernet i dag er hjelpetiltak.

Sjølv med ei todeling vil tilsette i «oppvekstetaten» alltid måtte ha ein kontrollfunksjon. Dei vil ikkje kunne sleppe unna ansvaret for at alvorlege saker blir melde til og følgde opp av «tvangs- eller myndighetsbarnevernet». Dilemmaet hjelp og kontroll får dermed inga fullgod løysing ved ei todeling. Ein annan verknad av ei todeling der oppgåvene til barnevernet berre omfattar tvangssakene, vil i tillegg kunne føre til ei viss stigmatisering av dei aktuelle barna og familiane. Dette vil kunne skje fordi kontakten med eit einsidig «tvangs- eller myndighetsbarnevern» synleggjer at saka er svært alvorleg, og at styresmaktene ikkje lenger trur at barnet kan oppnå ein akseptabel omsorgssituasjon eller få god nok hjelp gjennom frivillige hjelpetiltak. Slike verknader av todelinga kan kanskje også føre til at tilsette i «oppvekstetaten» som har opparbeidd seg eit nært forhold til familien, vegrar seg mot å melde saka til «tvangsetaten». Ei eventuell vegring kan føre til at barnet ikkje får den hjelpa det treng når det treng henne.

Ei slik todeling av hjelpetiltaka og «omsorgs-/tvangstiltaka» vil vidare kunne føre til at det enkelte barnet og den enkelte familien må innrette seg skiftevis etter to etatar og til fleire saksbehandlarar enn når det er barnevernet som har ansvaret for å følgje barnet og familien gjennom heile saka. Dette vil til dømes gjelde for barn som etter fleire hjelpetiltak blir tekne under omsorg og plasserte i fosterheim ein periode før dei kanskje blir førte tilbake til heimen att. Ei oppdeling vil kunne bli upraktisk og lite formålstenleg for både barnet og foreldra og styresmaktene.

Barne- og familiedepartementet reknar vidare med at mange truleg ville bli meir atterhaldne enn dei er no, med å melde saker til eit barnevern som berre undersøkjer saker der omsorgsovertakingar skal vurderast nærmare. I følgje Statistisk sentralbyrå var eit klart mindretal av meldingane (19 prosent) som barnevernet undersøkte i 2000, grunngjevne med mistankar om barnemishandling eller omsorgssvikt (og 20 prosent tilknytte åtferdsproblem). Også eit slikt «tvangs- eller myndighetsbarnevern» ville truleg i etter måten mange undersøkingssaker konkludere med at barn treng hjelp, men ikkje omsorgstiltak. Om eller i kva grad barnevernet skulle kunne instruere den kommunale tenesta som fekk ansvar for hjelpetiltak, ville bli eit sentralt spørsmål dersom ein slik modell blei vald. Departementet vil understreke at ei utskiljing av eit eige «tvangs- eller myndighetsbarnevern» fører med seg nye organisatoriske skiljelinjer og utfordringar knytte til samarbeid mellom etatane. Nye etatsgrenser kan verke med til å skape nye gråsoner mellom ansvarsfelta til etatane.

Etter ei samla vurdering går regjeringa derfor ikkje inn for verken framlegget om ei eiga oppvekstlov eller framlegget om å skilje ut kontrollfunksjonane i barnevernet i eigne einingar. Regjeringa meiner at det snarare er samarbeid enn samordning som er løysinga på utfordringane. Det er likevel viktig at det er ein etat som tek ansvaret for at etatane planlegg og gjennomfører gjeremåla sine i dialog med kvarandre og involverte barn og familiar.

Mange og kanskje særleg små kommunar, vil kunne løyse oppgåvene sine på ein betre og meir effektiv måte gjennom å etablere samarbeidsordningar med andre kommunar. Barnevernlova er ikkje til hinder for at ein går inn i eit breitt samarbeid mellom kommunar på barnevernområdet. Kommunane står fritt til å dele fagressursar og kan til dømes ha felles personell på utgreiarsida. Mange kommunar har oppretta eit slikt interkommunalt samarbeid. Det er heller ingenting i vegen for at fleire kommunar deler på ein leiar, slik at han er tilsett ein viss del av stillinga i éin kommune og resten i éin eller fleire andre kommunar.

Enkelte kommunar ønskjer likevel å gå inn i eit meir utvida interkommunalt samarbeid. Dette kan til dømes gå ut på at ein kommune overfører avgjerdsmakta og ansvaret for barnevernet til ein annan kommune, eller at fleire kommunar i samarbeid skipar ein eiga interkommunal verksemd som får ansvar og forvaltningsmakt på tvers av kommunegrensene. Dette vil vere i strid med gjeldande barnevernlov. Barne- og familiedepartementet er likevel ope for at også samarbeid av denne type kan vere nyttig. Departementet vil derfor i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet setje i gang eit arbeid med å greie ut om det er mogleg å endre barnevernlova på dette punktet.

Ei slik utgreiing og eventuell lovendring vil ta noko tid. Kommunar som er interesserte i å starte slikt samarbeid no, kan søkje om å få setje i verk forsøk med heimel i forsøkslova. Etter departementa si meining vil slike forsøk kunne gje nyttige erfaringar som vil kunne inngå i vurderingane av om lova bør endrast.

7.10 Samspel og samarbeid – mellom etatar og i forhold til barn og foreldre

Det offentlege ansvaret for heilskapen i barne- og ungdomspolitikken kjem til uttrykk i eit samspel mellom sentrale og lokale styresmakter. Ansvars- og oppgåvefordelinga på oppvekstområdet stiller store krav til samarbeid mellom forvaltningsnivåa og innanfor kvart forvaltningsnivå. Sjølv om det har skjedd mykje dei seinare åra, er samspelet mellom statlege, fylkeskommunale og kommunale styresmakter om utvikling av ein heilskapleg politikk for barn og ungdom framleis ikkje god nok. Dette er særleg uheldig for dei utsette barna og familiane deira.

Oppvekstvilkåra for barn og unge blir i stor grad fastsette ut frå kommunale avgjerder og gjennom kommunale tilbod og tenester. Barne- og familiedepartementet vil stimulere til å setje barn og unge sentralt på dagsorden i kommunar og fylke. Og når barn og ungdom blir sette i sentrum, må dei organisatoriske løysingane formast ut frå kva som er best for dei. Tverrsektorielt samarbeid og betre utnytting av ressursane må stå sentralt i arbeidet med å vidareutvikle det barne- og ungdomspolitiske arbeidet lokalt. Lokale styringsmakter må leggje opp eit planfast arbeid for å styrkje oppvekstmiljøet, og dei må sjå i samanheng dei offentlege tiltaka og det arbeidet frivillige organisasjonar gjer. Innsatsen frå frivillige krefter, frå foreldre og frå barn og ungdom sjølv, er ein sentral føresetnad for å utvikle eit godt oppvekstmiljø.

Det skjer i dag mykje godt arbeid lokalt for å styrkje oppvekstmiljøet. Dette er tiltak og aktivitetar som er drivne fram av frivillige lag og organisasjonar, av foreldre, ressurspersonar, barn og ungdom og av offentlege instansar. Mykje av arbeidet har fellestrekk og samanfallande målsetjingar. Det er viktig at lokale tiltak kan verke saman, spele på lag og gjensidig stimulere kvarandre. Stimulering til lokal deltaking og medverknad vil vere ei utfordring for kommunale etatar som er engasjerte i det lokale førebyggjande arbeidet. Den generelle førebyggjande innsatsen må rettast inn slik at alle grupper av barn og unge får nok støtte og hjelp. Mobilisering av ressursane i lokalsamfunna er nødvendig for å kunne kombinere eit breitt førebyggjande arbeid med målretta innsats for enkeltindivid og grupper. I denne samanhengen kan det også vere ein styrke at barnevernbarn har organisert seg i ei landsforeining.

Som oppfølging av Sem-erklæringa er det eit viktig mål for regjeringa å tilpasse det offentlege tenestetilbodet til individuelle ønske innanfor rimelege grenser.

I barnevernet, og særleg med omsyn til arbeidet med enkeltsaker, lèt det seg neppe gjere å gje generelle og detaljerte råd om kva rimeleg tilpassing til ønske frå barn og foreldre bør vere i ulike saker. Kortfatta formulert vil rollene til barn og familiar i forhold til barnevernet skilje seg frå ordinære (for)brukarroller på fleire hovudpunkt. I ein del saker, kanskje særleg omsorgs- og åtferdssaker, kan det vere interesse- og meiningsmotsetnader mellom brukarane (barn og foreldre). Barneverntenesta si avgjerdsmakt og moglege kontrollmakt i forhold til barn og foreldre skil barnevernet frå dei fleste andre offentlege tenesteytarane. Til og med i saker der både foreldre, barn og barnevernet er samde om at hjelpetiltak er ønskjeleg, kan det vere delte meiningar om kva slags typar tiltak som er best.

Som ledd i arbeidet med å modernisere, effektivisere og forenkle offentleg sektor (jf. publikasjon P-0907 frå Arbeids- og administrasjonsdepartementet, 2002), vil regjeringa krevje at statlege etatar og tenesteytarar skal gjennomføre systematiske undersøkingar. Evalueringane skal vere ein del av årlege rapporteringar og brukast som samanlikningsgrunnlag mellom tenester. Regjeringa vil ikkje påleggje kommunane å gjennomføre slike evalueringar. Samstundes reknar regjeringa med at evalueringar vil vere nyttige for å gjere kommunale tenester betre.

Både i forhold til generell barne- og ungdomspolitikk og til barnevern må involverte barn, unge og familiar vere i fokus for det daglege arbeidet. Regjeringa meiner behova hos enkeltmenneska må vere grunnlaget som resultata blir målte opp mot. Organisering, forvaltningsrutinar, økonomistyring og rapportering er støttefunksjonar for å nå slike mål.

7.11 Enklare tilgang til tenester som dekkjer ulike behov

Både regjeringa og kommunane er opptekne av å styrkje det førebyggjande arbeidet retta mot familiar og oppvekstmiljø. At det er nødvendig med eit godt tverrfagleg og tverrsektorielt samarbeid, blir ofte framheva. Befringutvalet hevdar at førebyggjande verksemd på oppvekstområdet er eit forsømt og undervurdert samfunnsområde, sett i lys av dei mange risikofaktorane og påkjenningane barn og ungdom blir utsette for. Utvalet seier at for å få stor nok breidd og tyngd i dette arbeidet, må den førebyggjande verksemda bli ein fast og integrert del av barne- og ungdomsarbeidet på alle nivå i samfunnet, ikkje minst i kommunane. Regjeringa vil på dette punktet framheve kor viktig det er at ein etat får eit hovudansvar for å koordinere det førebyggjande arbeidet i kommunen.

Frå brukarhald blir hjelpeapparatet ofte kritisert for at barn og foreldre må «springe frå den eine tenesta til den andre» og innrette seg etter stadig nye (saks)behandlarar. Frå regjeringa si side er det viktig å understreke at det ikkje skal trenge å vere slik. Tenestene skal tilpasse seg brukarane, ikkje omvendt. Dette gjer det nødvendig med fleksible løysingar baserte på lokale føresetnader. Når fleire yrkesgrupper arbeider saman nær barna og foreldra, kan det gje eit meir heilskapleg bilete av familiesituasjonen og dermed gje fleire alternativ for hjelp og støtte. Tverrfagleg samarbeid skal sikre heilskapleg tenking, heve kvaliteten og sikre god innretning på tiltaka. Samlokalisering og ulike former for omorganisering av tenestene er i seg sjølv ikkje nok for å sikre god kvalitet på det førebyggjande samarbeidet. I tillegg må hovudansvaret vere klart forankra.

Barnevernet har klare saksbehandlingsreglar. Meldingar skal undersøkjast innan ei veke og saker skal utgreiast innan gjevne fristar (tre månader), og ved omsorgsovertaking skal tilbod skaffast innan seks veker. Dette skil barneverntenesta frå andre tenester. Dersom eit barn har alvorlege åtferdsproblem eller omsorga for barnet ikkje er god nok, må barnevernet hjelpe barnet. Barnevernet kan ikkje seie, som andre etatar med eit anna lovverk, at tenesta dessverre ikkje har noko tilbod. Dersom barnevernet ikkje sjølv kan løyse oppgåvene til det enkelte barnet, skal barnevernet hjelpe barnet gjennom andre etatar. På den måten skal ikkje dei barna barnevernet tek ansvar for, bli kasteballar mellom ulike etatar. Dette kan vere eit større problem i høve til andre etatar sitt møte med barn. Departementa vil derfor i samarbeid med kommunane setje i gang ei brei utgreiing for å sjå barnevernet, barnehagen, skolen, fritidssektoren, PPT, helsestasjonane og skolehelsetenesta i samanheng og vurdere heilskapen i tilboda til barn ut frå behova hos brukarane.

7.12 Framtidige utfordringar og tiltak til oppfølging

I dette kapitlet synleggjer vi at ansvaret for å utføre oppgåver og yte tenester til barn og unge og familiane deira er fordelt mellom ulike instansar og forvaltningsnivå. Kapitlet byggjer på fråsegn i Sem-erklæringa om at regjeringa vil satse sterkare på førebyggjande barnevern.

Barne- og familiedepartementet legg til grunn at førebyggingsinnsatsen må setjast inn med tanke på å betre oppvekstvilkåra for særleg utsette grupper. Verksemda må så langt som mogleg integrerast i normaltilboda til barn og unge. Ein kan lettare unngå overdriven sektorfokusering dersom det førebyggjande arbeidet blir koordinert gjennom ein etat. Samarbeid er viktig for å nå målet om gode oppvekstkår for alle barn, for å førebyggje skeivutvikling og problem og for å finne fram til gode tiltak for dei barna, unge og familiane som treng det. Tversektorielt samarbeid og betre utnytting av ressursane må stå sentralt i arbeidet med å vidareutvikle det barne- og ungdomspolitiske arbeidet lokalt. Her må ein også sjå dei offentlege tiltaka i samanheng med det arbeidet frivillige organisasjonar gjer, fordi innsatsen frå frivillige krefter, frå foreldre, barn og unge sjølve er ein sentral føresetnad for å utvikle eit godt oppvekstmiljø. Det er ein stor fordel om det er ein etat som tek ansvaret for at etatane planlegg og gjennomfører gjeremåla sine i dialog med kvarandre og brukarane. Ut frå regelen i barnevernlova § 3-2 om at barnevernet skal medverke til at barna sine interesser også blir tekne vare på av andre offentlege etatar, og at desse etatane skal delta i planleggingsverksemd og samarbeidsorgan, kan det vere naturleg at barneverntenesta tek ei slik koordinatorrolle. Viktigast i denne samanhengen er det likevel at ein etat har eit slikt ansvar. Det bør framleis vere opp til den enkelte kommunen å avgjere kva for etatar som skal ha koordineringsansvar i forhold til generell førebyggjande verksemd og tiltak for nærmare definerte risikogrupper.

Førebyggjande oppgåver bør dessutan nedfellast og synleggjerast i rutinane til dei aktuelle etatane, i langsiktige målsetjingar og i årsplanar. For at folkevalde skal kunne ha høve til å gjere reelle val i arbeidet med kommunebudsjetta, er det viktig at informasjon om barnevernet sine disposisjonar, arbeidsmåtar og valalternativ blir synleggjorde. I denne samanhengen kan det vere formålstenleg å lage faste informasjonsrutinar til kommunestyret, til dømes ein årleg presentasjon av mål og strategiar hos barnevernet der mellom anna situasjonen i barnevernet, kompetanseoppbygginga, samarbeidet med andre instansar og framlegg til førebyggingsarbeid blir tekne opp.

• Departementet vil støtte arbeidet med å få eit meir einsarta tilsyn av høg kvalitet gjennom å utvikle ein meir systematisk og felles tilsynsmodell

• Tilsynet frå fylkesmannen og andre statlege styresmakter skal samordnast betre. I tillegg til konkrete samordningstiltak som fylkesmannen tek initiativ til i kvart enkelt fylke, skal aktuelle departement og direktorat innleie eit samarbeid med sikte på å leggje til rette for større grad av felles tiltak når det gjeld delegering, metodikk, gjennomføring og reaksjonsmåtar i tilsynet med kommunale tenester

• Departementet vil i samarbeid med fylkesmennene følgje opp spørsmålet om ansvarsfordelinga når det gjeld funksjonshemma barn under omsorg etter barnevernlova. Om nødvendig vil departementet i samarbeid med andre ansvarlege statlege styresmakter vurdere ytterlegare presiseringar av aktuelle reglar

• Fosterheimsavtalen er endra mellom anna med sikte på å unngå at det blir eit usikkert ansvarsforhold når det gjeld funksjonshemma barn under omsorg som har rett til tiltak både etter barnevernlova og lov om sosiale tenester

• Departementet vil vurdere om det er behov for endringar i barnevernlova §§ 3-1 og 3-2 for å styrke det førebyggjande arbeidet

• Departementet vil stimulere til å setje barn og unge sentralt på dagsorden i kommunar og fylke

• For at folkevalde skal ha høve til å gjere reelle val i arbeidet med kommunebudsjettet, er det viktig at informasjon om barnevernet sine disposisjonar, arbeidsmåtar og valalternativ blir synleggjorde. Kommunestyret bør til dømes minst ein gong per år få lagt fram for seg ein rapport frå barneverntenesta om situasjonen i barnevernet og med framlegg til førebyggingstiltak

• Barne- og familiedepartementet er kjent med at barnevernet i nokre saker etter barnevernlova §§ 4-19, 4-20 og 4-21 har vanskar med å hente inn opplysningar fordi foreldra ikkje samtykkjer. Også her er det likevel viktig for barnevernet å få informasjon. Denne problemstillinga vil derfor bli nærmare vurdert i ein odelstingsproposisjon om endringar i barnevernlova

• Barne- og familiedepartementet vil vurdere nærmare framlegget om opplysningsrett for personar med forvaltningsmessig teieplikt i samband med utarbeidinga av ein odelstingsproposisjon om endringar i barnevernlova

• Barne- og familiedepartementet er av den oppfatning at barnevernet i dag er for restriktive når det gjeld å gje opplysningar til samarbeidspartnerar. Departementet vil arbeide ut eit rundskriv om teieplikt i barnevernet der regelverket blir nærmare omtalt

• Aktuelle departement vil i samarbeid med kommunane sette i verk ei brei utgreiing for å sjå barnevernet, barnehagen, skolen, fritidssektoren, PPT, helsestasjonane og skolehelsetenesta i samanheng og vurdere dei heilskaplege tilbodet til barn ut frå brukarane sine behov

• Departementet er oppteken av at barneverntenesta og dei andre hjelpetenestene skal tilpasse seg behova hos brukarane. I denne samanhengen er det viktig at tenestene samordnar hjelpa si. Ideelt burde det vere slik at det er nok at brukarane vender seg til ein instans, til dømes barnevernet.

• Ein etat i kommunane bør ha koordineringsansvaret i det førebyggande arbeidet. Ut frå barnevernlova § 3-2 vil det vera naturleg at barneverntenesta tek ei slik rolle.