9 Tiltaka i barnevernet

9.1 Kort om prinsippa i barnevernlova

Eit viktig prinsipp for gjeldande barnevernlov er å sikre at barn og unge som lever under skadelege forhold, får hjelp til rett tid. Det blir lagt vekt på at barnevernet skal koplast tidleg inn for dermed å kunne byggje på ressursane hos foreldra som omsorgspersonar. Barnevernlova har som mål å styrkje familien, slik at barn kan fungere på tilfredsstillande måte og ha akseptable oppvekstvilkår i sitt vanlege miljø. Hjelpa skal først og fremst gjevast i familien, og på ein slik måte at dei problema som lagar konfliktane, kan fjernast eller reduserast.

Tiltaka som blir sette i verk etter barnevernlova, skal vere grunngjevne ut frå interessa til barnet, og det er det beste for barnet som skal vere utgangspunktet for vurderinga av kva slags tiltak som skal setjast i verk. I tillegg presiserer lova at ein skal leggje vekt på å gje barn ein stabil og god vaksenkontakt.

Gjeldande barnevernlov gjev barneverntenesta høve til å gripe inn på eit tidlegare tidspunkt enn etter barnevernlova av 1953. Målet med dette, og formålet med hjelpetiltak generelt, er å betre omsorgsevna hos foreldra slik at det kan skapast tilfredsstillande forhold for barnet i heimen, og slik at det er mogleg å førebyggje ei negativ utvikling i omsorgssituasjonen for barnet som kan føre til seinare omsorgsovertaking. Tidleg intervensjon kan dermed vere i godt samsvar med prinsippet om at det ikkje skal setjast i verk meir inngripande tiltak enn nødvendig.

Utgangspunktet for barnevernlova og regjeringa er at det er best for barn å vekse opp hos dei biologiske foreldra. Dette ser ein på som ein eigenverdi for barnet, sjølv om det er manglar ved dei oppvekstvilkåra foreldra kan tilby barnet, og sjølv om det finst andre som er betre skikka enn foreldra til å ta seg av det. Sjølv om det blir påvist svikt i foreldra si omsorgsevne, og sjølv om svikten kan vere av til dels alvorleg karakter, er hovudregelen at ein primært skal prøve å betre situasjonen ved hjelpetiltak i heimen. Berre dersom det gjennom hjelpetiltak ikkje er mogleg å skape tilfredsstillande forhold for barnet i heimen, kan ein gjere vedtak om omsorgsovertaking eller særtiltak for barn med alvorlege åtferdsvanskar.

9.2 Førebygging

Førebyggingsoppgåvene for barnevernet er omfattande og varierte. Kommunen skal følgje nøye med i dei forholda barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan førebyggje omsorgssvikt og åtferdsproblem, jf. barnevernlova § 3-1 første ledd. Barnevernet har eit spesielt ansvar for å søkje å oppdage omsorgssvikt, åtferds-, sosiale og emosjonelle problem så tidleg at ein kan unngå varige problem, og setje inn tiltak ut frå dette, jf. § 3-1 andre ledd. I tillegg skal barneverntenesta medverke til at barna sine interesser blir tekne vare på også av andre offentlege organ, og samarbeide med andre sektorar og forvaltningsnivå når dette kan hjelpe til å løyse oppgåver etter barnevernlova, jf. § 3-2. Barneverntenesta bør også samarbeide med frivillige organisasjonar som arbeider med barn og unge, jf § 3-3.

Sentrale mål for den førebyggjande verksemda er å gjere sitt til å skape trygge oppvekstvilkår for barn og unge, hindre problemutvikling og unødige omsorgsovertakingar. Førebyggjande tiltak skal hjelpe til med å integrere barn og unge i familie og nærmiljø og gje dei ein trygg og stimulerande oppvekst. For å oppnå dette er det nødvendig både å redusere risikofaktorar og å styrkje ressursar og kompetanse blant barn og unge, familiar, det uformelle nettverket deira og dessutan blant aktuelle hjelpeinstansar.

Barnevernet bruker ulike nemningar på førebyggingsarbeidet. Det skil mellom generell og individuell førebygging. Frå det medisinske fagområdet har barnevernet henta omgrepa primær, sekundær og tertiær førebygging. Primærførebygging viser til kva som blir gjort for å hindre at problem eller skadar oppstår og skildrar eit breitt spekter av tiltak som skal ut til alle eller eit stort tal barn og unge og deira miljø. Sekundærførebygging kallar vi dei tiltaka som blir sette i verk for å hindre at problem utviklar seg hos identifiserte risikogrupper, medan tertiærførebygging viser til tiltak som prøver å motverke ei forverring av situasjonen der problema er manifesterte. Det har vore prøvd å finne eigna omgrep og kategoriar som er meir tilpassa oppgåvene og fagterminologien i barnevernet. Eit slikt framlegg er tiltak for alle barn og familiar, tiltak for utsette grupper og hjelpetiltak i tråd med lov om barneverntenester.

I barnevernet blir den førebyggjande innsatsen retta både breitt mot barnefamiliar generelt, men også meir målretta mot enkelte eller grupper av familiar. Ein søkjer på denne måten å finne fram til gode tiltak for mange barnefamiliar, men med eit særleg fokus på dei som ein ut frå erfaring reknar med vil trenge hjelpa mest. I den siste gruppa finn ein mellom anna einslege forsørgjarar med låg utdanning og låg levestandard, foreldre som sjølve har vore under omsorg frå barnevernet, foreldre som har gjort lovbrot og foreldre som har rusproblem eller alvorlege psykiske lidingar. Når en vurderer vanskane for foreldra, er det alltid i lys av kva slags negative konsekvensar desse vanskane har eller kan tenkjast å ha for barna. Sviktande omsorgsutsikter og mangelfull foreldreevne utgjer i den samanhengen risikofaktorar. Det vil sjeldan seie at foreldra sviktar på alle relevante område, eller at relasjonen mellom barn/ungom og foreldre ikkje har kvalitetar som det er verdt å verne om og utvikle.

Dei førebyggjande tiltaka frå barnevernet bør i stor grad rette seg mot foreldre som omsorgspersonar og oppsedarar og mot barna som kompetente aktørar. Førebygging av understimulering, omsorgssvikt og mishandling er viktig. Men den førebyggjande innsatsen inngår også i ei meir langsiktig målsetjing for å motverke at barn og unge utviklar åtferdsproblem, alvorleg kriminalitet, rusmisbruk eller psykiske lidingar. Forsking viser lovande resultat for familieretta og andre opne og lokalbaserte tiltak som foreldrerettleiing, foreldreopplæring og sosial utvikling og læring i skolen osv. Ressursorientert arbeid i grupper for mødrer og barn høyrer til dei seinaste bidraga under førebyggjande tiltak frå barnevernet si side. Tiltaka byggjer på prinsipp for brukarmedverking og brukarpåverknad, myndiggjering av foreldre («empowerment«) og vern om familiane.

Førebyggjande innsats starter ikkje sjeldan med oppfølging av mødrer under graviditet og fødsel. Det er grunn til å framheve kor viktig det er med tidleg kartlegging når det gjeld medfødde skadar, sjukdom og funksjonshemmingar og med adekvate tiltak for desse barna og foreldra deira. Førebyggjande tiltak retta mot barn i førskolealder har teke sikte på å stimulere barna si kognitive utvikling og styrkje føresetnadene for å kunne meistre skolegangen. Nokre av tiltaka har også vist seg å ha langsiktige positive verknader på den sosiale funksjonsevna hos barna. Tidleg intervensjon med ein dokumentert effekt synest å ha visse kjenneteikn: Opplæring, rettleiing og støtte til foreldra går som ein raud tråd gjennom vellykka prosjekt der vekta er lagd på å fremje handlingsevne, initiativ og sjølvstende hos foreldre og barn (NOU 2000:12 kapittel 10).

Tidleg intervensjon er svært viktig. Å dra parallellar til generelt verksame vaksinar, ville likevel vere å overdrive effekten. I skolealder blir mykje av det førebyggjande arbeidet konsentrert om å byggje og styrkje personlege nettverk rundt barn og gje grunnlag for meistring gjennom skolefagleg og sosial kompetanse. Gjennom eit breitt og oppsøkjande foreldrearbeid vil også skolen kunne styrkje det viktige samarbeidet mellom skole og heim.

Erfaringar viser at dersom førebyggjande tiltak skal vere vellykka, må dei fremje personlege og sosiale evner i tillegg til kunnskap. Opplæringsprogram som tek sikte på å styrkje sosiale evner hos barn og unge, reknar ein med har ein betre førebyggjande effekt enn til dømes bruk av straff. Det store talet på program som finst tilgjengelege i skoleverket, tilseier at dette er eit område det blir arbeidd mykje med, og at slike program utgjer ei vesentleg hjelp når det gjeld arbeidet i skolen med å løyse oppgåvene sine knytte til sosial og personleg utvikling hos elevane.

Det er store behov for å prøve ut og fornye ei rekkje tenester og tiltak når det gjeld å førebyggje og redusere problem hos barn, ungdom og familiar. Mellom dei tenestene som for tida gjennomgår store omleggingar, kan ein nemne helsestasjons- og skolehelsetenesta. Behovet for fornying er likevel generelt og allment, sjølv om mange kommunar har kome langt på området.

Det pågår fleire prosjekt og utviklingsprogram som tek sikte på å betre oppveksten for barn og unge. Dette skjer i stor grad gjennom auka tverrfagleg og tverrsektorielt samarbeid. Regjeringa vil understreke kor viktig det er å samarbeide på tvers av profesjonar, etatar, sektorar og forvaltningsnivå for å løyse dei omfattande og komplekse utfordringane som mange barn og unge står oppe i. I nokre kommunar pågår det no til dømes ei treårig utprøving av såkalla familiesentralar (jf. kapittel 6.3.3).

Generelt er det behov for større medvit om korleis ein kan ta i bruk barna, dei unge og familiane sine eigne og fornybare ressursar. Vektskåla kan fyllast med sjølvtillit, kunnskap, evner, venner og dei ressursane som bur i omgjevnadene, og dermed bli ei viktig motvekt og ein nøkkel til handteringa av problem som mobbing, vanskelege familieforhold, synlege og usynlege funksjonshemmingar og uheldig miljøpåverknad. I denne samanhengen ønskjer regjeringa å stimulere til bruk av utradisjonelle løysingar anten i form av å dra inn nye yrkesgrupper eller ved å nytte nye samarbeidsformer eller metodar.

Regjeringa legg til grunn at den førebyggjande innsatsen som hovudregel bør vere ein integrert del av det ordinære arbeidet for barn og ungdom. Det er særleg viktig å styrkje føresetnadene i barnehagane og skolane for organisatorisk integrering og sosial inkludering av utsette barn og unge. For å oppnå dette trengst det varige tiltak som fangar opp risikogrupper på eit tidleg stadium. I tillegg til opplæring og rettleiing på helsestasjonar, i barnehagar, i skolen og så vidare er det behov for kompetanseutviklande tilbod i barnehagar og skolar, individuelt tilrettelagd opplæring og alternative opplæringstiltak, og dessutan tilpassa fritids- og aktiviseringstilbod til barn og unge. For å unngå at førebyggjande innsats blir tilfeldig og fragmentert, er det nødvendig at verksemda fell inn i ein formalisert struktur slik at han set varige spor. Mange kommunar har erfart at uformelle samarbeidsrelasjonar kan føre til at mykje godt arbeid blir utført, men faren ligg i at det blir sårbart og lettare fell bort dersom ein av hovudaktørane blir borte. Førebyggjande tiltak bør derfor inngå i eit program eller ein verksemdsplan. Tiltak bør integrerast i dei førebyggjande planane i kommunane og prioriterast når det gjeld bruk av arbeidstid og materielle ressurssar. Det er likevel opp til kommunane å velge kva for dokument dei vil omtale den forebyggjande innsatsen i.

9.3 Hjelpetiltak

9.3.1 Nærmare om hjelpetiltak etter barnevernlova

Som nemnt i kapittel 2 har hjelpetiltaka i lang tid klart vore dei tiltaka som har vore mest brukte i barnevernet. Per 31.12.00 mottok 19 681 barn hjelpetiltak frå barnevernet. Av desse var 2 225 barn og unge plasserte utanfor heimen som frivillig hjelpetiltak, fordelt på 1 545 i fosterheimar og 680 i institusjon. I tillegg budde på dette tidspunktet 181 barn på institusjonar for barn og foreldre. Statistikken gjev likevel ikkje grunnlag for å fastslå heilt nøyaktig kor mange av mottakarane av hjelpetiltak som bur i foreldreheimen (kjelde: SSB). I nokre tilfelle ville det vore meir presist å bruke uttrykket tiltak «i nærmiljøet» heller enn «i heimen», fordi somme tiltak ikkje kan karakteriserast som tiltak i heimen. Dette gjeld til dømes hjelpetiltak i form av støtte til bustad for ungdom over 18 år. Grovt rekna var det per 31.12.00 om lag 17 000 barn og unge som tok imot hjelpetiltak i foreldreheimen.

I barnevernlova § 4-4, andre, tredje, fjerde og femte ledd blir desse hjelpetiltaka nemnde eksplisitt:

• Støttekontakt

• Plass i barnehage eller «andre egnede dagtilbud»

• Avlastningstiltak i heimen

• Tiltak som stimulerer barnet til fritidsaktivitetar

• Tiltak som hjelper til at barnet får tilbod om utdanning eller arbeid

• Tiltak som gjev barnet høve til å bu utanfor heimen

• Setje heimen under tilsyn ved at det blir oppnemnt tilsynsførar for barnet

• Økonomisk støtte i form av pengar, naturalia eller tenester

• Formidling av plass i fosterheim, mødreheim eller institusjon.

Tiltaka som blir nemnde, er verken formelt eller i praksis ei fullstendig oversikt over moglege hjelpetiltak. Det blir understreka i retningslinjer om hjelpetiltak frå Barne- og familiedepartementet av 10. desember 1998 at dei tiltaka som blir nemnde eksplisitt, ikkje er uttømmande. Ut frå retningslinjene (side 9), er det ein fordel »- – om barneverntjenesten utviser fleksibilitet og kreativitet i opprettelsen av hjelpetiltak slik at det kan settes inn tiltak som ivaretar den enkelte families og det enkelte barns særlige behov for hjelp. Utgangspunktet er å styrke familiens muligheter til å gi barna en god oppvekst. Derfor blir det viktig å finne frem til tiltak som styrker familiens ressursser. Bare fantasien begrenser valg av tiltak. Forutsetningen er imidlertid at familien samtykker til tiltaket og at barneverntjenesten mener tiltaket vil kunne ha den ønskede effekt».

9.3.2 Hjelpetiltak i heimen

Statistikk frå Statistisk sentralbyrå om bruk av hjelpetiltak blir presentert i dei to tabellane nedanfor. Den første tabellen tek for seg fordelinga på ulike hjelpetiltak per 31.12.00 fordelt etter alder. Som det går fram av tabellen, varierer naturleg nok bruken av ulike typar hjelpetiltak sterkt ut frå alderen til barn og unge. Nokre av alderskategoriane er her slegne saman i forhold til materialet frå SSB. (Til saman 11 tiltak med uoppgjeven alder er her rekna med).

Den andre tabellen gjev ei oversikt over utviklinga og bruken av ulike typar hjelpetiltak i 1993, 1998, 1999 og 2000.

Ein må vere klar over at somme barn tek imot fleire hjelpetiltak samstundes, og at summen av tiltak derfor er større enn talet på barn og unge. Tabellane inkluderer også forsterkingstiltak i form av til dømes barnehageplass og støttekontakt til barn som er under offentleg omsorg.

Barneverntenesta har blitt kritisert for å ha for lite fokus på familieøkonomien og for lita forståing for krava som blir stilte til barnefamiliar i kvardagslivet. Barneverntenesta møter i sitt daglege virke barn og familiar utan arbeidsinntekt og med svak økonomi som også skårar lågt på andre velferdsindikatorar. Ofte vil det derfor vere ein føresetnad at dei materielle vilkåra blir betra for at foreldra skal kunne styrkje omsorgsevna si. Barne- og familiedepartementet meiner barneverntenesta også må vurdere den økonomiske situasjonen i familien med tanke på å sikre nødvendig hjelp som kan føre til at fokus blir flytt frå økonomiske problem til oppgåva med å ta nødvendig omsorg for barn. Her er det viktig at barnevernet samarbeider med arbeidsmarknadsetaten, sosialkontoret og trygdekontoret.

Departementet vil framheve at det er viktig å vurdere undervegs om hjelpetiltaka verkar med til å skape ei positiv utvikling hos det enkelte barnet i familien, og om det eventuelt er behov for andre og/eller supplerande tiltak jf. barnevernlova § 4-5 Oppfølging av hjelpetiltak. Målretta og handlingsorientert vurdering har som vilkår mellom anna at det er sett klare og konkrete målsetjingar for hjelpetiltaka, at det blir lagt fram ei tydeleg grunngjeving for val av hjelpetiltak, og at tiltaka heile tida jamleg blir vurderte med tanke på justeringar undervegs. Barn og foreldre bør takast med når ein skal arbeide ut tiltaksplanar, og når desse planane skal justerast og evaluerast. Innsyn og open saksgang i avgjerdsprosessar kan gjere sitt til å gje foreldra auka ansvar i eiga sak. Meir open innstilling omkring det faglege skjønnet innanfor barnevernet kan også hjelpe til at barnevernet får større legitimitet hos folk flest og hos politikarar.

9.3.3 Hjelpetiltak utanfor heimen

Som nemnt har talet på barn med hjelpetiltak utanfor heimen stige kraftig i perioden etter at den nye barnevernlova blei sett i verk. Det manglar likevel tal som kan samanliknast med tal frå den gongen barnevernlova av 1953 gav heimel for plasseringar utanfor heimen med samtykke frå foreldra. Det som finst av tal om omsorgsplasseringar etter den gamle barnevernlova, kan indikere at delen av frivillig plasserte barn utanfor heimen var minst like stor den gongen som rundt år 2000. (Sjå Vogt Grinde, 1989, side 172–175) At barneverntenesta sjølv var usikker når det gjaldt å tolke og praktisere den nye barnevernlova, kan vere ei viktig delforklaring på det etter måten låge talet på plasseringar etter § 4-4 femte ledd dei første åra etter at lova tok til å gjelde.

Ut frå retningslinjene frå Barne- og familiedepartementet om Hjelpetiltak – barnevernlova § 4-4, tek regelen i § 4-4 femte ledd sikte på korte heiltidsplasseringar. Plasseringar etter denne regelen er primært tenkte brukt der barnet mellombels ikkje kan bu hos foreldra på grunn av sjukdom eller andre forbigåande vanskar. Det blir poengtert i retningslinjene at lengda på plasseringstida ikkje er eit sjølvstendig argument mot slike plasseringar, dersom ei slik plassering etter ei konkret vurdering står fram som det beste alternativet for barnet/ungdommen i enkeltsaker.

Plasseringar i institusjonar for barn og foreldre (i barnevernlova kalla mødreheimar, jf. kapitttel 9.7.2) er annleis enn andre plasseringar etter § 4-4 femte ledd ved at foreldre /mødrer og barn er saman i plasseringsperioden. Tiltaket er etter måten lite, men meir og meir brukt. Ved utgangen av 1993, 1996 og 2000 var i rekkjefølgje 117, 135 og 181 barn plasserte i slike institusjonar. Barnevernstatistikken indikerer at slike plasseringar er etter måten kortvarige. Til dømes var 335 barn og unge i institusjon for barn og foreldre i løpet av 2000. 142 av desse barna var under 3 år, og 97 av barna var mellom 3 og 6 år.

Det fanst inntil nyleg ingen nærmare opplysningar om kor lenge barn og unge blir plasserte utanfor heimen med heimel i barnevernlova § 4-4 femte ledd. Tal frå Statistisk sentralbyrå for perioden 1993–2000 viser no at 60 prosent av barna som blei plasserte i fosterheimar (ikkje inkludert fosterheimsplasseringar hos slektningar) etter denne paragrafen, var plasserte i inntil eitt år. 13 prosent av desse fosterheimsplasseringane varte tre år eller meir (Clausen, 2002 a).

Den avgrensa forskinga om plasseringar etter § 4-4 femte ledd kan ikkje slå fast om utanforliggjande omsyn (til dømes spare seg for bry eller spare seg for konfliktar og arbeid med saker der det er usikkert om fylkenemnda vil vedta omsorgstiltak) er eit sentralt motiv der barnevernet vel slike plasseringar. I ei landsomfattande spørjeundersøking til barneverntenestene om kva som får saksbehandlarane til å velje plassering som hjelpetiltak heller enn omsorgstiltak, blir det kortvarige ved hjelpetiltaksplasseringane rekna som særleg viktig i eit fleirtal av sakene. Alderen på barnet eller ungdommen blir også framheva som viktig i nær halvparten av sakene. (Dette kan ein delvis forstå på bakgrunn av at tre fjerdedelar av desse plasseringane gjaldt ungdom i alderen 13–17 år.) Andre argument som ofte blir brukte i favør av frivillige plasseringar, er ønsket om å ta vare på foreldresamarbeidet og samarbeidet med barnet eller ungdommen. Svara indikerer også at i dei fleste av sakene der kommunen valde ei plassering etter § 4-4 femte ledd, meinte barnevernet at krav om omsorgsovertaking ikkje ville ha fått medhald i fylkesnemnda. Denne indikasjonen harmonerer med at dei fleste respondentane fann avveginga mellom hjelpe- og omsorgstiltak lett. Funna tyder på at i alle fall dei fleste tilsette i barnevernet ikkje oppfatta den hyppige bruken av § 4-4 femte ledd som styrt hovudsakleg av utanforliggjande omsyn, slik ein del av debatten om regelen kan gje inntrykk av (Næss o.a., 1998).

9.3.4 Innføring av tidsavgrensing ved plasseringar utanfor heimen etter § 4-4 femte ledd?

Befringutvalet legg stor vekt på at frivillig plassering av barn utanfor heimen etter barnevernlova § 4-4 femte ledd er den plasseringstypen som har auka sterkast etter at den nye barnevernlova tok til å gjelde. Utgangspunktet for slike plasseringar er at barnet skal flytte tilbake til foreldra dersom dei dreg tilbake samtykket sitt.

Befringutvalet kjem med framlegg om at frivillige plasseringar etter § 4-4 femte ledd maksimalt skal vare i seks månader, og at plasseringar ut over dette tidsrommet må avgjerast av fylkesnemnda for sosiale saker. Som grunngjeving for framlegget viser utvalet til at ein kan reise spørsmål ved om barneverntenesta i nokon grad nyttar frivillige plasseringar utanfor heimen for å unngå ei kostbar og arbeidskrevjande fylkesnemndsbehandling, at rettstryggleiken for barna kan bli dårleg ved at det blir uklart og vanskeleg å vite kor lenge plasseringa skal vare, og at også rettstryggleiken for foreldra kan bli svekt.

Som nemnt tidlegare i dette kapitlet lèt det seg ikkje dokumentere at utanforliggjande omsyn veg tungt ved valet av frivillige plasseringar. Når det gjeld spørsmålet om kva som er ei rimeleg plasseringstid, ligg det ikkje føre forsking som kan gje svar på dette. Ei eventuell lovregulert tidsavgrensing ville derfor måtte byggje på eit usikkert grunnlag.

Det følgjer av ordlyden til § 4-4 femte ledd og forarbeida til regelen at frivillig plassering først og fremst skal nyttast i tilfelle der foreldra forbigåande er ute av stand til å gje barnet forsvarleg omsorg. Det heiter i § 4-4 femte ledd at dersom ein må rekne med at foreldra i lengre tid ikkje vil kunne gje barnet forsvarleg omsorg, bør det likevel vurderast om det med ein gong bør gjerast vedtak om omsorgsovertaking. I forarbeida til regelen, jf. Ot. prp. nr. 44 (1991-92), er det uttalt at omgrepet «i lengre tid» blir å vurdere etter skjønn, og at ein ved vurderinga må leggje vekt på dei konkrete forholda ved situasjonen barnet er i. Alderen på barnet vil vere eit viktig moment. Barne- og familiedepartementet uttaler i retningslinjer (10. desember 1998, Hjelpetiltak – barnevernlova § 4-4) at det i dei fleste tilfella er viktig å skape større stabilitet og grunnlag for planlegging av framtida når det gjeld omsorgssituasjonen barnet er i, enn det plasseringar etter § 4-4 femte ledd gjev rom for. Departementet viser til at frivillige plasseringar utanfor heimen i fem til seks månader kan vere for lenge for små barn, medan det for større barn og ungdommar vil vere mogleg å skape nok stabilitet og framtidsvurdering også ved denne typen plasseringar. For større barn og ungdom kan derfor seks månaders plassering vere for kort tid.

Det at kvar sak må vurderast konkret og individuelt ut frå kva som er den beste løysinga for barnet, gjer det problematisk å innføre ein absolutt tidsfrist. Ein utilsikta sideverknad av ein gjeven tidsfrist kunne dessutan bli at enkelte barn og unge fleire gonger blei plasserte utanfor heimen og tilbakeførte, kvar gong innanfor ramma av tidsfristen.

Ein tidsfrist kan også innebere fare for at barneverntenesta blir stimulert til hastige og dårleg grunngjevne tilbakeføringar til heimen eller forhasta avgjerder om å fremje tvangssaker for nemnda. Ein annan fare er at foreldra kan bli atterhaldne med å samtykkje til frivillige plasseringar av frykt for kva som kan skje når tidsfristen går ut. Framlegget kan av den grunn verke til å svekkje utsiktene til å oppnå gode løysingar i samarbeid med familien. Det kan derfor stå i motstrid både til det biologiske prinsippet og prinsippet i barnevernlova om det mildaste inngrepet, det vil seie at det ikkje skal setjast i verk meir inngripande tiltak enn nødvendig. Framlegget synest heller ikkje å harmonere heilt med den vekta utvalet legg på å utvikle og fokusere på framgangsutsiktene i familien, og vil kunne føre til ei unødvendig svekking av samarbeidet med familien.

Spørsmålet om tidsavgrensing må ein også sjå i samanheng med barnevernlova § 4-5, som pålegg barneverntenesta å arbeide ut ein tidsavgrensa tiltaksplan og å halde seg orientert om korleis det går med barnet og foreldra. Barneverntenesta skal då også vurdere om hjelpa er tenleg både i innhald og lengd, og om det er nødvendig med nye tiltak. Av omsyn til behovet barn har for tryggleik og stabilitet, vil departementet understreke kor viktig det er at det kommunale barnevernet lagar slike tiltaksplanar og vurderer nøye korleis tiltaket fungerer. Fylkeskommunane er ofte involverte i desse plasseringane, og har også eit ansvar for å vurdere korleis slike hjelpetiltak fungerer.

Barne- og familiedepartementet finn på denne bakgrunnen at ei tidsavgrensing i lova slik Befringutvalet gjer framlegg om, vil bli for absolutt og ikkje gje rom for nødvendig fleksibilitet. Fleirtalet av høyringsinstansane gjekk også imot framlegget med denne grunngjevinga. Det er likevel viktig at barneverntenesta sørgjer for at frivillige plasseringar blir brukte etter formålet sitt. Barne- og familiedepartementet finn derfor at ein i retningslinjer bør utdjupe barneverntenesta si plikt til jamleg å vurdere den enkelte plasseringa.

9.3.5 Når hjelpetiltak ikkje er nok

For fleirtalet av dei familiane som er i kontakt med barneverntenesta, er hjelpetiltak nok. I forhold til andre familiar er det meir usikkert om hjelpetiltak vil føre til nødvendige betringar for barnet, men for å spare barnet for brot med familien skal eller bør hjelpetiltak prøvast ut. For nokre familiar vil det, som dagens lovgjeving også presiserer, ikkje vere realistisk med hjelpetiltak fordi omsorgsevna og omsorgspraksisen er for avvikande. Dette kan spissformulerast på den måten at desse familiane uansett innsatsar tilbyr barna sine ein omsorgssituasjon som er utanfor den normalvariasjonen ein vil finne for omsorgspraksis i eit bestemt samfunn. I så fall vil overdriven tru på hjelpetiltak, særleg av primært normative grunnar, føre til at enkelte barn blir verande for lenge i uhaldbare omsorgssituasjonar og mister sjansen til alternativ og god nok omsorg i tide. Det er alt slik at gjennomsnittsalderen når barn blir plasserte utanfor heimen, er relativt høg, rundt 8–9 år i vanlege fosterheimar (og høgare for institusjonsplasseringar) – med den moglege følgja at barnet er meir skadd når det først blir teke under omsorg fordi (eventuelle) forsøk med hjelpetiltak har vore i gang for lenge eller vore for dårlege.

Sjølv om problema knytte til omsorgssituasjonen eit barn er i, eventuelt til barnet sjølv, er alvorlege, skal hjelpetiltak vere vurderte og om mogleg prøvde før ein går til det steget å foreslå omsorgsovertaking. Dersom hjelpetiltaka er tilstrekkeleg verksame, kan ein unngå å skilje barn og foreldre. Samstundes gjev faglitteraturen klare indikasjonar på at barn blir sterkt skadelidande av å leve lenge under utilfredsstillande forhold i heimen. Unntak i denne samanhengen er dei såkalla «løvetannbarna» – barn som trass i klart mangelfulle forhold i heimen klarer seg bra.

Undersøking av barnevernkarrierar i NIBR – rapport 2000:7 (jf. kapittel 4.8) tyder på at minst kvart femte barn som blir plassert i fosterheim eller institusjon, har teke imot hjelpetiltak i mellom eitt og fem år før omsorgsovertakinga blei gjennomførd. Tida og barndommen kan kome til å gå fort medan ein held på med å prøve stadig nye hjelpetiltak for å hjelpe foreldre og barn, og stor skade kan skje undervegs. I nokre tilfelle verkar ikkje hjelpetiltak, og omsorgsovertakingar blir nødvendige. Dette vil sjølvsagt ikkje seie at barnevernet skal la vere å hjelpe familiar så langt som mogleg til å ta godt nok vare på eigne barn. Barnevernet kan overvurdere ressurssane i familien.

9.4 Auka satsing på familieutvikling og fokusering på framgangsutsiktene

Barnevernlova fokuserer på kor viktig det er å førebyggje både generelt og i forhold til det enkelte barnet. I forarbeida til lova blir det lagt vekt på at barneverntenesta må prioritere sterkare å bruke tid og ressursar på å følgje opp foreldre og heimesituasjon med sikte på å setje foreldra i stand til å gje barna god nok omsorg.

Befringutvalet set også søkjelyset på at det er viktig med familieutvkling og fokusering på det som kan utvikle seg positivt. Utvalet viser her til NOU 1995:26 Barneombud og barndom i Norge der det blir uttalt at det må vere ei overordna oppgåve at foreldre får så gode arbeidsvilkår i forhold til sine barn som råd er, utan at ein stiller opp nokon motsetnad mellom slik tilrettelegging og det å setje i verk nødvendige tiltak for å skjerme barn mot skadelege familieforhold. I tråd med denne tankegangen har Befringutvalet kome med fleire framlegg som går på det arbeidet barnevernet driv både med og i familien, sjå kapittel 9.4.1 til og med kapittel 9.4.4.

9.4.1 Bør ein lovfeste gratis og anonym rettleiing for barn, unge og familiar?

Eitt av framlegga i NOU’en er å greie ut nærmare ein eventuell lovregel om at det skal gjevast tilbod om gratis og anonym rettleiing for barn, unge og familien deira – enkeltvis eller samla. Utvalet uttaler at eit slikt tilbod må omfatte både rettleiing knytt direkte til barn og unge si utvikling og framtid, og til rettleiing knytt til praktisk-økonomisk planlegging og andre sider ved familien som oppvekstbase.

Framlegget er inspirert av den danske lova om sosiale tenester § 5, der kommunen får ansvar for å sørgje for at foreldre, barn og unge kan få gratis, open og – om dei ønskjer det – anonym familieorientert rådgjeving til løysing av vanskar i familien. Ut frå rettleiinga til lovteksten (VEJ 208 af 19/12/2000 Vejledning om særlig støtte til børn og unge) omfattar den familieorienterte rådgjevinga både enkeltmedlemmer og heile familien. Alle tema som har å gjere med barn, unge og familien deira, kan takast opp. Rådjevinga kan gå ut på at barnet, den unge eller familien blir vist til andre delar av det kommunale hjelpeapparatet eller til andre styresmakter som kan gje relevant rådgjeving og rettleiing. At rådgjevinga er open, inneber at alle – også barn og unge – kan vende seg dit på eiga hand. At rådgjevinga er anonym, inneber at det ikkje blir stilt krav om å oppgje namn eller andre data. Av omsyn til anonymiteten og ønske hos somme om ikkje å vende seg direkte til den kommunale forvaltninga, blir det tilrådd at rådgjevinga som eit ope tilbod blir etablert geografisk skilt frå den allmenne kommunale forvaltninga. Høve til rådgjeving på telefon blir også nemnt i rettleiaren.

Den danske rettleiaren behandlar særleg dei tilfella der det under samtalar med barn og unge kjem fram alvorlege opplysningar om barnet sin situasjon som tilseier at barnet treng særleg støtte. I slike saker vil dei allmenne reglane i lova om opplysningsplikt kome inn.

Barne- og familiedepartementet ser det slik at tidleg tilgang på råd og rettleiing er viktig for å førebyggje alvorlege problem. Sjølv om det i Noreg ikkje finst noka lovpålagd plikt for kommunane til å etablere rådgjevingskontor- eller telefonar for open, anonym og gratis rettleiing til barn, unge og familiar, er det mogleg å ta kontakt med dei ordinære tenestene i kommunen for å få råd og rettleiing. Både barneverntenesta, sosialtenesta og spesielt familievernkontora kan gje slik rettleiing anonymt, mellom anna på telefon. Instansane kan også gje råd og rettleiing om kvar ein kan søkje vidare hjelp. Det finst også ulike telefonar der barn og unge kan ringje inn for å få råd og rettleiing eller for å snakke med ein vaksen. Til dømes har Røde Kors etablert kontakttelefon der barn og unge kan ringje inn og vere anonyme viss dei vil. Barne- og familiedepartementet har også oppretta ein informasjonstelefon om tvangsekteskap som har som mål å gje informasjon, råd og rettleiing til ungdom som er utsett for tvangsgifte. Vidare driv Senteret for ungdom, samliv og seksualitet ein rettleiingstelefon for ungdom (SUSS-telefonen).

Barne- og familiedepartementet ser ikkje behov for å greie ut spørsmålet om lovfesting av gratis og anonym rettleiing for barn, unge og familiane deira. Departemente vil likevel gje ut ein brosjyre der dei ulike informasjons-, råd- og rettleiingstelefonar og –instansar blir presenterte samla.

9.4.2 Bør regelverket endrast for at barne­vernet skal kartleggje kva som er best for barnet, og korleis familien kan betre si omsorgsevne?

Eit anna av framlegga frå Befringutvalet i NOU 2000:12 handlar om barnevernet si utgreiing av familien. Framlegget lyder:

«Det presiseres i regelverket at en utredning i barnevernet skal kartlegge hva som er best for barnet, og hvordan foreldrene kan hjelpes til å forbedre sin omsorgsevne. Mangler ved foreldrenes omsorgsevne og barnas omsorgssituasjon skal kun vektlegges når dette er av betydning i forhold til lovens vilkår for å iverksette tiltak.»

Utvalet viser her til at det både nasjonalt og internasjonalt er i gang eit perspektivskifte i arbeidet med barn og foreldre, frå sterk problemfokusering til meir empowerment-orienterte tiltak og tenking. Utvalet meiner ei slik erkjenning ligg til grunn for ei rekkje nye hjelpetiltak som har det til felles at dei byggjer på ressursar barn og foreldre har. Målet er å hjelpe barn og foreldre til å identifisere og vidareutvikle ressursane sine slik at dei på ein betre måte kan meistre kvardagslivet. Hjelparen si rolle i ein slik tilnærmingsmåte vil meir vere støttespelar og medhjelpar for familien, enn (det utvalet omtaler som) ein fjern og utryggleiksskapande ekspert. Trass i perspektivskiftet og utviklinga av nye metodar meiner utvalet at det framleis også vil vere behov for tiltak utanfor heimen. Behovet vil vere der så lenge det finst foreldre som mishandlar og misbruker barna sine, og som av andre grunnar ikkje maktar å leggje til rette oppveksten for barna på eit akseptabelt minimumsnivå. Av dei 30 instansane som har uttalt seg om framlegget, er 20 for og 10 i mot.

Barne- og familiedepartementet er til liks med Befringutvalet oppteke av å styrkje og støtte familien slik at familien får gode utsikter til å gje barna det dei treng av omsorg, fostring og læring. Som det også går fram av kapittel 9.3.4 i meldinga, Faglege utviklingslinjer i bruken av hjelpetiltak, deler Barne- og familiedepartementet bekymringa om at barneverntenesta ikkje bruker nok tid og ressursar på å hjelpe foreldra til å skape ein god nok omsorgssituasjon i heimen. Mykje av den metodeutviklinga og satsinga som har skjedd på barnevernområdet i løpet av dei ti siste åra, har nettopp hatt familieutvikling og fokusering på framgangsutsikter for auge. Døme på slike empowerment-orienterte tiltak som er i bruk i Noreg i dag, er mellom anna foreldrerettleiinga, Home- Start, Marte Meo, Familierådslag, intensiv familierettleiing. Likevel kan barneverntenesta bli endå flinkare til å hjelpe familien til å bli best mogleg i stand til å ha hovudansvaret for omsorg, tryggleik, utvikling og oppseding. Departementet er samd med utvalet i at det er behov for vidare styrking av fokuset på det grunnlaget for positiv utvikling som finst i foreldra og familien. Departementet meiner derfor at den tilnærmingsmåten utvalet gjer framlegg om når det gjeld utgreiing av familien, kan vere fornuftig, og vil omtale dette prinsippet i nye retningslinjer om det arbeidet barnevernet gjer i utgreiingssaker.

Departementet meiner at barneverntenesta i større grad enn i dag bør hjelpe familien til å bli best mogleg i stand til å ha hovudansvaret for å gje barna omsorg, tryggleik, utvikling og oppseding. Ei av hovudutfordringane vil vere å gje førebyggjande tiltak og hjelpetiltak i heimen eit tydelegare og meir omfattande innhald.

9.4.3 Bør § 4-16 endrast slik at barnevernet får eit sjølvstendig ansvar for å følgje opp foreldra etter ei omsorgsovertaking?

Befringutvalet kjem også med framlegg som går på det arbeidet barnevernet gjer for familiar etter at barnevernet har teke over omsorga for barnet. Utvalet viser til at barneverntenesta har eit sjølvstendig ansvar for å hjelpe foreldra til å kome i ein slik posisjon at dei på nytt kan makte omsorga for barnet. Utvalet meiner er det ei vanleg oppfatning at foreldra til barnet ofte er den parten som får minst hjelp i slike saker. Konsekvensen av dette kan bli at det som var tenkt som ei mellombels plassering, blir varig. Utvalet foreslår derfor at det i barnevernlova § 4-16 om oppfølging og vedtak om omsorgsovertaking, blir presisert at barnevernet skal ha eit sjølvstendig ansvar for å sørgje for at foreldra får nødvendig hjelp og støtte til å betre sin livssituasjon. 34 av høyringsinstansane som har uttalt seg om framlegget, støttar det, og 11 er imot.

Det ligg i premissane til barnevernlova § 4-16 at barneverntenesta har ei plikt til å hjelpe foreldra etter ei omsorgsovertaking der foreldra framleis har foreldreansvaret. Regelen byggjer på ei erkjenning av at foreldra er i ein vanskeleg situasjon når barna blir plasserte utanfor heimen. Ut frå forarbeida til regelen, Ot. prp nr 44 (1992–92), bør barneverntenesta ha ei slik plikt til å hjelpe foreldra både ut frå det formålet å hjelpe foreldra til å kome i ein slik posisjon at dei på nytt kan ha omsorga for barnet, men også generelt. Regelen er forstått slik at det ansvaret barnevernet har i forhold til biologiske foreldre omfattar både eit ansvar for heile tida å vurdere foreldra sin situasjon etter omsorgsovertakinga, og eit ansvar for å hjelpe foreldra til å kome i ein slik posisjon at dei på nytt kan makte omsorga for barnet. Denne hjelpa vil til dømes kunne gå ut på å hjelpe foreldra med å kome i kontakt med andre delar av hjelpeapparatet, til dømes tiltak for rusmiddelmisbrukarar, psykiatrien, familievernet og sosialom­sorga.

Barne- og familiedepartementet er samd med utvalet i at det er viktig at barneverntenesta etter ei omsorgsovertaking stør opp om dei foreldra som ønskjer hjelp. Det er i seg sjølv uheldig om foreldra opplever at dei ikkje får den støtta dei treng. Problema kan lett bli forsterka dersom den manglande støtta verkar med til å halde oppe uklare førestellingar om hendingane og bakgrunnen for plasseringa, samstundes som foreldra ikkje får gjennomarbeidd sine eigne reaksjonar og kjensler.

Oppfølginga av foreldre etter ei omsorgsovertaking burde vore betre. Det bør rettast meir søkjelys mot denne oppgåva. Barne- og familiedepartementet vil foreslå ei lovendring i § 4-16 for å presisere det ansvaret barnevernet har for å følgje opp foreldre etter ei omsorgsovertaking.

9.4.4 Bør det innførast ei ordning med støtte­person for foreldra etter ei omsorgsovertaking?

Befringutvalet har også eit anna framlegg retta mot foreldre med barn plasserte utanfor heimen. Utvalet foreslår som ein ide til fornyingstiltak i barnevernet at det i nokre fylke blir prøvd ut ei ordning med støtteperson for foreldra. Utvalet viser her til eit dansk lovframlegg (våren 2000) om ei ordning med støtteperson for foreldre som frivillig eller ufrivillig har barn plasserte utanfor heimen.

Denne ordninga er no vedteken i Danmark. Regelen inneber at kommunen i samband med plassering av barn utanfor heimen skal tilby ein støtteperson til den som har «foreldremyndigheten» (Lov om social service § 40 a). Ut frå forarbeida til ordninga er oppgåva til den lønna støttepersonen å vere til stades for foreldra si skyld og hjelpe dei på ein fleksibel måte avhengig av dei behova dei har. Å avklare situasjonen, forklare korleis det offentlege systemet fungerer, hjelpe til med å førebu møte og lese og forstå skriftleg materiale omkring plasseringa, er mellom døma i rettleiinga for praktiske oppgåver for støttepersonen. (VEJ 208 af 19/12/2000 Vejledning om særlig støtte til børn og unge ). Støttepersonen skal også kunne støtte foreldra i til dømes å løyse dei problema som har medverka til at barnet måtte plasserast utanfor heimen. Støttepersonen skal likevel ikkje ta seg av oppgåver av behandlingskarakter, til dømes når det gjeld rusmisbruk eller psykiske problem hos foreldra.

Formålet med ordninga er at støttepersonen skal gje hjelp til betring av foreldrefunksjonane («forældreskabet«), og at kontakten mellom barnet og foreldra blir styrkt. Ved å gje foreldra ein person dei kan snakke med om frustrasjonane sine omkring plasseringa, barnevernet, og seg sjølv som forelder, er tanken at plasseringa kan bli mindre smertefull for foreldra, og at barnet dermed kan oppleve ein mindre grad av kløyving og avstand mellom foreldra og plasseringsstaden.

Den danske ordninga med støtteperson er eit tilbod til foreldra som dei kan velje om dei vil nytte seg av. Dersom dei ønskjer støtteperson, skal dei sjølve kunne velje person. Det er likevel ein føresetnad at støttepersonen er uavhengig av forvaltninga. Det er kommunen som fastset tidsforbruket for støttepersonen etter ei konkret vurdering av behovet hos foreldra. Ordninga tok til å gjelde 1. januar 2001, og danske styresmakter har derfor så langt svært avgrensa erfaring med ordninga.

Barne- og familiedepartementet ser at ei ordning med støtteperson for foreldra kan vere ein av fleire moglege måtar å ta vare på foreldra på, ikkje minst fordi ho kan hjelpe til auka felles forståing av saka, til at partane samarbeider betre og til at kontakten mellom barn og foreldre fungerer etter intensjonen. Dette er også viktige føresetnader for tilbakeføring til foreldra når det er til beste for barnet. Barne- og familiedepartementet vil derfor følgje med på korleis ordninga blir praktisert og eventuelt evaluert i Danmark, og vurdere om støttepersonordninga eller liknande ordningar bør regelfestast her til lands. Uavhengig av arbeidet i departementet bør kommunane også merke seg støttepersonordninga og vurdere korleis ordninga eller tankegangen bak henne kan brukast i samband med oppfølginga etter barnevernlova § 4-16. Det er etter gjeldande barnevernlov ingenting i vegen for at kommunen tilbyr foreldre ei form for støttekontakt eller støtteperson i samband med ei omsorgsovertaking eller frivillig plassering av barn utanfor heimen.

Barne- og familiedepartementet vurderer å arbeide ut eit rundskriv der støtteperson for foreldre bli omtalt som ei god ordning som ein vil tilrå. Samstundes vil barneverntenesta måtte følgje opp foreldra betre.

9.5 Fosterheimar

9.5.1 Nærmare om fosterheimar

Fosterheim er det mest brukte plasseringsalternativet når barnevernet tek over omsorga. Ca. 80 % av alle barn og unge som er plasserte utanfor heimen, bur i fosterheim. Ved utgangen av 2000 var det registrert 6 007 barn i fosterheim. Av desse var 4 462 under omsorg medan dei andre 1 545 var plasserte i fosterheim som hjelpetiltak. Tendensen viser ein markert auke i bruk av fosterheim som hjelpetiltak dei siste åra.

Barnevernlova § 4-22 første ledd definerer kva som er ein fosterheim i lovas forstand. Etter denne regelen er fosterheim ein privat heim som tek imot barn til oppfostring. Grunnlaget for plasseringa er anten avgjerd i barneverntenesta om hjelpetiltak etter § 4-4 femte ledd eller omsorgsovertaking etter §§ 4-12 og 4-8 andre og tredje ledd. Også andre plasseringar i private heimar kan falle inn under fosterheimsomgrepet sjølv om barneverntenesta ikkje har ordna med plasseringa. Dette gjeld plasseringar som barneverntenesta kan krevje å godkjenne etter § 4-7.

Definisjonen av fosterheim i lova dekkjer eit vidt spekter av private heimar som tek imot barn til oppfostring. Fosterheimane varierer frå vanlege heimar via forsterka heimar der det til dømes blir stilt krav til kvalifikasjonar og erfaring hos fosterforeldra og til at ein er heime på full tid, til dei endå meir «profesjonelle » fosterheimane som har klare likskapstrekk med institusjonar i innhald og form. Nokre heimar tek imot eitt barn ein gong, andre heimar kan vere fosterforeldre i svært mange år og ha fleire barn etter kvarandre eller samstundes. Nokre fosterheimar tek imot barn på kort varsel for å dekkje eit akutt plasseringstilbod eller i påvente av ledig institusjonsplass eller godkjenning av annan fosterheim. Nokre barn er plasserte i fosterheimar i ei kortare tid, andre har heile eller store delar av oppveksten sin i fosterheim. Nokre fosterforeldre er i familie med barnet, andre kjende ikkje til barnet før det blei aktuelt med plasseringa. Meir detaljerte opplysningar om bruken av forsterka fosterheimar, «vanlege» fosterheimar og fosterheimar hos slektningar finst i barnevernstatistikken frå Statistisk sentralbyrå.

Det følgjer av § 4-15 at plasseringsstaden for barn skal veljast ut frå omsynet til det beste for barnet og til eigenart og behov for omsorg og opplæring i eit stabilt miljø. Dei personane som blir valde som fosterforeldre, skal etter § 4-22 ha særleg evne til å gje barn ein trygg og god heim. Dei skal også kunne løyse oppfostringsoppgåvene i samsvar med dei føresetnadene som er lagde til grunn om kor lenge opphaldet skal vare m.m. jf. § 4-15. Retningslinjene frå Barne- og familiedepartementet om fosterheimar utdjupar krava. Det går her fram at fosterforeldra må ha ein stabil livssituasjon. Dei må også ha interesse, evne, tid og overskot til å ta seg av eit barn som ikkje er deira eige. Vidare krevst det at fosterforeldra har vanleg god økonomi og helse, og at bustaden og det sosiale nettverket omkring fosterfamilien er slik at barnet får høve til livsutfalding både i og utanfor heimen. Retningslinjene seier at barnet bør plasserast i eit miljø der det kan ta vare på og vidareutvikle sin identitet, til dømes når det gjeld spørsmål som etnisitet og religion. I eit rundskriv frå Barne- og familiedepartementet (Q-9/00 frå 23. oktober 2000) går det fram at også einslege personar, sambuarar og homofile og lesbiske par vil kunne nyttast som fosterheimar. Ved val av fosterheim må ein likevel alltid gjere ei individuell vurdering av om fosterheimen og fosterforeldra har dei nødvendige kvalifikasjonane i forhold til behova hos det aktuelle barnet. Sjølv om fosterforeldra har nødvendige kvalifikasjonar til å makte oppfostringsoppgåvene i forhold til eitt barn, vil ikkje det utan vidare seie at dei har nødvendige kvalifikasjonar i forhold til eit anna barn med andre behov. Også foreldra til barnet kan ha spesielle ønske om plasseringa.

Barne- og familiedepartementet har i eit høyringsnotat om innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk rett (sjå kapittel 6.3.2) foreslått at delar av barnekonvensjonen artikkel 20 nr. 3 blir teken inn i barnevernlova § 4-15. Framlegget inneber ei lovfesting av at barneverntenesta ved val av plasseringsstad også skal ta omsyn til at det er ønskjeleg med kontinuitet i oppsedinga av barnet og til den etniske, religiøse, kulturelle og språklege bakgrunnen barnet har. Framlegget som har fått stor støtte hos høyringsinstansane, vil saman med andre framlegg bli fremja av Justisdepartementet i ein odelstingsproposisjon om innarbeiding av barnekonvensjonen i norsk rett.

9.5.2 Tilsyn og godkjenning

Oppfølging og tilsyn frå barneverntenesta med det enkelte barnet i fosterheim er viktig for å kunne møte behova hos barnet. Ved ei lovendring i 1993 blei det vedteke at barneverntenesta skal oppnemne tilsynsførar for barn i fosterheim. Formålet med ordninga er at alle barn i fosterheim skal ha ein person som dei kan vende seg til i samband med problem i høve til barneverntenesta eller fosterforeldra. Tilsynsføraren skal ha ein uavhengig funksjon i høve til fosterforeldra og barneverntenesta. Vedkomande skal derfor ikkje vere tilsett i barneverntenesta, med mindre særlege tilhøve taler for det. Tilsynsføraren skal likevel samarbeide med barneverntenesta til beste for barnet. Formålet med tilsynet er å føre kontroll med at barnet får tilfredsstillande omsorg i fosterheimen. Ordninga med tilsynsførar er regulert i barnevernlova § 4-22 fjerde ledd og forskrift av 21. desember 1992 om fosterheimar og tilsyn med barn i fosterheimar.

Barne- og familiedepartementet er kjent med at det somme stader er vanskeleg å rekruttere mange nok tilsynsførarar til fosterheimane. Det er derfor nødvendig å gå fleire vegar for å finne gode løysingar. Fleire barneverntenester prøver å rekruttere tilsynsførarar ved å vende seg direkte til til dømes skolar og lærarar med interesse for sosialt arbeid. Med midlar frå Barne- og familiedepartementet har fylkesmennene gjennomført kurs for tilsynsførarar. Kursa hjelper til å tydeleggjere og avklare tilsynsførarrolla og understreke ansvaret den enkelte tilsynsføraren har overfor barnet.

Kommunen der fosterforeldra bur, har ansvaret for å godkjenne fosterheimen og for tilsynet med barnet i fosterheimen. Den kommunen som har ansvaret for plasseringa, har ansvaret for oppfølging og kontroll av barnet sin situasjon i fosterheimen og for å gje fosterforeldra nødvendig råd og rettleiing i samband med plasseringa av det enkelte barnet.

Fylkeskommunen har etter gjeldande barnevernlov ansvar for rekruttering og formidling av fosterheimar. Fylkeskommunen skal også sørgje for at fosterheimane får nødvendig opplæring og generell rettleiing, sjå nedanfor. Fylkesmannen har ansvaret for å føre særleg tilsyn med barnevernverksemda i dei enkelte kommunane og fylkeskommunane. Dette inneber mellom anna at fylkesmannen skal sjå til at kommunar og fylkeskommunar utfører dei oppgåvene dei er pålagde etter lova.

Fosterforeldre mottek arbeidsgodtgjering og utgiftsdekning som som blir fastsett av Kommunenes Sentralforbund. Forsterka fosterheimar mottek i tillegg spesielle tenester og ytingar. Forsterkingstiltaka kan til dømes dreie seg om avlastning, støttekontakt, ekstern rettleiar eller ekstra lønnskompensasjon som gjer det mogleg at ein eller begge fosterforeldra kan redusere arbeidstida si utanfor heimen. Ekstra lønnskompensasjon inneber i mange tilfelle at barneverntenesta set som krav at ein av fosterforeldra skal vere heimeverande. Det blir inngått ein skriftleg avtale mellom fosterforeldre og barneverntenesta.

Når det er gjort vedtak om omsorgsovertaking, tek barneverntenesta over omsorga for barnet. Når barnet er plassert i fosterheim, tek fosterforeldra seg av den daglege omsorga på vegner av barneverntenesta. Barneverntenesta kan avgjere at fosterforeldra også skal avgjere andre spørsmål enn dei som gjeld den daglege omsorga, jf. § 4-18 første ledd. Har foreldra mist foreldreansvaret, kan barneverntenesta avgjere at fosterforeldra skal ha avgjerdsrett i saker som elles høyrer inn under foreldreansvaret. Dersom foreldra framleis har foreldreansvaret, har ikkje barneverntenesta høve til å gje fosterforeldra avgjerdsmakt i spørsmål som ligg under foreldreansvaret.

I samsvar med lovgjevinga er omsorgsovertakingar mellombelse. Det inneber at omsorgsovertakinga skal vurderast jamleg med tanke på tilbakeføring av barnet. Ifølgje Clausen (2000) var om lag 56 prosent av barna som blei plasserte under omsorg i perioden 1991–1993, barnevernklientar i mindre enn to år. Som nemnt i kapittel 4.3 finst det førebels ikkje nøyaktige statistikkbaserte utrekningar av kor stor del av barna som blir tekne under omsorg, som blir verande under omsorg fram til dei blir myndige.

Seinast to år etter vedtak i fylkesnemnda skal barneverntenesta vedta ein plan for den framtidige omsorgssituasjonen for barnet i samsvar med barnevernlova § 4-15. Utsiktene for tilbakeføring og den retten barnet har til stabile oppvekstvilkår er sentrale vurderingstema for denne planen.

Det er behov for metodar for systematisk vurdering av tilbakeføringsspørsmålet, og for at dei kan setjast i gang raskt etter omsorgsovertakinga. Dette må ein sjå i samanheng med at foreldre som er fråtekne omsorga, må følgjast opp av barneverntenesta, gjerne av ein annan person enn den som var ansvarleg for omsorgsovertakinga, jf. kapittel 9.4.4.

Befringutvalet har drøfta dei utfordringane som oppstår når det er tale om langvarige plasseringar utanfor heimen. Det kan til dømes dreie seg om små barn som vil få heile oppveksten sin i ein fosterheim, og som har behov for størst mogleg tryggleik og visse om eiga framtid. Eit framlegg i denne samanhengen er å innføre «open adopsjon» slik at det kan påleggjast samvær mellom barn og biologiske foreldre også etter ein adopsjon. Dette vil bli nærmare omtalt i kapittel 9.9.3.

9.5.3 Opplæring og oppfølging av fosterforeldre

For å styrkje fosterheimsarbeidet i kommunane og fylkeskommunane arbeidde departementet i 1997 ut «Handlingsplanen for styrking av fosterhjemsarbeidet» (jf. rundskriv Q-0013/97). Denne planen skulle sikre ei meir regelfast oppfølging av fosterforeldre og fosterbarn. Dei fleste kommunane og fylkeskommunane har i dag arbeidd ut fosterheimsplanar. Planane blir jamleg gjennomgådde og reviderte.

Med bakgrunn i handlingsplanane er det etablert eit samarbeid mellom alle fylkeskommunar som i dag gjennomfører rekrutterings- og opplæringsprogrammet PRIDE (Parents, Resources, Information, Development, Education).

PRIDE-programmet er blitt positivt vurdert både av fylkeskommunane som har nytta programmet, og av fosterforeldre som har vore med. Erfaringane har vist at programmet set deltakarane betre i stand til å møte krevjande oppgåver som fosterforeldre. Barne- og familiedepartementet støttar vidareføringa av PRIDE i år 2002 og vil stille opp med ekstra midlar for å tilpasse dette programmet til deltakarar med annan enn norsk etnisk bakgrunn.

Fylkeskommunane gjennomførte i 2000 ein rekrutteringskampanje for potensielle fosterheimar. Rekrutteringa av nye fosterforeldre skjedde gjennom annonsar og andre medieoppslag i kvart enkelt fylke. Fosterheimstenesta i fylkeskommunane hadde ulike behov før kampanjen, og derfor blei dei konkrete måla fylkeskommunane imellom også ulike. Resultatet av kampanjen var positiv. Mange tok kontakt for å få informasjon og for å melde si interesse for å bli fosterheim. Fylkeskommunane har etablert ei felles heimeside for det fylkeskommunale barnevernet på Internett der ein kan få informasjon om fosterheimsordninga (www.fosterhjem.no) Informasjon om fosterheimar kan ein også få ved å vende seg til Norsk Fosterheimsforening (www.fosterhjemsforening.no)

9.5.4 Den arbeidsrettslege stillinga for fosterforeldre

Barne- og familiedepartementet har ved fleire høve uttalt at fosterforeldre etter gjeldande forståing av lovverket ikkje er å sjå på som arbeidstakarar i arbeidsrettsleg forstand. På grunn av graden av sjølvstende og arbeidets art ser ein på dei som sjølvstendige oppdragstakarar i forhold til barneverntenesta. Dette gjeld også for dei såkalla forsterka fosterheimane.

For alle fosterheimar vil formålet med plasseringa i utgangspunktet vere at det blir etablert ei ordning som er mest mogleg lik eit vanleg familieforhold. Barnet skal i størst mogleg grad gå inn i fosterfamilien som ein vanleg familiemedlem og delta i dei same aktivitetane som andre familiemedlemmer, til dømes når det gjeld feriar.

Som oppdragstakarar for barneverntenesta har fosterforeldre ei relativt fri og sjølvstendig stilling i gjennomføringa av oppgåvene sine, og ein ser det ikkje slik at kommunen har den styrings- og kontrollretten som er vanleg mellom arbeidsgjevar og arbeidstakar. At fosterforeldra ikkje blir rekna som arbeidstakarar, inneber rett nok at dei fell utanfor mange av dei allmenne reglane og rettane i arbeidsforhold etter arbeidsmiljølova og folketrygdlova. Begge lovverka har likevel reglar som er utforma nettopp med sikte på å ta vare på oppdragstakarar som ikkje blir rekna som arbeidstakarar eller sjølvstendige næringsdrivande. Om rettane til fosterforeldra viser vi også til fosterheimsavtalen.

Ved fosterheimsplasseringar etter vedtak om omsorgsovertaking skal barneverntenesta og fosterforeldra inngå ein avtale om plikter og rettar hos både fosterforeldra og barneverntenesta. I samsvar med forskrift av 21. desember 1992 om barn i fosterheim og tilsyn med barn i fosterheim, skal avtalen vere skriftleg og blir inngått på eit eige skjema utarbeidd av Barne- og familiedepartementet.

Skjemaet bør nyttast så langt det passar også ved frivillige plasseringar i fosterheimar etter § 4-4 femte ledd, og når ei privat plassering blir godkjend som fosterheim etter § 4-7. Ved desse plasseringane har fosterforeldra den daglege omsorga for barnet på vegner av foreldra – og ikkje på vegner av barneverntenesta som ved ei omsorgsovertaking. Det er derfor viktig at foreldra til barnet også blir dregne inn når det gjeld innhaldet i avtalen.

Fosterheimsavtalen er av privatrettsleg karakter, og usemje må løysast i samarbeid med partane. For i størst mogleg grad å unngå mistydingar bør barneverntenesta før avtalen blir inngått, opplyse fosterforeldra om korleis tenesta tolkar punkta i avtalen. Oppstår det usemje om korleis ein inngått avtale skal vere å forstå, kan partane be fylkesmannen om hjelp til å løyse konflikten. Fylkesmannen kan likevel ikkje avgjere saker på dette området. Barne- og familiedepartementet vil vurdere om fylkesmannen skal få slik avgjerdsmakt.

Som tidlegare vist er plasseringane i fosterheimar svært ulike, og skjemaet kan ikkje fange opp den variasjonen som finst. Det er derfor ein føresetnad at barneverntenesta i samarbeid med fosterforeldra jamleg gjennomgår og reforhandlar fosterheimsavtalen, alt tilpassa den enkelte plasseringa.

Rekruttering av gode fosterforeldre er svært viktig. Det same er vidareutvikling av fosterheimsarbeidet. I samband med dette har departementet nyleg innleidd eit endå tettare samarbeid med Sosialdepartementet om presisering av dei rettane fosterforeldre har som oppdragstakarar for barneverntenesta. Dette samarbeidet gjeld i hovudsak: Retten til omsorgspermisjon når barnet flytter inn, permisjon og omsorgspengar når barnet er sjukt og retten til sjukepengar for fosterforelderen dersom fosterheimsforholdet må avsluttast og barnet må flytte ut av heimen på grunn av sjukdommen. Mange fosterheimar er såkalla forsterka på den måten at ein av fosterforeldra må slutte i (eller ta permisjon frå) anna arbeid for å vere heime med barnet på heiltid. Tapt arbeidsforteneste i samband med dette vil som regel bli kompensert i form av auka arbeidsgodtgjering til fosterheimen. Dersom den andre fosterforelderen blir permittert eller arbeidsledig, risikerer vedkomande trekk i dagpengar eller avkorting i arbeidsløysetrygd på grunn av den auka arbeidsgodtgjeringa som fosterheimen mottek. Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil gjennomgå regelverket for dagpengar under arbeidsløyse for personar som tek imot godtgjering som fosterforeldre med sikte på å rette opp dette.

At fosterforeldre ikkje blir sett på som arbeidstakarar etter dagens tolking av ferielova, inneber at dei ikkje har rett til feriepengar, heller ikkje om dei får lønn som forsterka fosterheim. Derimot mottek fosterforeldre arbeidsgodtgjering i 12 månader i året, medan ein «vanleg» arbeidstakar får lønn i 11 månader og feriepengar i tillegg. Det er dessutan ikkje uvanleg at barneverntenesta betaler avlastning eller ferieopphald for barnet, slik at fosterforeldre kan ha ferie og reise bort aleine. Arbeidsgodtgjeringa fell ikkje bort under slike vilkår, og fosterforeldra mottek da indirekte ytingar som kan samanliknast med ei form for feriepengar. Når det gjeld opptening av pensjonspoeng, vil arbeidsgodtgjeringa som fosterforeldra mottek, inngå i grunnlaget for opptening av pensjonspoeng etter folketrygdlova på same måten som anna skattepliktig inntekt. Frå og med 1. januar 1992 blei det etablert ei ordning med godskriving av pensjonspoeng (omsorgspoeng) for personar som har omsorg for små barn. Dåverande Sosial- og helsesepartementet har arbeidd ut ei eiga forskrift om denne ordninga der det går fram at ordninga også omfattar fosterforeldre, jf. Forskrift om godskriving av pensjonspoeng (omsorgspoeng) for personar som har små barn.

Det er likevel viktig å understreke at det å vere ein fosterheim ikkje er eit vanleg arbeidsforhold. Fosterheimen skal vere i staden for foreldra, og barnet kan trenge omsorg til alle tider på døgnet. Derfor er og må oppgåva som fosterforeldre byggje på noko anna og noko meir enn eit reint arbeidstakar/arbeidsgjevarforhold. Fosterforeldra tek eit viktig samfunnsansvar for eit utsett barn, og det ansvaret bør dreie seg om noko mykje meir enn rettar og pengar. Derfor er det viktig at barnevernet samarbeider godt med fosterforeldra og er lydhøyre for deira behov og ønske.

9.5.5 Spørsmål om lov- eller forskriftsfesting av at barnevernet først må søkje etter fosterheim i familie og nettverk omkring barnet

Befringutvalet kjem med framlegg om at det blir lov- eller forskriftsfesta at barnevernet ved rekruttering av fosterheimar først må søkje etter moglege fosterheimar i familien og nettverket omkring barnet. Det blir vidare sagt at fosterheimar i familie og nettverk omkring barnet må få like god oppfølging frå barneverntenesta som ordinære fosterheimar, og at også slektningar må få godtgjering og oppfølging.

I utgreiinga er framlegget sparsamt grunngjeve. Ein liknande regel i svensk lovgjeving blir nemnd. Fleirtalet av høyringsinstansane som har uttalt seg til dette framlegget, er negative.

Barnevernlova § 4-22 stiller opp krav om at det til fosterforeldre skal veljast

«personer som har særlig evne til å gi barn et trygt og godt hjem, og som kan løse oppfostringsoppgavene i samsvar med de forutsetningene som er lagt til grunn om oppholdets varighet m.m.»

Utover dette stiller verken lova eller forskrift opp spesielle krav til fosterforeldre. I retningslinjene frå departementet av 23. november 1993 om fosterheimar er det likevel gjeve nokre få generelle tilrådingar, mellom anna når det gjeld alder og familiesamansetjing. Fosterheimsplassering hos slektningar eller andre i nærmiljøet til barnet er ikkje omtalt, bortsett frå at det blir sagt at alderskravet ikkje bør vere til hinder for at besteforeldre kan vere fosterforeldre for barnet dersom forholda elles tilseier ei slik løysing.

Barne- og familiedepartementet er på same måten som Befringutvalet oppteke av å styrkje og støtte familien, og av at familien får dei beste vilkåra for å gje barna det dei treng av omsorg, fostring og læring. Departementet er derfor samd med utvalet i at det er behov for å fokusere på dei ressursane som finst hos foreldra og familien.

Ved val av fosterheim skal det etter gjeldande rett gjerast ei konkret vurdering der formålet med plasseringa og omsynet til barnet skal vere avgjerande. Dagens regelverk og retningslinjer inneheld verken forbod mot eller plikt til å søkje etter fosterheim i familie og nettverk omkring barnet.

Det er mogleg at barneverntenesta i større grad burde vurdert plassering hos biologisk familie/nettverk. Ei lov- eller forskriftsfesting kunne kanskje sikra at barneverntenesta blei meir bevisst / kjende seg meir pliktig til å vurdere dette alternativet. Det finst ingen forskingsbasert kunnskap om slike plasseringar burde vore gjorde oftare. Når biologisk familie ikkje blir vald som fosterheim, kan dette ha fleire årsaker. Ei årsak kan vere at det ikkje finst personar i familien/nettverket som oppfyller dei minimumskrava som bør stillast til fosterforeldre. Ei anna årsak kan vere faren for lojalitetskonflikt og vanskeleg dobbeltrolle i familien/nettverket som kan gå ut over barnet. Vidare kan kultur eller vilkår gjere at slik plassering ikkje er ønskjeleg frå familien si side. Barnevernet må derfor sikre at ønsket om fleire familieplasseringar ikkje går ut over omsynet til kva som er den beste løysinga for barnet i det enkelte tilfellet. Dersom det skulle lov- eller forskriftsfestast ei plikt til å søkje etter fosterheim i biologisk familie og nettverk, måtte det i så fall takast ein del atterhald. Dette er vanskeleg å gjere i ei lov- eller forskriftstekst, mellom anna på grunn av den generelle forma i slike dokument. Barne- og familiedepartementet finn det derfor mest formålstenleg at spørsmålet om bruk av biologisk familie og nettverk som fosterheim blir behandla i retningslinjer, der det vil vere mogleg å gje denne problemstillinga ein brei nok omtale. Departementet vil likevel alt no understreke kor viktig det er at barneverntenesta vurderer om slik plassering er aktuell i det enkelte tilfellet.

9.6 Samvær

Etter barnekonvensjonen art. 9 pkt. 3 pliktar staten å respektere at barn som er skilde frå ein eller begge foreldra, har rett til å halde oppe ein personleg kontakt med begge foreldra på eit regelfast grunnlag. Føresetnaden er at dette ikkje er i strid med prinsippet om det beste for barnet.

Barnevernlova § 4-19 slår fast hovudregelen i lova om at barn og foreldre har rett til samvær med kvarandre også når barnet bur utanfor heimen som ei følgje av vedtak etter barnevernlova. Retten til samvær inneber ut frå forarbeida til barnevernlova ein rett for barn og foreldre til å vere saman reint fysisk, det vil seie ein rett for barnet til å besøkje foreldra og ein rett for foreldra til å besøkje barnet.

Barnevernlova § 4-19 andre ledd blir å bruke når det er gjort vedtak om omsorgsovertaking. Omsorgsovertakingssakene er dei einaste sakene der barnet og foreldra sitt samvær med kvarandre kan regulerast av styresmaktene. I desse sakene skal fylkesnemnda ta stilling til omfanget av samværsretten. I vurderinga av samværsspørsmålet er omsynet til det beste for barnet, jf. barnevernlova § 4-1, det avgjerande. Ved fastsetjinga av omfanget av samværet er relevante omsyn kva slags plan det er for plasseringa av barnet, alderen på barnet, relasjonen barnet har til foreldra sine og kor sårbart barnet er – om det er forhold ved barnet som tilseier at det til dømes toler mindre stress og endringar i dei daglege rutinane enn andre. Årsaka til omsorgsovertakinga er også mellom dei faktorane som kan ha innverknad på omfanget av samværet. Omfanget av samværet kan såleis stille seg annleis der omsorgsovertakinga skyldast manglande evne og vilje til å dekkje behovet barnet har for personleg kontakt og tryggleik enn der årsaka er vald, mishandling eller seksuelle overgrep.

Fylkesnemnda kan også avgjere at det av omsyn til det beste for barnet ikkje skal vere samvær, eller at foreldra ikkje skal ha rett til å vite kvar barnet bur, jf. § 4-19 andre ledd. I samband med samværsfastsetjinga kan fylkesnemnda også stille ulike vilkår eller føresetnader for korleis samværet skal gå føre seg. Dette kan til dømes gå ut på at barneverntenesta skal føre tilsyn under samværet, at samværet skal gå føre seg på ein nærmere fastsett stad dersom foreldra ikkje skal vite kvar barnet er, eller at foreldra ikkje skal vere påverka av rusmiddel under samværet. Er derimot barnet plassert utanfor heimen på andre grunnlag enn omsorgsovertaking, til dømes plassert i fosterheim som eit frivillig hjelpetiltak, eller i institusjon etter vedtak om særtiltak for barn med åtferdsvanskar, har ikkje barneverntenesta høve til å avgjere spørsmålet om samvær. I desse tilfella gjeld prinsippet om retten barn og foreldre har til samvær med kvarandre fullt ut. Her skal omfanget av samværet avtalast mellom dei partane saka gjeld (barneverntenesta, fosterforeldre/institusjon, foreldra til barnet og eventuelt barnet sjølv).

Barnevernlova § 4-19 tredje ledd opnar for at fylkesnemnda kan avgjere at også andre enn foreldra skal ha rett til samvær. I Hauglis undersøking av fylkesnemndspraksis i saker om omsorgsovertaking og samværsrett var desse «andre» som fekk samværsrett, sysken, besteforeldre, mors sambuar eller stefar til barnet, tanter, onklar eller «øvrig slekt». Lova er likevel ikkje til hinder for at andre enn familien og slektningar får samværsrett. Også andre med nær tilknyting, til dømes nære venner av familien, kan få rett til samvær. Når det gjeld spørsmålet om kva som skal til for å kunne fremje eit krav om samværsrett etter barnevernlova § 4-19 tredje ledd, er dette no nærmare avklart i ei avgjerd frå Høgsteretts kjæremålsutval (Rt 2001 s. 835). Her går det fram at for at eit krav om samværsrett skal kunne avvisast, må tilknytinga vere så fjern at det er openbert at det ikkje er rettsleg høve til å gje vedkomande samværsrett. Det må også understrekast at fosterforeldra har ei plikt til å hjelpe barnet med å ha kontakt med foreldra sine eller andre nærståande personar når det er bestemt.

Fylkesnemnda skal ved omsorgsovertakingar ta stilling til kor ofte det skal vere samvær og kor lenge, men kan overlate til barneverntenesta å utforme det nærmare innhaldet av samværet. Det er understreka i forarbeida at regelen ikkje er til hinder for at samvær blir praktisert i større omfang eller meir fleksibelt enn det som er fastsett i vedtaket frå fylkesnemnda. Samvær utover vedtaket i fylkesnemnda kan likevel berre skje i forståing med barneverntenesta og berre dersom det ikkje er i strid med eller bryt med føresetnadene som er lagde til grunn for vedtaket i fylkesnemnda. Barneverntenesta kan ikkje avgrense den retten til samvær som er fastsett i fylkesnemnda. Dersom det oppstår noko som gjer at barneverntenesta meiner at samværet bør avgrensast, må tenesta leggje fram framlegg til nytt vedtak for fylkesnemnda. Kjem barnet i ein reell faresituasjon under samværet, kan barnevernet nekte foreldra samvær med barnet ved å vise til eit nødrettsgrunnlag. Nekting av samvær vil berre kunne skje i dei mest alvorlege situasjonane, til dømes når det er tale om mishandling av barnet.

Når fylkesnemnda har slått fast omfanget av samværet, vil barneverntenesta ofte ha ei viktig rolle i den nærmare utforminga av samværet. Utfordringa er å gjere samværsordninga så god som mogleg, og da med særleg vekt på prinsippet om det beste for barnet. Det er viktig å ta vare på hovudmålet med samværet, nemleg at barnet skal ha utbytte av samvær ut frå sine behov og føresetnader. Det kan til dømes vere formålstenleg om barneverntenesta inngår ein samarbeidsavtale om gjennomføringa av samværet. Ein slik avtale må vere realistisk i forhold til det ein kan vente av oppfølging frå biologiske foreldre. Mange foreldre kan trenge hjelp, til dømes til å planleggje innhaldet i samværet og til å møte opp til rett tid. Ei anna stor utfordring for barneverntenesta er at det ikkje sjeldan oppstår problem og konfliktar rundt samværsordninga. Årsakene kan vere mange. Ei problemstilling som ofte dukkar opp, er usemje mellom biologiske foreldre, fosterforeldre/tilsette på institusjon og barneverntenesta om kva slags samvær som er til det beste for barnet. I slike situasjonar er det fare for at barnet vil oppleve ein lojalitetskonflikt. Barneverntenesta må erkjenne at slike konfliktar kan oppstå og ta opp problemstillingane med både vaksne og barn. Særleg viktig vil det vere å drøfte med fosterforeldra kor viktig samvær er for fosterbarnet. Opplæringsprogrammet PRIDE, sjå kapittel 9.5.3, som er retta mot fosterforeldre, er også ein viktig arena for å drøfte slike problemstillingar.

Det ligg føre noko norsk forsking om samværsordningar for barn og unge under omsorg (Backe-Hansen 1994, Havik 1996, 2001, Havik & Moldestad 2002). Som Havik (1996, 2001) peiker på, har synet på verdien og på kor nødvendig samvær mellom barn og foreldre er når barn er plasserte utanfor heimen, variert over tid. Nyare norsk praksis har gått i retning av oftare og meir langvarig samvær for barn under omsorg. Det kan verke som det biologiske prinsippet står sterkare no enn før barnevernlova av 1992.

NOU 2000:12 hevdar at den generelle påstanden om at samvær er bra for barnet, ikkje kan seiast å ha støtte i nyare psykologisk teori og forsking. Det blir vist til ein gjennomgang (Quinton m.fl.1997) av 14 sentrale utanlandske studiar, der ein verken fann sterke prov for at kontakt er positivt eller at fråvær av kontakt er negativt for barnet. Gjennomgangen sår dermed tvil om kva samvær eigentleg har å seie for barn reint psykologisk. Det blir sagt i NOU-en at verdien av samvær for barn under omsorg truleg er avhengig av mange samansette faktorar. Med utgangspunkt i nyare utviklingspsykologi er det lagt vekt på faktorar som relasjonen barnet har til foreldra, konstitusjonen til barnet og kor sårbart det er, fosterforeldra si evne til å vere emosjonelt tilgjengelege og kulturell identitet. Det blir konkludert med at ut frå det ein veit i dag, vil det vere villeiande å rekne med at ein kan seie noko generelt om nytten av samvær uavhengig av konkrete saksforhold. (For utfyllande opplysningar om forsking på samværsområdet, sjå kapittel 13 i NOU 2000:12.)

Det blir frå tid til anna hevda at «vanleg samvær» etter barnelova bør vere rettleiande norm for samvær mellom barn og foreldre etter omsorgsovertaking. Høgsterett har i ein dom (Rt 1996 s 1684) uttalt at ved fastsetjing av omfanget av samværet i saker om omsorgsovertaking kan dei omsyna som gjer seg gjeldande, vere andre enn i samband med separasjon og skilsmisse. Den normalordninga som følgjer av barnelova, er derfor ikkje eit utgangspunkt for fastsetjinga av samvær i barnevernsaker.

Kriteria for å ta frå foreldra omsorga for eit barn er strenge, likevel er altså hovudregelen at det skal vere samvær etter omsorgsovertaking. Dette inneber, som peikt på av Haugli (Samværsrett i barnevernsaker1998), at det blir stilt strengare krav til omsorgsevna hos foreldra for at dei skal få behalde omsorga, enn for at dei skal få innvilga samværsrett. Grunngjevinga for dette er at det er både kvalitative og kvantitative skilnader på dagleg omsorg og samvær. Det er mykje lettare å strukturere og føre kontroll med samværsrett enn det er å føre effektivt tilsyn med den daglege omsorga i heimen. Dersom ein i barnevernsaker skulle ha som utgangspunkt ei samværsordning tilsvarande den ein har etter barnelova, måtte ein stille strengare krav til den omsorga foreldra kan gje under samværet.

Barne- og familiedepartementet vil peike på at det ved samvær etter barnelova som oftast vil vere snakk om to foreldre som begge er skikka til å ha barnet buande hos seg. Er ikkje dette tilfelle, vil det også i desse sakene vere aktuelt å redusere omfanget av samvær i forhold til vanleg eller utvida samvær. I barnevernsaker er utgangspunktet foreldre som er vurderte som uskikka til å ha dagleg omsorg for kortare eller lengre tid. Mellom anna på grunn av dette blir det misvisande å samanlikne med meir vanlege skilsmissesaker. Ei samanlikning som ville hatt meir for seg, ville vore ei samanlikning med saker etter barnelova der samværet er redusert i forhold til vanleg samvær. I slike saker vil problematikken gjerne vere meir lik den ein kan finne i barnevernsaker.

Barne- og familiedepartementet meiner det bør leggjast til rette for samvær mellom barn under omsorg og foreldre, så lenge samvær er til det beste for det enkelte barnet. Reglane i barnevernlova om samvær byggjer på at kontakten mellom barn i fosterheim og foreldra er svært viktig. Dette gjeld både fordi det ofte er kjensleband mellom barnet og foreldra, og fordi barnet gjennom samvær kan få ei kjensle av kontinuitet i relasjonane sine, noko som vil vere viktig for at barnet skal utvikle ei forståing av seg sjølv som ein heil person med ei samanhengande historie. Dette gjeld også der det ligg an til langsiktige plasseringar. Samvær og andre former for å halde oppe kontakt kan vidare ha mykje å seie i spørsmålet om tilbakeføring til foreldra. Det er dessutan ein verdi i seg sjølv å ha og halde oppe kunnskap om det biologiske opphavet ein har, sjølv om studiar om samvær verken viser at det er sterke prov for at kontakt er positivt for barnet eller at fråvær av kontakt er negativt.

Ved ei omsorgsovertaking vil det også ofte vere andre viktige personar i livet til barnet, til dømes besteforeldre. Barne- og familiedepartementet ser det slik at ein ved avgjerder om samvær må ta omsyn til den livshistoria barnet har, slik at barnet får høve til framleis å ha kontakt også med andre det har hatt nær tilknyting til. Ved fastsetjinga av omfanget samværet skal ha og kven barnet skal ha samvær med, er det av omsyn til barnet viktig å finne fram til ei samla samværsordning som gjer at dagleglivet for barnet ikkje blir (for) oppstykkja og uroleg. Blir samværa for mange, kan det føre til at barnet ikkje greier å gjere seg nytte av dei nye erfaringane det får i sin nye omsorgsbase, og at målet med plasseringa blir vanskeleg å oppnå. Barn under omsorg har ofte emosjonelle og sosiale problem, dei har derfor behov for samværsordningar som kan tilpassast deira behov og justerast over tid. Barneverntenesta bør vurdere samværsordninga og eventuelt samværsavtalen undervegs, slik at dette kan justerast av barnevernet sjølv eller av fylkesnemnda gjennom ny sak om samvær. Det er viktig at stemma til barnet også får ein plass under gjennomgangen, på same måten som når samværsordninga skal utformast første gongen.

9.6.1 Kort om gjennomføring av samvær etter barnelova

Barnelova gjev barn rett til samvær med begge foreldra, også når foreldra ikkje bur saman. Foreldra kan fritt avtale kva slags samværsordning dei ønskjer, og avtalen kan fritt endrast på – dersom begge foreldra er samde om det. Utgangspunktet er at samværet skal vere til beste for barnet. Barn som har fylt 12 år, har rett til å få seie si meining før det blir teke avgjerd om samværsavtale. Også barn under 12 år bør høyrast i tilfelle der barnet har nådd ein slik alder og ei slik modning at han eller ho kan ha eigne synspunkt som det bør leggjast vekt på.

Somme gonger oppstår det problem når samværet skal gjennomførast. Den som barnet bur saman med, kan til dømes hindre at samværsretten blir oppfylt, og samværsforelderen kan til dømes la vere å stille opp.

I nokre saker kan det vere mistanke om at barnet blir utsett for overgrep under samværet. Dersom samvær i slike saker blir bestemt, må barnet vernast. Dette er eit overordna omsyn. Da må det offentlege, til dømes barnevernet, hjelpe til under gjennomføringa av samværet. Spørsmålet om korleis barn best kan sikrast i slike situasjonar, vil bli teke opp i Familiemeldinga som skal fremjast for Stortinget vinteren 2002/2003.

I nokre få saker som gjeld avgjerder om flytting av barn mellom omsorgspersonar, kan det vere aktuelt å hente barnet med tvang fordi foreldra eller omsorgspersonane set seg imot flyttinga. Ei arbeidsgruppe med representantar frå Barne- og familiedepartementet, domstolen og politidirektoratet har sett på tiltak som betre enn i dag kan ta vare på barnet sin situasjon i saker der barn med bakgrunn i barnelova og tvangsfullbyrdingslova skal flyttast frå ein omsorgsperson til ein annan. At barnet er sårbart og kjenner lojalitet til begge foreldra, gjer dette til svært vanskelege saker, samstundes som den av foreldra som set seg imot avgjerda i domstolen om kvar det er best for barnet å bu, ofte har store personlege problem. Gjennomføringa av flyttinga skal skje på ein så skånsam måte som mogleg. Dette krev stor kompetanse hos namsmannen og helst også røynsle frå behandling av denne typen saker. Røynsle på dette området er det likevel vanskeleg å byggje opp fordi det årkeg er svært få saker som endar med tvangshenting. Barne- og familiedepartementet er samd med arbeidsgruppa i at det må gjevast reglar som slår fast at offentleg tilsette tenestemenn med barnefagleg kompetanse har plikt til å hjelpe namsmennene i denne typen saker. Aktuelle instansar kan vere familievernet, psykisk helsevern for barn og unge, pedagogisk-psykologisk teneste eller barnevernet. Problemstillinga vil bli følgd opp av Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet.

9.7 Institusjonar

9.7.1 Nærmare om barneverninstitusjonar

Tidlegare blei institusjonane sett på som erstatning for vanlege heimar. I dag vurderer ein institusjonane meir som mellomstasjonar mellom foreldreheim, fosterheim og eigen bustad. Det er som regel betre for barn som ikkje kan bu hos foreldra sine, å bu i fosterheim. Fosterforeldre kan som regel gje meir nærleik og varme enn ein institusjon der barnet må innrette seg etter fleire vaksne. Institusjonsplassering kan likevel i ein del tilfelle vere det beste; institusjonane speler framleis ei viktig rolle innanfor andrelinjetenesta i barnevernet og har mange tilsette, jf. statistikk om tilsette i barnevernet, kapittel 10.1.

Institusjonsplassering kan til dømes vere aktuelt når ein reknar med at plasseringa blir kortvarig og/eller dersom det er tale om eldre barn som ikkje ønskjer å etablere seg i ein ny familie. Nokre barn og foreldre har behov for ein periode der dei skal omstille seg og finne fram til nye relasjonar seg imellom. Dette vil ein institusjon lettare kunne hjelpe dei med enn fosterheim, mellom anna fordi dei tilsette på ein institusjon ikkje kjem i same konkurranseforholdet til foreldra som fosterforeldre. Ein annan grunn til at nokre barn og unge treng institusjonsopphald, kan vere at dei ikkje meistrar livet i ein vanleg familie. Ein institusjon kan tilby omsorg og miljøterapi innanfor rammer som ikkje lèt seg etablere i ein vanleg familie eller fosterfamilie. For nokre få ungdommar er institusjonen definert som base for resten av oppveksten, og dermed som ei førebuing til å bu for seg sjølv.

Plassering på institusjon kan skje som eit hjelpetiltak etter § 4-4 femte ledd. Er det gjort vedtak om omsorgsovertaking etter §§ 4-12 eller 4-8 andre og tredje ledd, er også institusjonsplassering eit alternativ, men det krevst her at institusjonen er på den fylkeskommunale planen. Barn med alvorlege åtferdsvanskar som skal plasserast utanfor heimen, blir plasserte på institusjon, jf. §§ 4-24 og 4-26, eller eventuelt i fosterheim med særlege føresetnader, jf. § 4-27.

I 2000 var det registrert i alt 183 barneverninstitusjonar med til saman 1 724 plassar fordelte på barneheimar, ungdomsheimar, kombinerte barne- og ungdomsheimar, institusjonar for foreldre og barn (mødreheimar), bu- og arbeidskollektiv, akutt- og utgreiingsinstitusjonar og andre institusjonar for barn og ungdom.

Ved inngangen til 2000 var det i alt 1 326 barn og unge i institusjon (mot ca. 6000 i fosterheimar). Litt fleire gutar enn jenter er plasserte på institusjon, og aldersgruppa 14–17 år er den største gruppa. Om lag seks av ti har budd på institusjonen under eitt år, og om lag åtte av ti har budd der under to år.

9.7.2 Ulike typar institusjonar

Det offentlege eig og driv totalt sett seks av ti institusjonar, medan private, organisasjonar og stiftingar driv resten. Seks av ti barne- og ungdomsheimar er fylkeskommunale, medan det offentlege berre eig to av tolv bu- og arbeidskollektiv. Private organisasjonar eig nær halvparten av mødreheimane.

Barneverninstitusjonane i Noreg er etter måten små, frå fire til vel tretti plassar. Dei største institusjonane (ofte omtalte som senter) har fleire avdelingar. Talet på bebuarar på ei avdeling er sjeldan meir enn åtte. Institusjonar som har knytt til seg familiebasar/fosterheimar, har samla sett ansvar for ei større gruppe barn enn dei som til kvar tid bur på institusjonen.

Mødreheimane er bu-/omsorgstilbod for mødrer og komande mødrer. Tilbodet er aktuelt der ein alt kjenner situasjonen godt nok til å setje i verk hjelpetiltak med tanke på at mor skal ha omsorga. Spedbarnsheimar/senter er nemningar på institusjonar med liknande oppgåver. Ved nokre institusjonar er det etablert familieavdelingar som tek imot heile familiar. Desse driv som regel med sikte på utgreiingsopphald med tanke på å styrkje kompetansen hos foreldra.

Akutt- og utgreiingsinstitusjonane er tilbod for barn og unge som blir plasserte på kort varsel. Bakgrunnen for slike plasseringar er ulike former for kriser, gjerne knytte til vald og rusmiddelbruk. Akutt- og utgreiingsinstitusjonane er laga for korttidsopphald med tanke på å finne ut kva som er best for barnet på lang sikt.

Barneheimar er institusjonar med fire til åtte plassar som tek imot barn frå eitt til tolv år. Nokre barneheimar er planlagde for korttidsopphald. Andre tek imot barn på lengre sikt i tilfelle der til dømes fosterheim ikkje blir sett som formålstenleg. Barneheimane har ofte knytt til seg familiar utanfor institusjonen der nokre av barna bur ein stor del av tida. Nokre institusjonar for barn har nemninga oppvekstheimar og tek sikte på at enkelte barn kan bu der til dei er vaksne (svært få). Her prøver ein å rekruttere særleg stabilt personale.

Ungdomsheimar er nemning på institusjonar for ungdom frå ca. 13 til 18 år. Dette er den største gruppa, og det finst ulike typar av slike institusjonar. Nokre er baserte på korttidsopphald, andre på lengre opphald (2–4 år). Dei sistnemnde har ofte eigne hyblar/husvære der ungdommane bur i siste fase av opphaldet. Nokre ungdomsinstitusjonar blir kalla tobase-institusjonar. Det inneber at ungdommen vekslar mellom å bu på sjølve institusjonen og i fosterheim som er knytt til institusjonen. Også ungdomsheimar kan vere oppvekstheimar i den tyding at målet med opphaldet er overgang til eigen bustad. Nokre av ungdomsheimane engasjerer seg også i ettervern.

Bu- og arbeidskollektiva tek i hovudsak imot ungdom frå ca. 14 år med rusproblem. Kollektiva skil seg frå ungdomsheimane ved at personalet i periodar på opptil fleire månader bur på institusjonen. Kollektiva har ofte pedagogiske opplæringstilbod som ein del av verksemda si, og mange av dei ligg i landlege strøk. Fleire kollektiv har avdelingar eller husvære i tettstader eller byar der ungdommen bur i siste fasen av opphaldet.

9.7.3 Utviklingstrekk

Utviklinga i barnevernet dei siste par tiåra har også ført til endringar i institusjonane. I gjeldande barnevernlov er samarbeidet mellom barnevernet og foreldra sterkt vektlagt, til dømes ved at barn kan plasserast i både institusjon og fosterheim utan at barnevernet tek over omsorga for barnet. Dette inneber nye utfordringar for barnevernet med tanke på samarbeid med foreldra til barnet.

Institusjonane har utvikla faglege haldningar der dei ser på foreldra som viktige samarbeidspartnarar. Institusjonane har også gradvis blitt meir opne mot omverda. Eit breitt samarbeid med andre instansar har tvinga seg fram, ikkje minst fordi barn og unge som i dag er på institusjon, har problem som krev meir tverrfagleg innsats enn det ein barneverninstitusjon kan tilby aleine.

Ei anna side ved utviklinga av arbeidet i barneverninstitusjonane er at det tradisjonelle skiljet mellom omsorg og behandling er blitt mindre tydeleg. Institusjonane og samarbeidspartnarane deira arbeider derfor målretta med individuelle tiltak for kvart enkelt barn med tanke på å gje god omsorg og god behandling i eitt og same tiltak. Nokre av barna i barneverninstitusjonane har så store traume at samarbeid med det psykiske helsevernet (BUP) er nødvendig. Samarbeidet mellom barnevernet og det psykiske helsevernet har utvikla seg positivt dei siste åra. Regjeringa vil følgje opp samarbeidet mellom psykisk helsevern for barn og unge og barnevernet for å sjå til at dei to tenestene blir best mogleg koordinerte.

Samanfattande kan ein seie at oppgåva for barneverninstitusjonane er at dei saman med fosterheimane er den garantien barnevernet har for at alle barn og unge skal kunne få eit trygt omsorgstilbod når dei treng det. Opphald i institusjon er ofte eit kombinert omsorgs- og behandlingstilbod, forsterka med hjelp frå andre hjelpetenester. Det overordna målet med institusjonsopphaldet er tilbakeføring til eigen heim eller plassering i fosterheim – eventuelt etablering på eiga hand.

9.7.4 Effekten av institusjonsopphald

Det er grunn til å tru at ei rekkje faktorar er med og avgjer verknadene av institusjonsplassering, og det kan vere vanskeleg å vurdere effekten av institusjonsopphald. Dette heng mellom anna saman med mangfaldet av institusjonar, ulike behandlingsmåtar- og kulturar, at formåla og lengda av plasseringane varierer, og at barna og dei unge har varierande behov – frå reine omsorgsbehov til behandlingsbehov for alvorlege åtferdsvanskar eller rusproblem.

Vi har lite forsking om effekten av institusjonsopphald, særleg er det lite norsk empirisk forsking om utgreiings- og omsorgsinstitusjonar. Men funn frå ulike land er relativt samsvarande og viser at kulturen ved den enkelte institusjonen er sentral når det gjeld effekten av opphaldet. Det finst ikkje noka enkel oppskrift på korleis institusjonane bør vere for at opphaldet skal vere vellykka. Det viktige synest å vere at det konkrete tilbodet er tilpassa behova hos det enkelte barnet. I tillegg til at det må arbeidast ut frå ressursane og problema hos det enkelte barnet, må insitusjonstilbodet vere variert, og behandlingsopplegget må vere mangfaldig. Utvalet i NOU 2000: 12 peiker i kapittel 14.8.5 på at ulike grupper har nytte av ulike sider ved eit institusjonstilbod, og at det derfor er lite formålstenleg å blande ungdommar med ulike problem i same tiltak.

Befringutvalet peiker på at dei dårlegaste resultata ved institusjonsplassering er funne der ungdom for kortare eller lengre tid er tvangsplasserte på institusjon og derfor er lite motiverte til å gjere seg nytte opphaldet. Institusjonar som tek imot unge med mindre alvorlege og meir varierte problem, rapporterer på den andre sida om positive resultat med ei overvekt av ungdom som greier seg bra ved oppfølging. Det blir vidare sagt at basert på objektive mål som talet på kontaktar med politi og så vidare, synest ikkje institusjonsopphaldet å gje nokon positiv effekt for dei vanskelegaste ungdommane, men basert på meir subjektive mål som familieevaluering synest resultata å vere betre.

Utvalet seier på side 176: «Alt i alt har foreliggende undersøkelser vist dårlige resultater av institusjonsbehandling (Noregs forskingsråd, 1998). Resultatene fra internasjonal forskning tyder som nevnt på at institusjonsopphold for de vanskeligste gir dårlige resultater, særlig på lengre sikt. En mulig forklaring på dette kan være at ettervernet er for dårlig og at det legges for lite vekt på å endre økologien som barn og ungdom vender tilbake til. Men forklaringen kan også være at institusjonene i seg selv skaper problemer gjennom å føre til «sosial smitte» og forsterke ungdommens problematferd».

9.7.5 Innføring av godkjenningsordning

Barne- og familiedepartementet sende i mars 2001 ut eit høyringsnotat der det blei foreslått å ta inn ein paragraf i barnevernlova som gjev departementet heimel til å gje forskrifter om kvalitetskrav til barneverninstitusjonar. Framlegget omfatta både dei fylkeskommunale og private institusjonane. Det blei vidare foreslått ei særskild godkjeningsordning for private institusjonar som ikkje er innpassa i fylkeskommunen sin plan. Framlegget fekk brei støtte frå høyringsinstansane. Framlegget blei fremja for Stortinget (Ot.prp. nr.103 (2000-2001), men blei trekt tilbake hausten 2001 fordi det er nødvendig å sjå spørsmålet i samanheng med utgreiinga av den framtidige organiseringa av oppgåvene som i dag ligg i fylkeskommunen. Som det går fram av kapittel 7.6, vil regjeringa tidleg om hausten legge fram ein odelstingsproposisjon med forslag om statleg overtaking av fylkeskommunen sine oppgåver på barnevernområdet og familievernområdet. I proposisjonen vil det også bli lagt fram forslag om å innføre ein ny heimel for departementet til å gje forskrifter om kvalitetskrav til barneverninstitusjonar. Det vil i tillegg bli lagt fram forslag om ei særskild godkjenningsordning for private institusjonar. Etter forslaget vil statlege, regionale styresmakter i barnevernet bli godkjenningsinstans.

9.7.6 Revisjon av forskrifta om rettar

Befringutvalet gjorde framlegg om at forskrifta som regulerer tvangsbruk under opphald i barneverninstitusjon, bør gjennomgåast med sikte på om det er i barnet si interesse med dagens avgrensingar. Det gjeld mellom anna i retten til kroppsvisitering ved mistanke om våpen, og korleis ein kan stoppe barn dersom dei rømmer. Tvangsbruk i institusjon blir i dag regulert av forskrift av 9. februar 1993 om rettar og bruk av tvang under opphald i barneverninstitusjon.

Barne- og familiedepartementet sende 14. februar 2001 ut på høyring framlegg til revisjon av denne forskrifta. Bakgrunnen for framlegget var eit ønske om å kome behovet for meir presise reglar på området i møte, og dessutan gjere forskrifta brukarvennleg. Ein såg også behovet for visse realitetsendringar. Samla sett er formålet med revisjonen å leggje forholda til rette for god og formålstenleg omsorg og behandling under opphald i barneverninstitusjon, samstundes som rettstryggleiken for barna blir teken vare på.

Av realitetsendringar kan ein nemne at beviskravet for å kontrollere post, gå til ransaking og kroppsvisitasjon er foreslått sett ned frå «skjellig grunn til mistanke» til «begrunnet mistanke». Det er også foreslått å utvide retten institusjonen har til å gjennomføre kroppsvisitasjon til å omfatte alle barn som er i institusjon, uavhengig av grunnlaget for opphaldet. Etter gjeldande forskrift er det berre løyve til å kroppsvisitere barn som er i institusjonen med heimel i dei såkalla åtferdsparagrafane, det vil seie barnevernlova §§ 4-24 og 4-26. Vidare er det framlegg om regulering av telefonbruk, og det er foreslått ein regel om beslaglegging og tilinkjesgjering av rusmiddel og farlege gjenstandar. Det er også foreslått å utdjupe og presisere rutinane for tilfelle der barn rømmer frå institusjonen.

Departementet har fått inn mange høyringsfråsegner og vil på bakgrunn av det som har kome fram i høyringsrunden, vurdere kva for framlegg som bør følgjast opp.

9.8 Særlege tiltak for barn og unge med åtferdsvanskar

9.8.1 Åtferdsvanskar hos barn og unge

NOU 2000:12 omtaler åtferdsvanskar hos barn og unge som eit utfordrande problemområde. Utvalet seier på side 163 : «Betegnelsen alvorlige atferdsproblemer blant barn og unge refererer til vedvarende konfliktfylte forhold til omgivelsene, noe som vises ved svak sosial fungering, skoleskulk, dropout, dårlig mestring av skolegangen, rusmiddelmisbruk osv. I forskningslitteraturen benyttes ofte begrepet «antisosial atferd» som et samlebegrep for utagerende handlinger som krenker andres eller samfunnets rettigheter. Fra et legalt perspektiv er antisosial atferd ofte identisk med lovbrudd og kriminalitet.»

Utvalet viser til at omgrepet åtferdsvanskar rommar eit vidt repertoar av problem og symptom av ulike slag, og at området står fram som eit felt med mange teoriar, forståingsmåtar og tiltak. Barn og unge som er særleg vanskelege og utagerande, kan kome i kontakt med fleire instansar, mellom anna barnevernet, psykisk helsevern for barn og unge, den pedagogisk-psykologiske rådgjevingstenesta og politiet. Dei ulike fagmiljøa og instansane bruker varierande omgrep og rettar fokus på ulike forhold. Til dømes fokuserer barnevernet i åtferdsreglane, §§ 4-24 og 4-26, på ungdom som har delteke i alvorleg eller vedvarande kriminalitet, som vedvarande har misbrukt rusmiddel og som har delteke i prostitusjon og/eller vagabondering over tid. Barnevernet er også oppteke av dei faktorane som på lengre sikt kan føre til åtferdsvanskar, så som omsorgssvikt, mishandling, overgrep og skoleproblem. Utvalet viser vidare til at skoleverket og pedagogisk-psykologisk teneste varierer omgrepsbruken og mellom anna nyttar diagnostiske omgrep frå psykisk helsevern for barn og unge, samstundes som skoleverket også bruker omgreper som meir spesifikt skildrar mobbing, trakassering og problemåtferd knytt til opplæringsmiljøet.

Befringutvalet er også oppteke av at det må gjerast mindre attraktivt for kommunane å «eksportere» barn og unge bort frå nærmiljøet. Utvalet seier at kommunane må stimulerast til å prøve ut lokale tiltak for ungdom med åtferdsvanskar for å redusere behovet for institusjonar. Tilskots- og refusjonsordningar bør også leggjast slik til rette at dei stimulerer til nærmiljøbaserte hjelpetiltak i staden for plasseringar utanfor heimen.

Departementet er samd med Befringutvalet på dette punktet. Det er derfor sett i gang eit omfattande arbeid med å innføre nærmiljøbaserte tiltak for denne gruppa barn og unge i alle fylka. Samstundes blir kommunane stimulerte til å nytte slike tilbod ved at eigendelen ved desse tiltaka er halvparten av eigendelen kommunen må betale ved bruk av fylkeskommunale tiltak utanfor heimen (institusjonar og forsterka fosterheimar). Samstundes vil departementet oppmode fylkeskommunen til å bruke ein større del av ressursane sine i samarbeid med kommunane til familie- og nærmiljøbaserte tiltak. Fleire fylkeskommunar er alt inne i ein slik dreiingsprosess.

9.8.2 Handlingsplanen for arbeidet med barn og unge med alvorlege åtferdsproblem

I 1997 blei det laga ein handlingsplan for arbeidet med barn og unge med alvorlege åtferdsproblem. For å sikre barn og unge med alvorlege åtferdsproblem betre hjelp blei det gjeve eit tilskot til det arbeidet barnevernet driv for denne gruppa. Midlane blei brukte til fagleg opprusting, til dømes kvalitetssikring av institusjonar. I dei fleste fylka blei det etablert ei fylkeskommunal konsultasjons- eller rettleiingsteneste for å styrkje oppfølginga av barn og unge i barne- og ungdomsheimar, forsterka fosterheimar og andre tiltak etter åtferdsparagrafane i barnevernlova. Konsultasjonstenesta skal også hjelpe det kommunale barnevernet i dei vanskelegaste sakene slik at ein i størst mogleg grad unngår drastiske tiltak.

I 1997 fekk Noregs forskingsråd i 1997 i oppdrag frå Barne- og familiedepartementet og dåverande Sosial- og helsedepartementet å arrangere ein konferanse om nasjonal og internasjonal forsking omkring årsaksforhold, behandlingsmetodar og resultat av ulike typar tenester og tiltak for barn og unge som er spesielt vanskelege og utagerande. Ei ekspertgruppe blei sett ned for å følgje opp konferansen med tilrådingar. Hovudkonklusjonen frå ekspertgruppa var at institusjonstilbod aleine ikkje eignar seg for denne gruppa. I tillegg må ein satse intensivt på tiltak der ulike delar av hjelpeapparatet blir drege inn saman med familie, skole, arbeidsliv og fritidsmiljø. Som eit resultat av dette er det sett i gang opplæring i alternative metodar for å førebyggje og stoppe problemåtferd hos barn og unge. Barne- og familiedepartementet og Helsedepartementet samarbeider om å implementere desse metodane i alle fylka. Alvorlege adferdsproblem blant barn og unge er ei felles oppgåve og utfordring for de to departementa. Samarbeidet vil bli vidareført gjennom forskning, evaluering og iverksetting av dei aktuelle behandlingsmetodane mellom anna i samarbeid med region- og kompetansesentra for barn og unge.

9.8.3 Behandlingsmetodane PMT – Parent Management Training og MST – Multisystemisk terapi

Parent Management Training, PMT, rettar seg mot familiar med ådferdsvanskelege barn i alderen 5 til ca. 12 år. Metoden er utvikla gjennom 30 år ved Oregon Social Learning Center i USA. PMT har som mål å endre samhandlinga mellom foreldre og barn slik at prososial åtferd blir framelska og støtta opp om. Samstundes skal ein bryte og redusere fastlåste negative mønster. Metoden har både eit førebyggjande og behandlande siktemål. Han skal førebyggje og stoppe utvikling av åtferdsproblem hos barn i den aktuelle aldersgruppa. Satsinga på PMT vil skje i eit samarbeid mellom barnevernet og det psykiske helsevernet for barn og unge, og tilbod om denne metoden vil bli gjeve av både tenestene.

Gjennom metoden lærer foreldra spesifikke framgangsmåtar i samhandlinga deira med barnet. Det blir tilrådd ei behandlingstid på opp til 50 timar, utan at det er noka absolutt tidsavgrensing. Forskingsresultat viser at intervensjonen gjev ein klar reduksjon av åtferdsproblem både heime og på skolen. Alle fylka har i dag kvalifiserte PMT-terapeutar.

Implementeringa av PMT i Noreg er fagleg og administrativt knytt til Psykologisk Institutt, Universitetet i Oslo (Senter for studiar av problemåtferd og innovativ praksis). Ved senteret er det i tillegg til prosjektleiar fire nasjonale PMT-konsulentar som saman med ei forskingseining har eit fagleg ansvar for implementering, vidareutvikling og evaluering av metoden i Noreg. I tilknyting til dette driv senteret undervisning, rettleiing og sertifisering av nye terapeutar. Metoden skal førast vidare til andre omsorgsmiljø som barnehage, skole, fosterheim og institusjon.

Det førebyggjande perspektivet står sentralt i PMT. Familiar som har barn med åtferdsvanskar, skal få tidleg hjelp. Kunnskap om PMT må derfor vere tilgjengeleg i dei instansane barnefamiliane møter, til dømes på helsestasjon, i barnehage og skole. Dei tilsette skal kunne bruke prinsippa i metoden i arbeidet med barna og eventuelt i rådgjevinga til foreldra. Når problema har eit omfang som krev meir aktiv og direkte intervensjon i familien, må dei tilsette kunne vise til kommunale hjelpetenester som PPT og barnevern. Ved komplekse saker eller når PMT-kompetanse ikkje er utvikla på kommunalt nivå, vil det vere nødvendig å vise vidare til dei spesialiserte tenestene som psykisk helsevern for barn og ungdom, familievern eller fylkeskommunalt barnevern.

I tillegg til å behandle familiar er senteret i gang med å utvikle modellar for arbeid med åtferdsvanskelege barn i barnehagar og skolar, og barn som er plasserte utanfor heimen, til dømes i beredskapsheimar, fosterheimar og institusjonar.

Gjennom tilrettelegging for programmet i barnehage og skole kan ein intervenere tidleg og gje rettleiing til omsorgspersonar. Problemutvikling kan hindrast og negative åtferdsmønster kan brytast både i forhold til enkeltbarn og grupper. PMT rettleiingsprogram i barnehage og skole vil gjennom bevisstgjering og rettleiing av dei tilsette gje auka kunnskap om førebygging og utvikling av åtferdsproblem, styrkje omsorgsevna overfor dei vanskelegaste barna og gje meir dugleik til å handtere utfordringar med dei åtferdsvanskelege barna i barnehage- og skolemiljøet.

Behandlingsmetoden «Multisystemisk terapi» er ein familiebasert metode som byggjer på «familiebevaring» og «myndiggjering» av foreldra. Metoden, som er utvikla i USA, har som målgruppe barn og unge som står i fare for å utvikle alvorlege åtferdsproblem eller som alt har utvikla slike problem. Metoden rettar seg dermed både mot barn og unge som er i ferd med å innfri, og dei som alt innfrir, kriteria i barnevernlova for plassering i institusjon etter åtferdsparagrafane, jf. §§ 4- 24 og 4- 26 i barnevernlova. Utgangspunktet for metoden er at den mest effektive måten å hjelpe barn og unge på, er gjennom å hjelpe familien og dra dei aktivt med i behandlinga frå formuleringa av måla til behandlinga er gjennomførd. Behandlinga som er eit alternativ til institusjonsplassering, blir gjeven i heimen og nærmiljøet til den unge. Sjølv om MST først og fremst er eit tilbod til barn og unge som framleis bur heime, kan behandlinga også brukast overfor barn og unge som bur i fosterheimar med særlege føresetnader jf. barnevernlova § 4-27.

MST er eit intensivt, tidsavgrensa og familiebasert tilbod til barn og unge som er kriminelt belasta og/eller har utvikla eit rusproblem. Tilbodet er retta mot den unge og familien hans eller hennar og blir gjennomførd i lokalmiljøet der alle aktuelle instansar blir dregne med i behandlinga.

Metoden, som er kjenneteikna av å vere ei heilskapleg omsorgs- og behandlingsform, tek utgangspunkt i at åtferdsproblem blir haldne oppe av uheldige omgangsformer i eller mellom sosiale system. Dei vanlegaste døma på eit slikt system er familien, skolen, arbeidsstaden og jamaldringsmiljøet, men kan også vere andre sosiale/kulturelle institusjonar og omgjevnadene til familien. Foreldra ser ein på som likeverdige samarbeidspartnarar i behandlinga, og dei har hovudansvaret for å formulere konkrete behandlingsmål og hjelpe til at desse måla blir nådde. Familien ser ein på som ein verdifull ressurs sjølv om dei har mange og alvorlege problem. Gjennom foreldrestøtte og aktivt nærvær i familien søkjer behandlarane å setje familien i stand til å løyse sine eigne problem. For å redusere åtferdsproblema må ofte oppsedarpraksisen hos foreldra bli betre, skoleprestasjonane til den unge utviklast vidare, kontakten med avvikande ungdomsmiljø reduserast og kontakt med ikkje- kriminelle jamaldrande byggjast opp att. Gjennomsnittleg behandlingstid er fire månader. Behandlarane er tilgjengelege heile døgnet under behandlingsperioden. Etter avslutta behandling blir familien eventuelt følgd opp av det lokale hjelpeapparatet.

Det ligg føre mykje dokumentasjon frå USA som viser at MST er ein av dei mest lovande metodane i behandlinga av slike problem. Sjølv om nordisk behandlingsforsking er sparsam innanfor dette området, viser dei få undersøkingane som ligg føre, at familieintensive, nærmiljøretta tiltak kan gje gode resultat. MST er for tida under evaluering i Noreg, og resultata så langt er svært lovande.

Tilbod om MST kjem i dag i regi av fylkeskommunen. Metoden inneber ei utviding av tilboda frå andrelinjetenesta til barn og unge med alvorlege åtferdsproblem. I løpet av dei siste par åra har Barne- og familiedepartementet og Sosial- og helsedepartementet tilbode alle fylkeskommunane i landet opplæring i MST-behandling. Responsen har vore svært positiv. I dag er det minst eitt MST-team i dei aller fleste fylka. Kvart team har tre behandlarar og ein rettleiar. Eitt team kan behandle opp til 25–30 familiar i året. MST er i første rekkje eit alternativ til institusjonsplassering.

Behandlinga er å rekne som hjelpetiltak etter barnevernlova § 4-4, andre ledd. Normalt er det barneverntenesta i kommunen som har ansvaret for tiltak i heimen, men ved bruk av MST får kommunen behandlingsstøtte frå fylkeskommunen. Ettersom problemnivået i MST-saker tilsvarer saker etter reglane i åtferdsparagrafane i barnevernlova, er det naturleg at den fylkeskommunale konsultasjonstenesta blir dregen inn på førehand, slik at dei saman med barneverntenesta og familien kan vurdere om det er MST, institusjonsplassering eller andre tiltak som er best eigna for ungdommen. Sidan ansvaret for å gjennomføre tiltaka ligg hos fylkeskommunen, bør konsultasjonstenesta vere med i vurderinga av kven som skal få kva av fylkeskommunale tilbod, inklusive MST. Det er likevel kommunen som må gjere vedtak om å setje i verk MST i den enkelte familien. Sidan MST er eit alternativ til institusjon, blir utgiftene delte mellom kommune og fylkeskommune som ved institusjonsplassering. Dersom MST-teamet vurderer at det trengst andre hjelpetiltak i behandlingsperioden, betaler kommunen utgiftene som er knytte til dei. MST-behandling fører med seg mykje mindre kostnader samanlikna med behandling i institusjon.

For å kunne lykkast med behandlinga arbeider teama tett saman med barneverntenesta og andre aktuelle tenester. Barneverntenesta i kommunen har ansvar for å gjere ein avtale mellom kommunen og foreldra medan MST blir gjennomførd. Barnevernet har også oppfølgingsansvar i behandlingsperioden og må hjelpe til med å sikre familien dei praktiske og økonomiske vilkåra som krevst for å halde ungdommen i det heimebaserte tiltaket. Kommunen må også heile tida vurdere behovet for eventuelle akuttplasseringar medan MST-behandlinga er i gang. Sidan MST skjer i kommunen den unge bur i, vil også faginstansane i denne kommunen få tilført verdifull kunnskap og kompetanse.

Etter barnevernlova er det eit overordna prinsipp at ein først og fremst skal prøve å løyse dei behova barn har for hjelp, gjennom tiltak i heimen. Tilsvarande skal tiltak utanfor heimen berre nyttast når det ikkje er mogleg å skape tilfredsstillande forhold for barnet i heimen. Målet for departementet er at MST skal bli så godt utbygt at alle med åtferdsproblem i den aktuelle alderen som kan ha nytte av det, skal få tilbod om denne behandlingsforma.

9.8.4 Institusjontiltak som behandling av alvorlege åtferdsvanskar

Bruk av institusjonar som behandlingstiltak retta mot ungdom med åtferdsproblem har generelt vore mykje omdiskutert. Dersom barneverninstitusjonar skal nyttast til dette formålet, bør eit minstekrav vere at dei kan vise til at det er sannsynleg at det vil få positive effektar for ungdommane som blir plasserte. Ingen skal kunne påleggje barnevernet å administrere tiltak som i realiteten er straff. Dette gjeld alle plasseringar, men særleg vil tvangsplasseringar i institusjonar som fungerer dårleg eller negativt for utviklinga hos ungdommane, vere prinsipielt gale og uetisk.

Generelt lågare effektar av institusjonsbehandling samanlikna med gjennomsnittsresultat frå behandlingstiltak utanfor institusjon ser det ut til at ein delvis kan forklare med at ungdommane blir samla i grupper, og at behandlinga skjer borte frå nærmiljøet. Samling av ei gruppe ungdommar med alvorlege åtferdsvanskar fører alltid med seg ein risiko for at det kan utvikle seg ein ungdomskultur som er prega av antisosiale haldningar og åtferd, og som verkar med til auka åtferdsvanskar. Risikoen for at det skal utvikle seg ein slik ungdomskultur, ser ut til å vere størst ved bruk av lukka institusjonar som isolerer ungdommane frå verda utanfor, og ved for høg grad av ekstern kontroll av åtferda til ungdommane. Dermed blir det tronge grenser for dei til å ha medverknad sjølve. Ved val av behandlingstiltak bør institusjon derfor vere det siste valet, og berre brukast for dei ungdommane som viser ei åtferd som gjer det nødvendig med dei fysiske rammene som ein institusjon inneber. Institusjonsopphaldet bør dessutan vere så kort som mogleg. Også for ungdommar med alvorlege åtferdsvanskar bør tiltak som nærmiljøbaserte, spesialiserte fosterheimar eller mindre familieliknande tiltak nyttast i dei tilfella dette gjev gode nok rammer rundt ungdommane.

Ein fersk forskingsgjennomgang stadfestar at ein bør velje tiltak som MST framfor institusjon (Kunnskapsoversikt over forsking om institusjonsbehandling av utagerande ungdommar, Andreassen 2002). Men for nokre ungdommar vil nærmiljøbaserte tiltak ikkje vere nok, og for dei vil institusjonsplassering i mange tilfelle vere det neste alternativet. Dette inneber at ungdommane kan vere greidde ut som del av MST. På denne bakgrunnen synest det naturleg å utvikle eit samarbeid mellom MST og institusjonstiltak, til dømes ved at institusjonen for ein periode tek over rolla til familien og nærmiljøet som den settinga behandlinga går føre seg i. MST eller MST-liknande tiltak kan også vise seg fruktbart i ettervernet. Barne- og familiedepartementet vil i samarbeid med andre aktuelle departement følgje opp denne typen tilnærmingar gjennom «Senter for studier av atferdsproblemer og innovativ praksis».

Alvorlege åtferdsproblem er svært vanskelege å behandle. Innsatsen bør derfor først og fremst setjast inn som førebyggjande hjelp til barn og familiar, dernest som behandling i settingar som har dokumentert evne til betring hos klientane. Institusjon bør berre brukast i avgrensa grad, og då som ledd i ei heilskapleg behandling som kan dokumentere at det er sannsynleg med ein positiv effekt på dei ungdommane som blir plasserte der.

9.8.5 Bør inngrepskriteria ved alvorlege åtferds­vanskar takast inn i barnevernlova § 4-12 om omsorgsovertaking?

Etter gjeldande barnevernlov kan barn plasserast utanfor heimen mot barnet og/eller foreldra sin vilje på to ulike grunnlag: Omsorgssvikt frå foreldra si side, jf. §§ 4-12 og 4-8, og alvorlege åtferdsproblem hos barnet, jf. § 4-24. Vedtak om omsorgsovertaking er retta mot foreldra, medan vedtak om særtiltak for barn med alvorlege åtferdsvanskar er retta mot barnet sjølv. Bakgrunnen for at ein i barnevernlova innførte eigne reglar om åtferdsvanskar, var mellom anna at barnevernet og foreldra ofte vil vere einige om – og derfor kan samarbeide om – tiltaket, og at det var nødvendig å betre rettstryggleiken for den unge i desse sakene.

Befringutvalet kjem i NOU 2000:12 med framlegg om at inngrepskriteria i barnevernlova skal behandlast under eitt, slik at omsorga blir overteken også der inngrepskriteriet knyter seg til åtferdsvanskane hos ungdommen. Utvalet uttalte at ei eiga ordning for barn og unge med åtferdsavvik kan føre til ei underkommunisering av bakanforliggjande omsorgssvikt eller bakanforliggjande psykiske problem. Praktiseringa av ordninga har, slik utvalet ser det, ført til eit perspektivskifte på barnet ut frå alder: Opp til ca. 12 år blir barn vurderte i lys av omsorgssituasjonen sin, og etter det blir dei meir vurderte som vanskelege eller kriminelle.

38 høyringsinstansar har uttrykt støtte til framlegget om at inngrepskriteria ved alvorlege åtferdsvanskar blir tekne inn i barnevernlova § 4-12, slik at det blir nødvendig å ta over omsorga. 26 går imot.

Barne- og familiedepartementet vil understreke at det ikkje utan vidare er ein samanheng mellom åtferdsproblematikk hos barn og unge og omsorgssvikt hos foreldra. I dei tilfella der det ikkje er ein slik samanheng, vil det etter regjeringa si oppfatning vere uheldig dersom barneverntenesta også må overta omsorga for å kunne tilby barnet behandling for åtferdsvanskane. Barne- og familiedepartementet legg også til grunn at utsiktene til eit godt samarbeid mellom barneverntenesta og foreldra vil kunne bli vanskelegare dersom barneverntenesta må fokusere på omsorgsevnene til foreldra framfor problema til barnet. Barne- og familiedepartementet er, som Befringutvalet, oppteke av å styrkje autoriteten til foreldra og gjere dei meir sjølvtrygge. Ei endring som krev at foreldra blir fråtekne omsorga, er etter Barne- og familiedepartementet sitt syn ikkje i samsvar med auka fokus på foreldreautoritet og samarbeid mellom barnevern og familiar.

Barne- og familiedepartementet er oppteke av at det også for barnet kan føre med seg ei ekstrabelastning dersom foreldra mister omsorga. Vidare kan barn som er under omsorg av foreldra sine, men som det er sett i verk åtferdstiltak overfor, bu heime i periodar der dei ikkje held til på institusjonen. Framlegget i Befringutvalet er etter Barne- og familiedepartementet sitt syn i dårleg samsvar med «det mildeste inngreps prinsipp» som inneber at barneverntenesta ikkje skal setje inn meir inngripande tiltak enn nødvendig. Det er også i dårleg samsvar med det «biologiske prinsipp» som blir lagt til grunn i barnevernlova. At den biologiske tilknytinga er viktig, blir også lagt vekt på i andre delar av utgreiinga frå Befringutvalet.

Barne- og familiedepartementet vil peike på at dersom det er ein samanheng mellom problema hos barnet og foreldra si omsorg, gjev alt dagens lov fylkesnemnda høve til å gjere vedtak om omsorgsovertaking og åtferdstiltak samstundes. For 1998 og 1999 blei slike dobbelte vedtak gjorde i ca. 25 % og 20 % av sakene. Slik departementet ser det, tek dagens ordning derfor vare på den nødvendige fleksibiliteten. Ho gjev også handlingsrom til å behandle sakene ut frå dei ulike føresetnadene hos dei unge og på bakgrunn av den samansette problematikken omkring dei. Dagens ordning sikrar vidare det viktige omsynet til samarbeid med foreldra og styrking av foreldreautoriteten. Barne- og familiedepartementet meiner derfor at dagens ordning bør stå ved lag.

9.9 Adopsjon som barneverntiltak

9.9.1 Vilkår og verknad

Barnevernlova § 4-20 regulerer spørsmålet om fråtaking av foreldreansvaret og høvet fylkesnemnda har til å samtykkje i ein adopsjon. Dersom fylkesnemnda har vedteke å ta over omsorga for eit barn, kan nemnda ut frå denne regelen også vedta at foreldreansvaret i det heile skal takast frå foreldra. Fylkesnemnda kan i desse sakene også gje samtykke til adopsjon i staden for foreldra. Samtykket kan ein gje mot dei biologiske foreldra sin vilje.

Adopsjon mot foreldra sin vilje er eit særdeles inngripande tiltak. Ordninga er likevel ikkje ny ved barnevernlova av 1992. Også barnevernlova av 1953 gav heimel for adopsjon jamvel om dei biologiske foreldra ikkje gav sitt samtykke. Dette gjekk ikkje fram av ordlyden i lova, men blei slått fast av Høgsterett i 1982 (Rt. 1082 s. 1687).

Vilkåra for å gje samtykke til adopsjon etter gjeldande barnevernlov § 4-20 er strenge. Foreldreansvaret må vere teke frå foreldra. Det er vidare eit krav at det må reknast som sannsynleg at omsorgsovertakinga vil bli varig, anten fordi foreldra varig ikkje vil kunne gje barnet forsvarleg omsorg, eller fordi barnet har fått slik tilknyting til fosterforeldra sine og miljøet der det er, at det etter ei samla vurdering kan føre til alvorlege problem for barnet om det blir flytt tilbake til foreldra sine. Det krevst vidare at adopsjon vil vere til det beste for barnet, og at fosterforeldra har vist seg skikka til å oppdra barnet som sitt eige. Når desse vilkåra er til stades, kan fylkesnemnda i staden for foreldra gje samtykke til adopsjon. Årsaka til at vilkåra er strenge, er dei omfattande rettsverknadene ein adopsjon har for barnet, dei biologiske foreldra og for adoptivforeldra. Sjølve adopsjonen følgjer reglane i adopsjonslova, og det er Barne-, ungdoms- og familieforvaltninga som gjev adopsjonsløyve.

Verknadene av ein adopsjon er regulert i lov av 28. februar 1986 nr. 8 om adopsjon. Lova byggjer på det prinsipielle grunnsynet at alle adoptivbarn, same kva årsaka til adopsjonen er, og eignefødde barn skal likestillast i juridisk forstand. I Noreg er det såleis sidan 1957 berre gjeve løyve til såkalla sterke adopsjonar. Det følgjer av adopsjonslova § 13 at adoptivbarnet ved adopsjonen får same rettsstilling som om det hadde vore adoptivforeldra sine eignefødde barn. Ved adopsjonen går såleis alle dei plikter og rettar som biologiske foreldre har, og som følgjer av foreldreansvaret, over på adoptivforeldra. Samstundes fell rettsforholdet til dei biologiske foreldra og familien deira bort. Ein konsekvens av dette er at foreldra ikkje har nokon retttil samvær med barnet etter at adopsjonen er gjennomførd. Eit adopsjonsforhold kan ikkje opphevast. Forholdet mellom adoptivforeldre og adoptivbarn kan berre endrast ved tiltak etter barnevernlova eller ved ein ny adopsjon.

Det går ikkje fram av adopsjonsstatistikken frå Statistisk sentralbyrå kor mange adopsjonar som blir gjennomførte kvart år etter at fylkesnemnda har gjeve sitt samtykke etter § 4-20. Undersøkinga til Lena Lauritsen, «Barnevernloven § 4-20, fratakelse av foreldreansvar og samtykke til adopsjon», som omfattar vedtaka frå 10 fylkesnemnder etter § 4-20 for åra 1994 og 1998, viser likevel at spørsmålet om samtykke til adopsjon var oppe for til saman 58 barn i desse to åra. Som det går fram av kapittel 2.4, ligg den store hovudvekta av innsatsen i det norske barnevernet på det førebyggjande området. Adopsjon utan foreldra sin vilje er derfor sett under eitt eit lite brukt tiltak i barnevernet.

9.9.2 Fylkesnemndene si praktisering av § 4-20

Stortinget vedtok hausten 1996 å sende over til regjeringa eit oversendingsframlegg utan realitetsvotering der Stortinget oppmoda regjeringa til å vurdere om barnevernlova § 4-20 fungerer etter sitt hovudformål. Framlegget blei sett fram i samband med behandlinga i Stortinget av St. meld. nr. 39 (1995–96) Om barnevernet, jf. Inst. S. nr. 6 (1996–97).

I ein høgsterettsdom frå 1997, innteken i Rt. 1997 s. 534, uttalte førstvoterande at lovgjevar burde vurdere «om det bør åpnes for en rett til samvær mellom biologiske foreldre også etter en adopsjon.» Førstvoterande sa vidare: «Dette ville medføre at fordelene for barnet ved en adopsjon ikke måtte avveies mot fordelene ved fortsatt rett til samvær med biologiske foreldre.»I den aktuelle barnevernsaka som var bakgrunnen for fråsegna frå førstvoterande, kom fleirtalet i Høgsterett til at adopsjonssamtykke ikkje burde gjevast. Dommen blei avsagt under dissens: tre-to. Førstvoterande, som tilhøyrde fleirtalet, grunngav sitt standpunkt med barna sitt behov for samvær med si biologiske mor.

På bakgrunn av oppmodinga frå Høgsterett om å vurdere å opne for rett til samvær også etter ein adopsjon, og oversendingsframlegget frå Stortinget, tok departementet initiativet til forskingsprosjektet «Fratakelse av foreldreansvar og adopsjon». Prosjektet har vore ein del av programmet Velferd og Samfunn / Evaluering av velferdslovene. Sjølve forskingsprosjektet «Fratakelse av foreldreansvar og samtykke til adopsjon» er til no ikkje avslutta, og arbeidet blir ført vidare som eit doktorgradsprosjekt ved juridisk fakultet ved Universitetet i Tromsø.

Forskaren Lena Lauritsen gjennomgår i rapporten som er nemnd framanfor, avgjerdene i fylkesnemndene om fråtaking av foreldreansvar og adopsjon etter barnevernlova § 4-20 for åra 1994 og 1998. Rapporten inneheld også ein artikkel, trykt i Hefte for Kritisk juss 2000 (27) nr. 3, der det blir drøfta om det bør opnast for høve til å avgjere at det skal vere samværsrett mellom biologiske foreldre og barn etter ein såkalla tvangsadopsjon.

På grunn av oppmodinga frå Høgsterett finn departementet det rett å gå så grundig inn i vurderinga av spørsmålet: Til grunn for undersøkingsdelen i rapporten ligg vedtak frå 10 av 12 fylkesnemnder for åra 1994 og 1998. Vedtaka som er gjennomgått, gjeld både saker om fråtaking av foreldreansvar, saker om fråtaking av foreldreansvar ogsamtykke til adopsjon, og saker om samtykke til adopsjon (der foreldreansvaret tidlegare er teke frå foreldra). Materialet omhandlar 84 barn, fordelte på 66 saker. Talet på barn er større enn talet på saker fordi nokre vedtak omhandlar fleire sysken. 43 av vedtaka (som gjaldt 57 barn) blei gjorde i 1994, og 23 vedtak (som gjaldt 27 barn) blei gjorde i 1998. Resultata i undersøkinga viser til talet på barn og ikkje til talet på vedtak.

Bakgrunnen for at barnevernet blei kopla inn i dei sakene som blei gjennomgått, var i all hovudsak knytt til dei biologiske foreldra. To forhold som svært ofte går att, er psykiske problem hos ein eller begge biologiske foreldre og rusproblem av ulik art. Andre forhold som blir nemnde av barnevernet, er umodne foreldre, problem i parforholdet, økonomiske problem og vald.

Som nemnt ovanfor gjeld undersøkinga også saker som berre gjeld fråtaking av foreldreansvar. Resultata av denne delen av undersøkinga vil ikkje bli nærmare omtalt her utover at undersøkinga viser at det er store skilnader mellom vurderingane av dette spørsmålet frå dei ulike fylkesnemndene. Dette kan tyde på at rettstilstanden knytt til fråtaking av foreldreansvaret er for uklar. Dette spørsmålet vil departementet følgje opp og vurdere nærmare før det tek stilling til kva skritt som bør takast for å avhjelpe denne situasjonen.

Det er fylkesnemnda som gjer vedtak om fråtaking av foreldreansvar og adopsjon etter framlegg frå barneverntenesta i kommunane. I dei vedtaka som utgjer grunnlaget for undersøkinga, var det i 1994 og 1998 reist sak om samtykke til adopsjon for til saman 58 barn. For 42 barn gjaldt saka både fråtaking av foreldreansvar og adopsjon. For 16 barn var det tidlegare reist sak om fråtaking av foreldreansvaret, slik at vedtaket berre gjaldt samtykke til adopsjon. I 1994 blei det fremja framlegg om samtykke til adopsjon for 41 barn, for 31 av desse barna gjaldt saka både fråtaking av foreldreansvar og samtykke til adopsjon. Fylkesnemndene gav samtykke til adopsjon for 34 av dei 41 barna. For 1998 er dei tilsvarande tala 16 samtykke av 17 moglege.

I dei sakene som gjaldt både fråtaking av foreldreansvar og samtykke til adopsjon, er det ein markant nedgang i talet på saker frå 1994 til 1998. I 1994 blei det gjeve samtykke til adopsjon for 26 barn av framlegg om 31. I 1998 blei det gjort framlegg om samtykke til adopsjon for 11 barn, og fylkesnemndene gav samtykke til adopsjon for 10 av dei. Undersøkinga gjev ikkje grunnlag for å kunne seie noko sikkert om årsaka til den klare nedgangen i talet på saker.

Etter forskaren si meining er alle vedtaka frå 1998 grundig og godt nok behandla, i motsetnad til det ho meiner er tilfellet for alle vedtaka frå 1994. I rapporten blir det vist til at 1998-sakene framhevar og vektlegg det biologiske prinsippet og verdien av samvær mellom dei biologiske foreldra og barna i mykje større grad enn det som var tilfellet i sakene frå 1994. I rapporten blir det vist til at det ikkje har vore noka lovendring i denne perioden, men at avgjerder frå Høgsterett og avgjerda frå Den europeiske menneskerettsdomstolen (Johansen mot Noreg) kan ha verka inn.

I 10 av dei 26 sakene frå 1994 der foreldreansvaret blei fråteke og adopsjonssamtykke blei gjeve, hadde det vore samvær mellom dei biologiske foreldra og barna. Dette samværet blei dermed brote for dei 10 barna desse sakene gjaldt, ved at det blei gjeve adopsjonssamtykke. Sju av dei 10 barna det blei gjeve samtykke til adopsjon for i 1998, hadde hatt samvær med sine biologiske foreldre. Både i sakene frå 1994 og 1998 ser det ut som om fylkesnemndene legg relativt stor vekt på lovnader frå fosterforeldra om å halde oppe kontakten mellom barnet og dei biologiske foreldra etter at ein adopsjon er gjennomførd.

Undersøkinga viser at også i dei sakene som berre gjaldt samtykke til adopsjon, var det ein nedgang i talet på saker frå 1994 til 1998. Tala er 10 (1994) og 6 (1998). I dei 10 sakene frå 1994 blei det gjeve samtykke til adopsjon for 8 barn. Ei sak blei avvist på grunn av prosessuelle feil, og i ei sak blei adopsjonssamtykke ikkje gjeve. I dei seks sakene frå 1998 blei det gjeve samtykke i alle. Undersøkinga viser at når det gjeld desse sakene, er det liten skilnad i måten fylkesnemndene vurderer dei på. Alle sakene blir etter forskaren si meining drøfta godt, og alle sakene står fram som nokså klare. Desse sakene dreier seg i hovudsak om små barn som ikkje har hatt nokon kontakt med sine biologiske foreldre.

9.9.3 Bør lova endrast slik at ein kan vedta samværsrett mellom barn og dei biologiske foreldra etter ein adopsjon mot foreldra sin vilje?

Rapporten om fråtaking av foreldreansvar og samtykke til adopsjon (sjå førre avsnitt) drøftar også spørsmålet om det bør opnast for samværsrett for biologiske foreldre etter ein adopsjon (såkalla open adopsjon som byggjer på at partane er kjende med kvarandre i motsetnad til det som er vanleg ved adopsjonar mot foreldra sin vilje). Omsyna for og imot ei slik endring blir grundig gjennomgått i rapporten. Når det gjeld omsyn som taler for å opne for samvær, blir det mellom anna drege fram at barnet både kan få tryggleiken og stabiliteten ved å bli adoptert og sleppe å vekse opp som fosterbarn, samstundes som barnet kan ha fordelen av å få ha noko kontakt og kjennskap til sine biologiske foreldre. Når det gjeld omsyn som taler mot ei slik løysing, blir det peikt på at sjansane til å handheve ein slik samværsrett vil bli svært problematisk dersom barnet eller adoptivforeldra saboterer samværsretten. Vidare blir det peikt på at kombinasjonen av adopsjon og samværsrett kan opplevast konfliktskapande og opprivande for barnet dersom det ikkje er semje om ordninga. Eit anna viktig motomsyn som blir drege fram, er risikoen for at ein slik regel kan føre til auka tal på adopsjonar etter barnevernlova § 4-20. Det blir her vist til at i dei sakene der adopsjonssamtykke i dag ikkje blir gjeve fordi ein finn at barnet har behov for kontakt med sine biologiske foreldre, vil resultatet kunne bli annleis med ein regel som opnar for samvær. I rapporten blir det konkludert, under noko tvil, med at ei slik endring ikkje er å tilrå. Det blir presisert at føresetnaden for denne konklusjonen er at praksisen med å gje samtykke til adopsjon når det er ønskjeleg med samvær med biologiske foreldre, tek slutt.

Befringutvalet tilrår i si innstilling at spørsmålet om samværsrett etter adopsjon blir vurdert nærmare. På s. 152 i innstillinga heiter det mellom anna om dette:

« …Tidligere forskning, blant annet Bohman og Sigvardssons (I980), har konkludert med at barn som blir adoptert, klarer seg bedre enn barn som har varig fosterhjemsstatus, og at adoptivbarna skiller seg minst fra barn som vokser opp under vanlige vilkår. Tolkninger av dette peker bl.a. på fosterbarnas uvisshet om fremtiden og den utryggheten som vil følge av fosterforeldrenes uklare status. Samtidig som adopsjon mot foreldrenes vilje er et svært inngripende tiltak som bryter mot barnevernets premiss om det biologiske prinsipp, kan det være grunnlag for å diskutere nærmere om det bør være en økt bruk av adopsjon i de tilfelle der det likevel er klart at det er snakk om langsiktige fosterhjemsplasseringer. I denne sammenheng bør man også stille spørsmål ved om adopsjoner bare kan være lukket, i den forstand at en avskjærer all forbindelse mellom foreldre og barn (slik det i dag er ved adopsjoner), eller om det også bør vere mulighet for å gjennomføre åpne adopsjoner, der barn og foreldre kan ha kontakt og treffes også etter adopsjonen. …»

Enkelte høyringsinstansar har uttalt seg til dette spørsmålet. I og med at Befringutvalet i si innstilling ikkje gjorde framlegg om noka endring, men berre tilrådde ei vidare utgreiing av dette spørsmålet, er det vanskeleg å oppsummere synet hos høyringsinstansane på spørsmålet om det bør gjennomførast ei endring.

Slik Barne- og familiedepartementet ser det, er det ut frå den kunnskapen ein har om dette spørsmålet i dag, ikkje godt nok grunnlag for å opne for ei endring som inneber høve til å fastsetje ein samværsrett for biologiske foreldre etter at adopsjonen er gjennomførd. Etter Barne- og familiedepartementet sitt syn er det fleire viktige innvendingar mot å innføre ein rett til samvær etter ein adopsjon. Den viktigaste innvendinga er at ei slik endring kan føre til ein auke i talet på adopsjonar etter barnevernlova. Slik departementet ser det, er dette ikkje ei ønskjeleg utvikling. Adopsjon mot viljen til dei biologiske foreldra er særdeles inngripande både overfor barnet og foreldra. Det vil det framleis vere sjølv om det skulle innførast ein samværsrett for biologiske foreldre i somme av sakene.

Ei anna viktig innvending er at ein lovfesta tilgang til samvær etter adopsjon som følgje av at foreldreansvaret er fråteke etter barnevernlova § 4-20, vil føre til at ein i Noreg får to former for adopsjonar: Ei form der nokre få barn skal stå i rettsleg forhold både til biologiske foreldre og til adoptivforeldre, og dagens ordning der alle juridiske band blir brotne og alle adopterte barn får same rettsstilling overfor adoptivforeldra som om dei var deira eignefødde barn. Ein kan hevde at ei ordning med adopsjon med samvær vil innebere ei «utholing» av adopsjonsinstituttet som er meint å vere ei endeleg og varig rettsleg tilknyting mellom barnet og adoptivforeldra og eit like endeleg brot mellom barnet og dei biologiske foreldra.

Ytterlegare argument mot ei slik endring er dei uheldige konsekvensane det kan ha for barnet i dei tilfella der det ikkje er semje mellom adoptivforeldra og dei biologiske foreldra om samværsretten. Ein slik situasjon kan opplevast utrygg og belastande for barnet. I denne samanhengen må ein også vurdere korleis ein slik samværsrett skal handhevast dersom han blir sabotert av barnet sjølv eller av adoptivforeldra. Det er knapt noka god løysing for barnet dersom samværsretten blir gjennomførd med tvang. Så langt Barne- og familiedepartementet kan sjå, finst det heller ikkje andre sanksjonsalternativ som står fram som heldige med tanke på omsynet til barnet. Usemje og konfliktar mellom biologiske foreldre og adoptivforeldre om ein samværsrett vil kunne undergrave dei fordelane for barnet som i andre samanhengar blir dregne fram når det gjeld adopsjon, nemleg stabilitet, tryggleik og grunnlag for framtidsvurderingar i omsorgssituasjonen rundt barnet.

Barne- og familiedepartementet meiner det er svært viktig å følgje utviklinga når det gjeld spørsmålet om adopsjon etter barnevernlova nøye. Ein har merka seg at forskingsrapporten viser ei utvikling i fylkesnemndene si behandling av desse sakene frå 1994 til 1998. Det har skjedd ein tydeleg nedgang i talet på saker som blir fremja av kommunen. Samstundes har vedtaka i fylkesnemndene blitt mykje grundigare og konkrete, og viktige prinsipp er tekne med i vurderinga. Det er ikkje usannsynleg at dommen mot Noreg frå Den europeiske menneskerettsdomstolen i 1996 og avgjerder frå Høgsterett har verka inn på utviklinga. Dommen frå menneskerettsdomstolen har vekt stor interesse i dei aktuelle fagmiljøa, og det er grunn til å tru at dommen har ført til ein større grad av bevisst tenking rundt spørsmåla. Det er også grunn til å tru at den forskingsrapporten som er omhandla her, vil føre til ei endå sterkare bevisstgjering og meir diskusjon rundt temaet. Barne- og familiedepartementet følgjer nøye utviklinga når det gjeld desse spørsmåla og vurderer heile tida om det er forhold som tilseier at det bør gjerast endringar i lova. Slik departementet ser det, er det likevel ikkje eit sikkert nok grunnlag som taler for slike endringar no. Adopsjon etter barnevernlova § 4-20 er eit særdeles inngripande tiltak, og ein bør vise varsemd med å gjere endringar som kan innebere ein auke i talet på slike adopsjonar. I den omtalte rapporten blir det hevda at adopsjonssamtykke etter barnevernlova ikkje bør gjevast i dei tilfella der ein ser det som bra for barnet å ha kontakt med sine biologiske foreldre. Barne- og familidepartementet deler dette synspunktet og er oppteken av korleis ein best kan sikre at adopsjonssamtykke ikkje blir gjeve der det er ønskjeleg med samvær med biologiske foreldre. Det blir vurdert om ein skal gje retningslinjer for dette.

9.10 Lovfesting av barns rett til barneverntenester

Barnevernlova inneheld i dag ikkje ein lovbestemt rett for barn til å motta barneverntenester, sjølv om lova slik ho er i dag, legg plikt på barnevernet på fleire område.

Befringutvalet kjem med framlegg om at ein lovbestemt rett bør innførast for å gjere det tydeleg at det er barn og barns interesser som står i fokus, og som ledd i ei harmonisering med sosialtenestelova og kommunehelsetenestelova. Utvalet meiner likevel det kan vere grunn til å ta ein reservasjon for «rett til tvang», i alle fall med omsyn til åtferdstiltak for ungdom. Det store fleirtalet av høyringsinstansane har gjevet si støtte til framlegget.

Utvalet viser til rapporten Rettigheter og rettslige forpliktelser i barnevernet (Holgersen, 2000). I rapporten drøftar Holgersen den rettslege posisjonen barnet har overfor barneverntenesta etter dagens lov, og vurderer om det bør gjerast endringar for å klargjere og styrkje barnet si stilling. Spørsmålet om «rett til tvang» blir behandla særskilt. Holgersen går ikkje inn for lovfesting av tvangstiltak. Rapporten er eit ledd i evalueringa av barnevernlova.

Holgersen peiker på at det i gjeldande lov er innebygd element av rettar av varierande styrkegrad, for det meste av nokså svak karakter. Ho er av den oppfatning at ein bør lovfeste retten til frivillige hjelpetiltak, som til dømes støttekontakt, avlastning, barnehageplass, økonomisk hjelp med meir. Som grunngjeving legg ho vekt på signaleffekten dette gjev og den positive psykologiske verdien for brukarane. Ei slik lovfesting av rettane meiner ho også vil markere at barnet og barnet sine interesser og behov står i fokus, og at dette er eit felt som er nødvendig å prioritere. Ho seier likevel at den rettslege verdien av ei lovfesting ikkje vil vere så stor. Dette mellom anna fordi rettane vil vere utforma nokså mykje etter skjønn, og fordi det i dag alt er lovfesta omfattande plikter for barneverntenesta og klare plikter for kommunane til å sørgje for nødvendige løyvingar. Holgersen går ikkje inn for lovfesting av tvangstiltak.

Spørsmålet om å innføre rett til barneverntenester blei drøfta i samband med vedtaket av gjeldande barnevernlov. Fråsegnene i forarbeida kastar i stor utstrekning lys over dei problemstillingane spørsmålet om lovfesting reiser. (Sjå NOU 1985:18 Lov om sosiale tjenester m.v., Ot. prp. nr. 44 (1991–92) Om lov om barneverntjenester og Innst. O. nr. 80 (1991-92). )

Det ville vore positivt om ein gjennom ei lovfesting av rettane kunne klargjere brukarane sin posisjon andsynes kommunen ved at området for bruk av skjønn blir avgrensa. Ei lovfesting av rettane ville også gjere tydelegare det høvet brukarane har til å nytte seg av rettsapparatet for å få tiltak og tenester, og eventuelt for å fremje krav om erstatning for manglande inngrep frå barnevernet si side. I tillegg kunne ei lovfesting også understreke klarare det som normalt er gjeldande situasjon, nemleg at budsjettomsyn ikkje kan brukast som grunngjeving for å avgrense tiltak og tenester.

Etter departementet sitt syn er det viktigaste likevel at barn og unge som har behov for hjelp etter lova, får slik hjelp i rett tid. Dette er i dagens lov søkt oppnådd ved at den kommunale barneverntenesta innan gjevne tidsfristar er pålagd å gjere undersøkingar og setje i verk tiltak som fell inn under lova. Kommunane har også plikt til å løyve dei midlane som er nødvendige for at barneverntenesta skal kunne gje hjelp til dei barn og unge som fell inn under vilkåra i lova. Vidare er Fylkesmannen pålagd å føre tilsyn med at kommunane utfører pliktene sine etter lova, og den private parten har høve til å klage vedtak gjorde av den kommunale barneverntenesta inn for Fylkesmannen. Når ein ser på dei pliktene som alt ligg på kommunane i dag, er det departementet sitt syn at ei lovfesting av rettar vil ha liten reell verdi for brukarane av tenestene. Dette peiker også Holgersen på, jf. tidlegare omtale av rapporten hennar.

Lovfesting av rettar vil by på store juridiske utfordringar. Som peikt på i forarbeida til gjeldande barnevernlov vil lovfesting krevje eit detaljert regelverk med konkrete definisjonar av kva slags situasjonar som skal utløyse retten, og kva retten skal gå ut på. Denne typen regelverk er etter regjeringa sitt skjønn verken mogleg eller formålstenleg på eit område som barnevernet, der ein nødvendigvis må bruke skjønn når ein skal vurdere om vilkåra for tiltak er til stades, og ved vurderinga av kva slags tiltak barnet har behov for. Holgersen seier om dette i sin rapport at det neppe vil vere mogleg eller formålstenleg å gå svært langt i å gje ei detaljert regulering i barnevernlova, og at ein del vurderingar vil ein måtte overlate til eit konkret skjønn.

Departementet finn det vidare noko uheldig å bruke ordet rettar i lova all den tid avgjerdene må byggje på skjønn og vere avhengige av prioriteringa innanfor barneverntenesta. Ordet rett vil da kunne vere eigna til å villeie brukarane til å tru at dei har krav på meir enn dei faktisk har. Vidare er det unaturleg å definere noko som eit gode dersom rettshavaren, det vil seie barnet, ikkje utan vidare er av same oppfatning. Dette vil vere ei aktuell problemstilling ved bruk av tvangstiltak etter lova, og i dei tilfella foreldra, men ikkje barnet, oppfattar eit tiltak som eit gode.

Vurderinga av om vilkåra for ytingar er til stades, er etter regjeringa sitt syn meir konkret etter kommunehelsetenestelova § 2-1 og i dei aktuelle reglane i sosialtenestelova, enn den som blir gjord etter barnevernlova når det gjeld behovet barnet har for hjelp. Det er i prinsippet også klarare etter dei to førstnemnde lovene kva slags innsatsar som bør setjast i verk. At sosialtenestelova og kommunehelsetenestelova gjev rett til ytingar, kan derfor etter regjeringa si vurdering ikkje vere eit avgjerande argument for å innføre same ordninga i barnevernlova.

Ei eventuell lovfesting av rettar ville truleg få innverknad på overføringane til kommunane, fordi ein må rekne med at utgiftene til barneverntiltak i så fall vil auke. Det er all grunn til å tru at krava mot kommunane frå foreldre som ønskjer støttetiltak i form av avlastningstiltak, økonomisk hjelp med meir, vil bli fleire ved ei lovfesting. Ei lovfesting vil vidare kunne føre til den uheldige vridingseffekten at det er dei mest vanskelegstilte som vil bli dårlegast prioriterte, fordi dei mest ressurssterke lettast vil få fremja sine krav.

Etter ei samla vurdering finn departementet at det ligg føre såpass tungtvegande argument mot ei lovfesting av rett til barneverntenester, at framlegget frå Befringutvalet på dette punktet ikkje bør følgjast opp. Som det også går fram av NOU 2000:12, må ein ikkje overvurdere den reelle verdien for barn av ei lovfesting av retten til hjelp frå barneverntenesta, så lenge barneverntenesta alt har plikt til å setje i verk undersøkingssak og tiltak. Etter departementet sitt syn tek reglane om dei pliktene barneverntenesta og kommunane har, saksbehandlingsreglane – her medrekna klageretten til Fylkesmannen og det tilsynet Fylkesmannen har med kommunane – vare på omsynet til barnet på ein tilfredsstillande og formålstenleg måte.

9.11 Framtidige utfordringar og tiltak til oppfølging

Kapitlet gjennomgår og understrekar kor viktig generelt førebyggjande arbeid er for barn, unge og familiar. Teksten i dette kapitlet bør ein sjå i samanheng med det som blir skrive om førebygging i kapitlet om barnevernet og velferdspolitikken og i kapitlet om organiseringa av barnevernet og samarbeidet med andre instansar.

I mesteparten av dette kapitlet oppsummerer vi det vi veit om korleis reglane i barnevernlova og tiltaka frå barnevernet fungerer. Sjølv om hovudbodskapen i teksten vanskeleg kan samanfattast i nokre få setningar, vil departementet likevel framheve kor viktig det er å satse endå meir på å utvikle gode, fleksible og behovstilpassa hjelpetiltak i nær dialog med involverte barn og foreldre.

I dei tilfella barn og unge må plasserast utanfor heimen, er det som oftast til beste for barna at barn og biologiske foreldre har samvær. I mange tilfelle vil det også vere aktuelt å føre barna tilbake til heimen. Som det vil gå fram av enkelte av oppfølgingsframlegga, ser departementet behov for at barneverntenesta må arbeide meir systematisk og målretta når det gjeld spørsmåla om samvær og tilbakeføring til heimen.

Kapitlet drøftar også dei lovendringsframlegga frå Befringutvalet som gjeld tiltak frå barnevernet. Som det går fram av teksten, finn ikkje departementet grunnlag for å støtte framlegga om å lovfeste retten til barneverntenester eller til å innføre ei tidsavgrensing når det gjeld plasseringar utanfor heimen som hjelpetiltak.

Departementet går heller ikkje inn for å lovfeste retten til gratis og anonym rettleiing til barn og foreldre etter dansk modell slik Befringutvalet gjer framlegg om. Vi må understreke at vi her berre avviser framlegget om å lovfeste ei ny teneste, men samstundes er positive til denne typen tiltak.

Dei viktigaste tiltaka som regjeringa gjer framlegg om å setje i verk for å betre tiltaka i barnevernet, er desse:

• Besøks- og avlastningsheimar er ikkje spesifikt nemnde i lova, men har i fleire år vore det mest brukte hjelpetiltaket. Barne- og familiedepartementet vil synleggjere dette tiltaket ved å ta det inn som eitt av døma på hjelpetiltak i barnevernlova § 4-4

• Førebyggjande innsats bør som hovudregel vere ein del av det ordinære arbeidet kommunen gjer for barn, unge og familiar. Det er behov for tiltak som fangar opp risikogrupper på eit tidleg stadium. Tiltaka bør integrerast i dei førebyggjande planane i kommunane og prioriterast når det gjeld tid og ressursar. I denne samanhengen ønskjer departementet å stimulere til utradisjonelle løysingar og ny kompetanse anten i form av å dra inn nye yrkesgrupper eller ved å nytte nye samarbeidsformer eller metodar

• Barne- og familiedepartementet meiner det er behov for å vidareføre og styrkje førebyggjande tiltak i familiar med barn som er i ein vanskeleg livssituasjon. Departementet vil derfor føre vidare støtta til nasjonal samordning og oppfølging av mellom anna Home-Start Familiekontakten (sjå kapittel 6.3.3). Departementet vil også støtte vidareutvikling og spreiing i bruken av andre familiebaserte førebyggjande tiltak og hjelpetiltak i barnevernet

• Helsedepartementet vil i samarbeid med Barne- og familiedepartementet vurdere forsøket med familiesentralar (sjå kapittel 6.3.3) med tanke på vidareutvikling der ein mellom anna vil ta stilling til kva rolle barnevernet bør ha i eit slikt lågterskeltilbod

• Barne- og familiedepartementet vil gje ut ein brosjyre der deu ulike informasjons-, råds- og rettleiingstelefonar og -instansar blir presenterte samla.

• Barne- og familiedepartementet meiner at det er behov for vidare styrking av fokuset på ressursane hos foreldra og familien. Departementet vil omtale desse verdiane i nye retningslinjer om barnevernet sitt arbeid i utgreiingssaker

• Barne- og familiedepartementet er oppteke av at barnevernet i utgreiinga av barnevernsaker bør styrkje fokuset på ressursane hos foreldra og familien og på spørsmålet om korleis foreldra kan få hjelp til å betre omsorgsevna si. Dette vil bli utdjupa i retningslinjer frå Barne- og familiedepartementet som omhandlar arbeidet til barnevernet i utgreiingssaker

• Oppfølginga av foreldre etter ei omsorgsovertaking burde ha vore betre. Barne- og familiedepartementet vil kome med eit framlegg til lovendring i § 4-16 for å presisere det ansvaret barnevernet har for å følgje opp foreldre etter ei omsorgsovertaking

• Barne- og familiedepartementet ser at bruk av støtteperson for foreldra etter ei plassering utanfor heimen kan vere ein måte å styrkje oppfølginga av foreldra på, og vil omtale dette tiltaket i rundskriv. Departementet vil også ta initiativ til å få arbeidd ut eit temahefte om arbeid med foreldre når barn blir plasserte utanfor heimen

• Justisdepartementet vil leggje fram ein odelstingsproposisjon om innarbeiding av FNs barnekonvensjon i norsk lov. Dette vil mellom anna få innverknad på barns rett til å bli høyrde, noko som mellom anna vil verke inn på bruken av tiltak i barnevernet

• Barne- og familiedepartementet er oppteke av at frivillige plasseringar etter § 4-4 femte ledd blir brukte etter formålet. Departementet ønskjer ikkje å innføre noka lovpålagd tidsavgrensing på frivillige plasseringar som hjelpetiltak (§ 4-4 femte ledd), men vil presisere kor viktig det er at barneverntenesta sørgjer for at frivillige plasseringar blir brukte etter sitt formål. Departementet vil i retningslinjer utdjupe den plikta barneverntenesta har til med jamne mellomrom å vurdere den enkelte plasseringa

• Barne- og familiedepartementet vil avklare kva rammevilkår fosterheimane skal ha når det gjeld sosiale rettar, og vil sjå nærmare på spørsmål knytte til den arbeidsrettslege situasjonen deira

• I den vidare oppfølginga av planen for fosterheimstenesta vil Barne- og familiedepartementet mellom anna leggje vekt på dette: Betre samordning og organisering av opplæringa av fosterforeldra, høgare fagleg kvalitet på oppfølginga av fosterforeldra, styrking av tilsynsførarfunksjonen og opplæringa av tilsynsførarane, tilpassing av PMT og MST til den spesielle situasjonen fosterforeldra er i

• Opplæringsprogrammet PRIDE for fosterforeldre skal utviklast vidare og mellom anna tilpassast fosterforeldre med annan enn norsk etnisk bakgrunn.

• Barne- og familiedepartementet vil vurdere om fylkesmannen også skal få avgjerdsmakt til å avgjere usemjer om punkt i fosterheimsavtalen

• Regjeringa vil sikre vidare samarbeid og koordinering mellom barnevernet og det psykiske helsevernet for barn og unge.

• Barne- og familiedepartementet vil nøye følgje utviklinga når det gjeld spørsmål om adopsjon etter fråtaking av foreldreansvar, jf. barnevernlova § 4-20. Departementet vil på denne bakgrunnen vurdere behovet for å gje retningslinjer som sikrar at det ikkje blir gjeve samtykke til adopsjon der det er til beste for barnet å ha samvær med biologiske foreldre.