8 Fylkesnemndene for sosiale saker
8.1 Innleiing/bakgrunn
Med den nye barnevernlova blei avgjerdsmakta i ei rekkje saker flytt frå kommunale nemnder til fylkesnemndene for sosiale saker. Dette gjaldt saker som omsorgsovertakingar, tvangsinngrep ved alvorlege åtferdsvanskar, samværsordningar og oppheving av omsorg. Samstundes med at barnevernlova tok til å gjelde 1. januar 1993, blei det oppretta 12 fylkesnemnder (nokre nemnder dekkjer to fylke). Eit viktig formål med innføring av fylkesnemndsbehandling var å styrkje rettstryggleiken i barnevernsaker. Fleirtalet i sosiallovutvalet uttalte i NOU 1985:18 at dei med fylkesnemndsordninga ønskte å finne eit saksbehandlings- og avgjerdsopplegg som best mogleg tilfredsstilte desse krava:
avgjerdsinstansen må ha ei sjølvstendig og uavhengig stilling i forhold til sosialtenesta, fylkesmannen og departementet
det må leggjast opp til ei saksbehandling der partane møter med kvar sine representantar, og der sakene blir behandla og avgjorde etter dei grunnreglane for god saksbehandling som også gjeld for domstolane
avgjerdsorganet må setjast saman slik at ein best mogleg kan kombinere juridisk og fagleg innsikt og lekmannsskjønn
det må leggjast opp til at sakene kan få ei rask avgjerd.
Fylkesnemnda er i dei fleste sakene (forhandlingsmøta) sett med ein leiar som er jurist, to medlemmer utpeikte frå eit sakkunnig utval og to medlemmer frå eit allment utval. Nemnda utgjer derfor fem medlemmer i den enkelte saka, og alle medlemmene har ei stemme kvar. Det er også høve til forenkla behandling av saker for fylkesnemnda. Der partane er samde om forenkla behandling, kan leiaren for nemnda la vere å oppnemne sakkunnige medlemmer eller/og avgjere saka utan munnlege forhandlingar. Saksbehandlinga i fylkesnemnda følgjer reglane i forvaltningslova, og regelverket i tvistemålslova og domstolslova så langt dei passar. Avgjerder i nemnda er ikkje underlagde instruksjonsmakt frå andre forvaltningsorgan, og avgjerdene kan berre overprøvast gjennom saksanlegg for dei vanlege domstolane. Administrativt ligg fylkesnemndene under Barne- og familiedepartementet.
Den største delen av sakene i fylkesnemnda blir avgjord etter barnevernlova (ca. 95 prosent), men fylkesnemndene behandlar også tvangssaker etter lov om sosiale tenester og lov om smittevern. Det første året fylkesnemndene var i funksjon, 1993, var talet på saker 1 945. Sakstalet har auka til 2 645 i 2001.
Etter barnevernlova § 7-1 g) skal forhandlingsmøtet gjennomførast snarast, og dersom mogleg innan fire veker etter at fylkesnemnda fekk saka. Statistikken for åra 1995 til 2001 viste at denne saksbehandlingstida gjennomsnittleg har lege på mellom 55 og 63 dagar. Det er fleire årsaker til den lange behandlingstida. Den vanlegaste er at den private parten eller kommunen, eventuelt advokatane deira, ikkje har høve til å møte tidlegare, men også manglande kapasitet i fylkesnemnda har sitt å seie. Statistikken for 2001 viste at saksbehandlingstida har gått ned, og gjennomsnittet for 2001 var på 55 dagar. Når forhandlingsmøtet er avslutta, skal vedtak gjerast snarast mogleg, jf. barnevernlova § 7-1 h) og sosialtenestelova § 9-9. Statistikken viste at det også har vore ein gradvis reduksjon av den tida det tek før vedtak blir gjorde, frå gjennomsnittleg 17 dagars saksbehandlingstid i 1995 til 11 dagar i 2001.
For å oppnå ei mest mogleg formåls- og kostnadseffektiv utnytting av dei ressursane som står til rådvelde, blei fylkesnemndene omorganiserte frå hausten 2000. Det blei oppretta tre regionale, administrative einingar samstundes som den geografiske plasseringa av nemndene blei verande som før. Ein fylkesnemndsleiar er tilsett som leiar med administrativt ansvar for kvar region. Omorganiseringa har så langt ført til større grad av harmonisering av saksbehandlinga og dermed gjort det lettare for brukarane å vite kva dei går til. Ordninga har vidare vist seg å vere økonomisk rasjonell. Som vist over har også saksbehandlingstida gått ned, både når det gjeld den tida det tek før saka kjem opp for nemnda, og den tida det tek frå behandling i nemnda til vedtak ligg føre. Saksbehandlingstida bør reduserast endå meir, men systemet vil likevel alltid vere avhengig av ein del ytre faktorar som verken fylkesnemndene sjølve eller departementet har kontroll over. Departementet vil i alle fall arbeide vidare med effektivisering av arbeidet i fylkesnemnda.
8.2 Rettstryggleik m.m.
Hovudgrunngjevinga for å opprette fylkesnemndene var å styrkje rettstryggleiken for barn og foreldre i barnevernsaker. Grunnen til at dåverande by- og heradsretten ikkje blei vald som avgjerdsorgan for desse sakene, var ønsket om ei raskare saksbehandling (særleg for akuttsakene) enn ein ville få i domstolane. Det blei også lagt til grunn at talet på saker i første instans neppe ville bli så stort at domstolane ville arbeide seg opp den erfaringa og innsikta på saksfeltet som er særleg viktig i tvangssaker.
Ei fylkesnemndssak (forhandlingsmøte) fungerer i hovudtrekk som ei rettssak med ei tilsvarande saksbehandling som for domstolane. Dette har mykje å seie for rettstryggleiken. Viktig i denne samanhengen er det å ta vare på det kontradiktoriske prinsippet ved at partane i saka får høve til å uttale seg før vedtak blir gjorde etter munnlege forhandlingar. For nærmare omtale av det kontradiktoriske prinsippet ved behandling av hastesaker i fylkesnemnda, sjå kapittel 8.3.
Departementet vil også vise til at rettstryggleiken for barnet blei styrkt gjennom ei lovendring i 1999 som også gav kommunen høve til å krevje rettsleg overprøving av vedtak i fylkesnemnda.
Det juridiske fakultet ved Universitetet i Oslo har, på oppdrag for Barne- og familiedepartementet, gjennomført prosjektet «Evaluering av rettssikkerheten ved behandling av barnevernsaker i fylkesnemnda». Prosjektet har vore eit ledd i Noregs forskingsråds delprogram «Evaluering av velferdslovene», og er ei tilbakemelding på om fylkesnemndene har svart til forventningane når det gjeld rettstryggleik. Det blei skrive fem avhandlingar i dette prosjektet, i eit historisk, eit rettsteoretisk, eit nasjonalt komparativt, eit internasjonalt komparativt og eit menneskerettsleg perspektiv. Prosjektrapportane blei publiserte i 2000 og 2001. Boka kom ut våren 2002.
Ein av konklusjonane i forskingsprosjektet er at rettstryggleiken er betre i fylkesnemnda enn i den tidlegare barnevernsnemnda/helse- og sosialutvalet og det enda tidlegare verjerådet. Både organiseringa og samansetjinga av fylkesnemnda, saksbehandlinga der og reglane om den etterfølgjande behandlinga av vedtaka som blir gjorde, inneber større rettstryggleik for alle partane i saka enn tidlegare ordningar. Ein annan konklusjon er at fylkesnemnda tek vare på dei formelle krava til rettstryggleik best, samanlikna med andre organ i landet som arbeider etter ein prosess ein kan samanlikne med. Samstundes blir det peikt på at fylkesnemnda gjennom si organisering og grundige saksbehandling kanskje «overoppfyller» krava til rettstryggleik, noko som fører til at behandlinga i fylkesnemnda blir ein svært dyr og omstendeleg prosess.
Ser ein på fylkesnemndsbehandling av barnevernsaker i eit menneskerettsleg perspektiv, er konklusjonane at behandlinga i fylkesnemnda av barnevernsaker tilfredsstiller dei menneskerettslege krava. Det blir stilt spørsmål om ein av omsyn til FNs barnekonvensjon bør vurdere om barn under 12 år skal få betre høve til å bli høyrde enn dei har i dagens system. Dette arbeidet er i gang, sjå kapittel 6.3.2.
Ein tilsvarande omstendeleg og trygg prosess som den fylkesnemnda representerer, finn ein ikkje i dei andre skandinaviske landa, jf. NOU 2000:12 kapittel 17 Barnevern i andre land. Ulempene med ordninga er at ho legg beslag på store økonomiske og til dels knappe personellressursar samstundes som partane kan tyngjast med lang saksbehandlingstid. Eit framlegg til betring av saksgangen for tvangsvedtak i barnevernet er derfor å innføre eigne prosessuelle reglar for fylkesnemndene og ei delvis skriftleg saksbehandling. Det er også stilt spørsmål ved om dagens ordning med to sakkunnige medlemmer i alle forhandlingsmøta er den beste måten å bruke dei sakkunnige ressursane på. Ved å redusere talet på sakkunnige medlemmer i fylkesnemnda frå to til ein, ville fleire psykiatrar, psykologar og røynde sosionomar og barnevernarbeidarar kanskje kunne auke innsatsen på førebyggjande og behandlande område?
Rettstryggleiken i fylkesnemndene er også eit tema i ei spørjeskjemaundersøking som omfatta alle saksbehandlarane i den kommunale barneverntenesta. At saka blir godt opplyst, er ein nødvendig føresetnad både for eigne avgjerder og for at avgjerdene skal bli oppfatta som legitime. 93 prosent av saksbehandlarane meiner at sakene blir godt opplyste i fylkesnemnda. Saksbehandlarane meinte vidare at synspunkta hos aktørane kjem ulikt fram i ei fylkesnemndssak. Medan dei i utprega grad meinte at synspunkta hos barneverntenesta kjem godt fram, og langt på veg synspunkta hos mor, meinte færre det same når det gjaldt synspunkta til far og barnet sjølv. Det mest påfallande er at så vidt få meinte synspunkta hos barnet kom godt fram. Det kan vere fleire grunnar til dette. Det kan vere at barnet ikkje har eit synspunkt, vekslar mellom fleire synspunkt, eller ikkje er blitt spurt. Grunnen kan også vere at både saksframlegg og nemndsforhandlingane fokuserer på foreldra sin situasjon og åtferda deira. Det kan elles vere verdt å merke seg at slik saksbehandlarane oppfatta det, kom synspunkta hos barnet verken betre eller dårlegare fram når det var oppnemnt ein talsperson for barnet, eller når det var oppnemnt psykologisk sakkunnig for å greie ut saka (Havik, 2000).
Fylkesnemndene har ført til ei rettsleggjering i barnevernet. Rettsleggjering viser til at heile avgjerdssprosessen (frå den kommunale saksbehandlinga til prosedyren og vedtaket i fylkesnemnda) skal vere styrt av rettslege prinsipp. Dette inneber ei endring som var meint å styrkje rettstryggleiken for klienten og legitimiteten hos barnevernet gjennom styrking av dei juridiske premissane. Denne rettsleggjeringa har verka med til auka rettstryggleik i saksbehandling, forhandlingar og vedtak, og dessutan gjort sitt til å auke legitimiteten både hos klientane og hos folk flest (Falck, 2000).
Befringutvalet har i si innstilling oppsummert nokre resultat i enkelte empiriske studiar av fylkesnemnda som system. I oppsummeringa skriv utvalet at studiane gjennomgåande konkluderer med at fylkesnemndene representerer ei betring i rettstryggleiken for individet i forhold til ordninga med kommunale barnevernsnemnder. Det blir likevel reist fleire problemstillingar som utvalet finn relevante: Fører fylkesnemndene til foreldrevern framfor barnevern, lèt fylkesnemnda tvilen kome foreldra til gode i dei usikre sakene, og er det berre dei mest opplagde sakene som blir fremja for nemnda?
Statistikken for fylkesnemnda viser at kommunen får medhald i vel 80 prosent av sakene. Er medhaldsprosenten høg, kan ein både stille spørsmål ved om nemndene viser sjølvstendig overprøving og vurdering, og om kommunane er for atterhaldne med å reise sak. Er medhaldsprosenten låg, kan ein stille spørsmål ved den kommunale saksbehandlinga eller om nemnda vurderer annleis enn barneverntenesta. Kva som er ein «rett» medhaldsprosent i fylkesnemnda, er det i alle fall vanskeleg å ha ei klar meining om. Mykje truleg skjer det ein gjensidig tilpassingsprosess mellom fylkesnemnder og kommunar. Kor ofte nemnda avviser eller godkjenner framlegga frå kommunane i ein bestemt sakstype, verkar truleg inn på kommunane sitt syn på kor alvorleg situasjonen skal vere for å fremje tilsvarande saker seinare, og blir slik normgjevande for seinare framlegg om tiltak (Vogt Grinde, 1999).
Befringutvalet meiner det er behov for ein gjennomgang og ei avklaring av kva for saksbehandlingsreglar som skal gjelde for fylkesnemndene. Mellom anna viser utvalet til at det kan vere vanskeleg for brukarane på førehand å skjønne korleis sjølve den prosessuelle framgangsmåten vil vere.
Saksbehandlinga i fylkesnemnda følgjer i dag reglane i forvaltningslova, og reglane i tvistemålslova og domstolslova så langt dei passar. På bakgrunn av forskingsresultata kan ikkje departementet sjå at rettstryggleiken ved behandling av ei sak for fylkesnemnda kan betrast (vesentleg) ved at det blir gjeve eigne saksbehandlingsreglar for fylkesnemndene. Dei saksbehandlingsreglane som gjeld i dag, fører, som utvalet peiker på, til fleksibilitet ved behandling av sakene. Etter departementet si oppfatning vil eigne saksbehandlingsreglar for nemndene kunne føre til at ein del av fleksibiliteten går tapt, og at ein får eit meir rigid system som ikkje på same måten tek vare på behova som finst ved behandlinga av dei ulike sakstypane. Særleg er saksbehandlinga i forhandlingsmøta tent med den fleksibiliteten som dagens regelverk inneber. Rasjonaliseringa av fylkesnemndene har samstundes ført til at det no blir lagt opp til ei meir einsarta saksbehandling i fylkesnemndene. Ein har sett at det er behov for ein større grad av rettseinskap og at brukarane på førehand kan kjenne seg meir trygge på korleis sjølve prosessen går føre seg. Ei intern arbeidsgruppe i fylkesnemnda har derfor greidd ut spørsmål i tilknyting til saksbehandling i fylkesnemnda. Utgreiinga blei ferdig i februar i 2002 og vil bli følgd opp av departementet i samarbeid med fylkesnemndsleiarane i løpet av året.
Befringutvalet konkluderer med at den allmenne oppfatninga er at overgangen til fylkesnemndene som avgjerdsorgan i tvangssakene har ført til auka rettstryggleik. Tvangssakene får no ei grundig og domstolliknande behandling av eit uavhengig avgjerdsorgan. Den prosessuelle rettstryggleiken synest å vere godt sikra, og dei private partane kjenner seg godt tekne vare på i forhandlingsmøtet i fylkesnemnda. Utvalet vurderer fylkesnemndsordninga som vellykka når det gjeld prosessuelle rettstryggleiksforhold. Departementet er einig i desse vurderingane.
8.3 Særlege utfordringar ved behandling av hastesaker i fylkesnemnda
Etter barnevernlova § 4-6 andre ledd kan barneverntenesta i akutte og svært alvorlege situasjonar gripe inn og gjere mellombels vedtak om omsorgsovertaking inntil fylkesnemnda har behandla saka. Dette inneber at dersom barnet blir vesentleg skadelidande ved å bli verande i heimen, kan leiaren i barnevernadministrasjonen eller påtalemakta mot foreldra sin vilje vedta å plassere barnet utanfor heimen. Også i forhold til barn som har vist alvorlege åtferdsproblem som til dømes ved alvorleg eller vedvarande kriminalitet eller ved vedvarande misbruk av rusmiddel, kan det gjerast mellombelse vedtak. Dette går fram av barnevernlova § 4-25. Hastevedtak når det gjeld nyfødde barn, er nærmare regulert i barnevernlova § 4-8 andre ledd.
For å sikre rettstryggleiken for dei involverte partane på best mogleg måte er det nedfelt i lova at vedtaka i akuttsituasjonane skal meldast til fylkesnemnda. Vedtaket skal snarast, og innan 48 timar, førebels godkjennast av leiaren i nemnda. Som godkjenningsmakt skal fylkesnemnda berre prøve om dei situasjonane som er omtalte i lova, er til stades på grunnlag av den skriftlege dokumentasjonen som ligg føre. Det er ikkje lagt opp til noka kontradiktorisk behandling av saka på dette stadiet. Fylkesnemnda utfører såleis i realiteten ein rein legalitetskontroll av det vedtaket som er gjort.
Framlegget til tiltak i saka frå barneverntenesta skal sendast fylkesnemnda snarast og seinast innan seks veker. Når det gjeld åtferdstiltak, er fristen derimot sett til to veker.
Eit mellombels vedtak kan påklagast til fylkesnemnda. Slike klagar blir i dag behandla raskt etter at vedtaket er sett i verk. I praksis skjer det likevel at fylkesnemnda i samarbeid med partane ordnar eitt forhandlingsmøte til behandling av både klagesak og framlegget til tiltak frå kommunen, der dette ligg føre.
Det har frå ulike hald vore reist spørsmål om dei reglane som gjeld ved behandlinga av akuttsakene, er gode nok for å sikre ei forsvarleg saksbehandling. Det er peikt på at hastevedtak er særdeles inngripande overfor dei det gjeld, og at dei byr på store utfordringar når det gjeld rettstryggleik.
Mellom anna har fylkesnemndene i ei felles høyringsfråsegn til utgreiinga frå Befringutvalet gjeve utrykk for at lova legg opp til eit komplisert system for behandling av akuttsaker som både dei enkelte barneverntenestene og fylkesnemndene kan ha vanskeleg for å følgje på ein tilfredsstillande måte. Dei viser særleg til at fylkesnemndsleiaren gjev godkjenning utan kontradiksjon, og at resultatet i stor grad vil vere prisgjeve den evna og det høvet barneverntenesta har til å utforme vedtaket på ein måte som tilfredsstiller dei materielle krava lova stiller til plassering. Vidare framhevar dei at behandlinga av klagesaker i fylkesnemnda relativt lett vil kunne få eit omfang som minner om behandling av ei ordinær fylkesnemndssak, som igjen blir repetert nokre veker seinare når ordinær sak blir behandla. Dei foreslår på denne bakgrunnen at det blir vurdert om det bør innførast ein «forhøyrsrettsmodell» for behandling av akuttsaker i fylkesnemnda.
Departementet er samd i at behandlinga av akuttsakene reiser nokre utfordringar omkring rettstryggleiken, og at det er svært viktig at kravet til ein ryddig og god saksgang blir sikra på ein fullt ut tilfredsstillande måte. Det kan synast å vere uheldig at det i så alvorlege saker som til dømes der ein ungdom blir tvangsplassert mellombels i institusjon på grunn av alvorleg kriminell åtferd, blir gjort vedtak utan noka form for bevisføring og utan at partane får høve til å uttale seg. Departementet ser det derfor slik at det kan vere grunnlag for å vurdere nærmare behandlinga av akuttsakene med tanke på ein «forhøyrsrettsmodell» slik fylkesnemndene har gjort framlegg om. Ei slik løysing må ein likevel vurdere i eit heilskapleg perspektiv og mellom anna sjå det i samanheng med det klagesystemet som gjeld for akuttsaker og behandlinga av den ordinære saka for fylkesnemnda. Det er også grunn til å understreke at innføring av kontradiksjon ved behandlinga av desse sakene vil kunne bli til dels ressurskrevjande. Etablering av eit slikt system har som føresetnad at advokatar som representerer partane, har høve til å møte i nemnda på kort varsel, noko som vil kunne krevje ei form for vaktordning. Likeins må nemnda ha kapasitet, både når det gjeld personellressursar og lokale, til å behandle sakene. Departementet vil likevel på bakgrunn av det fylkesnemndene peiker på når det gjeld omsynet til rettstryggleiken, foreslå at det blir utgreidd nærmare om det er mogleg å innføre ein slik «forhøyrsrettsmodell».
8.4 Talsperson for barna i saker som skal behandlast i fylkesnemnda
Etter barnevernlova § 7-4 kan fylkesnemnda oppnemne ein eigen talsperson for barnet i saker som skal behandlast i nemnda. Ordninga er meint å skulle gje barn betre høve til å få fram sine synspunkt i saker for fylkesnemnda. Av forarbeida går det fram at intensjonen med ordninga er å styrkje rettstryggleiken for barnet ved at ønska frå barnet blir høyrde, og at saka blir opplyst frå andre enn foreldra og barneverntenesta. I 1993 blei det gjeve forskrift om ordninga. Det går her fram at talspersonen skal vere talerøyr for barnet i fylkesnemnda og samstundes gje si eiga sjølvstendige vurdering av saka.
Befringutvalet meinte at ordninga ikkje bør gjerast obligatorisk og kom med framlegg om at talspersonen ikkje skal vere pliktbunden til å formidle barnet si fråsegn vidare til nemnda mot barnet sin vilje. Utvalet meinte òg at talspersonen ikkje bør gjere seg opp ei eiga meining om saka, men berre vere talerøyr for barnet. Fleirtalet av høyringsinstansane gjev si støtte til dette.
Framlegga er i tråd med tilrådingar som kom fram i ei evaluering av ordninga. Evalueringa blei gjord på bakgrunn av data frå spørjeskjema og intervju. Eit spørjeskjema blei sendt til alle oppnemnde talspersonar frå ordninga kom i stand og fram til våren 1997, i alt 204 personar. 157 svarte på spørjeskjemaet. Skjemaet blei også sendt til alle dei 34 fylkesnemndsleiarane. Av desse svarte 27 på spørjeskjemaet. I tillegg intervjua forskarane nemndsleiarane ved dei to nemndene som hadde nytta talspersonar mest og minst, talspersonane som var blitt brukte i desse nemndene, nokre advokatar og nokre barnevernarbeidarar.
Forskarane fann mellom anna dette: Talsperson blei oppnemnd i 15 prosent av sakene som gjaldt omsorgsovertaking, samvær og oppheving av omsorg. Ulikskapen mellom nemndene var stor og hadde vore det under heile perioden. Ei fylkesnemnd nemnde opp talsperson i 30 prosent av sakene, medan ei anna fylkesnemnd nemnde opp talsperson i berre 2 prosent av sakene. Ordninga blei i hovudsak brukt for barn i alderen 7–14 år. Så vidt talspersonane visste, hadde to av tre barn snakka med andre instansar om saka før møtet med talspersonen, som regel barnevernet. Lærarar og førskolelærarar var dei yrkesgruppene som oftast blei nytta som talsperson. Dei fleste talspersonane brukte meir tid på oppdraget enn dei totalt seks timane som er fastsett i retningslinjene. Talspersonane definerte og praktiserte oppgåva som ei talerøyr-rolle der barnet si uttalte meining blei formidla. Dei færraste meinte at talspersonen skulle gje si vurdering av saka. Også nemndsleiarane såg på talerøyr-rolla som den viktigaste. Svært få meinte at talspersonen skulle gjere seg opp ei meining om saka. Dei fleste talspersonane meinte at ordninga var nyttig for barna, og at barna forstod formålet med henne og opplevde møtet med talspersonen som positivt. Ein av tre meinte at barna ikkje forstod formålet, og ein av fire meinte at barnet hadde ei negativ eller ambivalent oppleving av møtet.
Forskarane tilrådde at barna sjølve bør få velje om dei vil ha ein talsperson eller snakke direkte med fylkesnemnda, og at talspersonane bør få betre opplæring. Forskarane peikte vidare på kor viktig det er med informasjon til barnet og at talspersonen sikrar at barnet kan gje eit aktivt og informert samtykke. Forskarane meinte barn under 6–7 år i hovudsak ikkje er i stand til å gje eit slikt samtykke, og at det derfor er tvilsamt om barn under 6–7 år bør få oppnemnt talsperson (Moldestad/Havik/Backe-Hansen, 1998).
I tråd med framlegget frå Befringutvalet meiner departementet det er viktig at forskriftene i større grad enn i dag sikrar at talspersonen berre skal vere talerøyr for barnet. Utforminga av nye reglar i forskrifta blir også sett i samanheng med dei foreslåtte endringane i barnevernlova § 6-3 om å setje ned aldersgrensa til til dømes 7 år når det gjeld den retten barna har til å bli høyrde, jf. kap 6.3.2.
8.5 Overprøving av vedtak i fylkesnemnda
Ettersom vedtak i fylkesnemnda er eit forvaltningsvedtak, kan det leggjast fram for dei ordinære domstolane til overprøving. Det ligg ein vesentleg rettstryggingsgaranti for partane i at dei kan få overprøvd inngrep gjennom tingretten, lagmannsretten og eventuelt Høgsterett. Opphavleg var det berre den private parten som hadde høve til å leggje vedtak i nemnda fram for herads- eller byretten, no tingretten. Etter ei lovendring i 1999 har også kommunen høve til å krevje rettsleg overprøving. Dette inneber ei styrking av rettstryggleiken for barnet.
I praksis kan ei barnevernsak behandlast i fire instansar (fylkesnemnd, tingretten, lagmannsrett og Høgsterett) før endeleg avgjerd ligg føre. Det er likevel sjeldan sakene blir sleppte gjennom til Høgsterett. Samstundes kan ei sak leggjast fram for fylkesnemnda på nytt etter eitt år. Retten til å få overprøvd vedtak er heilt grunnleggjande når det gjeld kravet til rettstryggleik både for barn og foreldre. Samstundes er det viktig å sjå på korleis systemet fungerer, tidsfaktoren for barna som er involverte, deira behov for stabilitet og kva overprøvinga krev av ressursar.
Då fylkesnemndene blei oppretta, skulle sakene få ei kvalitativt betre behandling enn dei hadde fått tidlegare. Det blei derfor rekna med at behovet for ei rettsleg overprøving av vedtaka ville bli redusert. Dette har ikkje slått til. I 2001 blei 328 saker sende vidare til dåverande by- og heradsretten til overprøving. Dette svarer til ca. 25 prosent av dei sakene som fekk realitetsavgjerd dette året eller ca. 35 prosent av sakene som blei avgjorde etter forhandlingsmøte.
Ein så omstendeleg prosess som den som gjeld for barnevernsaker i dag, legg beslag på knappe økonomiske ressursar, samstundes som partane kan tyngjast av svært lang saksbehandlingstid. Ei kanskje viktigare innvending er likevel omsynet til barnet. Det er grunn til å tru at tida som går medan saka blir prøvd, fører til at mange fosterbarn ikkje blir tekne godt nok vare på når det gjelder deira behov for stabilitet og tryggleik. Sjølve uroa som oppattakingane og ankane skaper, vil ofte ha ein negativ effekt på barnet og omsorgssituasjonen det er i.
Eit framlegg som vil korte ned saksgangen for tvangsvedtak i barnevernet, er å innføre færre ankeinstansar. Dette er eit framlegg som Befringutvalet og fylkesnemndene sjølve har gjeve utrykk for at ein bør følgje opp.
Det er i denne samanhengen viktig å nemne at Tvistemålsutvalet la fram si utgreiing i desember 2001. Mandatet for utvalet var å ta for seg ein «bred gjennomgang av regelverket for domstolenes behandling av sivile saker, som i hovedsak baserer seg på lov om rettergangsmåten for tvistemål fra 1915». Utgreiinga, som også tek for seg prøving av forvaltningsvedtak, mellom dei prøving av vedtak i fylkesnemnda, blei send på høyring i april 2002.
Det skal etter Tvistemålsutvalget si vurdering svært mykje til for å akseptere at organ av denne typen, forvaltningsorgan som i dei fleste tilfella er første administrative instans – om ikkje formelt, så i realiteten – blir integrerte i domstolssystemet, ved at avgjerdene deira kan leggjast direkte fram for lagmannsretten. I den grad det er ønskjeleg med ei omlegging, må dette skje ope og i tråd med grunnfesta prinsipp mellom administrative og dømmande organ. Tvistemålsutvalet går ikkje nærmare inn på dei aktuelle alternativa i så måte: at oppgåvene til fylkesnemndene blir overførde til domstolane i første instans, eller at fylkesnemndene blir omlaga til særdomstolar.
Departementet vil vurdere å fremje eit lovframlegg som inneber at ei rettsleg overprøving av vedtak i fylkesnemnda skjer direkte for lagmannsretten.
8.6 Open saksgang i fylkesnemnda
Barnevernsaker er lukka for publikum og pressa, og vedtaka i nemnda er ikkje offentlege. Befringutvalet uttaler i NOU 2000:12 på side 224 at det bør setjast i verk tiltak for å synleggjere formål, verdigrunnlag og arbeidsoppgåver for barnevernet, både overfor dei tenesta arbeider i forhold til, og overfor det offentlege rommet. Utvalet uttaler vidare at det vil vere av verdi å gje ålmenta, her medrekna pressa, innsyn i og tilgang til referat av enkeltsaker i fylkesnemnda, men på ein slik måte at omsynet til personvernet omkring partane blir sikra.
Ved bruk av offentleg makt overfor private borgarar reknar ein normalt med at innsynet media får, og kontrollfunksjon deira, er ein sentral garanti for rettstryggleiken. Når det gjeld barnevernsaker, tilseier omsynet til personvern og teieplikt at det berre blir gjeve avgrensa og tilrettelagd informasjon. Derimot taler omsynet til pressa sine vilkår for å referere og kontrollere eit offentleg maktapparat som det fylkesnemnda er, for mykje meir open informasjon. Befringutvalet meiner ein kan reise spørsmål ved om det er rett å konstatere at barnevernsakene er så vidt spesielle at dei må skjermast for innsyn, til skilnad frå til dømes straffesaker, her medrekna sedskapssaker.
Departementet ser det også som nødvendig at det blir meir ope omkring vurderingane og behandlinga av sakene i fylkesnemnda. Dette har også mykje å seie for legitimiteten til barnevernet og fylkesnemnda. Avgjerder i fylkesnemnda omhandlar viktige saker som bør vere emne for offentleg diskusjon. Utfordringa blir å finne måtar som kombinerer omsynet til personvern og teieplikt med omsynet til den tilgangen pressa får til å referere og kontrollere.
Eit viktig tiltak som blir gjennomført med det første, er å leggje eit utval av fylkesnemndsvedtak ut på Lovdata. Barne- og familiedepartementet meiner at dette langt på veg vil møte behovet for ein meir open prosess. Tilgangen til vedtaka vil vise kva partane og nemnda legg vekt på i dei ulike sakene, kvar «lista ligg» og vidare leggje grunnlag for ein viktig og nødvendig debatt om verdigrunnlaget for barnevernet. Vedtaka vil sjølvsagt vere anonymiserte for å hindre identifikasjon og brot på teieplikta.
Departementet er kjent med at nokre fylkesnemnder følgjer den praksisen at det ikkje er høve for kommunar til å ha både leiaren for barneverntenesta og saksbehandlar til stades under forhandlingsmøte. Grunngjevinga for dette er at den offentlege partssida ikkje skal bli for dominerande. Med å vise til teieplikta avviser dei også andre saksbehandlarar som i opplæringssamanheng ønskjer å følgje saker i fylkesnemnda. Departementet ser at denne praksisen kan ha uheldige sider, og vil vurdere om fylkesnemnda bør «opnast» også på denne måten.
8.7 Samansetjinga av fylkesnemnda
Fylkesnemnda er samansett av ein leiar som er jurist, to medlemmer utpeikte frå eit sakkunnig utval og to medlemmer frå eit allment utval.
Dei til saman 35 fylkesnemndsleiarane har ein relativt variert juridisk bakgrunn, med erfaring frå domstolane, forvaltninga og politiet. Ved tilsetjing blir det mellom anna lagt vekt på erfaring frå domstolarbeid og kjennskap til fagfeltet. Gruppa fylkesnemndsleiarar inneheld i dag ei stabil gruppe høgt kompetente juristar med særleg innsikt i sosialrettslege forhold.
Barne- og familiedepartementet skreiv i Ot.prp. nr 44 (1991–92 ) at departementet må følgje med på korleis ordninga med nemndsmedlemmene fungerer. Spesielt var ein noko usikre til den relativt store bruken av sakkunnige som ordninga med fylkesnemnder ville føre med seg. Det har i praksis vist seg at det i delar av landet har vore vanskeleg å rekruttere sakkunnige som er psykologar og psykiatrar. Dette har i stor grad samanheng med at det mange stader i landet er underskot på denne kompetansen. Samstundes viser det seg at fylkesnemndene konkurrerer med domstolane om den same kompetansen.
Departementet er oppteke av og arbeider for at dei sakkunnige utvala blir styrkte med fleire medlemmer som har utdanning som psykologar eller psykiatrar. Samstundes må dei sakkunnige utvala styrkjast med både samisk kompetanse og kompetanse om innvandrarar.
Departementet vil også vurdere om talet på sakkunnige ved fylkesnemndsbehandlinga kan reduserast i enkelte eller alle saker. Som ei følgje av ei slik eventuell endring må talet på allmenne medlemmer reduserast tilsvarande. Ei slik endring (i sosialtenestelova § 9-6) vil innebere at nemnda blir sett saman med ein leiar, eit sakkunnig medlem og eit medlem frå det allmenne utvalet.
8.8 Oppsummering og tiltak
I dette kapitlet går det fram at evalueringa av fylkesnemndene viser at ordninga i det store og heile sikrar rettstryggleiken for partane på ein god måte. Kort oppsummert kan ein hevde at nemndsordninga har medverka til auka rettstryggleik for barn og foreldre i saksbehandlinga, under forhandlingane og i vedtaka. I tillegg har ordninga verka med til å styrkje legitimiteten til barnevernet både hos klientane og mellom folk flest. Denne legitimiteten kan styrkjast endå meir ved meir open tilgang til arbeidet og avgjerdene i fylkesnemndene og gjennom tilgang på anonymiserte vedtak.
Rettstryggleiken for barnet ved behandlinga av tvangssaker i fylkesnemnda vil bli styrkt dersom dei framlegga blir vedtekne som gjeld talspersonordninga og endringa i barnevernlova § 6-3. Endringsframlegget i barnevernlova § 6-3 gjeld at barn som har fylt 7 år, skal ha rett til informasjon og høve til å uttale seg før det blir teke avgjerd i sak som vedkjem dei.
Slik departementet ser det, tilseier ikkje forskingsresultata frå evalueringa av nemndene at det bør gjevast eigne saksbehandlingsreglar for behandling av fylkesnemndssaker. Dei saksbehandlingsreglane som gjeld i dag, gjev etter departementet si meining ein fleksibilitet som sakene er tente med.
Barne- og familiedepartementet vil framover arbeide for endå meir effektivisering av arbeidet i fylkesnemndene, her medrekna ein reduksjon av saksbehandlingstida.
Tiltak som vil bli følgde opp:
Departementet vil gjennomgå talspersonordninga med sikte på eventuelle endringar i forskrifta for i større grad å sikre at talspersonen skal vere talerøyr for barnet, og for å sjå ordninga i samanheng med framlegget om å endre aldersgrensa i barnevernlova § 6-3 om barns rett til å bli høyrde
Departementet vil vurdere å foreslå endring i sosialtenestelova § 9-6 for å redusere talet på sakkunnige medlemmer og dermed også talet på allmenne medlemmer i fylkesnemnda
Ei intern arbeidsgruppe i fylkesnemnda har greidd ut spørsmål i tilknyting til saksbehandling i fylkesnemnda. Utgreiinga vil bli følgd opp av departementet i samarbeid med fylkesnemndsleiarane i løpet av 2002
Departementet vil følgje opp spørsmålet om å avgrense den rettslege overprøvinga av vedtak i fylkesnemnda. Departementet vil vurdere eit lovframlegg som inneber at vedtaka blir overprøvde direkte for lagmannsretten
Departementet vil arbeide for at eit tilfeldig utval av vedtak blir lagt ut på Lovdata, for å gjere vurderingar og arbeid i fylkesnemnda meir opne for innsyn
Departementet vil sjå nærmare på vilkåra for å gje pressa ein avgrensa tilgang til å følgje enkeltsaker i nemnda
Departementet vil vurdere å «opne» fylkesnemndene ved at tilsette i barneverntenesta i opplæringssamanheng får høve til å følgje saker i nemnda.
Departementet vil arbeide for at dei sakkunnige utvala blir styrkte gjennom rekruttering av fleire psykologar og psykiatrar som medlemmer
Departementet har som mål å rekruttere fleire sakkunnige med samisk språk- og /eller samisk kulturkompetanse
Departementet har som mål å rekruttere fleire sakkunnige med kompetanse om innvandrarar.