2 Retningslinjer for forebygging, innførsel og skadebegrensning i forbindelse med fremmede arter som truer økosystemer, ­leveområder eller arter

(Veiledende prinsipper for utdyping av konvensjon om biologisk mangfold artikkel 8 h, vedtatt under det 6. partsmøtet i Den Haag i 2002)

Innledning

Dette dokumentet er en rettledning til alle regjeringer og organisasjoner i arbeidet med å utarbeide effektive strategier for å redusere spredningen og skadevirkningene av invaderende fremmede arter til et minimum. Selv om hvert enkelt land har sine spesielle utfordringer og må finne sine egne løsninger tilpasset den nasjonale konteksten, gir retningslinjene regjeringene klare anvisninger og en rekke konkrete mål å arbeide mot. Men det avhenger i siste instans av hvilke ressurser som er til rådighet, om retningslinjene kan få anvendelse. Hensikten er å gi regjeringene hjelp i kampen mot invaderende fremmede arter, som en integrerende del av arbeidet med bevaring og økonomisk utvikling. De 15 prinsippene er ikke bindende og vil derfor, etter hvert som vi skaffer oss mer kunnskap om dette problemet og hvordan det best kan løses, lettere kunne endres og utvides innenfor rammen av prosedyrene i Konvensjon om biologisk mangfold.

Etter artikkel 3 i Konvensjon om biologisk mangfold har statene, i henhold til De forente nasjoners pakt og prinsippene i folkeretten, suveren rett til å utnytte sine egne ressurser i samsvar med sin egen miljøpolitikk, og ansvaret for å sikre at aktivitetene innenfor deres jurisdiksjon eller kontroll ikke medfører skade på miljøet i andre stater eller i områder som ligger utenfor nasjonal jurisdiksjon.

Merk at termene oppført i fotnote(57) er benyttet i retningslinjene.

Det bør samtidig også tas behørig hensyn til at økosystemer er dynamiske over tid, og at den naturlige distribusjonen av arter derfor kan variere uten menneskets medvirkning.

A. Generelt

Retningslinje 1: Føre var-prinsippet

Det er uforutsigbart hvilke spredningsveier invaderende fremmede arter følger, og hvordan de virker inn på det biologiske mangfoldet, og derfor bør arbeidet med å identifisere og hindre utilsiktet innførsel, og beslutninger om tilsiktet inn­førsel, være basert på føre-var-prinsippet, særlig med hensyn til risikoanalyse, i samsvar med retningslinjene nedenfor. Føre-var-prinsippet er det samme som i prinsipp 15 i Rio-erklæringen om miljø og utvikling fra 1992, og i innledningen til Konvensjon om biologisk mangfold.

Føre-var-prinsippet bør også følges når en skal vurdere om utrydding, avgrensing og kontrolltiltak skal iverksettes i forbindelse med fremmede arter som har etablert seg. Mangel på vitenskapelig sikkerhet om de ulike følgene av en invasjon må ikke kunne brukes som begrunnelse for å utsette eller unnlate å treffe hensiktsmessige utryddings- avgrensings- og kontrolltiltak.

Retningslinje 2: Tretrinns hierarkisk tilnærming

1. Forebygging er generelt langt mer kostnadseffektivt og miljømessig ønskelig enn tiltak som treffes etter at en invaderende fremmed art er innført og har etablert seg.

2. Det bør være en prioritert oppgave å hindre innførsel av invaderende fremmede arter, både statene imellom og i den enkelte stat. Dersom en invaderende fremmed art er innført, er det helt avgjørende at dette oppdages tidlig, og at det raskt treffes tiltak for å hindre at den etablerer seg. Det beste vil ofte være å utrydde organismene så snart som mulig (prinsipp 13). Dersom utrydding er umulig å gjennomføre eller det ikke finnes ressurser til dette, bør avgrensing (prinsipp 14) og langsiktige kontrolltiltak (prinsipp 15) iverksettes. All gjennomgang av nytte og kostnader (miljømessig, økonomisk og sosialt) bør være langsiktig.

Retningslinje 3: Økosystembasert tilnærming

Tiltak mot invaderende fremmede arter bør, når det er hensiktsmessig, være basert på den økosystembaserte tilnærmingen som er beskrevet i vedtak V/6 fra partsmøtet.

Retningslinje 4: Statenes rolle

1. Når det dreier seg om invaderende fremmede arter, bør statene erkjenne at aktiviteter under deres jurisdiksjon eller kontroll kan utgjøre en risiko for andre stater, ettersom disse aktiviteter kan være en kilde til spredning av invaderende fremmede arter, og de bør treffe hensiktsmessige tiltak, hver for seg og i samarbeid med andre, for å redusere denne risikoen til et minimum, blant annet ved å legge frem all tilgjengelig informasjon om en arts invaderende atferd eller invaderende potensial.

2. Slike aktiviteter kan for eksempel være:

   1. tilsiktet overføring av en invaderende fremmed art til en annen stat (selv om den er harmløs i opprinnelsesstaten),

   2. tilsiktet innførsel av en fremmed art i egen stat dersom det er en risiko for at denne arten senere sprer seg (med eller uten en menneskelig smittebærer) til en annen stat og blir invaderende,

   3. aktiviteter som kan føre til utilsiktet innførsel, også når den innførte arten er harmløs i opprinnelsesstaten.

3. For å gi statene hjelp til å redusere spredningen og skadevirkningene av invaderende fremmede arter til et minimum, bør statene så langt som mulig identifisere arter som kan komme til å bli invaderende, og gjøre denne informasjonen tilgjengelig for andre stater.

Retningslinje 5: Forskning og overvåkning

Med sikte på å skape et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å kunne angripe problemet, er det viktig at statene forsker på og overvåker invaderende fremmede arter, alt etter behovet. En taksonomisk basisundersøkelse om det biologiske mangfoldet bør forsøkes gjennomført. I tillegg til slike data er overvåkning nøkkelen til å oppdage nye invaderende fremmede arter på et tidlig tidspunkt. Overvåkningen bør være både målrettet og generell, og dra nytte av bidrag utenfra, blant annet fra lokalsamfunnet. Forskning på en invaderende fremmed art bør omfatte en grundig bestemmelse av arten, og bør dokumentere: a) invasjonens historikk og økologi (opprinnelse, spredningsveier og tidsrom), b) artens biologiske egenskaper, og c) artens skadelige innvirkning på økosystem, arter og genetikk, samt sosiale og økonomiske konsekvenser, og hvordan de endres over tid.

Retningslinje 6: Opplæring og opplysningsvirksomhet

Dersom en ønsker at invaderende fremmede arter skal forvaltes med et godt resultat, er det helt avgjørende at allmennheten bevisstgjøres om disse arter. Derfor er det viktig at statene fremmer opplæring og bevisstgjøring om årsakene til invasjon, og om hvilken risiko som er forbundet med innførsel av fremmede arter. Når det er behov for avbøtende tiltak, bør det iverksettes opplærings- og opplysningsprogrammer rettet mot allmenheten, med sikte på å mobilisere lokalsamfunn og ulike grupperinger til å støtte slike tiltak.

B. Forebygging

Retningslinje 7: Grensekontroll og karantenetiltak

1. Statene bør iverksette grensekontroll og karantenetiltak for fremmede arter som er eller kan komme til å bli invaderende, for å sikre at:

   1. det foreligger behørig tillatelse ved tilsiktet innførsel av fremmede arter (prinsipp 10),

   2. utilsiktet eller ulovlig innførsel av fremmede arter reduseres til et minimum.

2. Statene bør vurdere å innføre egnede tiltak for å kontrollere innførsel av invaderende fremmede arter på sitt territorium i samsvar med eventuell nasjonal lovgivning og politikk på området.

3. Disse tiltakene bør være basert på en vurdering av risikoen ved de trusler som er forbundet med den fremmede arten, og dens potensielle innførselsveier. Kompetente offentlige etater eller myndigheter bør styrkes og utvides etter behov, og de ansatte bør gis nødvendig opplæring til å gjennomføre tiltakene. Systemer for å oppdage en invaderende art på et tidlig tidspunkt, med regional og internasjonal samordning, er helt nødvendig i det forebyggende arbeidet.

Retningslinje 8: Informasjonsutveksling

1. Statene bør bidra til å utarbeide en oversikt over relevante databaser, herunder baser med data om taksonomi og eksemplarer, og til å utvikle informasjonssystemer og et interoperabelt, distribuert nett av databaser, med sikte på innhenting og spredning av informasjon om fremmede arter til bruk i forbindelse med forebygging, innførsel, overvåkning og skadebegrensning. Denne informasjonen bør inneholde en lister over hendelser, data om potensielle trusler mot naboland, samt opplysninger om invaderende fremmede arters taksonomi, økologi og genetikk, og om eventuelle kontrollmetoder. Denne informasjonen, og de nasjonale, regionale og internasjonale retningslinjer, prosedyrer og anbefalinger som innhentes gjennom det globale programmet for invaderende fremmede arter (Global Invasive Species Programme), bør spres vidt, blant annet gjennom utvekslingsmekanismen innenfor rammen av Konvensjon om biologisk mangfold.

2. Statene bør legge fram alle relevante opplysninger om sine spesifikke importvilkår for fremmede arter, særlig for dem som allerede er definert som invaderende, og gjøre disse opplysningene tilgjengelige for andre stater.

Retningslinje 9: Samarbeid og kapasitetsoppbygging

Alt etter situasjonen kan en stat reagere utelukkende internt (innenfor landets grenser), eller den kan ha behov for at to eller flere stater samarbeider. Dette kan dreie seg om:

1. programmer utviklet med sikte på å utveksle informasjon om invaderende fremmede arter, hvilke problemer de vil kunne gi og innførselsveier, med særlig vekt på samarbeid mellom naboland, mellom handelspartnere, og mellom land med økosystemer og invasjonshistorikk som likner hverandre. En bør være særlig oppmerksom i tilfeller der handelspartnere har like miljøer,

2. mellomstatlige avtaler på bilateral eller multilateral basis, som kan regulere handelen med visse fremmede arter, med særlig vekt på arter som er særlig skadelige,

3. støtte til kapasitetsoppbyggingsprogrammer for stater som mangler nødvendig ekspertise og ressurser, også finansielle, til å vurdere og å minske risikoene, og til å begrense skadevirkningene når en fremmed art er innført og har etablert seg. En slik kapasitetsoppbygging vil kunne omfatte teknologioverføring og utvikling av opplæringsprogrammer,

4. forskningssamarbeid og finansiering med sikte på å identifisere, forebygge, oppdage på et tidlig tidspunkt, overvåke og kontrollere invaderende fremmede arter.

C. Innførsel

Retningslinje 10: Tilsiktet innførsel

1. Det bør ikke finne sted noen førstegangs tilsiktet innførsel eller påfølgende innførsel av en fremmed art som allerede er eller kan bli invaderende i et land, uten at det foreligger tillatelse fra kompetent myndighet i mottakerstaten(e). Som en del av vurderingsprosessen før en beslutning om hvorvidt det skal gis tillatelse til en foreslått innførsel i landet, eller i nye økologiske områder i et land, bør det gjennomføres en egnet risikoanalyse, eventuelt med en miljøkonsekvensutredning. Statene bør bestrebe seg på å tillate en art bare dersom det er usannsynlig at den vil true det biologiske mangfoldet. Ansvaret for å dokumentere at det er usannsynlig at den foreslåtte innførselen vil true det biologiske mangfoldet, bør ligge hos den som har foreslått innførsel, eller eventuelt tildeles av mottakerstaten. Tillatelse til innførsel kan, når det er hensiktsmessig, gis på visse vilkår (f.eks. utarbeidelse av en plan for skadebegrensning, overvåkningsprosedyrer, betaling for vurdering og forvaltning, eller krav om avgrensing).

2. Beslutninger om tilsiktet innførsel bør være basert på føre var-prinsippet, også innenfor rammen av en risikoanalyse, som fastsatt i prinsipp 15 i Rio-erklæringen om miljø og utvikling fra 1992, og i innledningen til Konvensjon om biologisk mangfold. Når det foreligger en trussel om reduksjon eller tap av biologisk mangfold, bør mangel på vitenskapelig sikkerhet og kunnskap om en fremmed art ikke være til hinder for at en kompetent myndighet treffer beslutning om den tilsiktede innførselen av den fremmede arten for å hindre spredning og skadevirkninger av invaderende fremmede arter.

Retningslinje 11: Utilsiktet innførsel

1. Alle stater bør innføre bestemmelser om utilsiktet innførsel (eller tilsiktet innførsel som har etablert seg og blitt invaderende). Dette kan være lover og forskrifter, og opprettelse eller styrking av institusjoner og etater med sine bestemte ansvarsområder. Det bør være tilstrekkelige operative ressurser til at det blir mulig å treffe raske og effektive tiltak.

2. Vanlige spredningsveier som fører til utilsiktet innførsel må identifiseres, og det bør innføres egnede bestemmelser for å redusere slik innførsel til et minimum. Aktiviteter knyttet til bestemte sektorer, slik som fiske, jordbruk, skogbruk, hagebruk, skipsfart (herunder utslipp av ballastvann), transport på bakken og i luften, byggeprosjekter, landskapsarkitektur, akvakultur, inkludert oppdrett av prydfisk, reiseliv, kjæledyrindustri og og viltoppdrett, er ofte spredningsveier for utilsiktet innførsel. Miljøkonsekvensutredninger knyttet til slike aktiviteter bør se nærmere på risikoen for utilsiktet innførsel av invaderende fremmede arter. Når det er hensiktsmessig, bør det gjennomføres en analyse av risikoen for utilsiktet innførsel av invaderende fremmede arter langs slike spredningsveier.

D. Skadebegrensning

Retningslinje 12: Skadebegrensning

Straks det oppdages at en invaderende fremmed art har etablert seg, bør statene, hver for seg og i samarbeid, treffe hensiktsmessige tiltak, som for eksempel utrydding, avgrensing og kontroll, for å begrense de negative virkningene. Metoder som benyttes til utrydding, avgrensing eller kontroll, bør være uskadelige for mennesker, miljø og landbruk, og etisk akseptable for berørte parter i områder som er angrepet av invaderende fremmede arter. Avbøtende tiltak bør treffes på et så tidlig stadium som mulig, på basis av føre var-prinsippet. I tråd med nasjonal politikk eller lovgivning bør den enkeltperson eller enhet som er ansvarlig for innførselen av invaderende fremmede arter, bære kostnadene forbundet med kontrolltiltak og gjenoppretting av det biologiske mangfoldet, når det fastslås at denne enkeltperson eller enhet ikke har fulgt nasjonale lover og forskrifter. Følgelig er det viktig at nye fremmede arter som er eller kan være invaderende, oppdages på et tidlig stadium, og dette må kombineres med evne til rask oppfølging.

Retningslinje 13: Utrydding

Når det er praktisk gjennomførbart, er utrydding ofte det beste i kampen mot introduksjon og etablering av invaderende fremmede arter. Den beste muligheten for å utrydde en invaderende fremmed art er i et tidlig stadium av invasjonen, mens forekomstene er små og lar seg lokalisere. Det kan derfor være særlig nyttig å ha systemer for tidlig påvisning, konsentrert om innfallsporter der risikoen er høy, selv om det kan bli nødvendig med overvåkning etter at utryddingen er gjennomført. Støtte i lokalsamfunnet må ofte til for at utryddingsarbeidet skal bli vellykket, og den er særlig effektiv når den oppstår etter en samrådsprosess. Det er også viktig å være oppmerksom på sekundær innvirkning på det biologiske mangfoldet.

Retningslinje 14: Avgrensing

Når utrydding ikke er hensiktsmessig, er det ofte en god strategi å begrense spredningen (avgrensing) av invaderende fremmede arter i tilfeller der organismene eller populasjonen har så liten utbredelse at dette lar seg gjennomføre i praksis. Jevnlig overvåkning er svært viktig, og må koples sammen med rask handling for å utrydde eventuelle nye utbrudd.

Retningslinje 15: Kontroll

Kontrolltiltakene bør være rettet mot å begrense oppstått skade, og å redusere antallet av en invaderende fremmed art. Effektiv kontroll vil ofte bero på en rekke metoder for integrert forvaltning, blant annet mekanisk kontroll, kjemisk kontroll, biologisk kontroll og forvaltning av leveområder, som anvendes i samsvar med gjeldende nasjonale bestemmelser og internasjonalt regelverk.