4 Arbeidsgrupperapport I – del 2

Innstilling av 30. august 2001 fra arbeidsgruppen for kongekrabbe

4.1 Innledning

Arbeidsgruppen fikk i oppdrag følgende:

• Å vurdere aktuelle reguleringsformer og kriterier som kan legges til grunn for deltakelse i fangsten. I vurderingene skal det legges vekt på å synliggjøre både de juridiske, økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser av ulike alternativer.

• Å komme med en konkret anbefaling til reguleringsopplegg på grunnlag av vurderingen.

• Å vurdere på hvilken måte problemene med bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier kan reduseres. Vurdere alternative løsninger og hvilke konsekvenser de ulike alternativene kan medføre.

Sluttproduktet fra del II av gruppens arbeid skal ha form som konkrete operative forslag til løsninger som skal danne grunnlag for den videre beslutningsprosessen i Fiskeridepartementet.

I arbeidet med å finne frem til en hensiktsmessig regulering av deltakelsen i en kommersiell kongekrabbefangst, herunder kriterier for deltakelse, er det lagt vekt på å få med de som fisker i områder hvor krabben utgjør et betydelig bifangstproblem. Dette har vært et bærende element i arbeidet. Aktive kystfiskere som kan vise til et driftsmønster i kongekrabbens utbredelsesområde vil i praksis være de som er sterkest berørt av bifangstproblemene.

I det følgende er det gjort rede for vurderinger og konklusjoner som er trukket. Innledningsvis omhandles bifangstproblematikk. Deretter følger juridiske betraktninger rundt overgangen fra forskningsfangst til kommersiell fangst, drøfting av kriterier som kan legges til grunn for deltakelse og avslutningsvis følger et konkret forslag til regulering av deltakelse i kommersiell fangst av kongekrabbe.

4.2 Bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier

Bifangst av kongekrabbe i garn- og linefiske er et økende problem langs kysten av Øst-Finnmark, og bifangsten er spesielt høy i garnfisket etter torsk.

I dag er det forbudt å bringe på land bifangst av kongekrabbe tatt i andre fiskerier. Kun den norske kvoten fordelt på de deltakende fartøy i kongekrabbefangsten kan bringes på land. Krabbe som fås i annet fiske skal derfor gjenutsettes.

Siden 1997 har det foregått systematiske registreringer av bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier. Det har vært foretatt årlige undersøkelser for å dokumentere bifangstproblemene og konsekvensene dette har for utøvelsen av garn- og linefisket i Øst-Finnmark. I 1997 var det estimerte antall kongekrabbe som ble tatt som bifangst i andre fiskerier ca. 27.835 krabber, for 1998 var estimatet 121.259 krabber og for 2000 51.207 krabber. Reduksjonen i estimatet for 2000 i forhold til 1999 antas hovedsakelig å skyldes at fiskerne i større grad har lært seg å unngå bifangst og at det generelt har vært en lavere fiskeaktivitet i 2000.

Bifangst av kongekrabbe utgjør et problem for utøvelsen av tradisjonelle fiskerier. I tillegg kan bifangst av kongekrabbe utgjøre en skjult beskatning. Det meste av bifangsten av kongekrabbe er hunnkrabber eller krabber som tas i deler av året hvor krabben generelt er i dårlig kondisjon. Hoveddelen av bifangsten må derfor antas å være uten kommersiell verdi.

4.2.1 Alternative redskaper

På bakgrunn av de problemer bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier skaper, er det nødvendig å komme frem til løsninger som kan redusere bifangsten i passive fiskeredskaper. Havforskningsinstituttet har arbeidet med å utvikle slike alternative redskap. Hovedmålet i arbeidet har vært å modifisere passive fiskeredskaper for å redusere bifangsten av kongekrabbe og skadene arten påfører fangst og redskap. Det er gjort forsøk med spesiallagde torskegarn på stolper og torsketeiner på stolper. Det er også sett på hvordan bruk av bunnline kontra påleline påvirker fangstene.

1. Spesiallagde torskegarn på stolper

   Vanlige torskegarn på krabbefelt er uegnet til torskefiske. Fordelen med stolpegarn er at mengden av krabbe i garnene reduseres, men med den ulempe at torskefangstene også reduseres. Forsøk med spesiallagde torskegarn på stolper viser varierende resultater. De ulike forsøkene viser en bifangstreduksjon fra 60-90% av kongekrabbe. Problemet er at torskefangstene også har blitt redusert med 30-60% i enkelte perioder. Dette var hovedsakelig i perioder med dårlig torskefiske. Under gode fiskeforekomster har torskegarn på stolper fisket omtrent like mye torsk som vanlige garn.

2. Torsketeiner på stolper

   Forsøk viser at torsketeiner på stolper gir omtrent like mye fisk som bruk av teiner som står på bunnen. Fisken holder seg levende og er derfor av høy kvalitet. Denne metoden er et godt alternativ til mellomlagring av levende fanget torsk. Teinene kan erstatte garn og det er en fordel at de er sammenleggbare. Ved å montere torsketeiner på stolper ble bifangsten av kongekrabbe redusert med 83 %. Torskefangstene ble redusert med 8 %.

3. Line

   Ved bruk av bunnline i fisket er det et problem at krabben spiser agnet og fisk som er fast på line. Forsøk gjort med bruk av bunnline kontra påleline, viser langt bedre resultat for sistnevnte. Bunnline fanget 16 krabber pr 1000 krok, mens påleline fanget 1 krabbe per 1000 krok. På felt med mye krabbe fisket påleline opptil 5,8 ganger så mye fisk som bunnline, og totalt ga påleline en fangstøkning på 56 %.

Det må utvikles alternative redskaper som gir gode fangstrater av torskefisk, men redskapene må samtidig føre til en minimalisering av neddreping av krabbe.

Arbeidsgruppen går inn for at arbeidet med utvikling av alternative redskap videreføres. Dette krever en målrettet FOU-satsing.

4.2.2 Stenging av felt

Et mulig tiltak for å avhjelpe bifangstproblematikken, og samtidig unngå neddreping av yngel og hunnkrabbe, er avstenging av områder med konsentrasjon av yngel og hunnkrabbe for fiskere som ikke benytter selektive redskap. Dersom en vil stenge områder for fiske etter blant annet torsk, i den hensikt å verne hunnkrabbe og yngel, må det avgjøres hvilke kriterier som bør legges til grunn for stenging. Det må også vurderes om området skal stenges for alt fiske eller om det skal være tillatt å benytte noen redskapstyper.

Det er pålegg om å sløye fisken på havet. Erfaringene fra siste sesong tyder på at en tilpasning hvor det unngås sløying direkte på garnfeltene har positive effekter på bifangstproblemet. Krabben samler seg der fisken sløyes, og er dermed til mindre sjenanse for fiskerne på selve fiskefeltet. Fiskerne bør oppfordres til å fortsette med denne tilpasningen. En slik ordning kan også innebære at en kan unngå å komme i den situasjon å måtte stenge felt.

Etter arbeidsgruppens vurdering er det nødvendig å arbeide videre med utvikling av alternative redskap før en eventuelt etablerer en ordning med stenging av felt. Dette er nødvendig, dersom et slikt tiltak skal ha den nødvendige legitimitet.

4.2.3 Legalisering av bifangst

Det er en utfordring å finne løsninger som ikke kriminaliserer fiskere som uforskyldt får bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier. Samtidig må slike løsninger ikke gå på bekostning av de som skal ha fangst av kongekrabbe som en del av sitt totale driftsgrunnlag.

Det har vært reist krav om å tillate bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier. Et alternativ for å imøtekomme et slikt krav, vil være å sette av en egen kvote til bifangst. På denne måten vil lovlig bifangst kunne inngå i totalregnskapet, og fiskerne vil kunne følge reglene selv om de uforskyldt skulle få bifangst av kongekrabbe i annet fiske. Dette vil imidlertid bidra til lavere kvoter og redusert lønnsomhet for de som blir gitt adgang til å delta i det direkte fisket etter kongekrabbe.

Hovedtyngden av bifangsten vil dessuten foregå i forbindelse med garnfisket etter torsk. Dette skjer på vinteren/våren, en periode hvor kvaliteten på krabben ikke er tilfredsstillende. Fangst og salg av kongekrabbe i perioder av året hvor kvaliteten ikke er optimal, vil kunne gi negative markedsmessige konsekvenser.

Dersom man tillot bifangst innenfor fangstsesongen for kongekrabbe kun for de fartøyene som gis adgang til å delta i kongekrabbefangsten, kunne krabber tatt som bifangst på andre redskaper avregnes fartøyets krabbekvote. Det er imidlertid stor sannsynlighet for at deltakerne kun vil drifte med teiner under fangstsesongen og at en slik regel derfor ikke vil ha noen praktisk verdi.

Et annet element vil være kontrollproblematikken ved legalisering av bifangst. Kostnadene ved å etablere et tilfredsstillende kontrollsystem som skal sikre at det kun er uunngåelig bifangst som tas, vil etter all sannsynlighet være urimelig høye. Dette vil bidra til at det totale resultatet av kongekrabbefangsten vil kunne reduseres.

4.2.4 Konklusjon

Etter en totalvurdering av konsekvenser ved legalisering av bifangst, finner arbeidsgruppen ikke å kunne gå inn for å tillate en bifangstordning. En videreføring av dagens forbud mot bifangst, bør derfor være et element i det fremtidige reguleringsopplegget. Deltakelse i kongekrabbefangsten må imidlertid forbeholdes de som i dag har størst problemer med bifangst. For å avhjelpe situasjonen ytterligere, må også forskningen på bruk av alternative redskaper i annet fiske intensiveres.

4.3 Overgang fra forskningsfangst til kommersiell fangst

Fra 1994 har det vært drevet forskningsfangst på kongekrabbe. Tabellen nedenfor viser utviklingen i kvote og deltakende fartøy. I 1994 utgjorde totalkvoten 22.000 krabber som ble fordelt likt mellom den russiske og den norske part. Det deltok 4 norske fartøy i denne fangsten i 1994. Siden da har både totalkvoten og antall deltakende fartøy økt. For fangstsesongen 2001 utgjør norsk andel av totalkvoten 100.000 krabber og 121 fartøy er gitt adgang til å delta i forskningsfangsten.

Forskningsfangsten etter kongekrabbe gjennomføres som et samarbeid mellom Fiskeriforskning og myndighetene ved Fiskeridirektoratets regionkontor i Finnmark. Fartøy som deltar inngår en kontrakt med Fiskeridirektoratet som omfatter bestemmelser for gjennomføring av fangsten. Fiskeriforskning står for den praktiske og vitenskapelige delen av prosjektet, hvor fiskerne blir pålagt praktiske oppgaver som skal gjennomføres i løpet av fangstperioden. Forskningsfangsten bidrar med viktige data til forskningen både når det gjelder bestandsindekser, størrelsessammensetning og utbredelse.

Kongekrabbefangsten har hittil vært regulert som en forskningsfangst med hjemmel i saltvannsfiskeloven § 2. Det er det forskningsmessige aspekt som legges til grunn ved bruk av denne lovhjemmelen. Deltakerne i forskningsfangsten er valgt ut fra forskningsmessige behov og deltakelse i forskningsfangsten kan derfor ikke danne grunnlag for deltakelse i fremtidig kommersiell fangst.

Ved overgang til en kommersiell fangst vil det ikke være saltvannsfiskelovens § 2 som legges til grunn, men derimot saltvannsfiskeloven § 4 som hjemler alminnelige reguleringsfullmakter. Ved bruk av denne hjemmelen legges det til grunn helt andre prinsipper, enn ved bruk av hjemmelen for forskningsformål. I tillegg må deltakerloven legges til grunn dersom det er ønskelig å adgangsbegrense fangsten.

Utgangspunktet for de juridiske rammene er allemannsretten og legalitetsprinsippet. Dette innebærer at inngrep i retten til fri utnyttelse av ressursene må være hjemlet i lov. Hovedalternativene til regulering av kongekrabbefangsten vil være fri deltakelse innenfor den norske totalkvoten, spesiell tillatelse/konsesjon jfr. deltakerloven § 12, eller en årlig deltakerregulering jfr. deltakerloven § 21 etter nærmere vilkår. Videre kan det fastsettes nødvendige reguleringstiltak i forhold til utøvelsen av fangsten i henhold til saltvannsfiskeloven § 4.

Ved adgangsbegrensning av andre fiskerier har man gjerne lagt til grunn et vilkår om tidligere deltakelse i fisket, også kalt «historiske rettigheter». Et slikt vilkår/kriterium kan ikke legges til grunn i reguleringen av kongekrabbefangsten, siden man frem til nå har organisert fangsten som forskningsfangst som ikke gir grunnlag for historiske rettigheter.

Et hovedspørsmål i diskusjonen omkring et fremtidig reguleringsopplegg for kongekrabbe, har vært mulighetene til å forbeholde fangstdeltakelse for de som har vært berørt av bifangstproblemene. På bakgrunn av at fiskere som har fisket utenfor Øst-Finnmark er de som har vært berørt av bifangstproblemene, har det vært reist krav om at kongekrabbefangsten bør forbeholdes fiskere hjemmehørende i dette området. Deltakerloven som vil være aktuell lov å hjemle deltakelse ved adgangsbegrensning i, legger imidlertid til grunn et prinsipp om nasjonale ressurser. Deltakerloven § 21 som gir hjemmel for årlige deltakerreguleringer, gir ikke anledning til å regulere deltakelsen på bakgrunn av deltakernes geografiske tilhørighet. Det samme gjelder deltakerloven § 12 som hjemler konsesjonsordninger.

Lovforarbeidene gir heller ikke signaler som kan tolkes i retning av fordeling av ressursene på geografisk grunnlag. En deltakerregulering ut fra geografisk tilhørighet, for eksempel for å forbeholde kongekrabben for fiskere hjemmehørende i Finnmark, faller derfor ikke innenfor dagens deltakerlov. Dersom et slikt kriterium skal kunne legges til grunn, kreves det en endring av loven.

Det må vurderes hvorvidt en skal gå veien om en lovendring for å kunne avgrense deltakelsen på geografisk grunnlag, eller om en kan finne frem til kriterier som på annen måte kan sikre målgruppen deltakelse. En lovendring med det formål å avgrense på geografisk grunnlag, vil innebære et brudd med prinsippet om nasjonale ressurser.

Innenfor rammen av dagens regelverk finnes det likevel muligheter får å nå målsettingen om å sikre at «de som er sterkest berørt av bifangstproblemene» får delta i fangsten. I deltakerloven § 21 er det oppregnet ulike vilkår for adgang til å delta i et bestemt fiske. Oppregningen av vilkårene for deltakelse etter § 21 er imidlertid ikke uttømmende. Det vil si at andre vilkår enn de som er nevnt eksplisitt, kan benyttes såfremt det er i tråd med lovens formål og lovforarbeidene. Deltakerloven § 21 gir en åpning for deltakerregulering ut fra kriteriet om «eiers eller mannskaps behov for å kunne drive fiske». Behovet for tapt/ødelagt bruk, merarbeid og tapte fangstinntekter i andre fiskerier som følge av bifangstproblemer med kongekrabbe, tilsier at vilkåret om «eiers eller mannskaps behov for å kunne drive fiske» kan vurderes benyttet. Det må i så fall også vurderes hvordan et slikt behov kan dokumenteres eller sannsynliggjøres.

Kongekrabben er et nytt innslag i norske fiskerier og konsekvensene av dens inntreden har vært betydelig i de områdene den har opptrådt. Situasjonen er så vidt spesiell at arbeidsgruppen finner at bifangstproblemene kan knyttes til deltakerloven § 21 om «eiers eller mannskaps behov for å kunne drive fiske».

Kriterier som sikrer at målgruppen nås gjennom bruk av eksisterende lovverk, vil gi grunnlag for deltakelse for fiskere som har drevet fiske i kongekrabbens utbredelsesområde. Som en konsekvens av dette, vil hovedvekten av fartøyene som fyller kriteriene for deltakelse være hjemmehørende i Øst-Finnmark. Fartøy hjemmehørende i andre områder som også fyller kriteriene, vil også kunne gis deltakelse. På samme måte vil også prinsippet kunne anvendes i andre områder, etter hvert som kongekrabbens utbredelsesområde endres med påfølgende bifangstproblemer av et visst omfang.

4.3.1 Konklusjon

Målsettingen med en deltakerregulering er å sikre at de som er sterkest berørt av bifangstproblemene får delta i fangsten. Arbeidsgruppen går ikke inn for en endring av lov som vil bryte med prinsippet om nasjonale ressurser. I stedet anbefaler arbeidsgruppen at en søker å nå målgruppen gjennom å benytte åpningen i deltakerloven § 21 for deltakerregulering, ut fra kriteriet om «eiers eller mannskaps behov for å kunne drive fiske».

4.4 Innsatsregulering – valg av reguleringsform

Regulering av innsatsen i kongekrabbefangsten kan ha tre ulike hovedreguleringsformer;

• ingen deltakerbegrensning

• årlig deltakerregulering

• konsesjonsordning

I tillegg kan innsatsen reguleres gjennom redskapsbegrensinger.

Av vedlegg I, II og III følger en kort oppsummering over fordeler og ulemper ved de tre ulike reguleringsformene, inklusive juridiske, økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser. Nedenfor følger en kort oppsummering av vedleggene og arbeidsgruppens konklusjon.

4.4.1 Ingen deltakerbegrensning

Ved å ikke begrense deltakelsen i kongekrabbefangsten, vil deltakelsen måtte forventes å bli svært høy i forhold til kvotegrunnlag. Sesongen vil bære preg av lave kvoter for den enkelte, tidlig stopp i fangsten, negative markedsmessige effekter med prispress nedover som følge av at et stort kvantum skal ut på kort tid. Samlet vil alle disse elementene skape lav total verdiskaping i forhold til potensialet. I tillegg vil en slik reguleringsform i liten grad være målrettet mot de som har hatt problemer med bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier.

En reguleringsform som innebærer at deltakelsen i fangsten ikke begrenses, vil være administrativt enkel å gjennomføre og skape få juridiske utfordringer. På bakgrunn av at fangstinnsatsen vil kunne bli urimelig høy og at denne reguleringsformen ikke retter seg mot målgruppen, finner arbeidsgruppen likevel denne reguleringsformen som lite hensiktsmessig.

4.4.2 Årlig deltakerregulering

Fangstinnsatsen kan gjennom en årlig deltakerregulering rettes mot målgruppen gjennom bruk av deltakerloven § 21. Fangstinnsatsen vil kunne tilpasses et kvoteuttak og sesongen vil kunne reguleres på en hensiktsmessig måte med høy forutsigbarhet med hensyn til deltakelse. Verdiskapingen vil øke i forhold til en regulering med åpen deltakelse. Utfordringen vil være å finne frem til gode utvelgelseskriterier som treffer målgruppen, samt en egnet dokumentasjonsform som sannsynliggjør «eiers eller mannskaps behov for å kunne drive fiske» .

Ut fra at en årlig deltakerregulering vil kunne kombinere kravet til en hensiktsmessig begrensning av deltakelse med å nå målgruppen, finner arbeidsgruppen å kunne anbefale denne reguleringsformen.

4.4.3 Konsesjonsordning

Fangstinnsatsen vil med en konsesjonsordning kunne tilpasses et kvoteuttak og fangstsesongen kan reguleres på en hensiktsmessig måte ut fra forutsigbarhet med hensyn til deltakelse. Verdiskapingen vil øke i forhold til en regulering med åpen deltakelse. Utfordringen vil være å finne frem til gode utvelgelseskriterier som treffer målgruppen. Deltakerlovens § 12 inneholder ikke en tilsvarende ordlyd som deltakerloven § 21 om at «eiers eller mannskaps behov for å kunne drive fiske» kan tillegges vekt. Deltakerloven § 12 kan derfor synes å være et svakere grunnlag å bygge utvelgelseskriterier på som treffer målgruppen.

Regulering av innsatsen gjennom en konsesjonsordning kan være en egnet reguleringsform, men arbeidsgruppen finner likevel at den kan være mer tjenlig på sikt, når man har høstet erfaringer med en kommersiell fangst basert på en årlig regulering av deltakelse og utøvelse av fangsten.

4.4.4 Konklusjon

Arbeidsgruppen finner en årlig deltakerregulering som en egnet reguleringsform for regulering av innsats. Denne reguleringsformen gir muligheter for målretting av innsatsen og en god tilpasning av deltakelsen i forhold til kvotegrunnlag. Gjennom denne modellen kan det høstes erfaring som kan benyttes til på et senere tidspunkt å vurdere innføring av en mer permanent konsesjonsordning.

4.5 Kriterier for deltakelse

Det legges til grunn at de som skal få delta i kongekrabbefangsten må kunne vise til tradisjon for aktivt fiske i de områder hvor bifangst-problematikk av et visst omfang er registrert. Det legges videre til grunn at inntektene som følge av krabbefangsten skal være «en del av driftsgrunnlaget» til fartøyet.

4.5.1 Utbredelsesområde

For å komme frem til målgruppen, har arbeidsgruppen lagt til grunn at de fiskerne som skal gis adgang må selv kunne sannsynliggjøre at de har driftet i de områdene hvor bifangstproblemene må antas å ha vært av et visst omfang. Fiske på kysten utenfor Øst-Finnmark vil i utgangspunktet kunne hevdes å tilfredsstille krav til deltakelse. Bifangstproblemene kan imidlertid knyttes nærmere til utvalgte områder. I lokasjonsterminologi utgjør område 03 (hovedområde) kysten utenfor hele Øst-Finnmark. Området fra og med Varangerfjorden til og med Tanafjorden er imidlertid områder hvor bifangstproblemene er registrert som høy. I lokasjonsstatistikk kan dette området tilsvare områdene 01, 02, 03, 05, 06, 07, 08, 12 og 13. Jfr. vedlegg V.

På bakgrunn av forskningsmessige resultater vedrørende bifangstproblematikk, anbefaler arbeidsgruppen at det utbredelsesområde som skal legges til grunn for kvalifisering til deltakelse i en kommersiell kongekrabbefangst, er området fra og med Nordkinn og østover frem til den russiske grense. Dette området er i stor grad sammenfallende med områder, hvor en har hatt størst innslag av bifangst av kongekrabbe.

4.5.2 Metode – potensiale for deltakelse

For å få et anslag over et antall potensielle deltakere, avhengig av hvilke kriterier som legges til grunn, er det benyttet statistikk som både omfatter hele Øst-Finnmark og statistikk for utvalgte lokasjoner i området.

Det er lagt til grunn ulike typer statistikkoversikt med følgende parametre:

• fartøy mellom 8 og 15 meter som har driftet etter torsk med garn og line i angjeldende lokasjoner i løpet av 1998, 1999 og 2000

• fartøy mellom 9 og 15 meter som har driftet etter torsk med garn og line i angjeldende lokasjoner i løpet av 1998, 1999 og 2000

• fartøy mellom 8 og 15 meter som har driftet etter torsk, hyse og sei med garn og line i angjeldende lokasjoner i løpet av 1998, 1999 og 2000

• fartøy mellom 9 og 15 meter som har driftet etter torsk, hyse og sei med garn og line i angjeldende lokasjoner i løpet av 1998, 1999 og 2000

• fartøy mellom 8 og 15 meter som har driftet etter torsk med garn og line, i hele Øst-Finnmark i løpet av 1998, 1999 og 2000

• fartøy mellom 9 og 15 meter som har driftet etter torsk med garn og line i hele Øst-Finnmark i løpet av 1998, 1999 og 2000

• fartøy mellom 8 og 15 meter som har driftet etter torsk med garn i hele Øst-Finnmark i løpet av 1998, 1999 og 2000

• fartøy mellom 9 og 15 meter som har driftet etter torsk med garn i hele Øst-Finnmark i løpet av 1998, 1999 og 2000

Det er en viss usikkerhet knyttet til bruk av lokasjoner fordelt på mindre områder enn hovedområde 03. Lokasjonsstatistikken bygger på informasjon fra sluttsedler, som på sin side bygger på informasjon fra bryggesedler. Ufullstendig og feil føring av sedlene vil føre til feil i statistikken. Lokasjon 00 og 26 kan inneholde data fra fartøy som skulle vært ført på de ovenfor nevnte utvalgte lokasjonene, og det er derfor nødvendig å ta høyde for at samtlige av de data som inngår i lokasjon 00 og 26, kan være grunnlag for potensielle søkere til deltakelse i kongekrabbefangsten. I statistikken er det derfor tatt høyde for dette.

Det vises til vedlegg VI for detaljinformasjon om potensiell deltakelse basert på varierende kriterier. Det understrekes at resultatene kun må betraktes som estimater på hvor mange som vil kunne være i posisjon til å få deltakeradgang i kongekrabbefisket. Svakhetene ved lokasjonsstatistikken tilsier at det først er gjennom en søknadsrunde, hvor søker må dokumentere hvor vedkommende har fisket, at et nøyaktig mål på deltakelse kan fremkomme.

Hva angår tallene for hele Øst-Finnmark, vil disse måtte justeres litt ned som følge av at området vest for Nordkinn pr. i dag ikke er berørt av bifangst i noe særlig omfang, og derfor heller ikke anbefales inkludert i det område som skal legges til grunn for deltakelse.

4.5.3 Fiskeslag og redskapstype

Det må tas stilling til fiske etter hvilke fiskeslag i de aktuelle områdene som skal legges til grunn for deltakelse i kongekrabbefangsten. Dersom man velger å legge torskefiskeriene til grunn, må det vurderes hvorvidt kriteriet settes etter kun fiske etter torsk eller samlet torsk, hyse og sei i gjeldende områder. Antall potensielle deltakere går noe ned, dersom en bare legger torsk til grunn i forhold til å ta med torsk, hyse og sei samlet.

Å legge fiske etter torsk til grunn vil gi godt samsvar mellom redskapstype og bifangstproblematikk, siden det er garnfiskerne som må antas å ha hatt de største problemene som følge av kongekrabbens inntreden på de tradisjonelle fiskefeltene. Linefisket kan imidlertid også sies å i noen grad ha blitt berørt, men ikke i samme omfang som garnfisket.

Torskefisket med konvensjonelle redskap er i dag regulert med gruppe I og gruppe II. Arbeidsgruppen har ikke funnet det riktig å skille mellom disse gruppene med hensyn til grunnlag for deltakelse i kongekrabbefangsten. Dersom en fisker drifter i gruppe I eller II, og kan vise til en viss aktivitet, vil de plager som bifangst av kongekrabbe har medført være like skadelidende for begge grupper.

Rognkjeksfisket er et fiske som også i noen grad er berørt av bifangst av kongekrabbe. Arbeidsgruppen har imidlertid ikke funnet å kunne inkludere fiske etter rognkjeks som kvalifiserende for deltakelse i kongekrabbefangsten. Det må dessuten antas at de fleste av rognkjeksfiskerne også fisker torsk og som sådan kan fylle deltakerkrav på annen måte enn om fiske etter rognkjeks ble satt som et eget kriterium.

Arbeidsgruppen anbefaler å legge til grunn fiske etter torsk med garn i utvalgte lokasjoner, uavhengig av om fartøyet har hatt adgang til å delta i gruppe I eller II i fisket etter torsk. Det bør imidlertid vurderes hvorvidt en kan komme frem til en ordning som også til en viss grad kan tilgodese linefiskerne. Et alternativ kan være å danne to grupper, hvorav en hovedgruppe, heretter kalt gruppe X, som tar sikte på å inkludere garnfiskerne som er de mest berørte. Det dannes i tillegg en bigruppe, heretter kalt gruppe Y, søkes å inkludere andre som er noe mindre berørt av bifangstproblemene. Kvotenivået for de respektive gruppene må gjenspeile graden av berørthet av bifangstproblemene.

4.5.4 Referanseperiode

Det må tas stilling til hvilken tidsperiode med problemer med bifangst av kongekrabbe i andre fiskerier, som skal legges til grunn for deltakelse i en kommersiell fangst. På bakgrunn av at problemene har vart over noen år, er det naturlig å legge til grunn at fiskerne må ha hatt problemer over en viss tid for at det skal kvalifisere for deltakelse. Av vedlagte statistikk følger oversikt over deltakelse i fiske i 1998, 1999 og 2000. Siden det kan være naturlige årsaker til at et fartøy ikke har deltatt i gjeldende områder hvert av disse årene, er det grunn for å ikke kreve deltakelse samtlige 3 år. På den annen side, må det for å kunne finne frem til de mest aktive, kunne settes en minimumsdeltakelse.

Arbeidsgruppen finner det riktig å anbefale deltakelse i fisket etter torsk i minst 2 av de 3 siste år. For å unngå fare for posisjonering, ut fra en antagelse om at arbeidsgruppens innstilling kan bli lagt til grunn for en fastsettelse av forskrift, anbefaler arbeidsgruppen at opptjeningstid i 2001 begrenses frem til 1. september 2001. Fiske etter denne dato vil da ikke danne grunnlag for kvalifisering til deltakelse i kongekrabbefangsten. Grunnlag for deltakelse vil være 2 av årene 1999, 2000 eller 2001, dog begrenset til 1. september 2001.

4.5.5 Fartøystørrelse

Målsettingen med deltakerreguleringen er å sikre at de som er berørt av bifangstproblemene får delta i fangsten. Samtlige fartøy som fisker i gjeldende områder vil kunne påstå seg berørt. I denne sammenheng må driftsmønsteret til fartøyene vurderes, og mobilitet vil her være et element som må tillegges stor betydning. Målgruppen vil bestå av kystfiskefartøy som har begrenset mobilitet.

Det er nødvendig å foreta en vurdering av både en nedre og en øvre lengdegrense for deltakende fartøy. En nedre grense vil være nødvendig, med tanke på at fartøyet må kunne ha plass og redskap om bord for å kunne ta vare på krabben på en tilfredsstillende måte og dermed sikre den nødvendige kvalitet. En øvre grense vil være riktig å sette, siden større fartøy må anses å være så mobile at de har større muligheter enn de mindre til å unngå den kystnære bifangstproblematikken.

Det er foretatt statistikkjøringer av fartøy mellom henholdsvis 8 og 15 meter og 9 og 15 meter. Hva angår en nedre grense på 8 eller 9 meter, synes ikke dette å gi vesentlig forskjellig utslag i antall fartøy. Hva angår fartøystørrelse under 8 meter, må disse kunne anses som så vidt små at de vil være lite egnet til denne type fangst. Følgelig bør de ikke inngå i gruppen som får delta. Fartøy over 15 meter må anses å ha en mobilitet som gjør dem mindre avhengig av helt kystnær drift.

Arbeidsgruppen tilrår at et av kriteriene som settes for deltakelse i den kommersielle fangsten, er at fartøyet må være mellom 8 og 15 meter.

Et mindretall i arbeidsgruppen foreslår at det vurderes en dispensasjonshjemmel for fartøy over denne grensen, dersom det er særlige årsaker som måtte tilsi at disse også etter søknad kan gis adgang til å delta i fangsten.

4.5.6 Kvantumskrav

For å finne frem til de mest aktive fartøyene i områder preget av problemer med bifangst, kan det settes et minimumskrav til fisket kvantum i perioden som legges til grunn for deltakelse.

Av vedlegg VI fremgår ulike opsjoner med varierende kvantumskrav for tidligere fangst, henholdsvis intet kvantumskrav, 3 tonn, 5 tonn og 10 tonn. Kjøringene er gjort på både torsk, hyse og sei samlet og torsk separat.

Dersom man ønsker å sette et kvantumskrav, kan det være ønskelig å differensiere dette etter fartøystørrelse. Det faktum at fisket etter torsk med konvensjonelle redskap er regulert i to grupper med ulike kvotestørrelser, kompliserer imidlertid en slik vurdering betydelig.

Relevansen av å benytte differensiert kvantumskrav vil øke, dersom man legger et høyt krav til grunn. Enten man legger 5 eller 10 tonn torsk, eller samlet torsk, hyse og sei til grunn, må begge disse kravene anses som så liberale at samtlige aktuelle fartøy i målgruppen bør kunne fylle disse. Å sette et krav på mindre enn 5 tonn synes å være lite hensiktsmessig. 5 tonn kan tjene som et minimumskrav selv for de minste fartøyene. Konsekvensene ved å øke kravet for de største fartøyene, blir at man utelukker flere. Hele denne gruppen er relativt homogen, noe som kan tale for å sette samme krav uansett fartøystørrelse. Det bør heller ikke være et mål å utelukke så mange som mulig, med mindre dette går så vidt mye ut over lønnsomheten til de enkelte fartøy at den totale verdiskapingen reduseres vesentlig.

Ved adgangsbegrensning av seinotfisket, som er den siste adgangsbegrensning av fiskerier som er foretatt, ble det lagt til grunn et kvantumskrav på 10 tonn uavhengig av fartøystørrelse. Denne gruppen bestod av fartøy mellom 13 og 28 meter, hvilket gir en gruppe som er langt mindre homogen enn gruppen mellom 8 og 15 meter.

På denne bakgrunn synes det ikke som at det oppnås noen større grad av «rettferdighet» i utvelgelsen med å differensiere kvantumskravet, men snarere en komplisering. Arbeidsgruppen anbefaler derfor at det ikke settes differensiert kvantumskrav, men et krav om å ha fisket minst 5 tonn torsk i 2 av de 3 år som legges til grunn for deltakelse i hovedgruppen. For deltakelse i bigruppen anbefales at det legges til grunn et kvantumskrav på 3 tonn i 2 av de siste 3 år.

4.5.7 Driftstid

Det er vurdert hvorvidt fartøy i målgruppen som ikke fyller kvantumskravet bør kunne kvalifisere seg til deltakelse på annen måte. Et alternativ vil være å sette et visst krav til driftstid, eksempelvis krav om minimum deltakelse i 2 av de 3 år som legges til grunn, med et minimum på 5 ukers driftstid i 1 av disse årene. Å komme inn i fangsten som følge av driftstid vil bidra til å øke antall deltakende fartøy i gruppen, og følgelig redusere lønnsomheten for de som fyller kvantumskravet. På den annen side vil et driftstidskrav som alternativ, kunne bidra til å sikre at så mange som mulig av målgruppen gis adgang til deltakelse.

Etter en totalvurdering med hovedvekt på kompleksitet i dokumentasjonsomfanget, anbefaler arbeidsgruppen at driftstid ikke benyttes som et kriterium for å kvalifisere seg til å delta i kongekrabbefangsten.

4.5.8 Dokumentasjon

Den som vil søke om deltakelse i kongekrabbefangsten, må gjennom dokumentasjon kunne sannsynliggjøre at vedkommende fartøy faktisk fyller samtlige krav som settes til deltakelse. Fremleggelse av tilfredsstillende bryggeseddel kan være en form for dokumentasjon som kan dekke slik sannsynliggjøring. En sannsynliggjøring kan også tenkes gjennom en dokumentasjon fra Norges Råfisklag over hvilke kjøpere fartøyet har levert til. Ytre etat med lokale fiskerikontor kan dessuten bistå i lokalopplysninger om fiskemønster til de enkelte fartøy i området. Det må utarbeides instruks om håndtering av dokumentasjon til bruk for den instans som skal behandle søknadene om deltakelse.

4.5.9 Utskifting av fartøy

Fartøy som gis adgang til å delta i kongekrabbefangsten kan tenkes skiftet ut til annet fartøy. Arbeidsgruppen er av den oppfatning at ved utskifting til fartøy innenfor den størrelsesgrense som settes, må kunne gis adgang til å delta med erstatningsfartøyet, mot at adgangen til utskiftingsfartøyet faller bort. Ved utskifting til større fartøy enn 15 meter faller deltakeradgangen derimot bort også for erstatningsfartøyet. Ved salg av fartøyet ut av området til eier som ikke har deltakeradgang, må deltakeradgangen falle bort.

Det må utarbeides regler for utskifting/salg av fartøy som ivaretar ovenstående hensyn.

4.5.10 Nyrekruttering

Ved økning av kvotegrunnlaget eller som følge av endring i krabbens utbredelsesområde, må det vurderes hvorvidt dette gir grunnlag for deltakelse av nye aktører. Frigjorte kvoter som følge av utskifting, må vurderes benyttet til nyrekruttering som et alternativ til å inngå i kvoten til de som allerede er gitt adgang til å delta.

4.5.11 Eierbegrensninger

I fisket etter torsk i gruppe I ligger ingen begrensninger for hvor mange fartøy en eier kan delta med innenfor samme gruppe. Som en konsekvens av dette kan en eier også i utgangspunktet kvalifisere seg for deltakelse i kongekrabbefisket med mer enn et fartøy. Av hensyn til det begrensede kvotegrunnlaget på kongekrabbe og for at flest mulig av de berørte skal kunne gis adgang til å delta i fisket etter kongekrabbe, finner arbeidsgruppen det riktig å sette en begrensning på deltakeradgang i kongekrabbefisket slik at en eier kun kan delta med ett fartøy.

4.5.12 Fritidsfiske av kongekrabbe

Det ligger ikke innenfor arbeidsgruppens mandat å vurdere eventuell fritidsfiske på kongekrabbe. Sammensetningen av arbeidsgruppen tilsier heller ikke at dette er det riktige forum å ta opp dette spørsmålet i. Arbeidsgruppen vil imidlertid påpeke behovet for at denne problemstillingen blir utredet.

4.6 Forslag til regulering av deltakelse

Fisket etter torsk med konvensjonelle redskap, ble i sin tid adgangsbegrenset gjennom inndeling i to grupper, hvorav man i den ene gruppen søkte å inkludere de mest torskeavhengige fartøyene og i den andre gruppen de mindre torskeavhengige. Det kan være hensiktsmessig å regulere fangsten av kongekrabbe på samme måte, ved å skille mellom de som er sterkest berørt av bifangstproblemer gjennom aktivitet i kongekrabbens utbredelsesområde, og de som er mindre berørt.

I hovedgruppen, gruppe X, inkluderes de som fisker med garn og som fyller de strengeste krav som settes, og som derved er ansett for å ha en så vidt høy aktivitet i det utvalgte området at de må kunne anses som særlig berørt av bifangstproblematikken. I den øvrige gruppen, nedenfor kalt gruppe Y, inkluderes de som ikke kan vise til fullt så høy aktivitet i området, men som likevel kan vise til en viss aktivitet i angjeldende område innenfor referanseperioden på 3 år.

4.6.1 Regulering av deltakelse i 2002

4.6.2 Regulering av deltakelse etter 2002

Det legges til grunn at begge gruppene er lukket med utgangspunkt i deltakelsen i 2002. For deltakelse i kongekrabbefangsten i 2003 må følgende krav fylles:

4.6.3 Øvrige reguleringstiltak

Hva angår fordeling av kvoten mellom gruppene, må denne reflektere graden av bifangstproblemer. Følgelig må hovedtyngden av kvoten tildeles gruppe X og det resterende til gruppe Y. Arbeidsgruppen anbefaler at aktører i gruppe Y kan gis adgang til å ha inntil 50 % av den kvote som til­deles en aktør i gruppe X. Det legges også til grunn at utøvelsen av fisket i begge gruppene reguleres med lett overregulerte fartøykvoter ­differensiert etter fartøylengde.

Det må avsettes en tilstrekkelig andel av kvoten til forskningsformål.

Da det vil være viktig å tilstrebe økt kunnskap om kongekrabben, må det forskriftsfestes at de som blir gitt deltakelse i den kommersielle fangsten, skal kunne pålegges oppgaver knyttet til forskningsformål i tilknytning til fangsten.

Det må videre legges til grunn at fangst av kongekrabbe skal foregå med teiner. Det vil følgelig ikke være anledning til å fiske kongekrabbe med andre typer redskap.

4.6.4 Behandling av søknader

Arbeidsgruppen legger til grunn at Ytre etat ved Regionkontoret i Finnmark skal være behandlende instans av søknader til deltakelse i en kommersiell fangst av kongekrabbe. Dette kontoret har erfaring med organisering av forskningsfangsten og sitter med den kunnskap som vil være nødvendig med hensyn til vurdering av dokumentasjon av oppfyllelse av kriterier for deltakelse. Å tillegge dette kontoret denne relativt omfattende arbeidsoppgaven, krever at det tilføres de nødvendige ressurser for å kunne utøve oppgaven på en tilfredsstillende måte.

Fiskeridirektoratet sentralt vil ved en slik organisering være klageinstans.