7 Utenriksdepartementets lisensieringsoppgaver

Utenriksdepartementet har ansvaret for behandlingen av søknader om eksportlisens både når det gjelder forsvarsmateriell (liste I) og flerbruksvarer (liste II). I tvilstilfeller avgjør departementet om en vare eller teknologi er gjenstand for lisensplikt.

Departementets lisensieringsoppgaver er hjemlet i lov og forskrift (kap. 4). Lisensieringen baserer seg på gjennomføring av et regelverk, og er dette områdets direktoratfunksjoner. Det er samtidig helt avgjørende å sette lisensieringen i sammenheng med de overordnede sikkerhetsinteressene. Dette har vært avgjørende for at Utenriksdepartementet har ansvaret også for selve lisensieringen. For å kunne vurdere både tekniske, rettslige og kontrollmessige aspekter i forbindelse med søknader om eksportlisens er det nødvendig at departementet besitter adekvate ressurser og kompetanse, herunder teknisk ekspertise, sikre dataverktøy og langsiktige rammevilkår.

I tillegg til PSTs forebyggende virksomhet gjennomfører Utenriksdepartementet som forvaltningsorgan en aktiv informasjonsvirksomhet, herunder årlige seminarer, for å bidra til at eksportørene har tilfredsstillende kunnskap om regelverket og kontrollbestemmelsene.

Kontrollistene (liste I og liste II) er formelt en del av forskriftsverket. De er imidlertid ikke direkte skrevet inn i forskriften, men fremstår som selvstendige lister. På denne måten kan departementet foreta nødvendige endringer i listene ved behov. Forskriften gir utenriksdepartementet hjemmel til å foreta endringer i listene. Av hensyn til eksportørene er det departementets hensikt å begrense oppdatering av listene til en gang i året. Det kan imidlertid oppstå situasjoner som krever at listene må endres på kort varsel, f.eks. i tilfeller der det fattes vedtak i et av eksportkontrollregimene om å innføre kontroll på nye teknologier som er særlig utsatt i militær sammenheng. Informasjon om endringer blir umiddelbart lagt ut på departementets hjemmesider (www.eksportkontroll.mfa.no).

Kontroll med ikke-listede varer (generalklausuler)

Teknologisk utvikling innebærer at det alltid vil være varer og teknologi som ikke omfattes av varelistene, men som likevel kan ha et betydelig potensial i forbindelse med utvikling, produksjon eller bruk av masseødeleggelsesvåpen. For å kunne fange opp forsøk på å anskaffe ikke-listede varer for bruk i programmer for utvikling av masseødeleggelsesvåpen eller annen militær bruk, er det etablert såkalte generalklausuler («catch-all»).

Eksportkontrollforskriften angir tre slike generalklausuler.

Den første klausulen hjemler lisensplikt for enhver vare, teknologi eller tjeneste til militær bruk i land hvor det er krig, hvor krig truer eller hvor det er borgerkrig. Denne bestemmelsen har direkte utgangspunkt i Stortingets vedtak av 11.mars 1959.

Videre er det lisensplikt for enhver vare, teknologi eller tjeneste uavhengig av varelistene, når det er kjent eller burde vært forstått at de er beregnet, helt eller delvis for utvikling, produksjon, vedlikehold, lagring, spredning, deteksjon, identifikasjon eller destruksjon av kjernevåpen, kjemiske eller biologiske våpen, samt for utvikling, produksjon vedlikehold eller lagring av missiler som kan levere slike våpen. Denne kontrollen har fått økt betydning de siste årene, og representerer svært krevende saksbehandling hvor bruk av informasjon står sentralt.

Den tredje generalklausulen innebærer at det er lisensplikt for ikke-listede flerbruksvarer til land underlagt våpenembargo vedtatt av FNs Sikkerhetsråd når det foreligger opplysninger om at varene er ment for militær bruk. Dette er i tråd med konsensusvedtak i Wassenaar-samarbeidet, samt med EU-retten.

I praksis medfører generalklausulene at Utenriksdepartementet har hjemmel til å hindre enhver utførsel av varer og teknologi fra norske leverandører til uønsket militær bruk.

Kontroll med immateriell teknologioverføring

Immateriell overføring av sensitiv programvare, teknologi eller kunnskap kan bl.a. skje muntlig, eller ved skriftlig oversendelse (for eksempel via Internett). Immateriell teknologioverføring krever derfor andre kontrolltiltak enn den tradisjonelle grensekontrollen som utføres av Tollvesenet. De multilaterale eksportkontrollregimene har de siste årene drøftet tiltak som kan være effektive i denne sammenheng.

Det er bred enighet om at elektroniske leveranser av sensitiv programvare og teknologi representerer et svakt ledd i eksportkontrollen, og at deltakerlandene må kontrollere overføring av sensitiv teknologi gjennom lisensieringskrav på nasjonal basis.

I den norske eksportkontrollovgivningen omfattes immaterielle teknologioverføringer av det generelle regelverket. Slike overføringer krever tillatelse fra Utenriksdepartementet på samme måte som annen eksport av produkter, teknologi og tjenester omfattet av kontrollistene. Kontrollen skjer i nært samarbeid med næringslivet, og departementet legger stor vekt på informasjon og dialog også i dette spørsmålet.

Kunnskapsoverføring av sensitiv teknologi er et område som i økende grad står på den internasjonale dagsordenen. Flere land har f.eks. etablert mekanismer for å kontrollere hvilke studenter som får adgang til å studere teknologifag som er relevante i forhold til utvikling av masseødeleggelsesvåpen ved deres universiteter og utenlandske forskere før de får tilgang til forskningsinstitusjoner som driver med sensitiv teknologiforskning. Også på norsk side er det aktuelt å vurdere konkrete tiltak for å hindre at norske universiteter eller teknologiinstitusjoner overfører kunnskap som kan brukes til utvikling, produksjon og bruk av masseødeleggelsesvåpen.

7.1 Eksportkontroll av forsvarsmateriell

I samsvar med retningslinjene skal våpen og ammunisjon (kategori A-materiell) bare leveres til statlige myndigheter, eller til de som opptrer på vegne av myndighetene. Dette må dokumenteres. Eksportkontrollen omfatter ikke aktivitetene til det norske forsvaret. Det er gjort unntak fra reglene når utstyret skal brukes av norske styrker i utlandet, f.eks. i forbindelse med internasjonale operasjoner, under minerydding eller som ledd i kampen mot internasjonal terrorisme, eller når mottakeren er forsvarsmyndigheten i et NATO- eller EU-land. Forsvarsdepartementet er pålagt å rapportere om slik utførsel hvert år. Informasjon om forsvarets utlån og bruk av eget materiell i utlandet er reflektert i kapittel 9 i denne meldingen.

Regelverket stiller ikke krav om innhenting av tillatelse fra Utenriksdepartementet for markedsføring. Slik virksomhet er imidlertid så langsiktig og ressurskrevende at bedriftene normalt ønsker forhåndstilsagn om at eksportlisens kan påregnes før de anvender betydelige ressurser på markedsføring. Utenriksdepartementet vurderer anmodninger om forhåndstilsagn på samme måte som om det gjaldt konkrete lisenssøknader. Når det gis forhåndstilsagn, tas det alltid forbehold om at spørsmålet om eksportlisens vil bli vurdert i lys av situasjonen på det tidspunkt en konkret søknad foreligger.

Eksportkontrollforskriften åpner for at en utførselstillatelse kan tilbakekalles hvis lisensinnehaveren vesentlig misbruker tillatelsen, hvis det fremkommer nye eller endrede fakta, eller hvis det skjer endringer i politiske forhold i mottakerstaten eller området som vesentlig endrer det grunnlaget tillatelsen ble gitt på.

Konvensjonell våpeneksport er i utgangspunktet et nasjonalt ansvar og således en integrert del av de enkelte lands sikkerhetspolitikk. De siste årene er det likevel vokst frem et økt internasjonalt samarbeid og koordinering også på dette området. Denne utviklingen også har ført til en positiv utvikling når det gjelder større åpenhet om lands eksportaktiviteter, herunder også når det gjelder innsyn i landenes eksportpolitikk. På sikt er målet at denne åpenheten også skal bane vei for større ansvarlighet når det gjelder andre lands våpeneksport.

Samarbeidsavtaler

Ved underleveranser fra Norge til utenlandsk produsent i tilfeller hvor det foreligger en myndighetsgodkjent samarbeidsavtale mellom den norske og utenlandske bedriften kan Utenriksdepartementet fravike kravet om sluttbrukerkontroll. Når det ferdige produktet ikke fremstår som norsk, kan det reeksporteres etter samarbeidslandets eksportkontrollregler. Ordningen er ment å sikre norske bedrifters forutsigbarhet og gi troverdighet innenfor et konkurranseutsatt internasjonalt forsvarsmateriellmarked. Pr. 1. april 2009 foreligger det i overkant av 60 slike samarbeidsavtaler.

Oppfølgingsleveranser

Forsvarsmateriell har som regel en betydelig levetid, noe som krever at nødvendig vedlikehold, reparasjoner og leveranser av reservedeler må sikres over lang tid. Slike oppfølgingsleveranser er som regel en del av kontraktsvilkårene.

Kontroll med formidling mellom tredjeland

Det følger av eksportkontrollforskriften at handel, formidling eller annen bistand ved salg av militære varer og teknologi som omfattes av liste I fra et fremmed land til et annet, ikke er tillatt uten tillatelse fra Utenriksdepartementet.

Norge har engasjert seg aktivt internasjonalt for å oppnå enighet om felles kriterier som utgangspunkt for leverandørlands nasjonale kontroll med formidling av våpen. Hensikten er å sikre at lands nasjonale eksportkontroll ikke undergraves gjennom smutthull i form av formidlingsaktiviteter utenfor myndighetenes kontroll. Det er en målsetning at så mange land som mulig innfører kontroll med formidling. Det vil gjøre det vanskeligere for formidlere å operere utenfor myndigheters kontroll, bl.a. ved å utnytte land med svake kontrollsystemer.

Håndvåpen

Norske bedrifter produserer ikke militære håndvåpen, og slike våpen eksporteres dermed ikke fra Norge. Utførselen av håndvåpen omfatter i all hovedsak samle-, jakt- og konkurransevåpen til enkeltpersoner. Det kreves dokumentasjon som bekrefter at personer som kjøper et jakt-, konkurranse- eller våpen av samleverdi fra Norge har importtillatelse til å innføre våpenet, samt tillatelse til å eie eller bære slike våpen i importlandet, eller til autoriserte våpenforhandlere. I kapittel 9.5 gis det en oversikt over omfanget av denne eksporten.

Innenfor en rekke internasjonale fora arbeides det for å forebygge og bekjempe destabiliserende oppbygging og ukontrollert spredning av små og lette våpen. Ingen andre typer våpen forårsaker flere dødsfall og lidelser enn slike våpen som daglig anvendes i lokale og regionale konflikter. Håndvåpen er billige, lette å bære og enkle å smugle, og bidrar til både å forlenge og eskalere konflikter.

Norge arbeider aktivt innenfor en rekke internasjonale fora for at alle land skal gjennomføre en ansvarlig eksportpolitikk basert på heldekkende lover og regler. Målet er å sikre at hvert land skal ha effektive systemer som kontrollerer produsenter, leverandører, kjøpere, agenter og formidlere av små og lette våpen.

Klassifisering av forsvarsmateriell

Liste I er en nasjonal liste bestående av 20 kategorier forsvarsmateriell. Listen dekker varer og teknologi som er beskrevet på Wassenaars militære liste, og ivaretar således Norges internasjonale forpliktelser. Utgangspunktet er at alle varer innenfor de 20 kategoriene som er spesielt konstruert eller modifisert for militære formål er lisenpliktige.

I de fleste tilfeller vil det være klart om en vare omfattes av liste I og dermed er lisenspliktig ved utførsel. Det kan imidlertid oppstå tilfeller hvor det er vanskelig å avgjøre om varen er omfattet av liste I. En av grunnene til dette er at den teknologiske utviklingen de senere årene har ført til mer komplekse og sofistikerte varer, og at nyere teknologi med militære applikasjoner i større grad enn tidligere utvikles innenfor sivile teknologiprosjekter. I slike tilfeller vil departementet innehente vurderinger og råd fra relevante fagmiljøer, for eksempel Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), marinen, luftforsvaret, Forsvarets mikrobiologiske laboratorium eller Instutt for energiteknikk (IFE). Utenriksdepartementet har myndighet til å fatte endelige beslutninger i spørsmål om produktklassifisering og lisensplikt.

Når departementet har avgjort at en vare fanges av Liste I må det også gjøres en vurdering av om varen er å klassifisere som kategori A- eller B-materiell. Denne klassifiseringen slår fast utstyrets offensive eller defensive anvendelse. Den videre behandlingen av søknaden baserer seg på en vurdering av det endelige mottakerlandet når det gjelder innen- og utenrikspolitiske forhold i vedkommende land og område, dvs. identifisering av hvilken landgruppe det endelige mottakerlandet tilhører. Med utgangspunkt i Stortingets vedtak fra 1959 legges en rekke elementer til grunn i en slik vurdering, herunder om det er borgerkrig i mottakerlandet, om det er krig eller om krig truer i området, hensynet til menneskerettighetene og styresettet i mottakerlandet, politisk stabilitet, forholdet til naboland/region (territorielle krav, grensetvister osv.), samt den generelle sikkerhetssituasjonen (bl.a. forholdet til terrorisme).

Praktiseringen av Utenriksdepartementets retningslinjer kan beskrives som et erfaringsbasert system. Beslutninger om å klarere et land som mottakere av forsvarsmateriell fra Norge gjøres på grunnlag av konkrete søknader om eksportlisens. Som hovedregel vil en klarering av et land som mottaker av A- og B-materiell danne presedens for senere søknader om utførselslisens. En senere vesentlig endring av den politiske situasjonen i mottakerlandet eller i betingelsene som den opprinnelige tillatelsen ble gitt på vil imidlertid kunne tilsi et annet resultat på et senere beslutningstidspunkt. Utenriksdepartementet har også anledning til å tilbakekalle en utstedt lisens dersom slike vesentlige endringer skulle oppstå.

I tillegg til lisensplikten for varer som fanges av vareliste I er det lisensplikt for enhver vare, teknologi eller tjeneste til militær bruk i land hvor det er krig, hvor krig truer eller hvor det er borgerkrig, samt til land som er gjenstand for våpenembargo vedtatt av FNs sikkerhetsråd.

7.2 Eksportkontroll av flerbruksvarer

Eksportkontrollen av flerbruksvarer og tilhørende teknologi har først og fremst sivile bruksområder, men også viktig potensial når det gjelder utvikling og produksjon av masseødeleggelsesvåpen og konvensjonelle våpen. Dette kan bl.a. være visse kjemikalier, biologiske substanser, verktøymaskiner, lasere, gassovervåkingsutstyr, grafitt, høytrykksdyser, hydrofoner, måleutstyr, optisk materiale eller radarsystemer. En effektiv eksportkontrollpolitikk er avgjørende for å hindre slik eksport. I de senere årene har kampen mot terrorisme også ledet til et økt fokus på denne eksportkontrollen.

Alle land som deltar i de internasjonale ikke-sprednings- og eksportkontrollregimene forplikter seg til å gjennomføre nasjonal kontroll med utgangspunkt i felles varelister og retningslinjer. Utenriksdepartementets vareliste II er således en sammenstilling av de multilaterale eksportkontrollregimenes varelister på flerbruksvarer. Det er ressurskrevende for Utenriksdepartementet å sikre at varelisten er oppdatert og relevant til enhver tid.

Lisensierings- og kontrollarbeidet på nasjonalt plan skal avgjøre hva slags vare det søkes om å eksportere med tanke på mulig militær anvendelse, samt undersøke den endelige mottakeren og sluttbruken av varen. Også risikoen for overføring til bruk i militære aktiviteter i mottakerlandet inngår i departementets vurdering. Arbeidet med å bestemme om en vare eller teknologi omfattes av varelistene krever særskilt teknisk ekspertise. Liste II (flerbruksvarer) er omfattende og meget detaljert når det gjelder tekniske beskrivelser. Medlemslandene i de multilaterale eksportkontrollregimene har ved konsensus vedtatt at flerbruksvarene beskrevet på liste II er signifikante når det gjelder muligheten for utvikling, bruk eller produksjon av konvensjonelle våpen, masseødeleggelsesvåpen og bæremidler (missiler) for slike våpen. Tjenester knyttet til varer og teknologi på liste II omfattes også av lisensplikten.

Når departementet har bestemt at en vare fanges av liste II vil det gjøres en vurdering av den oppgitte sluttbruken og sluttbrukeren for å forsikre at hensikten med eksporten utelukkende er sivil bruk. Utenriksdepartementet har tilgang til omfattende informasjon fra ulike kilder, herunder informasjon som er utvekslet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene. Det gjøres også en vurdering av en rekke andre risikoforhold, bl.a. at varen kan komme på avveie, bli omadressert underveis eller overføres til militær bruk i mottakerlandet.

Dersom departementet kommer frem til at lisens kan innvilges, kreves dokumentasjon som bekrefter hva varen skal benyttes til og hvor den skal benyttes eller installeres. Det vurderes også om den varen som søkes utført, er relevant i forhold til den oppgitte sluttbruken, både hva angår teknisk kapasitet og mengde. I særlige tilfeller kan det også settes som vilkår at varen kan inspiseres av norske representanter uten forvarsel for å forsikre at bruken er i tråd med det som er forutsatt. Normalt vil imidlertid en utførsel som vurderes å representere slik grad av følsomhet, bli avslått på grunn av risikoen for at varen vil bidra til et sluttbrukerlands våpenprogram.

I tillegg til lisensplikten som gjelder for varer som er beskrevet på liste II, er det også lisensplikt for enhver vare uavhengig av listene dersom det er kjent eller burde vært forstått at varen skal inngå i utvikling eller produksjon av masseødeleggelsesvåpen eller bæremidler (missiler) for slike våpen. Slike generalklausul-saker stiller store krav til teknisk ekspertise og tilgjengelig informasjon om både sluttbruk og –bruker. Iran-forskriften om gjennomføring av FN-sanksjonene mot landet har ført til en betydelig økning av komplekse saker for behandling i departementet. Gjennomføring av generalklausulene krever også at det gis målrettet og tydelig informasjon til næringslivet og samfunnet generelt om disse lovbestemmelsene.

Risikoen for at slike varer kan havne i hendene på terrorister eller i skjulte masseødeleggelsesprogrammer innebærer at sluttbrukerkontrollen når det gjelder eksport av flerbruksvarer er mer utfordrende enn når det gjelder forsvarsmateriell. Årsaken er at dette i utgangspunktet dreier seg om handel med sivile varer hvor det også er viktig å ikke legge unødige hindinger i veien for den legitime handelen.

Søknaden blir avslått dersom et annet medlemsland i et av de multilaterale regimene har rapportert nektelse av en identisk søknad. Avslag på eksportsøknader og bakgrunnen for avslaget blir rapportert til det relevante eksportkontrollregimet. Det forutsettes at deltakerland ikke skal undergrave hverandres avslag ved å innvilge identiske søknader. Slike avslag må begrunnes i henhold til det aktuelle regimes retningslinjer. I tvilstilfeller, eller dersom det er nødvendig å innhente ytterligere informasjon, f.eks. om tekniske forhold, kan det innledes konsultasjoner mellom partene med sikte på å avklare om det dreier seg om en identisk søknad eller ikke .

For å sikre at Norge etterlever de omfattende forpliktelsene knyttet til kjernefysisk eksportkontroll, er det etablert særskilte retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader som omhandler visse særlig sensitive kjernefysiske varer.

Bevisstgjøring gjennom informasjon overfor eksportørene

En betingelse for å kunne gjennomføre en mest mulig effektiv eksportkontroll er at det er etablert et godt samarbeid og dialog med produsenter og leverandører av sensitive varer og teknologi. Samarbeid og tillit mellom myndighetene og eksportørene er særlig viktig når det gjelder kontrollen med immateriell teknologioverføring og etterlevelse av generalklausulene.

Departementet legger betydelig arbeid i å føre dialog med teknologibedrifter for å sikre at alle berørte er kjent med regelverket og har etablert interne rutiner for å sikre at disse etterleves i bedriften. I tillegg til kontakten mellom den enkelte bedrift eller eksportør og departementet, avholdes årlige orienteringsmøter for eksportørene.

Både de multilaterale eksportkontrollregimene og FNs Sikkerhetsråd har fattet vedtak og sanksjoner mot enkelte land som krever et nært samarbeid og dialog med potensielle teknologileverandører nasjonalt for å kunne etterleves. Dette innebærer at departementet må styrke sin dialog og informasjonsinnsats overfor norsk næringsliv.

Det legges vekt på å være tilgjengelig for næringslivet i det daglige arbeidet, både ved telefonkontakt, bruk av e-post og ved personlig kontakt. Også andre aktører i det nasjonale apparatet har kontakt med relevante eksportører og potensielle leverandører av sensitive varer i informasjonsøyemed, bl.a. Tollvesenet og Politiets sikkerhetstjeneste (PST).

Det er av stor betydning for norske teknologibedrifter og –institusjoner at norske myndigheter har tillit og troverdighet når det gjelder gjennomføring av en ansvarlig eksportkontroll. For å bidra til å sikre dette er informasjonsvirksomhet og etablering av etterlevelsesrutiner i relevante bedrifter en viktig oppgave for Utenriksdepartementet.

Informasjon om eksportkontrollen er også lagt ut på internett www.eksportkontroll.mfa.no. Det legges betydelig vekt på å øke offentlighetens kunnskap om eksportkontroll og ikke-spredning, og det arbeides fortløpende med å holde informasjonen på hjemmesiden oppdatert og relevant.