1 Innledning
1.1 Bakgrunnen for meldingen
Kulturdepartementet la i juni 1999 frem St.meld. nr 46 (1998–99), Digitalt fjernsyn. Departementet la her til grunn at etablering av et digitalt bakkenett for fjernsyn vil være positivt, først og fremst begrunnet i hensynet til vår tradisjon for allmennkringkasting og eksistensen av et godt riksdekkende, norskspråklig fjernsynstilbud. Stortingets flertall sluttet seg i behandlingen av meldingen til departementets positive vurdering av digitalt fjernsyn (Innst. S. nr. 53 for 1999–2000).
Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen ba samtidig departementet om å komme tilbake til Stortinget på egnet måte om utviklingen av et riksdekkende nett for digitalt fjernsyn.
Stortinget har senere behandlet spørsmål knyttet til digitalt fjernsyn og et digitalt bakkenett i forbindelse med kulturministerens muntlige redegjørelse om NRK 28. februar 2002 og St.meld. nr. 57 (2000–2001), I ytringsfrihetens tjeneste, jf. Innst. S. nr. 142 (2001–2002).
I St.meld. nr. 57 (2000–2001), I ytringsfrihetenes tjeneste, ble det gjort rede for hvilke sentrale hensyn som ville bli lagt til grunn for den forestående kunngjøringen av en konsesjon for drift av et digitalt bakkenett for fjernsyn. I tillegg inneholdt meldingen en detaljert gjennomgang av ulike teknologiske løsninger som kan benyttes for distribusjon av digitale fjernsynssignaler.
I kultur- og kirkeministerens redegjørelse om NRK 28. februar 2002 ble Stortinget ytterligere orientert om hvilke prinsipper som ville bli lagt til grunn for kunngjøringen av konsesjon for drift av et digitalt bakkenett for kringkasting. Opplegget for utlysning av konsesjon til utbygging og drift av digitalt bakkenett for fjernsyn var våren 2002 også gjenstand for offentlig høring. Det kom inn 31 høringssvar.
1.2 Forutsetninger
Departementet la i St.meld. nr. 46 (1998–99), Digitalt fjernsyn, til grunn at hensynet til allmennkringkasting og eksistensen av et godt riksdekkende, norskspråklig fjernsynstilbud tilsier etablering av digitalt jordbundet fjernsyn.
I meldingen ble det videre forutsatt at kringkasterne ikke kan avvikle sine analoge sendinger før dekningsgrad og utbredelsen av mottakerutstyr for digitalt fjernsyn svarer til dagens dekningsgrad for analoge sendinger. Imidlertid ble det åpnet både for at individuelle fjernsynskanaler kan avvikle sine analoge sendinger, og at analoge signaler kan avvikles i enkelte regioner etter på forhånd fastsatte kriterier. Departementet forutsatte videre at det ikke skal være en statlig oppgave å stå for finansiering og utbygging av et digitalt jordbundet nett for fjernsyn. Det statlige engasjementet skulle begrense seg til å regulere nettet og sikre norske allmennkringkastere gode rammevilkår.
Stortinget sluttet seg til departementets vurderinger, men ba departementet vurdere muligheten av å frigjøre frekvenser slik at man ved en eventuell utbygging av digitalt jordbundet fjernsyn kan tilby minst tre signalpakker med sikte på å gjøre nettet mer attraktivt for seerne.
Stortinget ba departementet arbeide videre med valg av sendeplattform i samarbeid med de ulike aktørene i markedet. Stortinget ba dessuten departementet om å vurdere satsing på fibernett eller eventuelle andre tekniske løsninger og understreket viktigheten av at regjeringen koordinerer arbeidet sitt på dette området.
I St. meld nr. 57 (2000–01), I ytringsfrihetenes tjeneste, gjorde departementet utførlig rede for status for ulike distribusjonsteknologier og hvilke anvendelsesområder disse egner seg for, slik Stortinget hadde bedt om ved behandlingen av St. meld nr. 46 (1998–99), Digitalt fjernsyn. Departementet redegjorde videre for hvordan et bakkenett vil kunne benyttes til regionale og lokale sendinger ved å operere med geografisk avgrensende «vinduer» i nettet. Departementet bekreftet dessuten at det i henhold til telemyndighetenes planer for frekvensbruk i Norge er mulig å bygge ut et digitalt bakkenett med 3 signalpakker, i tråd med Stortingets ønsker.
Departementet la også til grunn at det ved en kommersiell utbygging av et bakkenett bør forutsettes at nettet skal være tilnærmet landsdekkende. Det ble likevel åpnet for å benytte annen, supplerende distribusjonsteknologi enn bakkenett for å oppnå full riksdekning. Hovedformålet må være å sikre hele befolkningen tilgang til digitalt fjernsyn. Spørsmålet om hvilken teknologisk plattform som benyttes må praktisk sett være av underordnet betydning.
Stortingsflertallet sluttet seg til departementets drøfting av distribusjonsteknologi, men understreket særlig behovet for utbygging av nettet til full dekning, muligheten for vesentlig flere kanaler, kontroll over den fremtidige elektroniske programguiden og hensynet til lokalfjernsyn og en «åpen kanal». Flertallet understreket videre betydningen av at overgangen til den nye teknologien blir enkel å håndtere for publikum. Flertallet forutsatte også at et digitalt bakkenett skal finansieres av utbyggeren og føre til en reell forbedring i tjenestetilbudet for alle. Departementet ble dessuten bedt om en vurdering av hvordan nettet kan brukes for å sikre hele landet tilgang til bredbånd.
I kultur- og kirkeministerens redegjørelse om NRK for Stortinget 28. februar 2002 ble det varslet at regjeringen hadde revurdert modellen for utlysing av konsesjonen som ble lagt til grunn i St.meld. nr. 57 (2000–01), I ytringsfrihetenes tjeneste. Ut fra erfaringer gjort i andre land og råd fra Post- og teletilsynet og Statens medieforvaltning uttalte statsråden at konsesjonen etter kunngjøring vil bli tildelt én aktør som vil disponere all kapasitet i nettet.
1.3 Utlysning av konsesjon for bygging og drift av et digitalt bakkenett
Samferdselsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet kunngjorde 28. juni 2002 i fellesskap konsesjonen for utbygging og drift av et digitalt bakkenett for fjernsyn. Kunngjøringsteksten følger som utrykt vedlegg. Kunngjøringen er i samsvar med prinsippene Stortinget la til grunn ved behandlingen av redegjørelsen om NRK og St.meld. nr. 57 (2000–2001), I ytringsfrihetens tjeneste, jf. Innst. S. nr. 142 (2001–2002).
Kunngjøringen inneholdt følgende hovedelementer:
Konsesjonen skal omfatte frekvenskapasitet for tre signalpakker,
Konsesjonæren vil selv ha hånd om denne kapasiteten, forutsatt at hoveddelen av kapasiteten brukes til kringkasting og norske allmennkringkastere er sikret tilbud om kapasitet,
Nettet skal bygges ut til full landsdekning, men likevel slik at deler av landet kan dekkes med annen digital infrastruktur dersom dette er mer hensiktsmessig.
Ved fristens utløp 1. oktober 2002 hadde én søker – Norges televisjon AS (NTV) – søkt på konsesjonen. NTVs søknad følger meldingen som utrykt vedlegg. I søknaden forpliktet NTV seg til å bygge ut et tilnærmet landsdekkende nett (92 pst befolkningsdekning) med minst én signalpakke. I denne signalpakken ville NTV tilby NRK1 og NRK2, TV 2, «supertekst-tv», elektronisk programguide, døvetolktjeneste samt muligens ytterligere én fjernsynskanal. Alle som ønsket å benytte seg av NTVs tilbud ville motta gratis dekoder, forutsatt at man var villlig til å betale en årlig avgift til NTV på omkring 500 kr. NTV stilte som forutsetning for sin søknad at myndighetene aksepterer en rask avvikling av de analoge sendingene og at seere som ikke ville bli dekket av NTVs nett må basere seg på satellittmottak.
Departementet fant at det var et misforhold mellom størrelsen på den årlige avgiften til NTV og det innholdstilbud NTVs kunder ville få tilgang til. I møter med NTV oppfordret departementet derfor selskapet til å vurdere andre løsninger. Dette medførte at NTV i brev av 14. april 2003 la frem en revidert forretningsmodell for utbyggingen. Den viktigste endringen i modellen er at den årlige avgiften til NTV ble fjernet, mot at seerne selv betaler for dekoderen. NTVs reviderte planer beskrives nærmere i kap. 6 nedenfor.
1.4 Avvikling av de analoge sendingene
Etablering av et digitalt bakkenett forutsetter tildeling av frekvenstillatelsene i henhold til lov 23. juni 1995 nr. 39 om telekommunikasjon (teleloven) § 5–3 1 , samt anleggskonsesjon i henhold til lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven) § 2–2. I de respektive lovverk er konsesjonsmyndigheten lagt til henholdsvis Samferdselsdepartementet og Kultur- og kirkedepartementet. Departementene legger opp til evt. å tildele én konsesjon hjemlet i begge lovverk.
Det følger av lovverkene at den nærmere vurdering av NTVs søknad, herunder utforming av konsesjonsvilkår, ivaretas av de to departementene. Ansvaret for den endelige beslutning om eventuell konsesjonstildeling ligger også til disse departementene.
Bakgrunnen for at det likevel nå fremmes en stortingsmelding om temaet er primært NTVs forutsetning om at de analoge sendingene skal avvikles. NTVs planer innebærer at analoge sendinger vil være avviklet innen utgangen av 2007. En slik avvikling vil ha vesentlig betydning for en stor andel av fjernsynsseerne. Departementet ser det derfor som naturlig at Stortinget inviteres til å vurdere hvilke kriterier som bør være oppfylt før de analoge sendingene avvikles. Kriteriene vil danne rammen for forvaltningens senere vurdering av konsesjonssøknaden.
1.5 Sammendrag
Utbygging av digitalt fjernsyn skal være markedsbasert
Stortinget har forutsatt at en eventuell utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn må skje på markedets premisser. Det statlige engasjementet skal begrense seg til å regulere nettet og å sikre norske allmennkringkastere gode rammevilkår.
Det analoge bakkenettet til NRK1 dekker hele befolkningen. Et digitalt bakkenett vil sikre fjernsynsendinger til hele befolkningen. Det digitale bakkenett forutsettes å være tilnærmet landsdekkende. Det er imidlertid åpnet for å benytte annen, supplerende distribusjonsteknologi enn bakkenett for å oppnå full riksdekning.
Stortinget har tidligere bl.a. understreket at et digitalt bakkenett må føre til en reell forbedring i tjenestetilbudet for alle og at overgangen til den nye teknologien blir enkel å håndtere for publikum.
Disse forutsetningene er lagt til grunn for utlysningen av konsesjonen for utbygging og drift av et digitalt bakkenett for fjernsyn. NTV har som eneste søker forutsatt en hurtig avvikling av det analoge nettet. En slik avvikling får konsekvenser som gjør at det er naturlig å legge saken frem for Stortinget.
De politiske forutsetningene er beskrevet i kapittel 1.
Markedsforholdene for et digitalt bakkenett i Norge
Det er alminnelig antatt at all distribusjon av fjernsyn etter hvert vil skje digitalt. Et fjernsynstilbud til hele befolkningen forutsetter bruk av bakkesendere fordi verken kabel, satellitt eller andre distribusjonsformer vil kunne nå ut til alle. Skal man kunne opprettholde et fjernsynstilbud til alle også etter at digitaliseringen er gjennomført, kommer man ikke unna å bruke digitale bakkesendere i noen grad.
Departementet antar at det analoge bakkenettet over tid kan bli marginalisert, fordi det ikke er konkurransedyktig sammenlignet med kabel og satellitt. NRK vil på grunn av sitt allmennkringkasteroppdrag likevel måtte fortsette å betale for analog distribusjon, dvs. at NRK er tvunget til å videreføre en distribusjon som målt i kostnad per seer blir stadig dyrere inntil digitale nett eventuelt blir riksdekkende og forutsetningene for en avvikling foreligger. Parallell distribusjon er kostbar og vedlikeholdskostnader i det analoge nettet vil påløpe. Disse vil bli betydelige dersom nettet skal opprettholdes over lengre tid.
Tendensen internasjonalt er at en rekke land nå er i ferd med å legge til rette for og stimulere etablering av digitale bakkenett.
Kapittel 2 og 3 gir en redegjørelse for status på fjernsynsmarkedet nasjonalt og utviklingen internasjonalt.
Etablering av et digitalt bakkenett har en rekke fordeler
Det analoge nettet står overfor betydelige investeringer i vedlikehold og oppgradering de nærmeste 15 årene. Nåverdien av vedlikeholdskostnadene er tilnærmet like stor som nåverdien av investeringene i et digitalt nett. Dette utgjør i seg selv et argument for å erstatte det analoge nettet med et digitalt bakkenett.
I tillegg gir digitalt fjernsyn en rekke gevinster. Seerne får et bedre tilbud både teknisk og innholdsmessig. En avvikling av analoge nettet vil frigjøre verdifulle frekvensressurser. Distribusjon via bakkenettet har beredskapsmessige fortrinn. Bakkenettet vil kunne bidra til Internett-tilgang i distrikts-Norge. Et digitalt bakkenett vil dessuten kunne virke stimulerende på konkurransen i flere markeder.
Kapittel 4 redegjør for momenter som taler for etablering av et digitalt bakkenett.
Staten må sikre at belastningene ved en rask avvikling av det analoge bakkenettet blir beskjedne
Stortinget har forutsatt at et bakkenett skal bygges ut på markedsbaserte vilkår. NTV er den eneste søkeren på konsesjonen og følgelig den eneste interessenten som har ønsket å påta seg utbygging av nettet. For NTV er utsiktene til å kunne skru av de analoge sendingene en helt avgjørende del av motivasjonen og en forutsetning for prosjektets lønnsomhet. Dersom staten ikke aksepterer rask analog avvikling vil NTVs prosjekt neppe være interessant for TV2 og NRK.
En avvikling av de analoge sendingene vil innebære en belastning for mange seere i form av en engangsutgift til en mottaker (som idag koster 1300 til 1500 kr). For at staten skal kunne akseptere at de analoge sendingene blir avviklet må seernes og statens grunnleggende interesser være ivaretatt. Departementet mener at engangsutgiften seeren påføres er akseptabel, gitt at følgende kriterier for analog avvikling er oppfylt:
Hele befolkningen skal ha tilbud om digitale fjernsynssignaler
Overgangen til digitalt fjernsyn må representere en merverdi for seerne – NRKs sendinger skal være et gratistilbud
Anskaffelseskostnadene for mottakerutstyr skal være begrensede
Publikum skal ha reell tilgang til mottakerutstyr og teknisk assistanse
Beredskapshensyn skal være tilfredsstillende ivaretatt
Behovene til lokalfjernsynssektoren må være ivaretatt og det må legges til rette for en «åpen kanal»
Kriteriene for analog avstengning er nærmere beskrevet i kapittel 5.
NTVs forretningsplan og dens økonomiske konsekvenser
Departementet anser NTVs søknad for i hovedtrekk å være i overensstemmelse med vilkårene i utlysingsteksten og de skisserte kriteriene for analog avvikling.
Departementet har foretatt en grundig kvalitetssikring av de forretningsmessige sidene av NTVs prosjektplan og anser det økonomiske fundamentet for prosjektet for tilfredsstillende. NTV rår over de administrative ressurser som er nødvendige for å gjennomføre prosjektet. Digitale fjernsynssendinger vil bli videreført selv om NTV skulle gå konkurs. Departementet er på dette grunnlag innstilt på at konsesjonen kan tildeles og at analog distribusjon kan avvikles, forutsatt at kriteriene nevnt ovenfor er oppfylt.
Isolert sett innebærer selve etableringen av et digitalt nett i første omgang kostnader. De betydeligste gevinstene utløses først ved avvikling av de analoge fjernsynssendingene. En hurtig avvikling av det analoge nettet, slik NTV legger opp til, er i samfunnets interesse fordi det reduserer perioden med kostbar parallell analog og digital distribusjon og frigjør potensielt verdifulle frekvensressurser
Dersom det ikke blir bygget et digitalt bakkenett nå, står man i realiteten overfor to alternativer. Det ene er å videreføre dagens analoge nett med betydelige vedlikeholdskostnader. Det andre alternativet er en statlig finansiert, hel eller delvis utbygging av et digitalt bakkenett på et senere tidspunkt. Begge disse alternativene fremstår som mindre fremtidsrettede enn NTVs modell.
Vurderingen av NTVs søknad og de økonomiske konsekvensene av forretningsplanen er gjort rede for i kapittel 6 og 7.
Fotnoter
Tilsvarende bestemmelse er foreslått videreført i ny Lov om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) § 6–2, jf. § 6–3 som etter planen trer i kraft sommeren 2003 og erstatter lov om telekommunikasjoner.