7 Økonomiske og administrative konsekvenser

7.1 Generelt

Stortingets forutsetning om markedsbasert utbygging av et digitalt bakkenett overfører i utgangspunktet risikoen og kostnadene ved investering i kostbar infrastruktur til konsesjonæren. I NTVs forretningsmodell er det lagt opp til en styrt og hurtig avvikling av de analoge sendingene, noe som i realiteten innebærer at utbygger og publikum deler noen av belastningene i prosjektet.

Isolert sett innebærer selve etableringen av et digitalt nett i første omgang kostnader. De betydeligste gevinstene utløses først ved avvikling av de analoge fjernsynssendingene. En hurtig avvikling av det analoge nettet, slik NTV legger opp til, er imidlertid også i samfunnets interesse fordi det forkorter perioden med kostbar parallell analog og digital distribusjon og frigjør potensielt verdifulle frekvensressurser.

7.2 Økonomiske konsekvenser for private husholdninger

En avvikling av de analoge sendingene medfører at de husstander som i dag baserer seg på mottak via dette nettet for sine hovedapparater (anslagsvis 600 000) eller tilleggsapparater (mellom 500 000 og 700 000) må velge mellom NTVs tilbud, satellitt eller kabel. Dersom man forutsetter at seerne må investere i mottakere til samtlige av dagens omlag 600 000 hovedapparater og 500–700 000 biapparater som i dag er knyttet til det analoge bakkenettet, vil kostnaden for de berørte husstanden ligge på mellom 1,4 og 1,9 mrd kroner totalt. Dette anslaget er basert på dagens priser for mottakere. Det er ikke usannsynlig at utbredelsen av digitalfjernsyn generelt og konkurranse mellom de ulike distribusjonsplattformene spesielt kan presse prisene ned.

Avveininger mellom pris og fjernsynstilbud vil være utslagsgivende for hvilken plattform disse husstandene etablerer et kundeforhold til. Mot en engangsutgift på 1300–1500 kr for dekoderen (pluss eventuelt et mindre etableringsgebyr for NTV-kortet) vil husstander som velger NTV få tilgang til NRK1, NRK2, TV2, lokalfjernsyn og eventuelle andre kanaler som ønsker gratis formidling.

Husstander som velger kabel- eller satellittplattformene vil for et utlegg på omlag 500 kroner per år få tilgang til en kanalpakke som kan sammenlignes med det tilbud man vil kunne motta gratis via NTV, jf oversikt over priser og innhold for grunnpakker på kabel- og satellittplattformene i vedlegg 3. I tillegg kommer utgifter til mottakerutstyr, dvs. dekoder og eventuell parabolantenne.

Departementet forutsetter at en avvikling av de analoge sendingene erstattes av digitale tilbud som representerer en merverdi for seerne. NTVs prosjekt vil innebære at hele befolkningen får tilgang til NRK 2. Flere får tilbud om flerkanalfjernsyn. Digitaliseringen åpner dessuten for portabelt og mobilt mottak, forbedret tekst-tv, tilbud om nye tjenester etc. På lengre sikt kan digitalt fjernsyn bidra til å inkludere større deler av befolkningen i det moderne informasjonssamfunnet. Det er også sannsynlig at de fleste vil oppleve bedre lyd- og bildekvalitet. Departementet vil føye til at om lag halvparten av de 600 000 husstander som i dag baserer seg på mottak via det analoge bakkenettet kun mottar NRK1 og TV 2, de øvrige får i tillegg inn TVNorge og/eller NRK2.

Ved en eventuell tildeling av konsesjon vil departementet anmode NTV, i den fylkesvise utbyggingen av bakkenettet, om å prioritere regioner der NRK2 ikke distribueres.

7.3 Økonomiske konsekvenser for kringkastingsvirksomhet

Investeringskostnadene for etablering av et digitalt bakkenett med én signalpakke og 92 pst dekning er i underkant av 1 mrd. kroner. For et nett med tre signalpakker vil det totale investeringsbehovet være i størrelsesorden 1,4 mrd. kroner. Kringkasternes distribusjonskostnader (kostnad per kanal) blir som regel redusert ved digital distribusjon. Besparelsen henger sammen med at frekvensressursene utnyttes bedre.

Det er ikke mulig å presentere sikre tall for leiepris i et digitalt bakkenett før det eventuelt foreligger ferdig forhandlede avtaler om distribusjon mellom netteier, NTV og kringkasterne. Kringkasternes besparelse vil dessuten avhenge av i hvilket omfang det digitale nettet bygges ut. Bygges nettet ut med tre eller flere signalpakker vil mange kringkastere dele regningen. Dersom nettet bygges ut med kun én signalpakke vil kostnadene per kanal ikke bli vesentlig lavere enn dagens nivå i det analoge nettet. Kostnadene vil antakelig likevel være lavere enn kostnadene for distribusjon i det analoge nettet i de kommende år, når man tar hensyn til vedlikeholdsbehovet i det analoge nettet, jf omtale av dette i kap. 7.9 nedenfor.

I overgangsfasen med parallelle digitale og analoge sendinger vil kringkasterne få høyere distribusjonskostnader enn i dag. Dette er bakgrunnen for at NTV legger opp til å gjøre denne perioden så kort som mulig.

7.4 Konsekvenser av en eventuell avvikling av NTV

Et digitalt bakkenett vil trolig møte hard konkurranse fra kabel og satellitt om kundene som må forlate det analoge bakkenettet. Det er ikke gitt at brorparten av disse husstandene vil velge å knytte seg til NTV.

Distribusjon av fjernsynssignaler utgjør hovedinntektene i NTVs forretningsmodell. En vesentlig andel av selskapets inntekter vil være sikret gjennom distribusjon av NRK og TV2s signaler. Dersom NTVs forretningsmodell skulle vise seg ikke å være lønnsom, vil selskapet i verste fall bli avviklet. I og med at NTV er organisert som et aksjeselskap vil eiernes risiko normalt være avgrenset til mulig tap av innskutt egenkapital.

NTV vil kun ha kontroll over adgangskontrollsystemet i nettet, ikke det fysiske senderanlegget. TV 2 og NRK vil garantere for leie av kapasiteten i signalpakke 1 overfor netteieren i hele konsesjonsperioden. Dersom NTV skulle gå konkurs, vil TV 2 og NRK måtte betale leie direkte til netteier, som på sin side vil være forpliktet til å formidle NRK/TV 2s sendinger. Seerne vil følgelig være garantert tilgang til NRK/TV 2s sendinger, uavhengig av NTV.

Ved en eventuell konkurs hos NTV, vil seerne trolig få tilgang til alle de kanaler som fortsatt vil betale netteier for distribusjon. Et selskap som kjøper et eventuelt konkursbo vil kunne overta kontraktene med innholdsleverandørene. Kontraktene vil sikre det nye selskapet inntekter uten at det er forpliktet til å overta NTVs gjeld. Det er følgelig ikke usannsynlig at virksomheten vil bli videreført selv om NTV skulle gå konkurs. Det er i første rekke kreditorer og eiere som risikerer tap dersom NTV får økonomiske problemer.

7.5 Særlig om NRK

NRKs eierskap i NTV vil innebære en viss tapsrisiko, fremst i form av innskudd av egenkapital i selskapet. NTV vil dekke sitt kapitalbehov via lånegarantier eller egenkapitalfinansiering fra eierne, NRK og TV 2.

Størrelsen på NRKs innskudd i NTV er ikke endelig fastlagt. Det er likevel sannsynlig at det vil holdes innenfor en ramme av 100 mill kroner. Selskapet vil finansiere deltakelsen i NTV dels gjennom bruk av egne midler, dels gjennom eksterne lån. En eventuell avvikling av NTV uten verdier igjen i selskapet vil derfor innebære et tap for NRK på maksimalt 100 mill kroner. Et slikt tap vil belaste NRKs resultater og egenkapital. NRK hadde ved utgangen av 2002 en egenkapital på ca 1 430 mill kroner. Et tap i denne størrelsesorden vil isolert sett medføre en reduksjon på under 10 pst av egenkapitalen. Et slikt finansielt tap vil NRK kunne bære uten at dette vil påvirke NRKs øvrige virksomhet vesentlig.

Som nevnt vil NRK tilby eieren av nettet garanti for sin andel av kapasiteten i signalpakke 1, slik at selskapet er sikret distribusjon uansett hvordan NTV klarer seg i markedet.

NRK regner med å øke sine inntekter fra kringkastingsavgiften som følge av redusert tyvtitting. Ved utgangen av 2001 var det 1 745 000 lisensbetalere. Man regner med at om lag 9,5 pst av husholdningene ikke betaler kringkastingsavgift. Dersom man går ut fra at 2 pst av alle norske husholdninger ikke har fjernsynsapparat, representerer tyvtitting tapte inntekter på minimum 250 mill kroner årlig. NTV legger opp til kryptering av sendinger slik at seerne må ha et smartkort for at mottakeren skal kunne lese fjernsynssignalene. Ved å sammenholde NTVs kundelister med registeret over lisensbetalere, vil det være mulig å identifisere abonnenter som unnlater å betale kringkastingsavgift. Selv om man ikke har noen metode for å identifisere husholdninger som baserer seg på mottak via kabel og satellitt, antas etablering av et bakkenett å gi en betydelig økning av lisensinntektene. Dette forutsetter imidlertid at Datatilsynet ikke har innsigelser til at man kobler sammen NTVs kundelister med registeret over lisensbetalere.

7.6 Særlig om TV 2

TV 2 har kun konsesjon for drift av kringkasting i det analoge bakkenettet, jf kringkastingsloven § 2–1. Dette betyr at kanalen må ha ny konsesjon for å kunne sende i et digitalt bakkenett. Tilsvarende gjelder for alle andre norske kringkastere (med unntak av NRK).

I TV 2s konsesjon for analog kringkasting er selskapet pålagt konsesjonsvederlag og programforpliktelser. Det faktiske grunnlaget for disse forpliktelsene er at selskapet er gitt rett til å disponere en knapp ressurs. I et digitalt nett vil det være plass til langt flere tilbydere enn i det analoge. Med konkurranse fra andre reklamefinansierte kanaler i et digitalt bakkenett, vil TV 2 miste sin særstilling som eneste reklamefinansiert fjernsynskanal med riksdekning. Det følger av dette at grunnlaget for å pålegge særskilte konsesjonsvilkår overfor TV 2 eller andre enkeltkonsesjonærer svekkes i et digitalt bakkenett, dersom dette nettet bygges ut på en måte som gir andre norske kringkastere tilsvarende distribusjon som TV 2.

7.7 EØS-avtalens regler om offentlig støtte

Kultur- og kirkedepartementet har i samarbeid med Nærings- og handelsdepartementet vurdert en eventuell konsesjonstildeling til NTV i forhold til EØS-avtalens bestemmelser om offentlig støtte. Utgangspunktet for problemstillingen er at NRK, som eier 50 prosent av aksjene i NTV, er statlig eiet og finansiert.

Departementet har lagt til grunn at NRKs investering i NTV ikke utgjør offentlig støtte så lenge kapitalinnskuddet baserer seg på markedsmessige kriterier. Med andre ord er kravet at NRK får en avkastning på kapitalen som også en privat investor ville ansett som tilfredsstillende. Departementet er dermed av den oppfatning at investeringen tilfredsstiller kravene til den såkalte «private investor testen», jf EFTAs overvåkingsorgans (ESA) retningslinjer for offentlig støtte Kap. 19 og 20. Kapitalinnskuddet vil i et slikt tilfelle være å betrakte som en ren investering og dermed uproblematisk i forhold til EØS-avtalens bestemmelser om offentlig støtte. Departementet legger videre til grunn at det i en eventuell konsesjon tydelig vil kommuniseres at staten ikke vil skyte inn kapital for å redde selskapet ved økonomiske problemer eller garantere for låneopptak på vegne av NTV.

Departementet har også lagt vekt på at NRK og TV 2 er sidestilte investorer i prosjektet. TV 2s deltakelse i NTV tilsier i seg selv at NTV er basert på forretningsmessige prinsipper. På dette grunnlag har departementet konkludert med at NRKs engasjement i prosjektet er markedsbasert og forenlig med EØS-avtalens regler for offentlig støtte. Etter departementets syn er det derfor ikke nødvendig å få ESAs forhåndsgodkjennelse av saken.

NRK vil måtte stille garantier overfor Norkring for distribusjon av egne sendinger. Distribusjon av allmennkringkasting antas å ligge trygt innenfor rammene som er gitt i retningslinjene for statsstøtte til allmennkringkasting 1 . Departementet går ut fra at Norkring ville kreve en tilsvarende garanti uavhengig av hvilket selskap som innehar konsesjonen og legger til grunn at den eventuelle fordelen garantien utgjør for NTV er uproblematisk i statsstøttesammenheng.

7.8 Øvrige økonomiske konsekvenser

Avvikling av de analoge sendingene vil frigjøre potensielt verdifulle frekvensressurser. Disse frekvensene vil kunne benyttes av aktører som vil tilby befolkningen tilgang til nye, mobile tjenester. For norsk næringsliv kan dette ha ringvirkninger i form av ny virksomhet og økt verdiskapning.

Avvikling av de analoge sendingene er en forutsetning for en markedsbasert utbygging av et digitalt bakkenett. Et slikt nett vil legge til rette for større konkurranse i markedene for henholdsvis tilbud av kringkastingstjenester og distribusjon av fjernsyn.

Et digitalt bakkenett vil bidra til å lette utbredelsen av bredbånd i distriktene, særlig gjennom utnyttelse av felles infrastruktur og mottakerutstyr.

7.9 Økonomiske konsekvenser dersom de analoge sendingene ikke avvikles

I beskrivelsen over av de økonomiske og administrative konsekvenser av å avvikle de analoge sendingene har departementet primært fokusert på de direkte virkninger av å avvikle de analoge sendingene. Dette kan i noen grad skjule de faktiske konsekvensene av denne beslutningen.

Dersom det ikke blir bygget et digitalt bakkenett i tråd med NTVs opplegg, vil man i realiteten stå overfor to alternativer. Det ene er å videreføre dagens analoge nett. Det andre alternativet er en statlig finansiert hel eller delvis utbygging av et digitalt bakkenett på et senere tidspunkt.

En videreføring av dagens analoge nett er lite hensiktsmessig, tatt i betraktning bl.a. de betydelige vedlikeholdskostnader som vil påløpe, samt at digital distribusjon er mer frekvenseffektivt og åpner for et bredere tilbud av tjenester. Investeringsbehovet i det analoge nettet er anslått til 1,1–1,4 mrd. kroner de neste 15 årene. På grunn av sitt begrensede tilbud, vil det analoge nettets markedsandel antakelig fortsette å falle. Samtidig påløper driftskostnadene uavhengig av hvor mange som faktisk benytter nettet, slik at distribusjonskostnaden per bruker vil bli uforholdsmessig høy etter hvert som nettet mister markedsandeler. Hovedbyrden av reinvesteringene i det analoge nettet vil falle på NRK, noe som kan medføre et behov for økning av kringkastingsavgiften.

Det andre alternativet er en statlig finansiert utbygging av et digitalt nett på et senere tidspunkt. En minimumsløsning ville da kunne være å bygge et bakkenett som kun dekket satellittskyggeområdene. Kostnadene ved et slikt nett har blitt anslått til noe over halvparten av hva det vil koste NTV å bygge ut et nett med én signalpakke med 92 pst dekning. Samtidig ville man også måtte bruke ressurser på å vedlikeholde det analoge nettet i ytterligere noen år. Tilbudet seerne ville fått med et slikt nett ville dessuten være dårligere enn det NTV antakelig vil kunne gi. Man vil heller ikke få realisert de konkurransemessige gevinster som er knyttet til byggingen av et tilnærmet landsdekkende digitalt alternativ til satellitt og kabel som er beskrevet ovenfor.

7.10 Totalkostnadsvurdering

Departementet legger til grunn at nåverdien av nødvendige investeringer til oppgradering og utskiftning av det analoge bakkenettet ligger på mellom 900 mill og 1,3 mrd kroner 2 . Dette tilsvarer spennet i nåverdi ved investering i et digitalt bakkenett for fjernsyn med henholdsvis 1 eller 3 signalpakker.

Verdien av frigjorte frekvensressurser samt merverdien seerne vil få ved et digitalt bakkenett må vurderes opp mot de totale utgiftene husstandene vil få som følge av avviklingen av det analoge nettet. Dersom man forutsetter at seerne må investere i mottakere til samtlige av dagens omlag 600.000 hovedapparater og 500–700.000 biapparater som i dag er knyttet til det analoge bakkenettet, vil totalkostnaden ligge på mellom 1,4 og 1,9 mrd kroner. Den positive verdien av etableringen av et digitalt bakkenett med påfølgende avvikling av det analoge nettet (særlig verdien av frigjorte frekvensressurser og forbrukernes verdsettelse av kvaliteten på det nye tilbudet) er vanskelig å anslå. Prisingen kabel- og satellittplattformene har lagt seg på tyder på at befolkningens betalingsvilje for å få et utvidet fjernsynstilbud generelt er høy. Befolkningens betalingsvillighet for forbrukerelektronikk er også generelt høy. De fleste husstander vil antakelig oppleve en engangsutgift på mellom 1300 og 1500 kroner som overkommelig. Tabell 7.1 nedenfor gir en tabellarisk fremstilling av kostnadnytte ved fortsatt analog distribusjon og etablering av et digitalt bakkenett med påfølgende avvikling av analog distribusjon via bakkenettet.