4 Nærmere om bakgrunnen for å bygge et digitalt bakkenett for fjernsyn

4.1 Generelt

I dette kapitlet redegjør departementet for hvorfor det er ønskelig at det blir bygget et digitalt bakkenett i Norge. Bakkenettets mediepolitiske relevans er primært knyttet til at det kan stimulere til økt mediemangfold og et bredere tilbud av fjernsyn til hele befolkningen. Departementet viser til St.meld. nr. 57 (2000–2001), I ytringsfrihetenes tjeneste, jf. Innst. S. nr. 142 (2001–2002), der disse målene ble nærmere utdypet.

Departementet viser også til Ytringsfrihetskommisjonen (NOU 1999. 27; «Ytringsfrihed bør finde Sted»), som foreslo at staten bør være underlagt et såkalt «infrastrukturkrav». Det ligger i dette at staten aktivt bør legge forholdene til rette for at befolkningen har tilgang til flest mulig åpne kanaler for meningsytringer. På fjernsynsområdet kan dette utlegges som en plikt for myndighetene til å sikre hele befolkningen tilgang til et basistilbud av fjernsynskanaler. Infrastrukturkravet vil bli nærmere drøftet i stortingsmeldingen om ytringsfrihet som planlegges lagt fram i løpet av 2003.

Et digitalt bakkenett kan i tillegg ha virkninger med relevans for andre politikkområder enn mediepolitikken, bl.a. ved at det på sikt vil kunne inkludere nye deler av befolkningen i det moderne informasjonssamfunnet og fremme tilbudet av bredbånd i distrikts-Norge.

4.2 Digitaliseringsprosessen innen fjernsyn

4.2.1 Generelt om digitalteknologien

Den digitale teknologien har erstattet den analoge på en rekke områder de siste 20 årene. Mens tele- og kringkastingssektorene historisk sett har anvendt analog teknologi, har IT-sektoren hatt utspring og forankring i digital teknologi. De senere årene har også telesektoren i tiltakende grad tatt i bruk digital teknologi.

Kringkastingssektoren har vært preget av en noe langsommere utvikling. Produksjon av kringkastingsprogrammer skjer riktignok allerede i stor grad ved hjelp av digital teknologi. Også distribusjon av fjernsyn skjer i noen grad via digitaliserte nett. Dette gjelder først og fremst satellittnettene, som i Norge har vært heldigitale siden 2001. Også kabelnettene er i ferd med å bli digitalisert, men her går utviklingen vesentlig saktere. Bakkenettet er det eneste distribusjonsnett for fjernsyn som fortsatt utelukkende benytter analog teknologi.

Selve mottaket av fjernsynssignaler er i liten grad digitalisert. Det finnes fjernsynsapparater med integrert digital tuner tilgjengelig, men disse er foreløpig kostbare og derfor lite utbredte. De fleste som tar inn digitalt fjernsyn må derfor ha en separat dekoder som kan konvertere de digitale signalene til et analogt format.

I løpet av noen år vil sannsynligvis hele verdikjeden i fjernsynsmarkedet være heldigitalisert. Det vil si at både produksjon, distribusjon og mottak av fjernsyn vil skje digitalt. Den digitale teknologen har en rekke fortrinn, som gjør at både programprodusenter, kringkastere, distributører og seere vil være tjent med et teknologiskifte. Digitalteknologiens viktigste fortrinn er at alle typer informasjon enkelt kan kopieres, bearbeides og distribueres.

Disse fortrinnene gjør at kringkastings-, tele- og IT-sektorene etterhvert trolig vil få en felles basis i digitalteknologien. Dette legger til rette for delvis utvisking av grensene mellom disse ulike sektorene, en utvikling som ofte kalles konvergens .

Digitaliseringen innebærer at utbyggingen av ulike nett i noen grad kan samordnes slik at såkalt nettsynergi oppstår. Fjernsynsnett krever helt andre egenskaper enn private nett som telefonnett og lukkede nett (for eksempel ulike nødsamband og forsvarets nett). Kringkasting av fjernsyn krever et nett som kan formidle store mengder data samtidig til et stort antall mottakere (hele befolkningen). Gitt forutsetningen om riksdekkende distribusjon, eksisterer det ikke alternativer til analoge eller digitale bakkenett for fjernsyn.

Dette innebærer likevel ikke at en utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn ikke vil kunne ta ut samordningsgevinster. For eksempel ligger det en åpenbar gevinst i at eksisterende infrastruktur kan utnyttes ved etableringen av et digitalt bakkenett. Konsesjonæren vil dessuten sannsynligvis utnytte eller leie ut overkapasitet i nettet nattestid, når fjernsynstrafikken tradisjonelt er lav. Fjernsynsselskap og andre aktører som formidler innhold i nettet vil etter all sannsynlighet og i økende grad utnytte bl.a. telefonnettet og GSM-nettet som returkanal i den grad man ønsker respons fra seere og kunder. Det er sannsynlig at byggingen av et digitalt bakkenett vil stimulere tilbudet av bredbånd i distriktene, jf. kap. 4.3.7. Departementet viser for øvrig til at regjeringen legger fram en stortingsmelding om bredbånd høsten 2003 som inneholder en samlet og detaljert redegjørelse for samordning av nett og nettsynergi i Norge.

Det pågående teknologiskiftet i fjernsynsmarkedet vil på noen års sikt innebære at de aller fleste seere vil nyte godt av et større og mer mangfoldig tilbud av programmer og andre digitale tjenester. Departementet betrakter digitalisering av kringkastingssektoren som en uunngåelig, men samtidig en positiv utvikling. Utfordringen for myndighetene blir følgelig å ta stilling til på hvilken måte dette teknologiskiftet bør skje i Norge, og i hvilket tempo.

De aller fleste fjernsynsapparater i Norge er analoge. Som nevnt må seerne for å kunne ta inn digitale sendinger ha en dekoder som konverterer de digitale signalene til et analogt format. Behovet for dekoder gjelder på alle digitale plattformer. De som i dag ser digitalt fjernsyn via satellitt eller kabel har allerede foretatt en slik investering. Dekodere koster fra 1000 kroner og oppover, avhengig av hvilken funksjonalitet dekoderen rommer. De enkleste dekoderne gjør ikke noe annet enn å «oversette» signalene fra digitalt til analogt format. Seere som kjøper en dyrere og mer avansert dekoder vil kunne få tilgang til et spekter av tilleggstjenester (automatisk lagring av foretrukne programtyper, opptaksmuligheter, elektronisk post, elektronisk handel, ulike interaktive tjenester etc). Det er liten grunn til å tvile på at de fordeler som digitaliseringen på noe sikt vil bringe med seg i form av større valgmuligheter mer enn oppveier ulempen som følger av at publikum må skaffe seg dekodere.

4.2.2 Digitalisering av fjernsynsmediet gir økt mediemangfold og skjerpet konkurranse

Digital overføring representerer en langt bedre utnyttelse av båndbredden i distribusjonsnett enn analog overføring. Digitaliserte nett kan formidle 4–6 ganger så mange kanaler som analoge. Dette betyr at teknologiskiftet i seg selv bidrar til å øke mediemangfoldet. I dagens analoge bakkenett er det f.eks. rom for fire riksdekkende sendinger. Dersom disse digitaliseres vil det gi plass til mellom 16 og 24 kanaler.

Mangfold har vært et bærende element i mediepolitikken i en årrekke og ligger til grunn for flere av de mest sentrale virkemidlene i norsk mediepolitikk. Digitaliseringsprosessen vil i seg selv fremme målet om mediemangfold. Til nå har knappheten på frekvensressurser gjort det nødvendig å fastsette programkrav for kringkastere som tar i bruk disse ressursene. Formålet med kravene er å sikre tilstrekkelig mangfold og kvalitet i tilbudet av kringkastingsprogrammer. Digitaliseringsprosessen reduserer behovet for å stille detaljerte vilkår. De digitale nettene gir plass til et mangfold av aktører. Mangfoldet av aktører vil i seg selv kunne bidra til å sikre også et innholdsmessig mangfold.

Økt mediemangfold innebærer også økt konkurranse i kringkastingsmarkedet. Distribusjonskostnadene for den enkelte fjernsynskanal blir sannsynligvis lavere fordi det blir flere å dele regningen på. Følgelig vil både de tekniske og kostnadsmessige etableringshindringene i kringkastingsmarkedet bli redusert. Dette vil på lengre sikt få positive virkninger for både seere, uavhengige innholdsleverandører og annonsører.

4.2.3 Demokratisering av informasjonssamfunnet

Digitalisering av fjernsynssektoren vil på sikt kunne bidra til at større deler av befolkningen blir deltakere i det som gjerne omtales som informasjonssamfunnet. Foreløpig er det PC og mobiltelefonen som er de viktigste terminalene for bruk av digitale tjenester. Mobiltelefonen er i ferd med å bli allemannseie. Det er imidlertid et relativt begrenset spekter av digitale tjenester som kan overføres over mobilnettene. Også PC er blitt utbredt etter hvert. I 2002 hadde 63 pst av befolkningen regelmessig tilgang til Internett. På samme tidspunkt hadde tilnærmet alle tilgang til fjernsyn.

Digitalfjernsyn gir befolkningen et alternativt tilknytningspunkt til informasjonssamfunnet. Den umiddelbare virkningen er at større deler av befolkningen vil få tilgang til flerkanalfjernsyn. Digitalfjernsyn gir i tillegg mulighet for å tilby andre, digitale interaktive tjenester som et supplement til det tradisjonelle fjernsynstilbudet. Dersom man ser noen år frem i tid vil fjernsynstilbudet trolig være preget av et bredt spekter av tilleggstjenester (f.eks. elektronisk handel, video på bestilling, interaktiv reklame, nedlastbar tilleggsinformasjon, Internett på fjernsyn etc), som supplement til tradisjonelle fjernsynskanaler. På denne måten kan digitaliseringen bidra til å opprettholde, og styrke, fjernsynets sterke posisjon i befolkningens mediekonsum. Dette tilsier at det er viktig å sikre at alle fortsatt har tilgang til fjernsynsmediet etter at det har blitt digitalisert.

4.3 Bakgrunnen for at det er ønskelig å digitalisere bakkenettet

4.3.1 Generelt

Kringkastingsfeltet har visse særtrekk som krever regulering fra myndighetenes side. Om aktørene stod helt fritt til å fatte beslutninger på kommersielt grunnlag, er det sannsynlig at utsendelsen av de analoge signalene ville bli avviklet lenge før hele befolkningen hadde et tilfredsstillende digitalt tilbud. I et demokrati-perspektiv er dette ikke akseptabelt. Departementet vil i denne forbindelse igjen vise til Ytringsfrihetskommisjonens «infrastrukturkrav». Begrunnelsen for infrastrukturkravet tilsvarer begrunnelsen for at allmennkringkasterne er pålagt visse dekningsforpliktelser i det analoge bakkenettet.

Dekningsforpliktelsen i bakkenettet stiller dette nettet i en annen situasjon enn kabel- og satellittnettene, der det er opp til plattformoperatørene selv å ta stilling til hvordan de vil gjennomføre overgangen til digital distribusjon. Dekningskravet i det analoge bakkenettet kan følgelig beskrives som en teknologispesifikk regulering, som har sin bakgrunn i bakkenettets historiske rolle som garantist for at alle har et fjernsynstilbud. Dekningsforpliktelser ved bakkesendt kringkasting kan dessuten gis en ressursøkonomisk begrunnelse, dersom man betrakter kringkasternes forpliktelser som en motytelse til fellesskapet for (kommersiell) utnyttelse av knappe naturressurser.

Samtidig har fellesskapet sterke interesser knyttet til at de analoge bakkesendingene blir erstattet av digitale. For det første gir digitalt fjernsyn seerne et bedre tilbud, både teknisk og innholdsmessig. For det andre vil det kunne frigjøre verdifulle frekvensressurser. For det tredje vil det i løpet av de nærmeste årene påløpe vedlikeholdskostnader i det analoge nettet som langt på vei tilsvarer kostnadene for bygging av et nytt digitalt nett. For det fjerde har bakkenettdistribusjon beredskapsmessige fortrinn. For det femte vil bakkenettet kunne bidra til utrulling av Internett-tilgang i distrikts-Norge. Til sist kan et digitalt bakkenett også ha konkurransestimulerende virkninger i flere markeder.

Det er derfor viktig å finne et balansepunkt som ivaretar grunnleggende krav til dekning, men som samtidig ikke innskrenker aktørenes handlefrihet på en slik måte at den teknologiske utvikling hemmes. Spørsmålet om når staten kan tillate kringkasterne, i første rekke NRK, å avvikle sine analoge bakkesendinger vil følgelig måtte bero på en avveining av ulike hensyn. I kapittel 5 går departementet nærmere inn på hvilke kriterier som må være oppfylt for at kringkasterne skal kunne tillates å avvikle de analoge bakkesendingene.

4.3.2 Bakkenett er en forutsetning for landsdekkende tilbud av fjernsyn

NRK er gjennom sin hovedkanal NRK1 tilgjengelig for praktisk talt hele befolkningen. Tilsvarende er TV 2 gjennom sine konsesjonsvilkår pålagt å dekke minst 86 pst av befolkningen. I praksis når TV 2 ut til ca. 90 pst via det analoge bakkenettet. Inkluderer man også TV 2s kabel- og satellittdistribusjon er kanalen tilgjengelig for om lag 98 pst av befolkningen.

I overskuelig fremtid vil det ikke være noen alternativ til bakkenett som kan sikre et fullt ut landsdekkende fjernsynstilbud. Dette skyldes at ingen av de alternative nettene for overføring av fjernsynssignaler kan forventes å bli fullt ut landsdekkende.

Omkring 70 prosent av landets husstander har potensiell mulighet for å knytte seg til kabelnett. Foreløpig har ca 40 pst av befolkningen valgt å tegne kabel-tv-abonnement. Fordi det er dyrt å bygge kabelnett i grisgrendte strøk, er potensialet for videre utbygging svært begrenset.

Omlag 26 pst av husstandene tar imot fjernsyn via satellitt. Mottak av satellittsignaler forutsetter fri sikt til satellitten. I praksis er dette i en del tilfeller ikke mulig fordi trær eller bygninger skygger eller fordi området rent topografisk befinner seg i satellittskygge. I tillegg er det noen steder innført estetisk begrunnede restriksjoner på montering av satellittantenner. Det totale potensialet for satellittdekning er anslått til mellom 85 og 90 pst. Dette betyr at heller ikke satellitt kan gi et tilbud til alle.

Ulike bredbåndsløsninger kan også formidle fjernsynssignaler. Husholdninger som er tilknyttet fibernett vil kunne bruke dette som nedlastningskanal for fjernsyn. Det er dyrt å bygge ut fibernett, og det er i dag i praksis utenkelig å se for seg etterspørselsdrevet utvikling av fiberaksessnett i hele landet. Da er det mer nærliggende å vurdere mulighetene for oppgradering av det jordbundne telenettet via ulike DSL-løsninger (Digital Subscriber Line). Forutsatt at det ikke er for stor avstand mellom det enkelte hjem og nærmeste telefonsentral, vil DSL-løsninger i prinsippet ha tilstrekkelig kapasitet til å overføre levende bilder i sanntid. Fordi DSL mange steder forutsetter oppgradering av telenettet, vil det av kostnadsmessige grunner neppe bli tilbudt til hele befolkningen.

Dette betyr at overgangen til digital distribusjon i Norge nødvendigvis må inkludere et mer eller mindre omfattende innslag av bakkesendere for å sikre målet om full landsdekning. Det er ingen tegn til at teknologiutviklingen vil endre på dette. Det vil imidlertid være uforholdsmessig dyrt å bygge et digitalt bakkenett som alene dekker hele landet. Dette har sammenheng med at en økning i dekningsgraden for et digitalt bakkenett fra 95 til 99 pst ville innebære en dobling av investeringskostnadene. Etter departementets oppfatning kan målet om full landsdekning kun oppnås gjennom en kombinasjon av ulike distribusjonsformer der bakkenett inngår som et nødvendig element.

Dette behøver ikke å bety at man nødvendigvis trenger å bygge et digitalt bakkenett i tilnærmet full skala. Man kan tenke seg en mellomløsning der kabel- og satellittdistribusjon utgjør grunnstammen i distribusjonssystemet, og der bakkesendere brukes som et supplement i satellittskyggeområder. Utbygging av bakkenett som kun dekker skyggeområdene ville koste noe mer enn halvparten av hva en (tilnærmet) full utbygging koster. Svakheten med en slik løsning er bl.a. at det neppe finnes private aktører som vil ønske å finansiere et bakkenett som kun dekker satellittskyggeområdene. En slik utbygging vil derfor eventuelt forutsette at staten betaler. I tillegg ville ikke en begrenset bakkenettutbygging være en fullgod løsning i forhold til ønsket om å tilby hele landet dekning for mobile mottakere, øke konkurransen mellom ulike distribusjonsnett etc, jf omtalen av slike forhold ellers i kapittel 4.3.

4.3.3 Frigjøring av frekvensressurser

Digital distribusjon gir en mer effektiv utnyttelse av frekvensressursene enn analog distribusjon. Det digitale bakkenettet som nå er under planlegging vil i utgangspunktet omfatte tre signalpakker, noe som gir rom for mellom 15 og 18 kanaler dersom all kapasiteten utnyttes til fjernsyn. Avvikling av de analoge sendingene til NRK, TV 2 og TVNorge/lokalfjernsynskanalene vil i tillegg frigjøre attraktive frekvensressurser. Dersom man velger å bruke all den frigjorte frekvenskapasiteten til kringkasting, vil dette i utgangspunktet åpne for distribusjon av ytterligere opp mot 24 nye kanaler. Post- og teletilsynet anslår imidlertid at Norge i en heldigital fremtid vil kunne disponere totalt 8–10 signalpakker til et digitalt bakkenett.

Det er neppe sannsynlig at all denne kapasiteten vil bli brukt til fjernsyn. Som kjent har vi bare et fåtall norske kringkastere, og bl.a. forhold rundt rettighetsklarering gjør at utenlandske kringkastere ikke nødvendigvis er interessert i å betale for distribusjon i et norsk bakkenett. I et digitalisert bakkenett kan frekvensressursene utnyttes fleksibelt til en lang rekke andre tjenester enn tradisjonelt fjernsyn, for eksempel portabelt/mobilt mottak av fjernsyn, f.eks. i buss, båt eller tog.

Som det fremgår av kap. 3 og vedlegg 1 er digitale bakkenett bygget ut eller under planlegging i de fleste land i Vest-Europa. Om noen år vil man derfor få frigjort betydelige frekvensressurser i alle disse landene. Dette vil legge grunnlaget for et internasjonalt massemarked for nye tjenester og terminaler. Det norske markedet vil med sin begrensede størrelse nyte godt av dette.

Post og teletilsynet uttaler i et notat til Samferdselsdepartementet (vedlegg 3) at en avvikling av analoge sendinger vil gjøre det mulig å planlegge store deler av frekvensressursene som er avsatt til kringkasting på nytt og legge til rette for økt samfunnsmessig nytte. Frekvensene som frigjøres ligger lavt i frekvensspekteret. Dette betyr at signalene er meget robuste i forhold til topografiske og bygningsmessige hindringer. Disse frekvensene regnes derfor som svært fleksible og attraktive.

I henhold til internasjonale frekvensavtaler er frekvensressursene som eventuelt blir frigjort i utgangspunktet avsatt til kringkastingsformål. Norge står imidlertid relativt fritt til å avvike fra dette, forutsatt at alternativ bruk av frekvensene ikke forstyrrer frekvensbruken i naboland. Det bør for eksempel være mulig å ta frekvensene i bruk for ordinær mobilkommunikasjon, dersom dette skulle være formålstjenlig utfra telepolitiske mål. Alternativt kan frekvensene avsettes til trådløs Internettkommunikasjon.

4.3.4 Sparte vedlikeholdskostnader i det analoge nettet

En del sentrale komponenter i det analoge bakkenettet nærmer seg slutten av sin tekniske levetid. Dersom nettet skal videreføres vil Norkring måtte investere betydelige summer i vedlikehold og oppgradering av infrastruktur, master, bygninger etc. Disse kostnadene vil antakelig måtte dekkes inn ved at brukerne (kringkasterne) betaler en høyere pris for distribusjonen. Dette vil i første rekke ramme NRK, som har det eldste og mest omfattende nettet.

Norkring har oppgitt det totale investeringsbehovet i det analoge nettet til å være 1 443 mrd kr for perioden 2005–17. Omkring tre fjerdedeler av disse kostnadene (ca 1,1 mrd kr) er knyttet til vedlikehold av det eksisterende sendernettet. Noe av kostnadene skyldes også en planlagt flytting av NRK 1 til UHF-båndet. Denne flyttingen vil gi bedre signalkvalitet. Departementet har kvalitetssikret Norkrings kostnadsanslag gjennom å innhente bistand fra konsulentfirmaet Analysys. Analysys går i sin rapport i hovedsak god for Norkrings anslag. Departementet legger ut fra dette til grunn at det analoge nettet ved fortsatt drift vil kreve investeringer på mellom 1,1 og 1,4 mrd kroner. Til sammenlikning er det anslått at det vil koste ca en milliard kroner å bygge ut et digitalt bakkenett med én signalpakke til 92 pst dekning 1 . Et nett med tre signalpakker er anslått til å koste 1,4 mrd. kroner.

Vi vil understreke at både anslagene for vedlikeholdskostnader i det analoge nettet og investeringskostnader i det digitale nettet er beheftet med usikkerhet. I tillegg er enkelte av tallstørrelsene ikke direkte sammenlignbare. Anslagene for det analoge nettet er akkumulerte investeringer over en periode på 15 år. I denne perioden vil investeringene fordele seg nokså jevnt år for år. Investeringsbehovet for bygging av et digitalt nett har sitt tyngdepunkt relativt tidlig i perioden. Ser man på nåverdien av investeringene knyttet til å bygge et digitalt bakkenett, tilsvarer denne tilnærmet nåverdien av investeringene som må gjennomføres for å videreføre det analoge nettet. I tillegg vil det digitale nettet bestå av langt færre sendere (ca 450 i motsetning til 2700). På sikt er det således all grunn til å anta at et slikt nett vil være mer rasjonelt å drive og vedlikeholde enn dagens nett.

4.3.5 Beredskap

Kringkastingsnettene er et viktig innslag i totalforsvaret fordi de gjør det mulig å formidle informasjon samtidig til hele befolkningen. Selv om radio regnes som det viktigste mediet i beredskapssammenheng spiller også fjernsynsnettene en sentral rolle som informasjonsformidler ved naturkatastrofer og i krigs- og krisesituasjoner.

Som nevnt over er bruk av bakkesendere en forutsetning for å etablere et fullt ut landsdekkende digitalt tilbud. Dette gir bakkenettet en særstilling også i et beredskapsperspektiv.

Satellittdistribusjon er mer sårbar for sabotasje enn bakkedistribusjon. Det er med relativt enkle midler mulig å forstyrre signalene som sendes ut. Bakkenettets mange sendepunkter bidrar til å gjøre det mer robust.

Totalforsvarets råd for sikring av tele- og informasjonssystemer (TRSTI) har i brev av 14. mars 2003 til Samferdselsdepartementet (vedlegg 4) gitt uttrykk for at man i Norge bør satse på å opprettholde et landsomfattende bakkebasert sendernett for TV-signaler fordi dette har beredskapsmessige fordeler fremfor et satellittbasert system. TRSTI uttaler i samme forbindelse at bakkenettet bør digitaliseres, bl.a. fordi dette gir en bedre utnyttelse av frekvensressursene.

4.3.6 Økt konkurranse

Som omtalt i kap. 4.2.2 gir selve digitalteknologien et potensial for stimulering av konkurransen. Dette gjør seg med stor tyngde gjeldende for et digitalisert bakkenett, som vil kunne ha positive konkurransemessige virkninger i to separate markeder; markedet for fjernsynstjenester og markedet for distribusjon av fjernsynstjenester. Et digitalisert bakkenett vil skape rom for flere fjernsynskanaler med full landsdekning. I det analoge nettet er det i dag i praksis bare plass til én fullt ut riksdekkende kanal (TV 2) i tillegg til NRK 1. Et digitalt nett vil gi mange flere kanaler mulighet til å nå ut til alle. Dette vil gi publikum et større programtilfang, annonsørene får flere medier å velge mellom og programprodusentene får flere potensielle kjøpere til sine programmer.

Et digitalt bakkenett vil også kunne føre til sterkere konkurranse i distribusjonsmarkedet, fordi det i større grad enn dagens analoge nett vil være en fullverdig konkurrent til kabel- og satellittnettene.

Konkurransemyndighetene har på Kultur- og kirkedepartementets anmodning vurdert konkurransemessige virkninger av en eventuell tildeling av konsesjon for et digitalt bakkenett for fjernsyn til NTV. Konkurransetilsynet stiller seg i utgangspunktet positivt til den planlagte utbyggingen av et digitalt bakkenett med henvisning til at det vil kunne konkurrere med andre distribusjonsnett som kabel og satellitt, jf. vedlegg 5. I uttalelsen peker tilsynet også på enkelte konkurransemessige utfordringer knyttet til etableringen av et digitalt bakkenett.

Som nevnt vil et digitalt bakkenett kunne virke konkurransestimulerende. Det er imidlertid ikke uten videre gitt at disse gevinstene realiseres. Departementet vil legge vekt på at overgangen til digital distribusjon skjer på en måte som i størst mulig grad ivaretar konkurransehensyn. Ett viktig hensyn er å sikre andre kringkastere enn NTVs eierbedrifter reell mulighet til å sende i nettet. Et annet er å sikre at NRK og TV 2s dominerende posisjon i det norske kringkastingsmarkedet ikke blir utnyttet på en måte som virker konkurransebegrensende i distribusjonsmarkedet. Slike hensyn vil bli ivaretatt i forbindelse med konsesjonsbehandlingen i samråd med konkurransemyndighetene.

4.3.7 Bredbånd til distriktene

Et digitalt bakkenett vil ha visse «bredbåndsliknende» egenskaper. Nettet egner seg likevel primært til tradisjonell massekommunikasjon der ensartet innhold distribueres fra én avsender til mange sluttbrukere, og der det ikke eksisterer noen returkanal. Nettet er derfor ikke egnet til f.eks. Internett-surfing. Nettet vil imidlertid ha relevans for bredbåndsutviklingen, fordi infrastrukturen i nettet gjør det enklere og billigere å tilby såkalt DTT-IP.

DTT-IP er et nett som baserer seg på distribusjon til individuelle brukere via radiobølger. Brukerne benytter andre telenett (f.eks. ISDN) som returkanal. Med DTT-IP kan brukerne laste ned Internett-innhold til egen PC via lokale radiosendere. Teknologien gir nedlastningskapasitet tilsvarende kapasiteten i ADSL-nett, og er spesielt aktuell for tynt befolkede områder der det av kostnadsmessige grunner ikke ligger til rette for trådbaserte bredbåndstilbud basert på dagens teknologiske løsninger.

Det digitale bakkenettet for fjernsyn og DTT-IP vil i liten grad benytte felles sendepunkter, selv om en begrenset andel av Norkrings stasjoner (i satellittskyggeområdene) vil kunne etableres både med DTT-TV-sendere og DTT-IP- sendere. Utbyggeren vil likevel kunne utnytte synergier gjennom en koordinert og samtidig utbygging av de to nettene. Det vil også ligge en fremtidig gevinst i en eventuell utbygging av begge nett ved at Norkring kan utnytte eksisterende transportkapasitet i fjernsynsnettet mer effektivt. Dette har sammenheng med at kapasiteten i transportveiene ut til fjernsynssenderne er så stor, at den også kan benyttes av et DTT-IP-nett.

Den vesentligste synergien mellom utbygging av fjernsynsnettet og bredbåndsnettet ligger likevel trolig i at samme mottakerutstyr som benyttes for fjernsynsnettet (antenne og dekoder) også kan benyttes for bredbåndstilbudet. Abonnenter i et digitalt bakkenett for fjernsyn som får tilbud om bredbånd via DTT-IP vil kunne redusere sine utgifter ved at samme mottaker kan benyttes til bredbånd og fjernsyn.

Foreløpig ligger DTT-IP-løsninger i startgropen, og det er stor usikkerhet knyttet til i hvilken grad dette kan utvikle seg til et attraktivt tilbud til distrikts-Norge. Dersom det skulle vise seg at det er økonomisk grunnlag for utbygging av DTT-IP, vil deler av distrikts-Norge meget raskt kunne få et tilbud om bredbånd. Det mest konkrete prosjektet hittil realiseres i Bømlo kommune. Der lanserer kommunens eget selskap Vikom i løpet av 2003 et bredbåndstilbud basert på DTT-IP. Dette initiativet skal gi 96 pst av Bømlos innbyggere tilbud om nedlastningskapasitet på opp til 1 megabit/s. Bømlo vil etter planen være en del av NTVs testområde. Dette vil gjøre det mulig å teste fjernsyn som driver i et IP-basert hybridbredbåndprosjekt.

Et annet «bredbåndsaspekt» ved et digitalt bakkenett følger av at nettet har stor overføringskapasitet. Man regner med at det etter hvert vil bli svært vanlig at dekodere vil være utstyrt med lagringskapasitet. I USA og Storbritannia finnes det på markedet dekodere som åpner for å lagre over 100 timer med fjernsynsprogrammer. En operatør av et digitalisert bakkenett kan utnytte ledig kapasitet i nettet, f.eks. nattestid, til å sende ut spillefilmer i kryptert form for automatisk nedlastning i slike dekodere. Seerne kan mot betaling spille av filmene. På denne måten kan seerne oppnå en form for interaktivitet med selve dekoderen. Potensialet for å utvikle slike tjenester er stort. En ikke-kommersiell allmennkringkaster som NRK kan f.eks. i samarbeid med operatøren av nettet sørge for siste døgns nyhetssendinger til enhver tid ligger nedlastet i seernes dekodere. Tilsvarende kan man se for seg at innholdet av utvalgte Internettsteder til enhver tid ligger lagret som «ferskvare» ute hos seerne.

Vi vil i denne forbindelse også vise til at Regjeringen vil legge fram en stortingsmelding om bredbånd høsten 2003. I meldingen vil det bl.a. bli gjort rede for status for utbygging av bredbånd, ulike anvendelser av og samfunnsgevinster ved bredbåndstjenester. Meldingen gjør blant annet rede for status for utbredelsen av bredbånd i Norge og regjeringens mål og virkemidler på området.

4.3.8 Det analoge bakkenettets fremtidige rolle

Som beskrevet tidligere, har bakkenettet de siste år mistet markedsandeler til kabel og satellitt. Dersom nettet ikke digitaliseres, er det grunn til å tro at denne utviklingen vil fortsette. Etterhvert vil det kunne være relativt få husholdninger som baserer seg på mottak via bakkesendere. Dette vil representere en stor kostnad for kringkastere som uansett må være distribuert i bakkenettet. Dette gjelder særlig NRK, som på grunn av sin forpliktelse om å være tilgjengelig for alle, må forbli representert i bakkenettet selv om nettets seergrunnlag skulle bli vesentlig mindre. Dette vil gi NRK en vesentlig kostnadsulempe sett i forhold til selskapets kommersielle konkurrenter.

Videre vil eventuelle digitale tjenester NRK utvikler i fremtiden ikke være tilgjengelig for hele befolkningen.

Den andre gruppen kringkastere som vil komme uheldig ut er lokalfjernsynsselskapene. Disse baserer seg i dag i stor grad på å nå frem til sine seere via bakkenettet. Dersom bakkenettet mister oppslutning vil dette ha negative konsekvenser for lokalfjernsynssektorens seergrunnlag. Satellittdistribusjon vil være uforholdsmessig dyrt for lokalfjernsynsselskapene og mange steder i landet er kabeldistribusjon ikke et aktuelt alternativ. Det er derfor vanskelig å se gode, langsiktige alternativer for denne sektoren, dersom bakkenettet ikke digitaliseres.