3 Notat fra Post- og teletilsynet av 15.01.2003 til Samferdselsdepartementet

3.1 Fremtidig bruk av frekvensbåndene 174 – 230 MHz og 470 – 862 MHz

3.1.1 Sammendrag

• Av de attraktive frekvensene under 1 GHz er over 40 % avsatt til kringkasting; i hovedsak til overføring av analog fjernsyn. Dersom alle analoge sendinger ble konvertert til digital teknologi, ville behovet for frekvenskapasitet være anslagsvis 20 – 25 % av dagens. Den frigjorte kapasiteten kunne benyttes til å overføre flere kringkastingsprogram, eller til andre teletjenester.

• Folkerettslig sett kan Norge i de fleste sammenhenger disponere frekvensressursene fritt så lenge det ikke fører til unødvendig eller skadelig interferens i naboland. Unntakene fra den frie disposisjonsretten er de harmoniserte frekvensbåndene som er tatt inn via EØS-avtalen; GSM er ett eksempel på dette. Det må imidlertid påpekes sterkt at internasjonalt samarbeid om disponering av frekvensressursene vil være til fordel for alle parter ut fra storskalaproduksjon av utstyr og bedre frekvensutnyttelse. Det norske markedet er i de fleste tilfeller for lite til at utstyrsprodusenter vurderer det som kommersielt interessant å utvikle, produsere, markedsføre og selge radioutstyr spesielt tilpasset Norge.

• Ved en nordisk avtale i 1998 ble det laget en fellesnordisk frekvensplan for digitalt fjernsyn via bakkenett. I Norge er det funnet plass til tre digitale nett (multiplekser) i frekvensområdet 470 – 790 MHz som kan bygges ut med kun små endringer i de eksisterende analoge nettene. Uten å legge ned analoge sendinger er det ikke ledige frekvenser til ytterligere multiplekser, i hvert fall ikke i de befolkningstette delene av landet. Disse frekvensene tilsvarende tre digitale nett ble lyst ut i 2002. Norges televisjon (NTV) er eneste søker til denne kapasiteten.

• De eksisterende analoge TV-kanalene kan få plass i én multipleks.

• Frekvensbåndet 790 – 862 MHz er i dag i hovedsak disponert til faste radiosamband (radiolinjer) i Norge, og vil først bli frigitt i 2008.

• Nøkkelen til bedre frekvensutnyttelse i frekvensbåndene 174 – 230 MHz og 470 – 862 MHz er å få frigjort frekvensene som i dag benyttes til analoge TV-sendinger (NRK1, NRK2, TV2, Lokal-TV). Det er PTs oppfatning at dette bare kan skje dersom det blir en styrt avvikling av analog distribusjon. Dersom man skal la publikum selv velge når de skal skifte til digital mottaker, vil det sannsynligvis ta svært lang tid, og de analoge sendingene må opprettholdes på ubestemt tid. Å fortsette de analoge sendingene vil medføre store vedlikeholdskostnader og nyinvesteringer i bakkenettet, i tillegg til at det blokkerer for en mer effektiv bruk av frekvensene.

• Det andre sentrale momentet for å oppnå effektiv frekvensutnyttelse er at det lages nøkterne kravspesifikasjoner som både omfatter tjenester og bruksområder, og i tillegg har en realistisk tidsskala. Overdrevne krav kan lett medføre at tjenester ikke blir kommersielt drivverdige.

• Der antas å være politisk helt urealistisk å legge ned de analoge fjernsynssendingene dersom publikum ikke tilbys minst et like godt tilbud som i dag. Det synes å være enighet om at de sentrale drivkreftene for overgang til digital fjernsyn er utvidet programtilbud og interaktivitet. Dessuten antas det å bli lagt større vekt på mobilitet. Erfaring fra Sverige viser bl.a. at det å kun digitalisere sendingene ikke er tilstrekkelig til at brukerne velger å anskaffe digitalt utstyr.

• Kringkasting via bakkenett er i dag en av de få tjenestene som ennå ikke er heldigitalisert.

• DVB-organisasjonen 1 har spesifisert, og via ETSI 2 standardisert, en stor familie av standarder for video kringkasting (kringkasting i vid betydning). Det finnes bl.a. standarder for satellitt, kabel og jordbundet overføring, og for returkanaler. For jordbundet overføring (DTT) er det hele 60 valgmuligheter for å kunne dekke forskjellige behov, for eksempel om det skal leveres til stasjonær, portabel eller mobil mottaker. Standardene er ikke avgrenset til overføring av digitalisert fjernsyn, men er tilpasset overføring av digital informasjon i mange former.

• Ved utlysingen av de tre multipleksene i juni 2002 ble det forutsatt at frekvensene skulle benytte overføringsteknologien DVB-T (DTT).

• Interaktivitet (ut over lokal interaktivitet, for eksempel tekst-TV), forutsetter en returkanal. Det er av liten betydning for brukeren hvilken teknologisk plattform tjenesten tilbys over, så lenge de opplever en «sømløs» tjeneste. Dette er i tråd med begrepet konvergens hvor tjenester kan tilbys over flere plattformer. Brukerne er lite interessert i teknologien, men i tjenestene.

• DTT kan være en mulig teknologi for å tilby «bredbånd» i områder med spredt bosetning, hvor det ikke er for mange som skal dele kapasiteten. I slike strøk vil det knapt være alternative bredbåndstilbud til en akseptabel pris.

• I den analoge tidsalderen var overføringsnettene dedikerte til én tjeneste, og mottakerne var tilpasset tjenesten. I dag kan aksessnettene overføre forskjellige tjenester, noe som vi for eksempel ser i Internett hvor digital lyd kan mottas på en PC med lydkort. Dette er eksempel på nettverkskonvergens og terminalkonvergens.

• Det er lite trolig at vi vil få et «alt-i-ett» aksessnett. Til det er bruksområdene for ulike, og «timingen» forskjellig. Det vil være mer naturlig med en samordning i transportnettet basert på kommersielle avtaler.

• PT har notert at NTVs søknad er det eneste forslaget hittil om en styrt avvikling av de analoge sendingene. Dersom NTVs forslag blir gjennomført vil det om noen få år kunne bli mulig å replanlegge store deler av «kringkastingsbåndene», og legge til rette for økt samfunnsmessig nytte.

• Frekvensplanleggingen av de tre utlyste multipleksene er utført på tradisjonell måte for kringkasting, hvor hensikten hovedsakelig har vært overføring av fjernsyn til stasjonære mottakere, og hvor det i stor grad har vært valgt eksisterende stasjonspunkter. Ved replanlegging av de frekvensene som i dag brukes til analoge sendinger, kan det både tas hensyn til større grad av interaktivitet ved for eksempel å planlegge nettstrukturen som et mobilnett, noe som både vil føre til større interaktiv kapasitet i samme båndet, og til mobilitet.

• Ved den regionale frekvenskonferansen som starter i 2004 i regi av ITU, vil frekvensplanleggingen sannsynligvis bli basert på DVB-T standarden som en frekvensmaske. Da vil den internasjonale samordningen være ivaretatt, samtidig som det er fleksibilitet i valg av hvilke tjenester som kan overføres.

3.2 Bakgrunn

3.3 Internasjonal frekvenskoordinering og nasjonalt handlingsrom

Internasjonal frekvenskoordinering skjer i hovedsak innen FN-organet ITU og i det europeiske telesamarbeidet innen CEPT. Stockholmsavtalen fra 1961 og Chesteravtalen fra 1997 er to slike avtaler der førstnevnte gjelder for kringkasting generelt, mens den andre gjelder spesielt for bakkebasert digitalt fjernsyn. Stockholmsplanen koordinerer frekvenser til sju analoge kringkastingsnett per land. I Norge er det brukt frekvenser til mer enn fire nett til analog fjernsyn, og det er spesielt NRK1 som benytter langt mer enn ett nett for å gi en svært høy befolkningsmessig dekning, og for å kunne regionalisere sendingene. De samme frekvensbåndene som opprinnelig var planlagt for analogt fjernsyn skal benyttes til DTT. Chesteravtalen gir kriterier for å omdisponere fra analog til digital frekvensbruk. Med prosedyrene vedtatt i Chester ble det foretatt en skandinavisk replanlegging i juli 1998. Avtalen koordinerer frekvenser til tre landsdekkende nett (multiplekser) for DTT i Norge, der implementering medfører enkelte frekvensendringer i eksisterende nett. Frekvensene er planlagt med tanke på å kunne regionalisere sendingene. Det er disse frekvensene som nå er lyst ut.

Frekvensforvaltning utøves på den internasjonale arena slik at frekvensbruken ikke skaper unødvendig eller skadelig interferens for naboland. Ved å tilpasse frekvensbruken over landegrensene bidrar man til effektiv og hensiktsmessig bruk av frekvensressursene. Folkerettslig internasjonalt samarbeid innen frekvensforvaltning er essensielt fordi frekvensressursene er begrenset, radiobølger stopper ikke ved landegrensene. Detaljert planlegging så vel nasjonalt som internasjonalt er nødvendig og innebærer bl.a. rutiner for koordinering med naboland før frekvensene kan tas i bruk. Harmonisert frekvensbruk på tjenestesiden har også en økonomisk gevinst, både i frekvenseffektivitet og fordi det gir større volum i utstyrsmarkedet. Eksempler på det siste er kringkasting og GSM.

Radioreglementet, « bibelen for frekvensforvaltning », fastsettes i World Radiocommunication Conference (WRC). Den seneste var i 2000, og de neste blir i 2003 (i Genève) og i 2007. Frekvensplanene tar tradisjonelt utgangspunkt i visse radiotjenester som er definert i Radioreglementet, og fordeler spekteret mellom de ulike radiotjenestene. Kringkasting er én slik radiotjeneste.

3.3.1 Radiotjenesten kringkasting omfatter mer enn kringkasting!

Radiotjenesten kringkasting er definert slik i Radioreglementet:

A radiocommunication service in which the transmission are intended for direct reception by the general public. This may include sound transmission, television transmission or other types of transmission .

Radiotjenesten kringkasting er derfor et videre begrep enn de program og tjenester som kringkasterne sender ut! Det er verdt å legge merke til at denne definisjonen omfatter datakringkasting. Returkanal (eller en annen radiotjeneste) kan tillates i de samme frekvensbåndene, men Norge har forpliktet seg til at annen frekvensbruk enn kringkasting skal vike for kringkastingstjenester i andre land, forutsatt at andre lands sendinger er i overensstemmelse med Radioreglementet.

3.3.2 Nettplanlegging for DVB-T (SFN/MFN)

Nettplanleggingen for de tre digitale multipleksene som er lyst ut nå er basert på eksisterende stasjonspunkter i det analoge bakkenettet. Fremtidige multiplekser kan planlegges med samme struktur, eller som et cellebasert nett dersom aktørene ønsker det slik. Dersom interaktivitet blir viktigere, kan kapasiteten utvides ytterligere ved å gjenbruke frekvensene tettere (mindre dekningsområde per sender), ved å plassere senderne lavere i terrenget og benytte lavere sendereffekt. Dersom kapasiteten skal utvides ut over disse tre multipleksene, fordrer det at det avgis frekvensressurser fra de analoge nettene, dvs NRK, TV2 og lokalfjernsynsnettene. PT ser for seg at dette planlegges i trinn 2, i forbindelse med en felleseuropeisk planleggingskonferanse 6 som starter i 2004.

Hvor stor kapasitet som blir tilgjengelig i hver multipleks i en hel-digital fremtid avhenger av flere forhold, bl.a.:

• Skal det dimensjoneres for stasjonær, portabel eller mobil mottak?

• Hvor stor del av kapasiteten skal benyttes til andre tjenester enn tradisjonell kringkasting?

Bruksområdet vil igjen legge føringer på nettstrukturen. Enfrekvensnett (SFN) har den egenskapen at alle senderne i et område sender på samme frekvens. Det er likevel ikke mulig å kun benytte én frekvens for hele landet på grunn av visse systemmessige forhold (selvinterferens). Den tradisjonelle planleggingen for analoge sendere har vært mange-frekvens-nett (MFN).

I valget mellom SFN og MFN er disse momentene viktige:

• Type mottak:

  • portabel/mobil: fordelaktig med SFN

  • stasjonær: fordelaktig med MFN

• Selvinterferens i SFN begrenser størrelsen på SFN-celler

• Dersom eksisterende infrastruktur (sendepunkter) skal gjenbrukes, er det fordel å benytte MFN.

• For å finne plass til digitale frekvenskanaler i eksisterende frekvensplan for Bånd 4/5 med minst mulig endring av analoge tildelinger, er MFN det beste valget.

• Ønske om å kunne regionalisere sendingene tilsier MFN

Dette er i hovedsak bakgrunnen for at det i den norske frekvensplanen for de tre første nettene er valgt MFN-struktur som hovedregel, med noe SFN for utfyllende dekning i små områder. Denne frekvensplanen er koordinert på nordisk nivå. Heller ikke i de andre nordiske landene er SFN brukt som hovedmodell.

3.4 Digitalisering av kringkasting

Det er hevet over enhver tvil at også kringkasting blir heldigitalisert. Digitalisering omfatter produksjon, overføring og mottak. Hittil er digitaliseringen kommet kortest på mottakersiden, mens produksjon og overføring er på gang. Allerede i dag er satellittoverføring digitalisert, og kabelnettene har startet. Digital lydkringkasting (T-DAB), som er bygget ut til å dekke ca 35 % av befolkningen, er et eksempel på en heldigital tjeneste fra produksjon til mottak. Imidlertid har utbredelsen blitt hemmet av mangel på digitale mottakere til en akseptabel pris for forbrukerne. T-DAB har fått tildelt et eget frekvensbånd, og har blitt innført uten at det har vært på frekvensmessig bekostning av FM-kringkasting.

DVB-T (DTT) er en fleksibel standard med 60 varianter. Det gjør at nyttelasten kan variere fra 5 Mbit/s til 30 Mbit/s. Det betyr at det er mulig å avveie kapasitet og robusthet. Typiske verdier er:

• Mobilt mottak: 5 – 10 Mbit/s

• Portabelt mottak: 10 – 15 Mbit/s

• Stasjonært mottak: 15 – 24 Mbit/s

Digital kringkasting er mer frekvenseffektiv enn analog i to henseender:

• Målt i antall TV-kanaler som kan overføres i en 8 MHz frekvenskanal

• Den digitale modulasjonsformen DVB-T tillater høyere interferens slik at frekvensene kan utnyttes bedre. Det vil si at digital overføring gjør det mulig å planlegge flere landsdekkende frekvenskanaler enn ved analog overføring.

Dersom muligheten til å levere datakringkasting blir viktigere, og det blir aktuelt med mer individualiserte tjenester, kan nettet planlegges mer som et cellebasert nett. I dag er «problemet» at en sender er planlagt for å dekke for mange personer. En vanlig brukt kapasitet per multipleks synes å være ca 22 Mbit/s, noe som gir for lav kapasitet ved vanlig nettplanlegging 7 . Sendernettet kan fortettes ved å plassere senderne lavere i terrenget og ha lavere sendereffekt, og da kan ytelsen forbedres betraktelig. Bruksområdet må spesifiseres ved planlegging av nettstruktur.

I utkantstrøk i Norge hvor det ikke er kabel-TV utbygging, eller hvor det ikke er tilbud om ADSL, kan DTT være et alternativ for å få bredbånd. Jo færre abonnenter som deler samme DTT-sender, jo større kapasitet kan tilbys til den enkelte. I tillegg er det slik at det er lettere å finne frekvenser til ytterligere DTT-utbygging i slike strøk enn i de mer folkerike strøkene.

Ved å frigjøre de frekvensene som benyttes til analog TV-kringkasting, kan det minst tilbys 4 nye landsdekkende kanaler i det europeiske kringkastingsområdet. Det er godt håp at vi i Norge, med vår topografi og perifere beliggenhet, kan få enda mer kapasitet tilgjengelig, men dette blir først klarlagt etter den regionale frekvenskonferansen i 2004 – 2006. Totalt forventer PT at Norge vil kunne ha 8 – 10 digitale multiplekser i en heldigital fremtid.

3.5 Kravspesifikasjonen må være gjennomtenkt

Kravspesifikasjonene må ta hensyn til bruksområder, tjenester og tidsaspektene. Noen aktuelle forhold som må avklares er:

• Hvilken type tjeneste (fjernsyn, radio, …)?

• Enveis eller toveis (interaktivitet)?

• Mottak i sann tid eller er det OK med tidsforskjøvet mottak (dvs nedlasting på harddisk)?

• Kvalitetskrav?

• Skjermstørrrelse?

• Innendørs eller utendørs mottak?

• Stasjonær/portabel eller mobil?

• Hvis mobil: hvilken hastighet på mobil terminal?

• Strømforsyning (lysnett/batteri)?

• Antenne (på taket/innebygd)?

• Intern distribusjon (i hjemmet)?

• Når antas markedet å være etablert?

3.6 Kringkasting og multimedia

Kringkasting er, som definert over, i utgangspunktet en enveis tjeneste (én-til-mange), mens multimedia innbefatter returkanal. Det er flere muligheter til å kombinere multimedia og kringkasting ved at kringkasting kan benyttes til nedstrøms overføring, mens oppstrøm kan foregå på annen måte. Noen av aspektene som bør vurderes er:

• Avveining mellom bruken av datakapasitet til «TV» og datatjenester i samme multipleks.

• Totalkapasiteten i en multipleks er fra 5 til 22 Mbit/s, hvor den laveste grensen nås ved mobilt mottak, og den høyeste ved stasjonært mottak.

• Alle seere kan motta den samme informasjonen. I hvilken grad det er mulig å individualisere innholdet avhenger av antall brukere innenfor dekningsområdet til senderen.

Kringkasting vil trolig fortsette å endre seg i mer interaktiv retning, men hastigheten på denne utviklingen går muligens saktere enn enkelte har antatt. Et nytt tema som er foreslått i WRC i 2000, og som også kommer opp i 2003, er TWIM ( Terrestrial Wireless Interactive Multimedia ). Tradisjonell kringkasting kan sees som et element (subsett) av TWIM.

3.7 Alternativ til DTT i disse frekvensbåndene?

Det er PTs syn at man i minst mulig grad skal påby bruk av bestemte teknologier, men mer overlate til markedet å bestemme. Imidlertid er det lite sannsynlig at en annen teknologi vil bli valgt i Norge på kommersielt grunnlag, dersom ikke helt særegne norske forhold gjør seg gjeldende. Trenden innen CEPT er at de aktuelle frekvensområdene blir allokert til radiotjenesten kringkasting, og at frekvensplanleggingen baseres på å bruke DTT som en maske. Hvilke tjenester som overføres kan da i større grad overlates til markedet i takt med behovene.

Et forslag som enkelte trekker frem, er å bruke båndene til radioaksess (Fixed Wireless Access). Dette er en teknologi som hittil mest er benyttet i proffmarkedet. I grove trekk er det et punkt-til-multipunkt system, med en sender som dekker et antall mottakere, og hvor frekvensbåndet er planlagt for toveis kommunikasjon. PT har satt av frekvensressurser til denne radiotjenesten i flere frekvensbånd. Den som er mest egnet for TV-overføring er i 40 GHz-området pga krav til båndbredde. Ulempene ved en så høy frekvens er at rekkevidden er sterkt begrenset (ca 3 – 5 km). Fordi teknologien i slike høye bånd er ung, finnes det foreløpig ikke utstyret i store kvanta, slik at utstyret er kostbart. Vi ser ingen tegn til at radioakses i «kringkastingsbåndene» vil bli en internasjonal standard. Det er også viktig her å ta utgangspunkt i behov, og ikke i en teknologi. Det som ønskes realisert med radioaksess er i stor grad dekket av DVB-T teknologien som frekvensplanleggingen baseres på.