5 Kriterier for avvikling av de analoge sendingene
Departementet konstaterer at det foreligger sterke argumenter for utbygging av et digitalt bakkenett for fjernsyn.
Norges televisjon (NTV) er det eneste selskapet som har søkt konsesjonen. NTV har imidlertid stilt som forutsetning for sin konsesjonssøknad at selskapets eierbedrifter, NRK og TV 2, tillates å avvikle de analoge sendingene. NTVs søknad innebærer at analoge sendinger avvikles innen utgangen av 2007. Etter departementets vurdering må det legges til grunn for det videre arbeid med søknaden at lønnsomheten i prosjektet kritisk avhenger av at de analoge sendingene kan avvikles. NTVs eierbedrifter vil spare betydelige årlige beløp når de analoge sendingene avvikles. Uten disse besparelsene vil NTV neppe være et interessant prosjekt for eierne.
Departementet legger videre til grunn at det også er sterke ressursøkonomiske begrunnelser for å gjøre perioden med parallelldistribusjon av analoge og digitale sendinger så kort som mulig. I samtlige land som har etablert digitale bakkenett vies problemstillinger knyttet til avvikling av analoge sendinger stor oppmerksomhet. Årsaken er de klare økonomiske gevinstene som følger av at man slipper en lengre periode med parallelle analoge og digitale signaler.
Erfaringer fra andre land tyder på at det vil ta uforholdsmessig lang tid dersom man overlater teknologiovergangen til markedet alene, samtidig som aktørenes frihet er innskrenket ved at de er pålagt å opprettholde sin analoge distribusjon. En liten gruppe seere vil antakelig uansett forbli på den analoge plattformen så lenge denne eksisterer. Sett i et samfunnsmessig perspektiv vil det være lite hensiktsmessig å opprettholde relativt kostbar analog distribusjon for en marginal andel av befolkningen når det finnes bedre alternativer. Hensynet bl.a. til rasjonell ressursutnyttelse tilsier derfor at myndighetene på et gitt tidspunkt tillater en styrt avvikling av de analoge sendingene.
Departementet legger til grunn at det er i fellesskapets interesse å stimulere til at analoge signaler blir avviklet så tidlig som mulig. En beslutning om avvikling av de analoge sendingene vil imidlertid medføre en viss belastning for de som i dag benytter dette nettet, fordi de ikke vil ha andre alternativer enn å gå over til en digital plattform.
Den viktigste oppgaven blir å sikre at en avvikling av analoge sendinger i bakkenett skjer på en måte som ivaretar seernes grunnleggende interesser. Dette hensynet må samtidig balanseres mot et mål om effektiv ressursutnyttelse. Kringkasterne har en særlig interesse knyttet til rask avvikling, fordi det er store kostnader knyttet til parallell distribusjon av både analoge og digitale signaler. For utbyggerne er det dessuten viktig å komme hurtig i konkurranseposisjon før kundene er innelåst på andre plattformer. For hvert år som går, mister bakkenettet seere til andre distribusjonsplattformer, i første rekke til satellittdistribusjon. Dette innebærer i realiteten at det potensielle kundegrunnlaget for et digitalt bakkenett gradvis forvitrer. Antakelig vil denne utviklingen i løpet av noen år ha kommet så langt at det ikke vil være mulig å gjennomføre en markedsbasert utbygging i Norge. I en slik situasjon vil staten ha valget mellom å bruke betydelige økonomiske ressurser på å vedlikeholde et analogt nett med fallende antall seere og smalt tilbud, eller å selv bekoste byggingen av et digitalt nett.
Som nevnt anser departementet det som en nødvendig forutsetning for markedsbasert utbygging av digitalt bakkenett i Norge, at kringkasterne gis anledning til å avvikle sine analoge sendinger. Det er imidlertid en rekke kriterier som må være oppfylt, før staten kan akseptere avvikling av de analoge sendingene. Disse blir drøftet nedenfor.
Kriterium 1: Hele befolkningen skal ha tilbud om digitale fjernsynssignaler
Det ligger i begrepet allmennkringkasting at det er en tjeneste som skal betjene allmennheten. Ut fra dette kan det utledes et krav om at sendingene skal være allment tilgjengelige. Under behandlingen av St. meld 57 (2000–01), I ytringsfrihetens tjeneste, jf. Innst. S. nr. 142 (2000–01), understreket stortingsflertallet at hensynet til «full dekning i Norge» måtte ivaretas i forbindelse med utbyggingen av det digitale nettet.
Norske allmennkringkastere har tradisjonelt benyttet bakkenettet som primært distribusjonsnett. Så lenge kravet om allmenn tilgang til kanalene er oppfylt, er det imidlertid lite som tilsier at kravet om dekning skal være knyttet til en bestemt distribusjonsplattform alene.
Dette gjenspeiles i kunngjøringen av konsesjonen. Der ble det forutsatt at hoveddelen av distribusjonen skal foregå via digitale bakkesendere og at signalpakken som inneholder allmennkringkasterne skal bygges ut til en dekning som minst tilsvarer dekningen for NRK1. Det ble imidlertid samtidig åpnet for at mindre deler av befolkningen kan dekkes ved hjelp av annen distribusjonsteknologi enn bakkenett.
Departementet legger til grunn at det ikke er realistisk eller hensiktsmessig at samtlige husholdninger skal dekkes av det digitale bakkenettet alene, dersom man forutsetter at nettet skal være privatfinansiert og lønnsomt. Sammenliknet med en dekning på drøyt 90 pst vil et vilkår om dekning på nivå med dagens dekning for NRK1 medføre at utbyggingskostnadene blir mer enn doblet. Man antar dessuten at 8 av 10 husholdninger som ikke vil bli dekket av et digitalt bakkenett bygget ut til 92 pst allerede har skaffet seg satellittmottakere.
Departementet ser det likevel som uaktuelt å avvikle de analoge sendingene før tilnærmet hele befolkningen faktisk har et tilbud om digitale sendinger. Kjernen i dette kriteriet er at alle skal ha tilbud om tilgang . Det er av underordnet betydning om denne tilgangen skjer via bakkesendere, satellitt eller kabel.
Kriterium 2: Overgangen til digitalt fjernsyn må representere en merverdi for seerne – NRKs sendinger skal være et gratistilbud
Overgangen til digitalt fjernsynsmottak innebærer merkostnader for seerne, fordi de må anskaffe seg digitalt mottakerutstyr. Departementet legger til grunn at det ikke er aktuelt å påføre publikum denne merkostnaden om det ikke er sannsynliggjort at det digitale tilbudet representerer en klar merverdi for seerne. Denne merverdien kan komme til uttrykk i form av større valgmuligheter mellom ulike kanaler, bedret teknisk kvalitet, mobilt mottak, tilbud om et bredere spekter av andre digitale tjenester etc.
NRK står som lisensfinansiert kringkaster i en særstilling. NRKs kanaler er å betrakte som et universelt basistilbud som skal komme hele befolkningen til gode. Kringkastingsavgiften dekker utgiftene til produksjon og distribusjon av NRKs fjernsynstilbud. Departementet legger til grunn at publikum bør ha anledning til å se NRKs tilbud uten vesentlige tilleggskostnader ut over kringkastingsavgiften.
Departementet legger videre stor vekt på at hele befolkningen fortsatt skal ha tilgang til de eksisterende norske analoge allmennkringkastere, dvs. TV 2 og lokalfjernsynskanalene. Disse aktørene befinner seg imidlertid i en annen situasjon enn NRK, fordi myndighetene ikke kan pålegge private aktører å la seg distribuere til hele befolkningen om de ikke selv finner det regningssvarende. I TV 2s nåværende konsesjonsvilkår har selskapet akseptert en forpliktelse om å la seg distribuere i det analoge nettet. Dersom dette nettets markedsandel synker under 15 pst, kan TV 2 kreve endringer av konsesjonsvilkårene. Lokalfjernsynsaktørene er i en spesiell situasjon, fordi deres lokale preg i praksis innebærer at de uansett må basere seg på bakkedistribusjon, digitalt eller analogt.
Siden de kommersielle kringkasterne selv betaler for sin distribusjon, kan staten vanskelig garantere alle tilgang til disse kringkasternes sendinger. Statens primære rolle i denne forbindelse vil derfor være å bidra til at norske, kommersielle kringkastere har en reell mulighet til å nå ut til hele befolkningen, dersom de selv ønsker det. Departementet viser her til konsesjonsutlysningen der det ble lagt til grunn at konsesjonæren må legge forholdende til rette for TV 2 og lokalfjernsynsaktørene i et eventuelt digitalt bakkenett.
Kriterium 3: Anskaffelseskostnadene for mottakerutstyr skal være begrensede
Ved et skifte fra analog til digital distribusjon av fjernsynssignaler vil alle husholdninger, uavhengig av distribusjonsplattform, måtte investere i mottakerutstyr.
Husstander som utelukkende baserer seg på mottak av signaler via satellitt eller kabel berøres ikke direkte av avvikling av de analoge bakkesendingene. Følgende kategorier husstander kan antas berørt av en beslutning om avvikling av de analoge bakkesendingene:
De 30 pst (anslagsvis 600 000) av husstandene hvis hovedapparater tar inn signaler fra bakkenettet.
De norske satellitthusholdningene som benytter signaler fra bakkenettet for tilleggsapparater. Det anslås at norske husholdninger i gjennomsnitt eier 1,7 fjernsynsapparater. Tilleggsapparatene mottar trolig i hovedsak signaler fra det analoge bakkenettet. (Det er grunn til å tro at mange av kabelhusholdningenes tilleggsapparater allerede er, eller enkelt kan kobles til kabelnettet.)
Fritidsboliger/hytter der bakkenettet benyttes til fjernsynsmottak.
Avvikling av analoge sendinger innebærer at samtlige av disse husstandene må skaffe seg en mottaker for hvert apparat som skal betjenes av bakkenettet i fremtiden.
Det er lang tradisjon for at husholdningene selv dekker kostnadene til mottakerutstyr ved ulike teknologioverganger, jf bl.a. overgangen fra AM- til FM-sendinger i radio eller fra NMT til GSM innen mobiltelefoni. Departementet legger til grunn at det ikke er rimelig eller realistisk å stille som vilkår at en evt. bakkenettkonsesjonær skal subsidiere husholdningenes mottakerutstyr. Det er heller ikke aktuelt for staten å subsidiere slikt mottakerutstyr.
Prisen for en mottaker avhenger i første rekke av graden av funksjonalitet som er bygget inn. Innkjøpspris for mottakere med den funksjonalitet aktørene er blitt enige om på nordisk basis 1 vil være mellom 1300 og 1500 kroner (inkl. mva). Det er foreløpig nødvendig med én mottaker for hvert fjernsynsapparat som skal motta digitale signaler. I løpet av de nærmeste årene vil dekodere med to tunere antakelig bli tilgjengelige, slik at man kan se på to forskjellige kanaler samtidig i separate rom.
Erfaringsvis faller prisene på forbrukerelektronikk når teknologien modnes. Videre vil en avvikling av de analoge sendingene føre til en konkurransesituasjon som kan presse prisen seerne må betale for mottakeren ytterligere ned. Det er heller ikke usannsynlig at konkurransen fra andre plattformer vil føre til en reduksjon av prisen på mottakere. Etter departementets vurdering utgjør et utlegg på opp mot 1500 kr for en mottaker et akseptabelt øvre nivå for hvilke kostnader seerne kan påføres for tilgang til de digitale tjenestene. Til sammenligning la Berlins myndigheter til grunn at publikum måtte ha tilgang til dekodere som ikke kostet mer enn 200 euro (i overkant av 1500 kr) før det analoge nettet i Berlin-området kunne avvikles.
Departementet forutsetter videre at publikum i all hovedsak vil kunne benytte eksisterende utendørs antenner, bordantenne eller innebygd antenne for å ta imot digitale signaler via bakkenettet. Et mindre antall husstander vil imidlertid få utgifter også til nye antenner. En ordinær UHF/VHF-antenne koster omlag 300–600 kroner. I tillegg kommer eventuell bistand til montering.
Kriterium 4: Publikum må ha reell tilgang til mottakerutstyr og teknisk assistanse
Stortinget forutsatte under behandlingen av St. meld 57 (2000–01), I ytringsfrihetens tjeneste, jf. Innst S. nr. 142 (2000–01), at overgangen til den nye teknologien må bli enkel å håndtere for publikum. Departementet ser det som en helt avgjørende forutsetning for en eventuell avslutning av de analoge sendingene at dette ikke påfører publikum uholdbare tekniske belastninger.
Denne problemstillingen har to viktige dimensjoner. For det første må departementet ha en tilstrekkelig sikkerhet for at nødvendig mottaksutstyr faktisk er tilgjengelig for publikum i butikkene, før de analoge sendingene avvikles. De analoge sendingene vil ikke bli tillatt avviklet før dette vilkåret er oppfylt.
For det andre må publikum ha god tilgang til teknisk assistanse ved overgangen til digitale sendinger. For de berørte husstandene vil avvikling av analoge sendinger innebære at en mottaker må installeres og stilles inn. Publikum har varierende tekniske forutsetninger for å kunne utføre slik installasjon selv. Selv om det blir lagt vekt på enkle og pedagogiske løsninger vil enkelte ha behov for bistand med tilkobling og innstilling av mottaker. Det vil uvegerlig også kunne oppstå tekniske problemer knyttet til dekning, innstilling og antennevalg. Departementet vil stille som vilkår at bakkenettkonsesjonæren sørger for at publikums behov for teknisk assistanse er tilfredsstillende ivaretatt før de analoge sendingene blir avviklet.
Kriterium 5: Beredskapshensyn må være tilfredsstillende ivaretatt
Kringkastingsnettene gjør det mulig å formidle informasjon samtidig til hele befolkningen. Radio og fjernsyn er viktige kanaler i beredskapssammenheng, som informasjonsformidler ved naturkatastrofer og i krigs- og krisesituasjoner.
Departementet forutsetter at et digitalt bakkenett for fjernsyn samlet sett ikke svekker totalberedskapen i forhold til dagens situasjon.
Kriterium 6: Behovene til lokalfjernsynssektoren må være ivaretatt og det må legges til rette for en «åpen kanal»
I forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 57 (2000–2001), I ytringsfrihetenes tjeneste, jf. Innst. S. nr. 142 (2001–2002) understreket Stortinget at det skal tas hensyn til lokalbaserte medier i digitaliseringsprosessen. Stortinget uttrykte videre bekymring for at kostnadene ved innføringen av ny teknologi kan bli vanskelige å bære for lokale medier.
I kunngjøringen av konsesjonen ble det fastslått at konsesjonæren plikter «å bidra til å finne hensiktsmessige løsninger for lokalfjernsynsselskap som ønsker å leie kapasitet i nettet». Videre ble det uttalt at konsesjonæren vil bli pålagt å stille en mindre del av kapasiteten til rådighet på rimelige vilkår for en «åpen kanal».
Norsk Forbund for Lokal-tv uttaler i brev til Kultur- og kirkedepartementet at «et digitalt bakkenett er den digitale distribusjonsform som best kan sikre både et nasjonalt godt fjernsynstilbud og gode lokale sendinger»
Departementet vil sikre lokalfjernsyn rimelige rammevilkår i bakkenettet. De lokale fjernsynsselskapene produserer programmer med lokal og regional tilknytning og vil være et viktig bidrag til mangfoldet av norsk innhold i nettet. Samtidig er det dessverre en realitet at mange av disse har relativt svak økonomi. Det kan ikke utelukkes at enkelte lokalfjernsynsselskaper ikke vil ha økonomi til å betale for distribusjon i nettet. Én mulig løsning er samarbeid med en større kringkaster, tilsvarende den avtale et flertall av lokalkringkasterne over et antall år har hatt med TVNorge. For andre lokalkringkastere kan det være interessant å sende samme programinnhold i «karusell» gjennom hele døgnet.
Ved siden av lyd og bilde kan digitalt lokalfjernsyn også formidle spesielt tilrettelagt interaktiv informasjon om lokaltrafikk, lokalt kulturliv og lokale nyheter mv. Departementet vil forutsette at lokalfjernsyn får plass i den elektroniske programguiden.
Det finnes ulike tekniske løsninger som legger til rette for distribusjon av lokalfjernsyn. I de endelige konsesjonsvilkårene for en bakkenettkonsesjonær vil departementet stille vilkår som ivaretar lokalkringkasternes interesser på en hensiktsmessig måte.
Departementet vil legge vekt på å sikre at bakkenettet ikke i for stor grad blir dominert av kommersielle tilbud. I denne forbindelse må en mindre del av kapasiteten i nettet forbeholdes en «åpen kanal» eller andre former for ikke-kommersiell kringkasting.
Fotnoter
NorDig II-standarden