1 Bakgrunn

1.1 Innledning

I 1994 fremmet Regjeringen St meld nr 43 (1993-94) Losgebyr og losplikt, og som et tillegg til denne, St meld nr 11 (1994-95) Geografisk verkeområde for reglar om plikt til å nytta los og om farleibevis. Disse to meldingene la grunnlaget for et nytt lospliktsystem og et nytt losgebyrsystem i samsvar med lov 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten m.v. Etter at Stortinget hadde behandlet de forslag som ble lagt frem i de nevnte meldingene, ble nye regler om losplikt og losgebyrer fastsatt 23. desember 1994. Det nye regelverket trådte i kraft 1. mai 1995.

I de foran nevnte stortingsmeldingene ble det også lagt visse rammer og retningslinjer for praktiseringen av det nye regelverket. Det ble lagt til grunn at ressursene i lostjenesten skulle holdes mest mulig uforandret etter at et nytt system var trådt i kraft, inntil man hadde fått en evaluering av de nye bestemmelsene. Fordi losgebyrene forutsettes å dekke lostjenestens kostnader, betydde dette i praksis at man tok sikte på å holde den samlede gebyrbelastningen på skipsfarten uendret frem til man kunne foreta en evaluering av de nye systemene.

I mai 1996 la Regjeringen frem St meld nr 43 (1995-96) Lostjenesten og losgebyrene - en bred beskrivelse. I denne meldingen ble det gitt en beskrivelse av utvikling og forutsetninger for dagens lostjeneste. Foranledningen til denne meldingen var dels at det etter hvert var blitt reist en rekke spørsmål knyttet til kostnadene ved lostjenesten og det nye lospliktsystemet, og dels at man ønsket å legge frem for Stortinget en bred gjennomgang av lostjenesten og lospliktsystemet. I meldingen pekte Regjeringen bl.a. på at overgangen til nytt losplikt- og losgebyrsystem skjedde relativt kort tid etter at den nye internasjonale målekonvensjonen for skip (1969-konvensjonen) trådte i kraft, og at mye av den økningen i gebyrene det var tale om kunne tilbakeføres til omleggingen av målereglene. Det ble bl.a. konkludert med at dette ga ulikt utslag for ulike skipstyper.

De militære lostvangsbestemmelsene, som ble avløst av nytt regelverk om losplikt 1. mai 1995, var ikke gjort gjeldende for norske fartøyer. Et unntak fra denne regelen var norske fartøyer i utenriks fart. Etter det nye lospliktsystemet må også norske fartøyer enten bruke los eller ha navigatører med farledsbevis om bord.

Dette sammen med en generell økning i skipstrafikken førte til at aktiviteten i lostjenesten økte mer enn de gitte bevilgningene ga rom for. I 1995 førte dette til kostnadsoverskridelser for lostjenesten som ikke fullt ut ble dekket ved økte inntekter. Høsten 1995 la Regjeringen frem St prp nr 3 (1995-96) Forslag om auka løyving på kap. 1066 Lostenesta og andre endringar i budsjettet for programkategori 16.60 Kystforvaltning. Her behandlet man bl.a. økt bevilgning til lostjenesten for å dekke underskuddet, og sørge for en balanse mellom utgifter og inntekter for årene 1995 og 1996. Samtidig ble rammene for lostjenestens ressurser de neste to årene fastlagt.

De foran nevnte kostnadsoverskridelsene og de relativt kraftige protestene fra en del brukergrupper, som enten som følge av overgangen til nye måleregler eller som følge av de nye bestemmelsene om bruk av los hadde fått økte gebyrer, ga et inntrykk av at kostnadene i lostjenesten hadde økt vesentlig og i strid med de forutsetninger som lå til grunn ved innføringen av det nye lospliktsystemet i mai 1995. Under behandlingen av St prp nr 3 (1995-96) fattet Stortinget vedtak om å be Regjeringen legge frem en vurdering av virkningene av omleggingen i lospliktreglene og gebyrsystemet i løpet av våren 1996. I Innst. S. nr. 32 (1995-96) sier flertallet i Samferdselskomiteen:

«Stortinget ber Regjeringen komme med en evaluering og bred gjennomgang av det nye lossystemet som egen sak i første halvår 1996, med sikte på å følge opp Stortingets forutsetning i Innst. S. nr. 63 for 1994-95.»

I St meld nr 43 (1995-96) redegjorde Regjeringen for at det var vanskelig, mindre enn et år etter iverksettingen av det nye lossystemet, å ha tilstrekkelig materiale og erfaringer til å gi en holdbar vurdering av virkningen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet. Dette bl.a. fordi skipsførere som det var grunn til å anta at kunne få farledsbevis, seilte på såkalt egenerklæring med hjemmel i overgangsbestemmelser som utløp 1. mai 1996. Det var godkjent om lag 2.000 slike erklæringer. Det var også for tidlig å si noe bestemt om ulike vanskeligheter som kunne oppstå i forbindelse med den nye farledsbevisordningen. I den nevnte stortingsmeldingen konkluderte derfor Regjeringen med at man trengte lengre tid for å kunne foreta en forsvarlig evaluering.

I løpet av sommeren 1998 ble det klart at lostjenesten lå an til å få betydelige kostnadsoverskridelser som ikke ble dekket av tilsvarende inntekter. Som følge av dette fremmet Regjeringen St prp nr. 5 (1998-99) Forslag om tilleggsbevilgning på kap 1066 Lostjenesten og inndekning av inntektsbortfall på kap 4067 Trafikksentraler i statsbudsjettet for 1998. Det ble foreslått en løsning der kostnadsoverskridelsen i 1998 skulle dekkes inn over tre år. På bakgrunn av dette mente Fiskeridepartementet at det ville være forsvarlig å utsette evalueringen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet til våren 1999, for eventuelt å kunne få inkludert i evalueringen forhold som hadde ført til de kostnadsoverskridelser man fikk i 1998.

1.2 Innholdet i denne meldingen

Evalueringen og denne meldingen knytter seg i stor grad opp til en del andre dokumenter vedrørende det nye losplikt- og losgebyrsystemet den daværende Regjeringen har utarbeidet for Stortinget tidligere. Blant disse dokumentene inntar særlig St meld nr 43 (1995-96) Lostjenesten og losgebyrene - en bred beskrivelse, en sentral plass. Bare i den grad det har vært helt nødvendig for sammenhengen, er det i den foreliggende meldingen behandlet spørsmål og problemstillinger som er blitt tatt opp tidligere.

I St meld nr 43 (1995-96) på side 6 og 7 er det innledningsvis tatt inn et avsnitt om lostjenestens rolle, der bl.a. lostjenestens samfunnsnytte drøftes. Her vises det til en del teoretiske beregninger utført av De norske Veritas som tyder på at lostjenesten alene reduserer ulykkene til sjøs med opptil 40 %, og at dette rundt regnet betyr at lostjenesten samfunnsmessige nytteverdi er tre ganger høyere enn lostjenestens kostnader. Det er imidlertid svært vanskelig å fastlegge lostjenestens samfunnsmessige betydning ut over dette. I St meld nr. 43 (1995-96) konkluderes det imidlertid med at lostjenesten er en grunnleggende forutsetning for trafikksikkerheten langs norskekysten, og dermed også for miljøsikkerheten. Det understrekes også i denne sammenheng at lostjenesten bidrar til en bedre fremkommelighet og regularitet, noe som er en vesentlig konkurransefaktor for sjøtransporten. På denne bakgrunn ble det fastslått at lostjenesten gir betydelige samfunnsøkonomiske og bedriftsøkonomiske nettogevinster.

Den vesentligste del av lospliktordningens begrunnelse ligger i hensynet til sikkerheten i sjøtrafikken langs kysten. Ved en evaluering av den nye lospliktordningen kan man spørre om den nye lospliktordningen har bidratt til å øke denne sikkerheten. Dersom en slik undersøkelse i det hele tatt lar seg gjennomføre, vil det imidlertid være svært vanskelig å foreta beregninger med noen grad av troverdighet. Man vil nok kunne danne seg et bilde av ulike utviklingstrekk som igjen kan danne grunnlag for antakelser, men det vil i de fleste tilfeller være en svært vanskelig oppgave nærmere å fastslå hva de ulike utviklingstrekk skyldes, og hvilke konkrete resultater for sikkerheten de påvirker.

I utgangspunktet kan det slås fast at selv om det geografiske området for det nye lospliktsystemet er utvidet betydelig i forhold til de områdene som tidligere var belagt med losplikt gjennom Forsvarsdepartementets regelverk, foregår fortsatt den største og tyngste delen av skipstrafikken, og dermed også losingen, i de områdene hvor man også tidligere hadde losplikt. Men lospliktreglene etter det nye systemet omfatter også en del nye områder, der det ikke var losplikt tidligere og der trafikken heller ikke kan sies å være ubetydelig. Som det også pekes på i denne meldingen, har trafikken langs norskekysten vist en betydelig økning i de senere år, noe som normalt skulle tilsi at også ulykkesfrekvensen hadde økt. Hvilken rolle moderne og mer nøyaktige navigasjonshjelpemidler konkret spiller for ulykkesfrekvensen til sjøs er også et vanskelig spørsmål. Det samme gjelder bedre kompetanse hos mannskapet.

Som grunnlag for denne meldingen mener Regjeringen at det kan konstateres at det nye lospliktsystemet, til tross for en vesentlig trafikkøkning ikke har medført en økning i antal ulykker langs vår sårbare kyst, og at utviklingen i lostjenesten over tid har ført til en effektivisering av virksomheten. Lostjenesten opererer på en kyststrekning som vær- og navigasjonsmessig sett regnes for å være en av verdens vanskeligste. Den måte hvorpå lostjenesten og den enkelte los under disse forhold møter de krav som stilles til en trygg navigasjon, har etter Regjeringens oppfatning vist at lostjenesten holder et høyt faglig nivå, og at den ivaretar sine oppgaver på en måte som åpenbart er til stor nytte for samfunnet.

Denne meldingen inneholder en redegjørelse for en del av de erfaringer man har høstet når det gjelder en del sentrale forhold ved det nye losplikt- og losgebyrsystemet. Det har ikke vært meningen å ta opp alle sider i det nye systemet, men å trekke frem enkelte forhold der det enten har vært reist spørsmål om endringer eller der erfaringene tilsier at en nærmere vurdering er påkrevet for å gjøre systemet bedre og mer kostnadseffektivt.

Arbeidet med evalueringen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet har avdekket flere forhold det er grunn til å vurdere nærmere med henblikk på endringer. Dette gjelder både selve lospliktsystemet og det gebyrsystemet som er knyttet til dette. Når Regjeringen ikke fremmer konkrete endringsforslag nå skyldes det kompleksiteten og de indre sammenhenger i lostjenesten. Det er viktig at alle konsekvenser av hvert enkelt endringsforslag er utredet, også de avledede konsekvenser for andre, samtidige endringsforslag. Endring i lostjenesten har stor betydning for skipstrafikken og den enkelte bruker, og må nå danne grunnlag for et robust system. Det nye losplikt- og losgebyrsystemet utgjør en helhet der endringer på enkelte områder kan få konsekvenser for andre forhold. De fleste av de påpekte og konstaterte effekter er av en slik karakter at det bør foretas brede, og faglig sett grundige utredninger, før nye, konkrete endringsforslag kan fremmes.

Det er derfor i denne meldingen ikke fremmet konkrete endringsforslag i dagens losplikt- og losgebyrsystem. Regjeringen har konsentrert seg om å peke på en del områder der det kreves en nærmere gjennomgang av dagens system, og på noen av de mest sentrale problemstillinger som må gjøres til gjenstand for nærmere utredninger med sikte på endringer. I meldingens kapittel 8 legger Regjeringen til grunn at det i regi av Fiskeridepartementet igangsettes ulike utredningsprosjekter for å følge opp de problemstillinger som evalueringen har identifisert. Videre tas det sikte på det at det oppnevnes et rådgivende utvalg for Kystdirektoratet. Dette vil være et permanent organ med representanter fra næringen og arbeidstakerorganisasjonene. Dette forum vil sikre at det etableres en løpende dialog mellom berørte aktører.