2 Sammendrag

Den 1. mai 1995 trådte et nytt losplikt- og losgebyrsystem i kraft. De nye systemene avløste de militære lostvangsbestemmelsene, og medførte bl.a. en utvidelse av de geografiske områder der det er losplikt. Losplikten ble også utvidet til å gjelde norske fartøyer. Samtidig trådte det i kraft et system med farledsbevis som tok sikte på å gi særlig kvalifiserte navigatører adgang til å seile i lospliktig farvann uten å ha los om bord.

Utvidelsene av losplikten sammen med en generell økning i skipstrafikken førte til at aktiviteten i lostjenesten økte mer enn de gitte bevilgningene ga rom for. Kostnadsoverskridelser og kraftige protester fra en del brukergrupper ga inntrykk av at kostnadene i lostjenesten hadde økt vesentlig, i strid med de forutsetningene som lå til grunn ved innføringen av det nye lospliktsystemet.

Under behandlingen av St prp nr 3 (1995-96) fattet Stortinget vedtak om å be Regjeringen legge frem en evaluering av lospliktreglene og gebyrsystemet, jf Innst. S. nr. 32 (1995-96).

Den vesentligste del av lospliktens begrunnelse ligger i hensynet til sikkerheten i sjøtrafikken langs kysten. Ved en evaluering av det nye lospliktsystemet kan man spørre om den nye ordningen har bidratt til å øke denne sikkerheten. Det er neppe mulig å foreta noen beregninger av dette, men det kan i alle fall konstateres at den vesentlige trafikkøkningen langs kysten ikke ser ut til å ha medført en tilsvarende økning i ulykkesrisikoen. Den måte hvorpå lostjenesten og den enkelte los under disse forhold møter de krav som stilles til en trygg navigasjon, har etter Regjeringens oppfatning vist at lostjenesten holder et høyt faglig nivå, og at den ivaretar sine oppgaver på en måte som åpenbart er til stor nytte for samfunnet. Dessuten kan det konstateres at utviklingen i lostjenesten over tid viser en effektivisering av virksomheten.

Denne meldingen inneholder redegjørelse for de erfaringer man har høstet når det gjelder visse sentrale forhold ved det nye losplikt- og losgebyrsystemet. Evalueringsperioden omfatter tidsrommet mai 1995 - til utgangen av 1998. Evalueringen har særlig tatt sikte på å trekke frem enkelte forhold der det enten har vært reist spørsmål om endringer eller der erfaringene tilsier at en nærmere vurdering er påkrevet.

For oversiktens skyld gjennomgås i meldingens kapittel 3 det gjeldende losplikt- og losgebyrsystemet. I evalueringen som er foretatt ved utarbeidelsen av meldingen har det vært av betydning å se på trafikkutviklingen i evalueringsperioden, og på ressursutviklingen som har funnet sted i lostjenesten i samme periode. Disse spørsmål behandles i meldingens kapittel 4 og 5. De tall som foreligger viser en generell vekst i sjøtransporten og i den lospliktige trafikken. Tendenser for sjøtransporten innenriks viser noe nedgang, mens utenrikstrafikken har økt relativt kraftig. Det er imidlertid også en klar tendens til at godset fraktes på stadig større fartøyer, og at økningen i antallet seilinger derfor er noe mindre enn hva økningen i transportarbeidet skulle tilsi. Ser man på evalueringsperioden kan det fastslås at det var en økning i losbruken, men mange forhold tyder på at denne økningen er resultatet av en generell utvikling, og ikke i særlig grad skyldes innføringen av et nytt lospliktsystem. Det er rimelig å tro at det nye losplikt- og losgebyrsystemet har medført en viss økning i den gebyrpliktige trafikken, mens eventuelle effekter på plikten til å ha los om bord og det faktiske antall losinger har vært mindre.

Det har vært en betydelig økning i driftskostnadene til lostjenesten i 1998. Dette henger i særlig grad sammen med økningen i faste lønninger til loser og losbåtførere. Dette er kostnader som vil bli værende på dette nivå i tiden framover. Evalueringen har også vist at det i årene 1988-96 fant sted en betydelig effektivisering i lostjenesten grunnet en stram budsjettstyring. Til tross for de økte lønnskostnader i 1998 ligger fremdeles gjennomsnittlige kostnader pr. losoppdrag betydelig under nivået fra 80-tallet. Dette reflekteres bl.a. i en betydelig effektivisering i utnyttelsen av loskorpset. Fra 1988 til 1998 har antall losoppdrag økt med i overkant av 80 pst, samtidig som størrelsen på loskorpset i 1998 er omlag det samme som i 1988.

For ressursbruken i lostjenesten har den nye ordningen med utstedelse av farledsbevis for særlig kompetente navigatører i vesentlig grad bidratt til å lette presset på lostjenesten. Etter denne ordningen kan navigatører som fyller visse kvalifikasjoner få et farledsbevis som gjør det mulig å seile i lospliktig farvann uten å ha los om bord.

I meldingens kapittel 6 behandles erfaringene med lospliktsystemet. Det konstateres at dette stort sett har fungert etter forutsetningene, men at det også finnes rom for å vurdere visse endringer, bl. a. når det gjelder spørsmålene som knytter seg til grensene mellom utenriks- og innenriks fart (punkt 6.2.3.), spørsmål knyttet til bruk av dispensasjoner (punkt 6.4), spørsmål som knytter seg til problemene for navigatører under opplæring (punkt 6.5) og spørsmålet om språkkravet for å kunne få farledsbevis (punkt 6.7).

Erfaringene med det nye losgebyrsystemet for øvrig behandles i kapittel 7. Innføringen av det nye systemet medførte at man måtte fastsette gebyrsatser i et gebyrsystem man tidligere ikke hadde hatt noen erfaringer med. Det var derfor et betydelig usikkerhetsmoment ved de gebyrsatsene som gjaldt fra det nye systemet ble innført i mai 1995. Satsene for losgebyrer ble økt med 10 pst fra 1. september 1995. Dette hang sammen med overgangen til det nye gebyrsystemet, og problemene med å fastsette riktig nivå på gebyrsatsene fra begynnelsen av. Overgangen til ett nytt målesystem (målekonvesjonen av 1969) var også en medvirkende årsak til økningen av gebyrsatsene september 1995. Det var derfor nødvendig å foreta en justering av disse etter at man hadde gjort seg de første erfaringer med hvordan det nye systemet fungerte. I tillegg fant det sted en betydelig vekst i antall losoppdrag dette året, noe som også medførte økte kostnader for lostjenesten.

Ved arbeidet med evalueringen av det nye losgebyrsystemet har det særlig vært interessant å se på prisforskjellen mellom det å seile med og uten los, prisforskjell for ulike fartøysgrupper etter bruttotonnasje og prisforskjell etter utseilt distanse. I tillegg til dette har det vist seg at årsavgiftsordningen er blitt betydelig utvidet i det nye systemet, noe som også gjør det interessant å se på hvordan denne ordningen har fungert.

Når det gjelder prisforskjellen mellom det å seile med og uten los, kan det konstateres at losgebyrreformen har vært vellykket med tanke på målsetningen om at en større andel av utgiftene skulle dekkes av de lospliktige fartøyer som faktisk har los om bord. Når det gjelder både prisforskjellen for ulike fartøysgrupper etter bruttotonnasje og prisforskjellen etter utseilt distanse kan det ut fra den foretatte evaluering konstateres at merkostnaden ved å ha los om bord må anses akseptabel for de fleste fartøyer, særlig fordi de aller fleste losinger er korte losoppdrag. En relativt liten gruppe har imidlertid fått en betydelig økt gebyrbelastning ved innføringen av det nye systemet. Dersom endringsforslag skal basere seg på at losgebyrene skal dekke 100 pst av utgiftene til lostjenesten, vil forslag om endringer som i større grad tar hensyn til den gruppen som på grunn av lange losinger har fått en betydelig økning i gebyrene ha negative konsekvenser for andre brukergrupper av lostjenesten. Det bør likevel vurderes om det er mulig å justere gebyrsystemet slik at det blir mer kostnadsorientert.

Det kan konstateres at årsavgiftordningen har fått en langt mer dominerende stilling i det nye gebyrsystemet enn hva tidligere har vært tilfelle, og årsavgiftens andel av gebyrinntektene har økt betraktelig etter at den nye ordningen ble innført. Ordningen virker administrativt besparende både for skipsfarten og lostjenesten. Imidlertid er det ting som kan tyde på at ordningen i utilsiktet grad har favorisert deler av skipsfartsnæringen. Slik ordningen er i dag, bidrar den i for liten grad til inntektsdekningen for lostjenestens utgifter.

Meldingen redegjør for flere sider ved lospliktsystemet, der Regjeringen ønsker å foreta nærmere vurderinger. Noen av disse vurderinger bør etter en grundig gjennomgang kunne foretas av Kystverket og Fiskeridepartementet selv. Områder som det vil være naturlig å vurdere nærmere er kostnads- og inndekningsgraden mellom ulike fartøytyper og fartøystørrelser. Poenget med gjennomgangen vil være å se på muligheten for å gjøre regelverket mer kostnadsorientert.

Andre spørsmål som behandles i meldingen må undergis en bredere vurdering. Dette gjelder bl.a. omfanget av lostjenesten, herunder spørsmålene om graden av den service som skal ytes og lostjenestens tilgjengelighet.

I kapittel 8 legges til grunn at det iverksettes ulike utredningsprosjekt på bakgrunn av de problemstillinger som evalueringen har identifisert. Dette vil omfatte administrative omlegginger og vurderinger av lospliktens omfang. Slike omlegginger vil kunne ha betydning både for lostjenestens inntekts- og utgiftsside, og bør derfor gis en grundig vurdering. Dermed legges grunnlaget for forslag som totalt sett medfører fornuftig ressursbruk, både for næringen og offentlige myndigheter.

For å sikre en god dialog mellom næringen og Kystdirektoratet tas det sikte på å opprette et permanent rådgivende utvalg for Kystdirektoratet. Dette utvalget vil bli sammensatt med representanter fra næringsorganisasjonene og Kystverkets ansatte. Utvalget vil dermed kunne bidra til en forbedret kommunikasjon mellom berørte parter.

I kapittel 8 vises det også til at det er viktig å få utredet hvilken betydning etableringen av trafikksentraler, nye radionavigasjonssystemer og bruken av elektroniske sjøkart kan ha for bruken av los og lostjenesten generelt. Når det gjelder slike spørsmål mener Regjeringen at det vil være naturlig at det startes utredninger som kan danne grunnlag for den nærmere vurderingen.

I kapittel 8 omtales også mulige organisatoriske endringer. Alternative tilknytningsformer for lostjenesten kan være som eget forvaltningsorgan med særskilte fullmakter, som forvaltningsbedrift eller som statlig selskap. Det vil imidlertid være naturlig å se dette i sammenheng med oppfølgingen av NOU 1999: 5 Det nye Kystverket, som legger grunnlaget for en gjennomgang av hele etatens virkeområde.