5 Ressursutviklingen i lostjenesten i evalueringsperioden

5.1 Innledning

Et viktig forhold ved evalueringen har vært å vurdere om innføringen av det nye lospliktsystemet og losgebyrsystemet har medført en høyere ressursbruk enn hva utviklingen i losaktiviteten og den underliggende sjøtrafikk skulle tilsi. I den sammenheng er det viktig å skille mellom konsekvenser som skyldes endrede rammebetingelser og endringer som skyldes underliggende trafikkvekst.

5.2 Utgiftsutviklingen i lostjenesten

Av figur 5.1 følger en oversikt over hvordan driftsutgiftene har utviklet seg i perioden 1980-98, både nominelt og reelt (justert for prisutvikling). Figuren viser at det gjennom hele perioden har vært en nominell økning i driftsutgiftene. Tar man hensyn til prisutviklingen er imidlertid utviklingen ikke like entydig.

For perioden 1980 til 1988 viser figuren en gradvis tilbakegang i de reelle driftsutgiftene. Dette henger sammen med en tilsvarende tilbakegang i losaktiviteten. I perioden 1988 til 1997 økte både de årlige driftsutgiftene og den årlige losaktiviteten. I tabell 5.1 følger en sammenligning av prosentvise endringer i losinger og reelle driftsutgifter:

De reelle utgiftene har i hele perioden 1980-98 utviklet seg i samme retning som losaktiviteten, men med noe lavere prosentvis reduksjon eller vekst. Selv om det ikke har vært noen direkte proporsjonalitet mellom endring i aktivitetsnivå og ressursbruk, har det iallfall vært en positiv elastisitet mellom dem. Forholdet mellom aktivitet og ressursbruk i lostjenesten må bl.a. ses i sammenheng med at en vesentlig del av ressursbruken er knyttet til faste system- og beredskapskostnader. Dette er en del av forklaringen til at aktiviteten generelt sett har svingt mer en ressursbruken.

I perioden 1980-88 var det i gjennomsnitt en årlig reduksjon i både losinger og driftsutgifter. Imidlertid var den årlige prosentvise reduksjonen størst for losinger. I perioden 1988-94 vokste antall losinger hurtigere en driftsutgiftene. Tilsvarende vokste antall losinger raskere enn driftsutgiftene i 1995 og 1996, etter at det nye losplikt- og losgebyrsystemet ble innført. 1997 bryter med tidligere år ved at driftsutgiftene vokste hurtigere enn antall gjennomførte losoppdrag. Denne utviklingen ble betraktelig forsterket i 1998. Forklaringen til denne utviklingen ligger i forhold som er mer eller mindre spesifikke for de enkelte budsjettår, og i forhold som mer bærer preg av å være langsiktige utviklingstrekk. Denne trenden følger således ikke av det nye losplikt- og losgebyrsystemet. Etableringsåret for det nye losplikt- og losgebyrsystemet falt som tidligere beskrevet sammen med et meget aktivt år for lostjenesten. Denne sterke aktivitetsøkningen, som dels skyldtes den underliggende trafikkveksten og dels det nye lospliktsystemet, resulterte i en markert reell økning på 4,8 pst i driftsutgiftene. Økningen i ressursbruken var noe svakere enn økningen i lostrafikken. Dette samsvarer med den elastisitet som ble observert for perioden før 1994. Gjennom 1996, som var det første hele år med nye rammebetingelser for lostjenesten, ble aktivitetsveksten mer moderat. Antall faktiske losinger økte fremdeles mer enn hva veksten i ressursbruken alene skulle tilsi. Likevel kan man allerede i 1996 spore en utvikling i ressursbruken, som i relasjon til aktivitetsøkningen må kunne sies å ha vært noe høyere enn tidligere. I 1997 økte de reelle utgiftene til lostjenesten med 5,8 pst, noe som også var høyt i forhold til tidligere år. Utgiftsiden i lostjenesten var dette året preget av en stor aktivitetsøkning som medførte et betydelig press både på personell og materiell. I påvente av evalueringen av losreformen var ikke lostjenesten gitt tilstrekkelige ressurser til å møte denne situasjonen. Allerede på dette tidspunktet var kapasitetsutvidelse fra tidligere på 90-tallet spist opp. Resultatet var blant annet økende utgifter til overtid for loser og losbåtførere. Aktivitetsøkningen medførte også økte reiseutgifter for losene, og økte drifts- og vedlikeholdsutgifter for losfartøyer. Utgiftssiden var også preget av etteroppgjøret i saken om hvorvidt det skal beregnes merverdiavgift ved bygging av losbåter. Utfallet ble at det skal beregnes merverdi, og det ble utbetalt i alt 10,4 mill. kroner.

Økningen av driftsutgiftene var i 1998 de høyeste for hele perioden 1980-98. Denne veksten henger sammen med flere forhold. Selv om veksten i losoppdrag vil kunne forklare noe, vil dette ikke kunne forklare hele utgiftsveksten. Den relative tilveksten av losoppdrag har vært betydelig høyere i tidligere år, uten noen tilsvarende utgiftsvekst som i 1998. Det har i de senere år vært ført en veldig stram budsjettering i lostjenesten. Dette har medført problemer med å holde budsjettrammen i en periode der lostjenesten har operert nær kapasitetsgrensen. Da kapasiteten i lostjenesten ikke har vært tilpasset den underliggende trafikkveksten har økt bruk av overtid medført at driftsutgiftene har steget raskere enn hva økningen i losoppdrag alene skulle tilsi.

Den største utgiftsøkningen har imidlertid vært på fast lønn til loser og losbåtførere. Dette er faste utgifter som vil bli værende på et høyt nivå uavhengig av aktiviteten. Faste lønnskostnader for loser og losbåtførere har fra 1997 til 1998 økt med henholdsvis 16 pst og 39 pst Økningen skyldes i stor grad helårseffekten av særavtalen fra 1997 for loser og losbåtførere samt konsekvensene av det sentrale lønnsoppgjøret, der bl.a. fellesbestemmelsene også ble gjort gjeldende for loser.

I tillegg har problemer med budsjettstyring medført at enkelte kostnader fra 1997 først har blitt utgiftsført i 1998. Dette omfatter etterbetaling av arbeidsgiveravgift og etterslep av lønnskompensasjon for 1997 i forbindelse med nye særavtaler for lostjenesten. Til sammen utgjorde disse kostnader fra 1997 om lag 7 mill. kroner.

Et annet forhold av betydning for kostnadsutviklingen er at en vesentlig del av aktivitetsøkningen har kommet i regioner, og da spesielt i Troms og Finnmark, hvor driftskostnadene forbundet med losing er vesentlig høyere enn for landsgjennomsnittet. I årene 1990-98 har den samlede økningen for gjennomførte losinger vært på over 300 pst i regionen Troms og Finnmark, mot et landsgjennomsnitt på under 70 pst Troms og Finnmarks andel av gjennomførte losinger har i samme periode økt fra 5 pst til 12 pst. Dette har trukket i retning av å heve gjennomsnittskostnaden pr. losoppdrag. Disse konsekvensene kan dels tilskrives de nye rammebetingelsene ved at losplikten ble landsdekkende fra mai 1995, og dels økningen i landing av russisk fisk i norske havner. Begge forhold har særlig hatt betydning i Finnmark.

Effektivitetsutviklingen i lostjenesten

I tabellen er gjennomsnittskostnader beregnet ut fra indeksjusterte driftsutgifter (post 01). Investeringer kan variere en del fra år til år. Derfor er det valgt å ta utgangspunkt i driftsutgifter for å sammenligne effektivitetsutviklingen over tid.

De reelle kostnader pr. losoppdrag ble redusert fra 8 113 kroner i 1988 til 6 400 kroner i 1994. Disse tallene reflekterer også at man i dag med omlag samme størrelse på loskorpset gjennomfører langt flere losinger enn tidligere. I innføringsåret for det nye losplikt- og losgebyrsystemet ble de samlede driftskostnader redusert fra vel 6 400 kroner i 1994 til 6 100 kroner i 1995. Gjennomsnittskostnaden pr. losoppdrag har deretter holdt seg relativt konstant fram til 1998.

Økningen gjennom 90-årene hva gjelder antall losoppdrag pr. losbåt har medført betydelige slitasjeskader på fartøyene, samtidig som det har vært lite rom for å ta fartøyene ut av tjeneste for nødvendig vedlikehold. Belastningen på egen flåte har økt betydelig i perioden, og det har vært nødvendig å ta igjen etterslep av vedlikehold på losfartøyer. I tillegg kommer uforutsette hendelser som brann og motorhavari. For uten de direkte kostnader forbundet med ekstra vedlikehold og reparasjoner har denne situasjonen nødvendiggjort betydelig innleie av losbåttjenester. I en periode hvor lostjenesten har operert nær kapasitetsgrensen, har dette medført høye marginalkostnader på den tekniske driftsiden. I 1998 ligger gjennomsnittskostnaden pr. losoppdrag på om lag 6 500, som er en økning på 6,2 pst i forhold til 1997. Denne økningen representerer for en stor del de økte lønnskostnader i 1998, men også nevnte tekniske driftsutgifter har hatt en viss betydning.

Imidlertid ligger fremdeles gjennomsnittskostnaden pr. losoppdrag betydelig under nivået fra perioden 1980-90. 1998 er heller ikke første år med betydelige økninger i gjennomsnittlige driftskostnader. Økningene for både 1982 og 1988 er høyere enn den for 1998. For perioden 1988-98 sett under ett har gjennomsnittlige driftskostnader blitt redusert med om lag 20 pst I denne perioden har det funnet sted en betydelig effektivitetsøkning i utnyttelsen av loskorpset. Fra 1988 til 1998 har antall losoppdrag økt med i overkant av 80 pst Denne økningen i losoppdrag avvikles i dag med omlag samme størrelse på loskorpset som i 1988.

5.3 Inntektsutviklingen i lostjenesten (sammenlignet med utgiftene for lostjenesten)

Inntektsgrunnlaget for lostjenesten fremkommer som et resultat av:

• Lostrafikkens omfang og struktur.

• Gebyrsystem og gebyrsatser.

Inntektene fra losgebyrene skal dekke alle utgifter for lostjenesten, men fra og med 1996 også den del av driftsutgiftene ved trafikksentralene som går til å dekke losformidling. Satsene gjelder vanligvis fra regnskapsårets begynnelse, men i enkelte år har det vært nødvendig å justere satsene i løpet av året på grunn av for lave eller for høye gebyrinntekter. Slike endringer kan oppfattes som uheldig ved at brukerne av lostjenesten ikke har stabile betingelser å forholde seg til. Med svingninger i trafikkgrunnlag må det forventes visse svingninger i resultatbalansen. Svingningene i resultatbalansen bør være små, da balanse mellom inntektene og utgiftene er et overordnet mål.

Utover omtalen i dette kapittelet vises det til St meld nr 43 (1995-96) Om Lostjenesten og losgebyrene - en bred beskrivelse, som gir en grundig beskrivelse av inntektsutviklingen i lostjenesten i perioden 1980-1995.

En sammenligning av forholdet mellom de totale regnskapsførte utgiftene på kap 1066, som er forutsatt dekket gjennom inntekter, og de totale regnskapsførte inntekter på kap 4066 post 01, viser en forholdsvis god overensstemmelse. I lavkonjunkturperioden 1980 til 1986 var det ingen år med full inndekning av utgiftene. Størst utslag var det i 1981 da kun 93 pst av utgiftene ble dekket. I oppgangsperioden 1987 til 1992 var det gjennomgående positiv balanse i budsjettallene. Det største overskuddet fremkom i 1989 da inntektene utgjorde 110 pst av utgiftene. I perioden 1993-95 opplevde man igjen underskudd i budsjettbalansen. Situasjonen i 1994, da trafikken økte meget sterkt, var noe spesiell ved at kun 93 pst av utgiftene ble dekket. En viktig årsak til denne inntektssvikten var at satsene for losgebyrene ble redusert for mye ved overgangen fra å bruke målekonvensjon av 1947 til målekonvensjon av 1969, som grunnlag for gebyrberegningene. Denne undervurderingen kom som en følge av at flere fartøy enn forventet allerede hadde målpapirer etter 1969-konvensjonen.

For hele perioden 1980-94, før det nye losplikt- og losgebyrsystemet ble innført, var de samlede utgifter til lostjenesten 2 380 mill kroner, mens inntektene utgjorde 2 374 mill kroner, i løpende priser. Det betyr en underdekning på kun 2 promille og at brukerne, som en samlet gruppe, i denne perioden dekket de kostnader samfunnet hadde for å opprettholde og drive lostjenesten i Norge.

Inntektsinndekningen fra det generelle kystgebyr (losgebyrene) var tilfredsstillende for perioden 1980-1994 sett under ett. For enkelte år kunne imidlertid avviket mellom inntekter og utgifter være betydelig - opp mot 10 pst.

Fra og med 1996 har det vært lagt til grunn at losgebyrene også skal dekke en andel av utgiftene ved trafikksentralene, i tillegg til alle utgiftene ved lostjenesten. For perioden 1995-98 var de samlede utgifter til lostjenesten og den andel av driftsutgiftene ved trafikksentralene som skal dekkes av losgebyrene 1 141,7 mill kroner. Inntektene utgjorde i samme periode 1 106,7 mill kroner i løpende priser. Det betyr at underdekningen for perioden som helhet ble omlag 40 mill kroner (3,6 pst), fordelt med en underdekning på 5,3 mill kroner i 1995, en overdekning på 3,4 mill kroner i 1996, og en underdekning i 1997 og 1998 på henholdsvis 11 mill kroner og 27,4 mill kroner. Brukerne dekket i denne perioden ikke fullt ut kostnader samfunnet hadde for å opprettholde og drive lostjenesten i Norge.

I løpet av 1995 ble både losgebyr- og lospliktsystemet endret. Således var det spesielt vanskelig å fastlegge et helt riktig nivå på de nye satsene. I tillegg var det en sterk trafikkvekst gjennom året. I løpet av 1. halvdel av 1995 lå det ikke an til at inntektene skulle bli store nok til å dekke utgiftene. Regjeringen la derfor frem forslag om at inntekter og utgifter i lostjenesten skulle ses samlet for årene 1995 og 1996. Dette ga Stortinget sitt samtykke til. Satsene for losgebyrene ble økt med om lag 10 pst fra 15. september 1995.

I 1995 utgjorde de samlede utgifter på kap 1066 Lostjenesten 242,5 mill kroner, mens inntektene på kap 4066 post 01 utgjorde 235,6 mill kroner. Resultatet ble en underbalanse på 2,8 pst Sammenlignet med perioden før 1995 må dette sies å være et tilfredsstillende resultat med hensyn til størrelsen på avviket, og ikke minst i lys av at Kystverket ikke hadde erfaringer med anvendelse av det nye gebyrsystemet. Resultatet var imidlertid ikke tilfredsstillende med tanke på at inntektene fra losgebyrene skulle dekke alle utgiftene for lostjenesten.

Inntektsbudsjettet for lostjenesten er fra 1996 basert på forutsetningene om at losgebyrene skal dekke 100 pst av utgiftene knyttet til kap 1066 Lostjenesten og en andel av driftsutgiftene knyttet til trafikksentralene, jf kap 1067. Sistnevnte er utgifter forbundet med losformidling som utføres fra trafikksentralene. I tillegg var det i 1996 bestemt at gebyrinntektene dette året også skulle dekke opp et etterslep (udekket merforbruk i lostjenesten) fra 1995 på omlag 5,2 mill kroner.

Tabell 5.3 tilsier at man i 1996 hadde en reell merinntekt på omlag 2,4 mill kroner. Samlet for årene 1995 og 1996 ble utgiftene som losgebyrene skulle dekke 497,5 mill kroner, mens de regnskapsførte inntektene fra losgebyrene ble 498,3 mill kroner, det vil si en overbalanse på 1,5 promille. Samlet må dette, etter Regjeringens syn, kunne sies å være et godt resultat i lys av Stortingets forutsetninger ved innføring av losreformene i 1995.

Det ble ikke foretatt noen endringer i gebyrsatsene for 1997. Ved at satsene hadde stått stille siden september 1995, betydde det en reduksjon i realprisene for losgebyrer på nær 4 pst Unnlatelsen av å heve losgebyrene i takt med prisstigningen fikk konsekvenser for balansen mellom de utgifter som losgebyrene skulle dekke og de inntekter som de faktisk innbrakte. Dette var en av grunnene til at losgebyrene ble hevet med 7,9 pst fra og med 1. januar 1998. En annen grunn til å heve gebyrsatsene var at det for 1997 ikke var tatt høyde for at inntektene også skulle dekke kostnadene til losformidling via trafikksentralene. Den store aktivitetsøkningen i 1997 medførte inntektsøkninger utover på 21 mill kroner det budsjetterte.

I St prp nr 5 (1998-99) forslag om tilleggsbevilgning på kap 1066 Lostjenesten og inndekning av inntektsbortfall på kap 4067 trafikksentraler i statsbudsjettet for 1998, ble det gjort rede for at det lå an til en nettooverskridelse for lostjenesten på 27,5 mill kroner i 1998. Den faktiske netto overskridelsen ble på om lag 27,4 mill kroner.

Det er to hovedforhold som forklarer nettooverskridelsen i 1998:

• Kostnadene pr. losoppdrag har steget bl.a. som følge av en økning i faste lønnsutgifter. Dette medfører at kostnadene har steget mer enn hva økningen i antall losoppdrag alene skulle tilsi.

• Det har funnet sted en strukturell endring i etterspørselen etter lostjenester. Dette har ført til inntektene ikke har økt tilsvarende som økningen i antall losoppdrag skulle tilsi, gitt strukturen i etterspørselen.

Hva gjelder kostnadsutviklingen i lostjenesten så er det nærmere redegjort for dette i kap 5.2 Utgiftsutviklingen i lostjenesten. Nedenfor er strukturendringen i etterspørselen etter lostjenester nærmere behandlet.

Parallelt med en volumøkning i underliggende sjøtrafikk og antall losoppdrag har det foregått en strukturell endring i etterspørselen etter lostjenester. Ut fra oppbyggingen av gebyrsystemet er det herunder to forhold som har vært viktig. Det ene er fartøyenes bruttotonnasje (BT) og det andre er lengden av den tid losen er om bord i fartøyet. Det er også en sammenheng mellom disse to faktorene. Gjennomgående øker lengden av losingstiden med økende BT. I tillegg kommer det forhold at gebyrsatsene er progressive med fartøyets størrelse. Dette betyr at losinntektene er svært følsomme for selv mindre svingninger i de store tonnasjegrupper. Derimot er denne følsomheten ikke tilsvarende på utgiftssiden.

Nedenfor er det gjort ett anslag for hvilke økonomiske virkninger som strukturendringen i etterspørselen etter lostjenester har hatt.

Losgebyrinntektene for 1998 utgjorde 315,3 mill kroner mot 286,3 mill kroner i 1997, noe som tilsvarer en økning på 10,1 pst Innbetaling av årsavgifter økte fra 33,3 mill kroner i 1997 til 40,1 mill kroner i 1998. Økningen i årsavgiften representerer således en økning på 2,3 pst i forhold til de samlede losgebyrinntekter i 1997. Årsavgift for påfølgende år innbetales for en stor del i desember. Etter kontantprinsippet må imidlertid disse inntektene regnskapsføres det året de innbetales. Når man ser bort fra økningen i utbetaling av årsavgift står man igjen med en reell økning av gebyrinntektene på omlag 7,8 pst i 1998. Gebyrsatsene ble fra 1. januar 1998 økt med 7,9 pst. Dersom det ikke hadde funnet sted noen struktur - eller volumendringer i etterspørselen etter lostjenester skulle den reelle økningen i inntekter også ha vært på 7,9 pst. Ved en økning i etterspørselen etter lostjenester skulle inntektene ha reelt steget med mer en 7,8 pst, gitt struktur i etterspørsel etter lostjenester. For å finne de økonomiske konsekvensene av en strukturendring i etterspørselen er det derfor nødvendig å sammenligne den samlede effekten av økte losgebyrsatser og flere losinger på den ene siden med den den reelle økningen gebyrinntekter på den andre siden. Satsene for losgebyrene økte med 7,9 pst fra 1997 til 1998, mens antall losinger økte med 2,7 pst, til sammen 10,6 pst. Dette tilsier at losgebyrer og losinger samlet økte med 2,8 pst mer enn den relle økningen i losgebyrinntektene på 7,8 pst. På årsbasis innebærer dette en inntektssvikt på anslagsvis 2,8 pst, eller 8 mill kroner, i forhold til hva de faktisk innkomne losgebyrinntekter skulle ha blitt dersom strukturen i losetterspørselen hadde vært uendret.

Strukturendringene i etterspørselen etter lostjenester skyldes i hovedsak to forhold:

• Strukturendringene følger delvis av en langsiktig trend i den underliggende trafikken, uavhengig av endringer i losplikt- og losgebyrsystemet.

• Strukturendringene følger delvis av at sjøtrafikken tilpasser seg det nye losplikt- og losgebyrsystemet. Denne tilpasningen vil skje over lang tid, og er ikke noe som plutselig har inntruffet i 1998, og vil heller ikke være fullført i 1998.

Det er med dagens underlagsmateriale umulig å anslå i hvilken grad disse to forklaringsfaktorene har hatt betydning for strukturendringen i etterspørselen.

Den resterende delen av nettooverskridelsen skyldes kostnadsutviklingen i lostjenesten, og har således ikke noe å gjøre med en inntektssvikt eller strukturendringer i etterspørselen etter lostjenester.

Da lostjenesten forutsettes å være 100 pst gebyrfinansiert, legges det til at kostnadsutviklingen i lostjenesten kan få konsekvenser både for den samlede etterspørselen etter lostjenester og strukturen i etterspørselen. Dette har i så fall ikke bare konsekvenser for inntektsgrunnlaget for lostjenesten, men også for store deler av skipstrafikken langs kysten.