8 Det videre arbeidet

8.1 Utgangspunkt

Selve evalueringen av det nye losplikt- og losgebyrsystem har vært en nyttig prosess fordi den har gitt anledning til en kritisk gjennomgang av en del forhold disse systemene har gitt opphav til. Evalueringen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet har også vist at de nye systemene har innfridd målene på en rekke områder. Gjennomgangen har imidlertid gjort det klart at flere sider ved det nye losplikt- og losgebyrsystemet krever nærmere utredninger, dels med sikte på å vurdere endringer i selve lospliktsystemet, og dels med sikte på å foreta en vurdering av det gjeldende gebyrsystemet som omtalt i kapittel 7. I denne sammenheng vil det også være av betydning å få vurdert omfanget av lostjenesten. Regjeringen tar derfor sikte på at det igangsettes ulike utredningsprosjekter for å følge opp de problemstillinger som evalueringen har identifisert. Arbeidet vil bli stramt organisert, slik at det sikres en forsvarlig fremdrift.

8.2 Rådgivende utvalg

I St prp nr 5 (1998-99) Forslag om tilleggsbevilgning på kap 1066 Lostjenesten og inndekning av inntektsbortfall på kap 4067 Trafikksentraler i statsbudsjettet for 1998 er det forespeilet at Fiskeridepartementet vil vurdere å opprette et permanent utvalg, bestående blant annet av representanter fra rederiforeningene og Kystverket som skal kunne vurdere ulike sider av lostjenesten og forslag til gebyrsatser.

Regjeringen mener ut fra gjennomgangen av losplikt- og losgebyrsystemet at det må opprettes et slikt utvalg. Et slikt utvalg bør ikke bare ta sikte på lostjenesten. Det må legges til rette for et forum som sikrer løpende dialog mellom berørte aktører også på andre deler av arbeidsområdet til Kystverket, særlig farledssikkerheten.

8.3 Spørsmål knyttet til lospliktsystemet

Det har i de senere år vært en teknisk utvikling som bør vurderes i forhold til losplikt- og losgebyrsystemet. Utviklingen av navigasjonssystemer som bruker satellitter og digitale sjøkart, etablering av trafikksentraler for overvåking av sjøtrafikken og lostjenestens egen bruk av ny teknologi, kan trolig gi rasjonaliseringsgevinster i lostjenesten. I næringen er inntrykket at utviklingen av nye systemer fører til at man i mange tilfeller betaler to ganger for den samme graden av sikkerhet. Det er særlig pekt på dette i relasjon til den nyeste av trafikksentralene, trafikksentralen i Oslofjorden som er plassert i Horten. Regjeringen mener at man må gjennomgå disse spørsmål, og særlig se på lospliktens virkeområde i relasjon til den teknologiske utviklingen. Dersom sjøtrafikken må betale et sikkerhetsgebyr for å dekke driften av en trafikksentral og i tillegg til dette må dekke losingsgebyr og losberedskapsgebyr, kan det virke som om tiltakene samlet sett går lenger enn behovet for sikker navigering skulle tilsi. Det bør derfor vurderes om det kan gjennomføres forenklinger som er bedre tilpasset den teknologiske utvikling på dette området. Et eksempel på dette kan være overgang til fjernlosing for visse fartøysgrupper fra trafikksentralene.

Det er også avdekket at flere endringer i trafikkbildet langs den norske kysten må vurderes ytterligere i relasjon til lospliktsystemet. De tall man har for sjøtrafikken viser at mer last i dag transporteres på større skip, og at trafikken med turistskip langs kysten er sterkt økende. Regjeringen vil ta disse problemstillinger med i det utredningsarbeid som er nevnt ovenfor.

I denne meldingen er det videre pekt på en rekke andre sider ved lospliktsystemet, der Regjeringen ønsker å foreta nærmere utredninger og vurderinger. Flere av disse spørsmål kan behandles av Kystverket og Fiskeridepartementet selv. Dette gjelder bl.a. de spørsmål som knytter seg til grensene mellom utenriks- og innenriksfart (pkt 6.2.3.), spørsmål knyttet til bruk av dispensasjoner (punkt 6.4), spørsmål som knytter seg til problemene for navigatører under opplæring (punkt 6.5) og spørsmålet om språkkravet for å kunne få farledsbevis (punkt 6.7).

Andre av de spørsmål som er berørt i denne meldingen bør undergis en bredere vurdering. Dette gjelder bl.a. omfanget av lostjenesten, herunder spørsmålene om graden av den service som skal ytes og lostjenestens tilgjengelighet. I denne forbindelse bør man vurdere ordninger som i større grad enn i dag bidrar til at betalingen for lostjenester blir mer kostnadsrelatert enn den i mange tilfeller er i dag. Når det gjelder slike spørsmål, og de foran nevnte spørsmålene vedrørende den teknologiske utviklingens betydning for rasjonaliseringen av lostjenesten, mener Regjeringen at det vil være naturlig at det startes utredninger som kan forestå den nærmere vurderingen. Det samme gjelder de spørsmål som knytter seg til eventuelle strukturendringer i gebyrsystemet. Datagrunnlaget og analyseverktøyet for å studere strukturelle endringer i etterspørselen etter lostjenester er i liten grad utviklet. Derfor blir også usikkerheten stor når man forsøker å vurdere økonomiske samt praktiske konsekvenser av eventuelle strukturendringer i etterspørselen etter lostjenester. Det evalueringsarbeid som hittil er gjort viser at det kan være behov for å se nærmere på strukturen i losgebyrsystemet, både med tanke på hvilke konsekvenser det nye systemet har hatt for enkelte brukergrupper av lostjenesten og hvilken betydning gebyrsystemet har hatt for inntektsinndekning av lostjenestens utgifter.

De relevante fagetatene i Sverige, Finland, Danmark og Norge har fått gjennomført en sammenlignende analyse av lostjenestens kostnader og effektivitet i hvert land. Analysen ble avgitt våren 1999. Den vil bli tatt med i vurderingen av de forhold som evalueringen har pekt på.

8.4 Lostjenestens organiserig og tilknytningsformer

Under arbeidet i det utvalget Fiskeridepartementet nedsatte den 8. oktober 1997 for å vurdere Kystverkets rolle, funksjoner og oppgaver frem mot år 2010 (Kystverkutvalget) ble ikke organisatoriske spørsmål knyttet til lostjenesten viet spesiell oppmerksomhet. I Kystverkutvalgets utredning NOU 1999: 5 Det nye Kystverket, er imidlertid en lang rekke organisatoriske spørsmål av mer generell karakter knyttet til Kystverket blitt behandlet. Det synes derfor naturlig at man fra Regjeringens side nå legger forholdene til rette for en noe mer inngående gjennomgang av lostjenenestens organisering. Dette er ikke minst påkrevet fordi det etter Regjeringens mening vil være en fordel også etter år 2001 å kunne se utgifter og inntekter for lostjenesten i sammenheng over flere år.

På denne bakgrunn vil Regjeringen få utredet ulike muligheter for å kunne se inntekter og utgifter i sammenheng over flere år. Stortinget har tidligere gitt anledning til å se utgifter og inntekter i sammenheng over flere år, først for perioden 1995-96 og senere for perioden 1998-2001, men Regjeringen ønsker nå å få nærmere vurdert muligheten for å kunne innføre dette prinsippet som en permanent ordning.

I tillegg til en vurdering av dagens organisering av lostjenesten, kan ytterligere tre ulike tilknytningsformer vurderes:

A. Lostjenesten som forvaltningsorgan med særskilte fullmakter:

Noen få virksomheter har, etter særskilt behandling i Stortinget, fått unntak fra bevilgningsreglementets bestemmelser om bruttofinansiering i form av netto driftsbevilgning på en 50-post. Dette innebærer at et regnskapsmessig «overskudd» ved utgangen av terminen disponeres av virksomheten i påfølgende år. Et eventuelt «underskudd» må virksomheten selv dekke i påfølgende år. Dette vil i større grad enn i dag gjøre det mulig å tilpasse tjenesteytingen til etterspørselen etter lostjenester.

B. Lostjenesten som forvaltningsbedrift

En slik organisering av lostjenesten vil være omfattet av de ordninger som kjennetegner en forvaltningsbedrift (nettobudsjettering av driften, aktivering og avskrivning/forrenting av investeringer, anledning til opplegg av reguleringsfond, samt større frihet innenfor personal- og eiendomsforvaltning). Mulighetene for detaljert overordnet styring er her redusert i forhold til dagens ordning. Imidlertid vil lostjenesten som en forvaltningsbedrift fortsatt være underlagt statsrådens instruksjonsmyndighet og Riksrevisjonenes kontrollmulighet. Fastsetting av mål- og resultatkrav med hensiktsmessige rapporterings- og kontrollrutiner vil sikre den overordnede politiske styring på en tilstrekkelig måte.

Ved at lostjenestens driftsbudsjett nettobudsjetteres vil en få større fleksibilitet når det gjelder virksomhetens finansiering. Tillatelse til opprettelse av reguleringsfond vil gi økt fleksibilitet i den økonomiske planlegging og styring, med muligheter for større økonomisk rasjonalitet og langsiktige kostnadsreduksjoner, blant annet i forbindelse med fornyelse av infrastruktur og kapitalkrevende driftsmidler (f.eks. fartøyer).

I henhold til regelverket for EØS vil ikke en forvaltningsbedrift kunne gå ut og konkurrere på det åpne markedet.

C. Lostjenesten som statlig selskap

Et statlig selskap skal i prinsippet ikke drive utøvelse av forvaltningsmyndighet. Lostjenesten vil etter dette alternativet dermed bli drevet ut fra rene forretningsmessige prinsipper. Det vil bli stilt krav til både avkastning og utbytte av den kapital som staten skyter inn i selskapet. Statens styring vil skje gjennom generalforsamlingen og utforming av lovverk på området og staten vil ikke kunne gripe inn i selskapets løpende drift og investeringsbeslutninger.

Derimot vil den forretningsmessige handlefriheten i et slikt alternativ være vesentlig større enn i noen av de foran vurderte alternativ. Lostjenesten vil med denne løsningen kunne konkuranseutsettes. Dersom lostjenesten skal konkuranseutsettes vil det være nødvendig med en nærmere vurdering av konsesjonsvilkår for tilbud av lostjenester, f eks at det stilles krav om opprettelse av et likeverdig tilbud av lostjenester som er nasjonalt dekkende. Dette vil være nødvendig for å sikre et likeverdig tilbud over hele landet av en tjeneste som langt på vei er pålagt brukerne.

Regjeringen mener at de organisatoriske forhold vedrørende lostjenesten kan vurderes som egen sak. På den annen side må større organisatoriske endringer av lostjenesten vurderes i sammenheng med Kystverkutvalgets forslag i NOU 1999: 5 Det nye Kystverket. Lostjenestens budsjett utgjør en ikke ubetydelig del av Kystverkets totale budsjett og det vil derfor være naturlig at man foretok en helhetlig vurdering av Kystverkets fremtidige organisering.