3 Gjeldende losplikt- og gebyrsystem
3.1 Innledning
All skipstrafikk medfører risiko, ikke bare for det enkelte skip og de ombordværende selv, men også for annen sjøtrafikk i området, og for det omkringliggende miljøet. Hvor stor denne risikoen blir, er avhengig av flere forhold. Selve risikobegrepet omfatter i prinsippet to elementer:
Dels faren for at en ulykke kan inntreffe, og
dels konsekvensene av en eventuell ulykke.
Ofte er det slik at de samme forholdene påvirker begge de nevnte elementene. Enkelte forhold har imidlertid større betydning for det ene risikoelementet enn det har for det andre. Eksempelvis vil farvannets beskaffenhet i stor grad påvirke risikoen for en ulykke, mens konsekvensene av en ulykke påvirkes i mindre grad av hvordan farvannet er. Faren for ulykke som følge av fartøyets størrelse vil i en viss utstrekning ha sammenheng med farvannets beskaffenhet, mens konsekvensene av en ulykke i alminnelighet vil bli større, jo større fartøyet er. Frakter fartøyet farlig og forurensende last vil dette ha særlig betydning for de konsekvenser en ulykke får.
Et forhold som i stor grad påvirker begge de nevnte risikoelementene er besetningens kvalifikasjoner. Jo høyere kompetansen på broen er, jo mindre er faren for at en ulykke skal inntreffe. Og har ulykken først inntruffet, vil omfanget av konsekvensene ofte ha nøye sammenheng med besetningens evne til å håndtere en krisesituasjon.
Hensikten med lospliktsystemet er i korte trekk at:
Det skal sikre at det alltid er kompetente navigatører på broen på fartøyer som seiler i norsk innenriks farvann. Dette kan gjøres enten ved å konstatere at fartøyets egne navigatører har den nødvendige kompetansen, eller ved å tilføre kompetansen gjennom et pålegg om bruk av los.
Det skal sikre at risikonivået i navigasjonen ikke overskrider en viss terskel. Dette kan gjøres ved at fartøyer som selv om de har kompetente navigatører om bord, på grunn av størrelse, type last, farvannets beskaffenhet etc. får tilført ekstra kompetanse ved bruk av los.
3.2 Kort om lospliktsystemet før 1995
3.2.1 Historikk
Fra 1968 og frem til 1. mai 1995, da flere viktige forskrifter om losplikten trådte i kraft, var plikten til å bruke los i norske farvann hovedsakelig knyttet til hensynet til rikets sikkerhet og regulert i «Regler for fremmede ikke-militære fartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold», fastsatt ved kgl. res. 9. februar 1968 nr. 2 i medhold av lov om forsvarshemmeligheter av 18. august 1914. I medhold av disse bestemmelsene var utenlandske fartøyer over 50 brt. pålagt å bruke los i de såkalte «forbudte sjøområder». Disse områdene var nærmere avgrenset til følgende farvann: Oslofjordområdet, Kristiansandområdet, området rundt Lista, Stavangerområdet og Ryfylkefjordene, Bergensdistriktene, Trondheimsfjorden og strekningen fra Vestfjorden til Honningsvåg.
Fiskeridepartementet har også anvendt hjemler i losloven til å fastsette særskilte forskrifter om bruk av los i Grenlandområdet (1978), i innseilingen til gassterminalen på Kårstø (1986) og i innseilingen til oljeterminalene på Sture og Mongstad (1989). Disse forskriftene er gitt for å redusere risikoen i forbindelse med det store antallet olje-, gass- og kjemikalietransporter i disse områdene, og gjelder også for norske fartøyer.
Frem til 1. mai 1995 ivaretok de nevnte militære og sivile bestemmelsene i stor grad sikkerheten i innseilingsledene til de mest trafikkerte havnene. Bortsett fra i innseilingene til Grenland, Kårstø og Sture/Mongstad kunne imidlertid norske fartøyer, herunder også fartøyer registrert i Norsk Internasjonalt Skipsregister (NIS) med norsk skipsfører, selv bestemme når de ville nytte los. Utenlandske fartøyer som opererte i konkurranse med norske, f.eks. på kontinentalsokkelen, ble pålagt å nytte statslos ved anløp av norske havner, og ble derved påført utgifter norske fartøyer ikke behøvde å betale. For å få slutt på denne diskriminering av den utenlandske skipstrafikken, ble det bestemt at det skulle etableres en avregningsordning som resulterte i at utenlandske og norske fartøyer ble økonomisk likestilte, selv om de utenlandske måtte nytte los. I andre sammenhenger ga Forsvarsdepartementet utenlandske ferger generell dispensasjon fra bruk av los for at konkurranseforholdene skulle bli like.
Losoldermennene hadde fullmakt til å dispensere fra de militære bestemmelsene ved losmangel. Når det gjelder de tre foran nevnte sivile forskriftene fastsatt i medhold losloven i 1978, 1986 og 1989, kunne de respektive losoldermenn gi fartøyer generelle dispensasjoner når visse vilkår var oppfylt. De nevnte forskriftene ble senere tilpasset den nye, generelle forskrift av 23. desember 1994 nr. 1129 om plikt til å bruke los i norske farvann, som trådte i kraft 1. mai 1995.
3.2.2 To rapporter om miljøsikkerhet
I forbindelse med oppfølgingen av St meld nr 49 (1988 - 89) Om norsk oljevern, besluttet Regjeringen 29. juni 1989 at det i regi av Fiskeridepartementet skulle nedsettes en arbeidsgruppe for å utrede tiltak for å styrke miljøsikkerheten i innseilingsledene til olje- og kjemikaliebaserte industrianlegg. Arbeidsgruppen ble ledet av Kystdirektoratet, og avga sin rapport 13. juni 1990. Rapporten ble senere utgitt som NOU 1991 : 15 Om miljøsikkerhet i innseilingsleder. Rapporten begrenset seg til å omhandle innseilingsledene til de mest betydelige olje- og kjemikaliebaserte havneområdene.
I november 1990 ba Fiskeridepartementet Kystdirektoratet om å etablere en ny arbeidsgruppe som på bakgrunn av den tidligere avgitte rapporten om miljøsikkerhet i innseilingsleder skulle foreta en fullstendig gjennomgang av kysten med henblikk på å sikre seilasen og derigjennom styrke miljøsikkerheten. Arbeidsgruppen avga rapporten «Miljøsikkerhet i farledene» 26. mars 1993.
Begge de nevnte rapportene drøfter og foreslår ulike tiltak for å sikre sjøverts ferdsel langs kysten. I begge rapportene fremheves dessuten bruk av los som et risikoreduserende tiltak. Det pekes på et behov for et regelverk om bruk av los som omfatter hele kysten. A>Arbeidsgruppene mente at et nytt regelverk burde nyanseres ut fra farvann, fartøyenes størrelse, type last, manøvreringsevne og navigatørens kompetanse. Dessuten ble det understreket at reglene måtte gi mulighet for fritak fra bruk av los der føreren og eventuelt andre navigatører kan dokumentere farvannskunnskap og kjennskap til regelverk m.v. på linje med det som forventes av en los.
Arbeidsgruppene mente videre at losene i større grad burde brukes som myndighetenes ressurspersoner, og at de, på en formalisert måte skulle få i oppgave å foreta en generell bedømning av standarden på skip, utrustning og besetning. I rapportene heter det at losene bør kunne betraktes som sjøfarts- og kystmyndighetenes første representant om bord i skipet, og tildeles de nødvendige fullmakter for å kunne opptre som sådan.
3.2.3 Opphevelsen av de forbudte sjøområder og utarbeidelse av nytt regelverk
Mens arbeidet med rapporten «Miljøsikkerhet i farledene» var inne i sin sluttfase, besluttet Forsvarsdepartementet ut i fra de endrede forsvarspolitiske forhold å endre sitt regelverk om fremmede ikke-militære fartøyers adgang til norsk territorium under fredsforhold ved bl.a. å oppheve ordningen med de forbudte sjøområdene som var fastsatt i kgl. res av 9. februar 1968. Denne ordningen ble erstattet av et anløpsreglement basert på bl.a. rapporteringsplikt for utenlandske fartøyer, og rapporteringsordningen skulle erstatte losplikten.
Da det nettopp var ordningen med de forbudte sjøområdene som regulerte bruken av los langs store deler av kysten, var det klart at et vedtak om å oppheve ordningen ville få store og øyeblikkelige virkninger for lostjenesten, og dermed også for sjøsikkerheten. Arbeidsgruppen fant det derfor riktig å utarbeide et konkret forslag til nye regler om bruk av los som et vedlegg til sin rapport, slik at det skulle bli mulig, på relativt kort varsel å utarbeide nytt regelverk.
I 1994 la Fiskeridepartementet frem St meld nr 43 (1993-94) Losgebyr og losplikt og, som et tillegg til denne, St meld nr 11 (1994-95) Geografisk verkeområde for reglar om plikt til å nytta los og om farleibevis. Disse stortingsmeldinger la grunnlaget for innføringen av et nytt lospliktsystem og nytt gebyrsystem i samsvar med losloven av 1989. Etter Stortingets behandling av forslagene i meldingene ble nye regler om losplikt og losgebyrer fastsatt 23. desember 1994 med ikrafttreden 1. mai 1995. Fiskeridepartementet fastsatte også bestemmelser om overgangsordninger. Slike gjaldt fram til 1. mai 1996. Forsvarets bestemmelser om forbudte sjøområder ble opphevet samtidig som de nye lospliktbestemmelsene trådte i kraft.
Gjennom Stortingets behandling av de to meldingene ble det lagt rammer og retningslinjer for det nye regelverket. Det ble lagt til grunn at ressursene i lostjenesten skulle holdes om lag uendret i to år fram til en evaluering av omleggingen kunne bli foretatt. Under forutsetning at losgebyrene fortsatt skal dekke lostjenestens kostnader betød dette at den samlede gebyrbelastningen på skipsfarten langs kysten skulle holdes omtrent uendret.
3.3 Gjeldende lospliktsystem
3.3.1 Regelverket
Losplikten reguleres av Lov 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten m.v. og tilhørende forskrifter.
Lospliktforskriften (Forskrift 23. desember 1994 nr. 1129 om plikt til å bruke los i norske farvann) er fastsatt ved kongelig resolusjon med hjemmel i loslovens § 13 og inneholder blant annet bestemmelser om losplikt og om lospliktens geografiske og saklige virkeområde. Forskriften inneholder også visse bestemmelser om dispensasjon og myndighet til å fravike forskriften og straffebestemmelser.
Forskriftens § 5 angir lospliktområdene, og vedlegg 1 til forskriften inneholder de geografiske koordinatene for bestemmelse av de områder innenfor grunnlinjen der det ikke foreligger losplikt i henhold til bestemmelsen i forskriftens § 5. I henhold til denne bestemmelsen gjelder det losplikt i farvannet innenfor grunnlinjen langs hele kysten, med unntak av deler av Varangerfjorden og Vestfjorden, samt i seilingskorridorer inn til losbordingsfeltene i visse skjermede farvann.
Forskriftens § 6 inneholder angivelse av lospliktige fartøyer, og i denne bestemmelsens nr. 3 og 4 finnes visse bestemmelser om fartøyer som fører farlig og/eller forurensende last. I vedlegg 2 til forskriften finnes en liste over grupper av fartøyer bestemmelsene i lospliktforskriftens § 6 nr. 3 og 4 tar sikte på og som skal bruke los.
I lospliktforskriften er ellers inntatt en del definisjoner av begreper som går igjen i sammenhengen:
1. Losing: Veiledning av los for fartøyer ved navigering og manøvrering.
2. Los: Person som har lossertifikat utstedt i henhold til lov av 16. juni 1989 nr. 59 om lostjenesten.
3. Statslos: Los som er ansatt av staten.
4. Rederilos: Los som er ansatt i rederi.
5. Losplikt: Plikt til å bruke los eller inneha farledsbevis, se § 9.
6. Grunnlinje: Rette linjer trukket mellom de ytterste punkter langs kysten og som danner utgangspunkt for fastsetting av territorialgrensen.
7. BT: Bruttotonnasje slik den er angitt i fartøyets internasjonale målebrev i henhold til skipsmålingskonvensjonen av 1969.
8. Fartøy i innenriks fart: Fartøy som kun anløper norske havner inkludert Svalbard, Jan Mayen og Bjørnøya. Tilfeldige, enkeltstående anløp av utenlandske havner skal ikke være til hinder for at fartøy regnes som å være i innenriks fart. I tvilstilfeller avgjøres saken av Kystdirektoratet. Fartøy som utfører oppdrag for eller i tilknytning til oljerelatert virksomhet utenfor territorialgrensen, regnes ikke for å være i innenriks fart.
En sentral del av lospliktforskriften er kapittel 3 som omhandler den såkalte farledsbevisordningen, hvoretter en ellers lospliktig seilas kan foregå uten los om bord, dersom skipsfører og eventuelt andre av skipets navigatører har et såkalt farledsbevis.
Farledsbevisforskriften (Forskrift 23. desember 1994 nr. 1215 om farledsbevis) er fastsatt av Fiskeridepartementet med hjemmel i lospliktforskriftens § 10. Her finnes bestemmelser om utstedelse og inndragelse av farledsbevis, om søknader for å få farledsbevis og om kunnskapskrav og prøve for å få farledsbevis. Forskriften inneholder også visse bestemmelser om arbeidet i prøvekommisjonene og om hvilke opplysninger farledsbeviset skal inneholde.
3.3.2 Lospliktsystemet i korte trekk
Hensikten med de nye reglene om bruk av los er å sørge for at fartøyer som seiler i norsk innenskjærs farvann alltid har navigatører med tilstrekkelig kompetanse på broen til å foreta sikker seilas. Dette innebærer at en kontrollerer at navigatørene har nødvendig farledskompetanse, og at slik kompetanse tilføres ved bruk av los dersom navigatørenes kompetanse er utilstrekkelig for den seilas det er tale om. Hovedelementene i det gjeldende regelverket vedrørende losplikten er:
Innenfor grunnlinjen (med unntak av enkelte innseilingskanaler til losbordingsfeltene) skal fartøyer over 500 BT (brutto tonn) nytte los. For slep legges summen av fartøyenes BT til grunn.
For fartøyer som fører flytende farlig og/eller forurensende last i bulk er grensen for losplikt 300 BT dersom fartøyet har dobbelt bunn og 100 BT dersom det har enkelt bunn.
Fartøyer med særlig farlig og/eller forurensende last har losplikt uansett størrelse.
Atomdrevne fartøyer skal alltid ha los.
Losplikt gjelder også for fartøyer over 24 meter som ikke har gyldig internasjonalt målebrev etter skipsmålingskonvensjonen av 1969.
Det er åpnet adgang for at losplikt i henhold til forskriften kan fravikes ved enkeltvedtak.
Generelt unntatt fra reglene om plikt til å bruke los er:
Fartøyer med løyve til persontransport i rute etter samferdselsloven (innenriks fergefart).
Fiskefartøyer registrert i EØS-området (se nedenfor).
Andre utenlandske fiskefartøyer etter 12 turer til/fra samme havn under losveiledning i løpet av de siste 12 månedene.
Fartøyer i innenriks fart som ikke fører farlig og/eller forurensende last, og der fartøyets navigatør har minst 12 måneders fartstid i innenriks fart på samme eller tilsvarende fartøy i løpet av de siste 30 måneder.
Dersom det er forsvarlig ut fra en sikkerhetsmessig vurdering kan det ved losmangel dispenseres fra regelverket ved enkeltseilinger, og det samme gjelder i de tilfeller forhold ved skipsfører/navigatør, fartøy, last og farvann er slik at det vil være urimelig å pålegge bruk av los. Tall fra Kystdirektoratets statistikk viser at antallet dispensasjoner i 1998 var ca. 1 790, mens det ble utført ca. 46 200 losingsoppdrag. Den alt overveiende delen av dispensasjoner ble gitt på grunn av losmangel.
En sentral del av lospliktforskriften omhandler farledsbevisordningen, hvoretter en ellers lospliktig seilas kan foregå uten los om bord, dersom skipsfører og eventuelt andre av skipets navigatører har ervervet et såkalt farledsbevis. Farledsbeviset er knyttet opp til person, fartøy og farled, og utstedes som tegn på en godkjenning av visse kvalifikasjoner hos fartøyenes navigatører. For å kunne få farledsbevis må den angjeldende navigatøren kunne dokumentere, og/eller gjennom en særskilt prøve, vise at han har tilstrekkelig farvannskjennskap, kjennskap til eget fartøy, kjennskap til aktuelt regelverk, beredskap og prosedyrer, og evne til å kunne kommunisere problemfritt på skandinavisk eller engelsk.
Farledsbevis utstedes normalt på grunnlag av en farledsprøve som tar sikte på å undersøke farledskunnskapen. I tillegg til undersøkelse av farledskunnskapen foretas det også en vurdering av risiko knyttet til fartøyet, lasten og farvannet. Viser denne vurderingen at risikoen ved å seile uten los i alle tilfeller synes for høy, blir farledsbevis ikke utstedt. Farledsbevisforskriften inneholder også bestemmelser om farledsbevisets innhold, gyldighetstid, fornyelse og inndraging.
Ved kgl. res. 11. desember 1998 ble Forskrift om maritime trafikksentraler og om bruk av farvannene i Oslofjorden og tilstøtende områder, Akershus, Oslo, Buskerud, Østfold og Vestfold fastsatt med hjemmel i havne- og farvannslovens § 6, første og annet ledd og loslovens § 13, første ledd. Denne forskriften representerer en nydannelse og et forsøk på forenkling i reguleringen av sjøtrafikken. Forskriften er delt i tre deler, der en del inneholder fellesbestemmelser som skal gjelde alle de farvann der det fastsettes bestemte seilingsforskrifter, en del med fellesbestemmelser som gjelder de farvann som overvåkes av trafikksentraler og en særlig del som tar sikte på å regulere skipstrafikken i Oslofjorden. På sikt er det meningen at de seilingsforskrifter som gjelder for Grenlandsområdet, innseilingen til Kårstø og innseilingene til terminalene på Sture og Mongstad skal omarbeides og inngå som egne kapitler i den nye forskriften, på lik linje med den særlige forskiften om skipstrafikken i Oslofjorden.
3.4 Gjeldende gebyrsystem
3.4.1 Regelverket
Bestemmelser om gebyrer for finansiering av lostjenesten finnes i loslovens kapittel IV. Her er det bestemmelser bl.a. om hvilke fartøyer som skal betale gebyrer og om innkrevingen av gebyrene. Kapittelet inneholder også visse bestemmelser om fritak fra plikten til å betale visse gebyrer, samt hjemler til å gi forskrifter om losgebyrene. Her finnes også hjemmel for at Kongen etter Stortingets retningslinjer fastsetter gebyrenes størrelse og en hjemmel for å fastsette rabattordninger.
I forskrift 23. desember 1994 nr. 1128 om losberedskapsgebyr og losingsgebyr (losgebyrer) finnes de nærmere bestemmelsene om de gebyrene som skal betales for å finansiere lostjenestens virksomhet. Forskriften har bestemmelser om beregning av fartøyers størrelse, fritaksbestemmelser og en del bestemmelser vedrørende gebyrregninger og meldeplikt for betalingspliktige fartøyer. Forskriften inneholder dessuten særlige regler for losberedskapsgebyrene og for losingsgebyrene.
3.4.2 Losgebyrsystemet i korte trekk
På samme måte som etter det gamle gebyrsystemet, skal losgebyrene etter gjeldende gebyrsystem dekke alle lostjenestens utgifter, herunder utgiftene for losformidlingen fra trafikksentralene. Kostnadene for lostjenesten belastes ikke bare de fartøyene som faktisk bruker los, men alle lospliktige fartøyer. Betaling av lostjenestens kostnader er derfor også uavhengig om losbruken er et utslag av en fastlagt plikt eller ikke. På denne måten er gebyrplikten dels knyttet til losplikt og dels til faktisk bruk av los. Dette er også utgangspunktet for at losgebyrene er bygget opp av to hovedkomponenter, losberedskapsgebyret og losingsgebyret.
Losberedskapsgebyret skal betales av alle fartøy når de omfattes av reglene om plikt til å bruke los eller farledsbevis, uansett om los er om bord eller ikke, samt alle fartøy som har los om bord uten hensyn til om dette følger av en plikt til å bruke los. Gebyret kan erlegges som gebyr for enkeltseilinger eller som en årsavgift. I tillegg kommer et administrasjonsgebyr som skal dekke kostnader for lostjenesten når et fartøy ikke overholder den påbudte meldeplikten og må oppspores.
For enkeltseilaser betales et todelt gebyr, et tonnasjegebyr for inn/utseiling og et gebyr for utseilt distanse. Tonnasjegebyret består av et to-trinnssystem, ett over og ett under 3 000 BT hvor gebyrsatsene er avtagende. Innenfor hvert trinn er satsene konstante. Distansegebyret er proporsjonalt med seilingsavstanden og uavhengig av tonnasje.
Årsavgiften dekker et ubegrenset antall gebyrpliktige seilaser i løpet av et kalenderår og ordningen kan brukes av alle losgebyrpliktige fartøyer, uansett størrelse. Årsavgiften er proporsjonal med tonnasjen i en tretrinns progressiv trapp, hvor grensene er t.o.m. 5 000 BT, f.o.m. 5 001 BT t.o.m. 10 000 BT og over 10 000 BT. Årsavgiften kan ikke overføres mellom fartøyer. Hvor mange seilinger et fartøy må ha før det lønner seg å betale årsavgift vil derfor i stor grad avhenge av størrelsen.
Losingsgebyret skal betales av alle fartøyer som faktisk benytter statslos, uavhengig av om farvannet er gebyrbelagt eller ikke, og kommer i tillegg til losberedskapsgebyret. Dette gebyret beregnes etter timesatser ved bruk av los. Tiden regnes fra det tidspunkt losen kommer om bord i fartøyet. Tidsforbruket kan imidlertid ikke settes mindre enn tre timer. Det har vært et moment å unngå at høye hastigheter eller unnlatelse av å ta anbefalt venting skal belønnes på bekostning av sikkerheten. Derfor skal det som et minimum betales for det antall timer som fremkommer ved å dividere seilte distanse i nautiske mil med 10 når seilingshastigheten er over 10 knop. Timesatsene er progressive med tonnasjen i en ti-trinns skala.
I løpet av en losing kan fartøyet få et havneopphold eller andre korte opphold, der veiledning fra losen ikke er nødvendig eller påbudt. Dersom skipsfører likevel anmoder losen om å vente belastes timer på vanlig måte. Likevel belastes ikke de første fem timene. Dette gebyrelemenet kalles «ventepenger». Dette er innført fordi det i slike tilfeller med korte opphold er mest rasjonelt, både for lostjenesten og fartøyet, at samme los kan disponeres mest mulig sammenhengende.
Det kan kreves et særskilt tillegg til losingsgebyret dersom det blir utført et uvanlig losoppdrag, der losingen har budt på særlige vansker eller medført forberedelser ut over det vanlige.