7 Erfaringer med det nye losgebyrsystemet

7.1 Innledning

Lostjenesten er i dag 100 pst gebyrfinansiert. Betalingen skal dekke både de beredskapsmessige kostnadene ved å opprettholde en hensiktsmessig og effektiv lostjeneste samt de operative kostnadene forbundet med gjennomføring av losoppdrag. Fartøyer som er pliktig til eller på frivillig basis benytter los må betale for denne tjenesten i form av losgebyrer. Hvilke fartøyer og seilinger som er pliktig til å betale losgebyrer, har endret seg over tid. Losgebyrene representerer en del av næringslivets transportkostnader, og er dermed av betydning for sjøtransportens konkurransesituasjon. Derfor var spørsmål knyttet til samlet byrde for skipsfarten, rettferdig fordeling og å unngå handelsdiskriminering mot utlandet svært sentrale ved utformingen av det nye losgebyrsystemet. I tillegg var det nødvendig å ta hensyn til at lostjenesten er forutsatt å være 100 pst gebyrfinansiert.

7.2 Losgebyrsystemet før 1995

7.2.1 Strukturen i det gamle systemet

Forut for innføringen av det nye losplikt- og losgebyrsystemet ble lostjenesten finansiert gjennom et spesielt kystgebyr. Det spesielle kystgebyret var et rent losgebyr som dekket hele lostjenestens operative virksomhet.

Betalingsplikten var knyttet til selve losplikten og med tilleggsbetaling for de seilaser hvor los faktisk ble benyttet. Dette gebyrsystemet kunne deles inn i to hovedkomponenter, en beredskapsdel og en losingsdel, tilsvarende inndelingen i det nye systemet. Beredskapsdelen måtte av lospliktige fartøyer betales uavhengig av om los ble benyttet eller ikke. Losingsdelen ble betalt bare når los var om bord.

Gebyrkomponentene i beredskapsdelen besto av inn- og utseilingspenger og milepenger:

• Inn- og utseilingspenger ble beregnet ut fra fartøyets bruttoregistertonnasje.

• Milepenger kunne betales på to måter. Enten som en kombinasjon av bruttotonnasje og utseilt distanse eller som en ordning basert på minstesatser. Ordningen med minstesatser var kun anvendelig ved bruk av los, og var påtvunget dersom den ga høyere takst enn ordinær ordning. Også milepenger ble beregnet etter satser som økte med bruttotonnasje.

Gebyrkomponentene i losingsdelen besto av:

• Reisepenger for los.

• Avgift for å benytte to loser.

• Avgifter for havnelosing og spesiallosing.

• Transittgebyr (hovedsakelig betalt av fartøy med los om bord).

• Reisepenger og avgift for å benytte to loser utgjorde tilsammen ca 3/4 av inntektene fra losingsdelen.

Lospliktige fartøyer inntil 2 000 brt kunne, når los ikke ble brukt, betale det spesielle kystgebyret som en samlet avgift per kalenderår, i form av en årsavgift. Dersom et fartøy med årsavgift benyttet los måtte fartøyet på disse seilaser også betale det spesielle kystgebyret fullt ut.

7.2.2 Fordelingen av kostnader mellom fartøyer med og uten los

I 1994, som var siste hele året med det gamle gebyrsystemet, ble det innbetalt i alt 218,7 mill kroner i losavgifter. Beredskapsdelen utgjorde 180,2 mill kroner, eller 82 pst av totalprovenyet. Av dette igjen utgjorde inn- og utseilingspenger nesten 2/3-deler. Losingsdelen utgjorde 38,5 mill kroner, eller 18 pst av totalprovenyet. Reisepengene, for los, utgjorde noe over halvparten av inntektene fra losingsdelen, mens avgift for å benytte to loser utgjorde om lag 1/4-del.

For avgiftspliktige seilaser hvor det ikke ble benyttet los, er det beregnet at disse betalte i alt 55,6 mill kroner i 1994, eller 25 pst av det samlede avgiftsgrunnlaget for lostjenesten. For seilaser hvor det ble benyttet los om bord betalte disse fartøyene i alt 163,2 mill kroner eller 75 pst av avgiftsgrunnlaget.

7.2.3 Prisforskjellen ved å seile med eller uten los

I det gamle systemet lå prisforskjellen for fartøyer ved å seile med eller uten los i to hovedforhold:

• Det første forholdet lå i plikten til å betale losens reiseutgifter. Reiseregning var uavhengig av fartøyets størrelse, og kun avhengig av reiseavstand og befordringsmuligheter for losens frem og tilbakereise. Gjennomsnittlig reisekostnader per losoppdrag i 1994 var i overkant av kr 750,-.

• Det andre lå i plikten til å betale minstesatser for milepenger ved korte seilaser (vel 80/120 nautiske mil). Bruk av minstesatser var således vanlig betalingsform på hovedtyngden av losoppdragene. Satsene for både milepenger og minstesatser var avhengig av fartøystørrelse.

Konsekvensene av oppbyggingen av gebyrsystemet var derfor at det på lange seilaser kun var forskjellen i reisepenger som gjorde utslag i prisen for bruk av los eller ikke. Ved at reisepengene var uavhengig av fartøysstørrelse ble den relative betydning ved å benytte los klart større for små fartøyer enn for store, samtidig som den relative betydning avtok med økende seilingslengde.

På de korte seilaser var det både plikten til å betale reisepenger og ordning med minstesatser som gjorde utslag i prisforskjellen mellom bruk av los eller ikke. Virkningen av reisepenger hadde samme effekt som beskrevet ovenfor. Hva gjelder minstesatser var denne prisforskjellen avtagende, både med hensyn til fartøyets størrelse og seilingsavstand.

7.3 Det nye losgebyrsystemet

7.3.1 Forutsetninger og hovedinnhold i det nye losgebyrsystemet

På samme måte som for det gamle gebyrsystemet ble det forutsatt at losgebyrene skal dekke 100 pst av lostjenestens utgifter. I tillegg skal losgebyrene dekke utgifter til losformidling ved trafikksentralene. Det ble videre fastlagt at kostnadene for lostjenesten skulle belastes lospliktige fartøyer så vel som de som faktisk benytter los uavhengig om de er pliktige eller ikke. Gebyrplikt ble således knyttet dels til losplikt og dels til faktisk bruk av los.

Viktige forutsetninger for oppbygging av det nye losgebyrsystemet var:

• De aktuelle fartøyer som nytter norske farvann innenfor grunnlinjen, skal betale et losberedskapsgebyr uavhengig av om statslos nyttes eller ikke.

• Fartøyer som faktisk benytter los skal i tillegg betale et losingsgebyr.

• Gebyrsystemet skal ikke virke diskriminerende for utenlandske fartøyer.

• En større andel av gebyrbelastningen, enn tilfellet var med det gamle systemet, skal falle på de fartøyer som faktisk har los om bord.

• Prisforskjellen mellom det å benytte los og det å seile uten skal bli større jo lengere tid losen står til disposisjon. Videre skal prisforskjellen være stor nok til at et fartøy ikke tar los om bord bare for å avlaste mannskapet, når det ellers ikke er nødvendig ut fra hensynet til sikkerhet.

• Gebyrsystemet skal forenkles.

Losgebyrene er bygget opp av to hovedkomponenter:

Losberedskapsgebyret som skal betales av:

• Alle fartøy når de omfattes av reglene om plikt til å bruke los eller inneha farledsbevis, uansett om los er om bord eller ikke.

• Alle fartøy når de på frivillig grunnlag bruker los.

Losingsgebyret som skal betales av:

• Alle fartøyer som faktisk benytter statslos, uavhengig av om farvannet er gebyrbelagt eller ikke. Losingsgebyret kommer i tillegg til losberedskapsgebyret.

Nærmere om losberedskapsgebyret

Losberedskapsgebyret kan betales i form av gebyr for enkeltseilinger eller som en årsavgift. I tillegg kommer et begrenset administrasjonsgebyr som skal dekke kostnader for lostjenesten når et fartøy ikke overholder den påbudte meldeplikten og må oppspores.

For enkeltseilaser betales et todelt gebyr:

• Tonnasjegebyr for inn og utseiling.

• Gebyr for utseilt distanse.

Tonnasjegebyret består av et to-trinnssystem, ett over og ett under 3 000 BT, hvor gebyrsatsene er avtagende etter tonnasjestørrelse. Innenfor hvert trinn er satsene konstante. Distansegebyret er proporsjonalt med seilingsavstanden og uavhengig av tonnasje. Tabell 7.2 viser enhetssatsene for losberedskapsgebyret som ble fastsatt ved kgl. res. av 15. september 1995.

Årsavgiften dekker et ubegrenset antall gebyrpliktige seilaser i løpet av et kalenderår. En viktig reform ved det nye gebyrsystemet er adgangen for samtlige losgebyrpliktige fartøyer, uansett størrelse, til å betale losberedskapsgebyr i form av en årsavgift. Tidligere var ordningen forbeholdt fartøyer under 2 000 brt. Et annet nytt og viktig forhold er at fartøyer som benyttet ordningen med årsavgift slipper å betale gebyrer for losberedskapsdelen ved enkeltseilinger når det faktisk er los om bord. Fartøyene kan tiltre ordningen i løpet av avgiftsåret, men vil da ikke få ettergitt eller tilbakebetalt gebyrer for enkeltseilaser før betalingstidspunktet. Årsavgiften kan ikke overføres mellom fartøy. Årsavgiften er proporsjonal med tonnasjen i en tretrinns progressiv trapp, hvor grensene er t.o.m. 5 000 BT, f.o.m. 5 001 BT t.o.m. 10 000 BT og over 10 000 BT. Hvor mange seilinger et fartøy må ha før det lønner seg å betale årsavgift vil i stor grad avhenge av størrelsen. Tabell 7.3 viser enhetssatsene for årsavgiften i losberedskapsgebyret som ble fastsatt ved kgl. res. av 15. september 1995.

Nærmere om losingsgebyret

Losingsgebyret betales i form av timesatser ved bruk av los. Tiden regnes fra det tidspunkt losen kommer om bord i fartøyet. Tidsforbruket kan imidlertid ikke settes mindre enn tre timer. Det har vært et moment å unngå at høye hastigheter eller unnlatelse av å ta anbefalt venting skal belønnes på bekostning av sikkerheten. Derfor skal det som et minimum betales for det antall timer som fremkommer ved å dividere seilte distanse i nautiske mil med 10 når seilingshastigheten er over 10 knop. Timesatsene er progressive med tonnasjen i en ti-trinns skala. Tabell 7.4 viser enhetssatsene for losingsgebyret som ble fastsatt ved kgl. res. 15. september 1995:

Et fartøy kan i løpet av en losing få et havneopphold, eventuelt andre korte opphold, der veiledning fra losen ikke er nødvendig eller påbudt. Dersom skipsfører likevel anmoder losen om å vente, belastes gebyr på vanlig måte etter fem timer. Dette gebyrelementet kalles «ventepenger». Hensikten med «ventegebyret» er at det ofte vil være mest rasjonelt både for lostjenesten og fartøyet, at samme los kan disponeres mest mulig sammenhengende. Lostjenesten sparer på denne måten reiseutgifter ved at man unngår bytte av los, samtidig som avgiftsystemet setter en grense for landligge som skal sikre en effektiv bruk av ressursene. Det kan kreves et særskilt tillegg til losingsgebyret dersom det blir utført et uvanlig losoppdrag, der losingen har budt på særlige vansker eller medført forberedelser ut over det vanlige.

7.3.2 Prinsipper for fastsettelse av gebyrsatser

Inntektene fra gebyrsystemet skal dekke de totale driftskostnader for lostjenesten. Når byrdene skal fordeles er det viktig at dette ut fra et samfunnsmessig synspunkt skjer på en rettferdig og hensiktsmessig måte. I så måte er det flere forhold å ta hensyn til.

Det ble lagt vekt på at utformingen av det nye losgebyrsystemet skulle være slik at en større andel av den samlede gebyrbelastningen skulle tilfalle de lospliktige fartøyer som faktisk benytter los. Gebyrsatsene har for årene 1995-98 vært fastsatt slik at losberedskapsgebyret og losingsgebyret utgjør om lag 50 pst hver. I det gamle systemet utgjorde losberedskapsdelen om lag 80 pst og losingsdelen om lag 20 pst.

Videre ble det i arbeidet med det nye gebyrsystemet lagt vekt på at systemet ikke skulle få en utforming som ville utkonkurrere de små fartøyer til fordel for de store. Losutgifter vil relativt sett innebære en større kostnad for mindre fartøyer. Forutsetningen om differensierte avgifter etter tonnasjestørrelse strider mot målsetningen om å være kostnadsorientert, da utgiftene knyttet til losing er omlag den samme uavhengig av skipets størrelse. Imidlertid må dette veies mot de ulike fartøyers betalingsevne. Bruk av progressive og ikke flate tonnasjetakster kan således begrunnes ut fra en helhetsbetraktning, der det er tatt hensyn til de ulike fartøygruppers betalingsevne.

Ved at de nye rammebetingelsene forutsatte at alle kystregioner i Norge fra sør til nord skal være sikret en hensiktsmessig og likeartet lostjeneste ble det lagt vekt på et helhetlig landsdekkende takstsystem. Det ble således forutsatt at det ikke skulle være regionalt differensierte priser, selv om kostnads- eller inntjeningssituasjonen skulle kunne tilsi dette. Bl.a. forholder det seg slik at de gjennomsnittlige kostnader forbundet med losing er høyere i de nordlige områder enn hva de er i mer sentrale strøk. Denne type kostnads- og inntektsutjevning er ikke uvanlig innen offentlig tjenesteyting. Internsubsidiering er således en del av det nye gebyrsystemet, på samme måte som tidligere.

Lostjenesten er en betingelse for at risikofylt sjøtransport i norske farvann kan gjennomføres på en for samfunnet akseptabel måte. Det er i så måte pålagt skipsfarten som nytter disse farvann et ansvar, ved at det er plikt til å betale for at denne lostjenesten kan opprettholdes. Dette impliserer en fordeling av kostnadene som ikke alltid står i direkte forhold til den lostjeneste som ytes om bord på det enkelte fartøy, eller lostjenesten i den enkelte region.

Lostjenesten som er 100 pst gebyrfinansiert skal bidra til å forhindre ulykker i forbindelse med sjøtrafikk i indre norske farvann. Ulykker representerer store kostnader for samfunnet i form av tap av liv, materialskader og miljøødeleggelser. Lostjenesten skal også være tilgjengelig langs hele kysten. For å klare dette må tjenesten ha nødvendig kapasitet til å takle svingninger i etterspørselen.

Det er Kystdirektoratet som fremmer forslag til nye gebyrsatser. Eventuelle endringer i gebyrsatsene foretas vanligvis ved begynnelsen av en ny budsjettermin, men kan også foretas i løpet av terminen. Det sistnevnte vil kunne være aktuelt dersom det oppstår endrede forutsetninger av betydning eller vesentlig ubalanse mellom inntekter og utgifter i løpet av budsjetterminen. De viktigste forutsetningene er basert på anslag over omfang og struktur i den lospliktige trafikken. Det er viktig med forutsigbare forhold for skipsfarten. Det har tidligere vært slik at det har vært gitt korte høringsfrister for endringer i gebyrsatsene. For fremtiden bør det legges opp til at endringer i gebyrsatser varsles god tid i forveien, og med tilstrekkelige høringsfrister, slik at skipsfartsnæringen får rimelig tid til å uttale seg. Dette skal også være med på å bidra til at skipsfartsnæringen får tid til å tilpasse seg nye økonomiske rammebetingelser ved en eventuell heving av gebyrsatsene.

Fordi det foreligger en naturlig markedsmessig usikkerhet i forventet trafikkomfang og -struktur, er mulighetene for bruk av merinntektsfullmakt en viktig budsjettmessig justeringsmekanisme. Ordningen innebærer at utgiftsrammen på budsjettet kan overskrides mot tilsvarende merinntekt. Bruk av merinntektsfullmakt endrer ikke på de opprinnelige fastsatte enhetssatser, men gir kun en mulighet til å bruke de inntekter som faktisk har kommet inn når disse er større enn budsjettert.

Dersom det i løpet av regnskapsåret viser seg at forventede inntekter ikke vil bli tilstrekkelig store til å balansere forventede utgifter må det vurderes å heve gebyrsatsene. Parallelt med dette må man vurdere muligheten for å foreta kostnadsreduserende tiltak, slik at utgifter og inntekter kan gå i balanse i løpet av budsjettåret. I 1998 har imidlertid kostnadsøkningen vært slik at det ikke har vært mulig å få inntektssiden og utgiftssiden til å gå i balanse. På det tidspunkt man ble klar over at det ville bli ett budsjettmessig underskudd for lostjenesten i 1998 var det for sent å endre gebyrsatsene slik at budsjettet kunne gå i balanse. Dette ville i så fall har krevd urealistiske økninger av gebyrsatsene. Derfor fremmet Regjeringen forslag om at inntektssiden og utgiftssiden på lostjenesten skulle ses i sammenheng over flere år og samlet gå i balanse for årene 1998-2001, jf St prp nr 5 (1998-99) Forslag om tilleggsbevilgning på kap 1066 Lostjenesten og inndekning av inntektsbortfall på kap 4066 Trafikksentraler i statsbudsjettet for 1998. Stortinget ga sin tilslutning til forslaget, jf Innst S nr 57 (1998-99). Gebyrsatsene ble økt med 14 pst fra 1. januar 1999 som et ledd i arbeidet med å få balanse på utgifts- og inntektssiden i perioden 1998-2001 samlet. Samtidig er det viktig å følge med utviklingen på kostnadssiden, jf kap 5.2 Utgiftsutviklingen i Lostjenesten.

7.3.4 Utvikling av gebyrsatser i evalueringsperioden

Innføringen av det nye systemet medførte at man måtte fastsette gebyrsatser i et gebyrsystem man tidligere ikke hadde hatt noen erfaringer med. Det var derfor et betydelig usikkerhetsmoment ved de gebyrsatsene som gjaldt fra det nye systemet ble innført i mai 1995. Satsene for losgebyrer ble økt med 10 pst fra 1. september 1995. Dette hang sammen med overgangen til det nye gebyrsystemet, og problemene med å fastsette riktig nivå på gebyrsatsene fra begynnelsen av. Overgangen til ett nytt målesystem (målekonvesjonen av 1969) var også en medvirkende årsak til økningen av gebyrsatsene september 1995. Det var derfor nødvendig å foreta en justering av disse etter at man hadde gjort seg de første erfaringer med hvordan det nye systemet fungerte. I tillegg fant det sted en betydelig vekst i antall losoppdrag dette året, noe som også medførte økte kostnader for lostjenesten.

Gebyrsatsene ble så økt med 7,9 pst fra 1. januar 1998. Gebyrsatsene hadde da vært uendret siden september 1995 uten at det har vært tatt hensyn til pris- og lønnsutviklingen i mellomtiden.

Grunnet manglende samsvar mellom inntekter og utgifter for lostjenesten i 1998 har det vært nødvendig å øke gebyrsatsene med 14 pst fra 1. januar 1999.

I beregningene av gjennomsnittlig gebyrøkning er det ikke tatt hensyn til gebyrøkningen i september 1995, da denne gebyrøkningen i stor grad hadde sammenheng med å finne et riktig nivå på gebyrsatsene både i forhold til et nytt gebyrsystem og innføring av nye regler for beregning av skipstonnasje.

For perioden september 1995 - januar 1999 viser tabell 7.7 en årlig gjennomsnittlig økning i gebyrsatsene på 6.1 pst pr. år. Gjennomsnittet blir dratt opp på grunn av den betydelige økningen av gebyrsatsene fra 1. januar 1999, noe som henger sammen med behovet for å dekke inn budsjettunderskuddet for lostjenesten fra 1998. En gjennomsnittlig gebyrøkning på om lag 6 pst ligger noe over den generelle prisutviklingen i samme periode.

For perioden fra september 1995 til januar 1998 ligger den gjennomsnittlige årlige gebyrøkningen på anslagsvis 2,2 pst, noe som stemmer godt overens med den generelle prisutviklingen i samme periode (i gjennomsnitt 2,1 pst for årene 1995-98). I denne beregningen er ikke effekten av den siste gebyrøkningen medregnet. Resultatet viser imidlertid at prisen på lostjenester fram til den siste gebyrøkningen i gjennomsnitt har utviklet seg i takt med den generelle prisøkningen.

7.4 Konsekvenser av de nye bestemmelsene

Det er flere forhold som det er interessant å se på når man skal vurdere konsekvensene av de nye bestemmelsene. Årsavgiftsordningen har blitt betydelig utvidet i det nye systemet, noe som gjør det nødvendig å se nærmere på hvordan denne har fungert. Videre har det nye systemet hatt betydning for:

• Prisforskjell med og uten los.

• Prisforskjell for ulike fartøysgrupper etter bruttotonnasje.

• Prisforskjell etter utseilt distanse.

Det er den samlede effekten av disse tre momentene som er avgjørende for det enkelte fartøy. Imidlertid er disse behandlet i hvert sitt underkapittel for å kunne se nærmere på effekten av det enkelte element. Utover dette har det også vært nødvendig å se nærmere på en del administrative erfaringer med det nye systemet.

7.4.1 Årsavgiftsordningen

Mens årsavgiften tidligere var proporsjonal med størrelsen på fartøyet, er den i det nye systemet progressiv med størrelsen på fartøyet i tre trinn. I tillegg er ordningen nå åpen for alle fartøysgrupper, mot tidligere bare for de under 2 000 brt og som ikke seilte med los. Den nye ordningen resulterte i en tilnærmet dobling av antall fartøyer som benyttet seg av den. I 1994 ble det innbetalt 6,7 mill kroner i årsavgifter noe som utgjorde 3,1 pst av de samlede losgebyrer, mens det i 1996 ble innbetalt 29,7 mill kroner tilsvarende 11,3 pst av de samlede losgebyrer.

Årsavgiften er uavhengig av antall seilaser og av utseilt distanse i gebyrpliktig farvann. Ordningen har vært særlig fordelaktig for fartøyer som hovedsakelig seiler i indre norsk farvann. Dette gjelder særlig fartøy som går i innenriks fart med farlig eller forurensende last og lospliktige fartøy uten farlig last, men hvor navigatør ikke har nødvendig fartstid i innenriks fart. Fartøy med mange inn- og utseilinger har også tjent på ordningen. Dette gjelder fergetrafikken mellom Norge og utlandet samt skytteltrafikken mellom fastlandet og kontinentalsokkelen.

Ordningen med årsavgift hvor det betales en gang i året er enklere å administrere enn ordningen med beredskapsgebyr der det betales for enkeltseilaser. Dette er ressursbesparende både for lostjenesten og for skipsfarten. Imidlertid må dette veies mot forutsetningen om at lostjenesten skal ha et inntektsgrunnlag som dekker lostjenestens utgifter.

Tabell 7.8 nedenfor viser antall seilinger et fartøy må foreta før ordning med årsavgift skal gjøre seg regningssvarende.

En seiling tilsvarer en utseiling eller en innseiling.

Med gebyrsatsene, gjeldende fram til 1. januar 1998, viser tabell 7.8 at det for fartøy mindre enn 500 BT ville gjøre seg regningssvarende å benytte ordning med årsavgift i et intervall mellom 25 og 40 seilinger. For fartøysgruppen mellom 5 000 BT og 10 001 BT ligger tallet for antall seilinger, når denne ordningen gjør seg regningsvarende betydelig høyere; mellom 75 og 80 seilinger. For fartøy over 100 000 BT gjør ordningen seg regningssvarende først ved om lag 100 seilinger.

Den gruppen som benytter ordningen med årsavgift er helt dominert av fartøy under 5 000 BT.

Tabell 7.8 og 7.9 gir samlet et bilde som kan tyde på at ordningen i utilsiktet grad har favorisert de relativt små fartøyene i forhold til de store. Gebyrsystemet må være lagt opp slik at lostjenesten får dekket sine utgifter. Det forholdsvis store antallet fartøyer under 5 000 BT som benytter ordningen innebærer at det for denne gruppen gjennomføres mange losinger hvor man bare delvis vil få dekket inn kostnadene til losing.

7.4.2 Prisforskjell for fartøyer med og uten los

Et av målene for reformen var at en større andel av gebyrbelastningen enn tidligere skulle falle på de fartøyer som faktisk har los om bord. En viktig forutsetning for dette var de nye lospliktbestemmelsene som representerte en innskjerping og utvidelse av kravene til å ha los om bord, både innenfor og utenfor de tidligere forbudte sjøområder samt ved transport av farlig gods. Ved innføring av det nye losplikt- og losgebyrsystemet skulle de nye reglene for losplikt i tilstrekkelig grad ivareta behovet for bruk av los. I så måte var ikke lenger gebyrsystemet like viktig som et incitament til frivillig å benytte los.

Ved gammel ordning falt hoveddelen av inntektene fra losgebyrene på det som tilsvarer losberedskapsgebyret i dagens system. Når en større andel av utgiftene ved den nye ordningen skulle tilfalle de som faktisk benytter los ble dette spesifisert ved at fordelingen mellom beredskapsgebyret og losingsgebyret skulle være jevnbyrdig. I 1996, som var det første hele året med det nye systemet, utgjorde de totale losgebyrer 262,6 mill kroner. Av dette kom 53,7 pst fra losberedskapsgebyrene og 46,3 pst fra losingsgebyrene, mens tilsvarende andeler i 1997 var 53,1 og 46,9 pst. Sammenlignbar fordeling i 1994, som var det siste hele året med gammelt system, var henholdsvis 82 og 18 pst. En oversikt over faktiske priser med og uten los ville gi et bedre uttrykk for hvordan det nye systemet har virket. Det finnes imidlertid ikke direkte oppgaver over dette. Det er imidlertid mulig å gjøre et anslag over hvilken effekt det nye systemet har hatt for pris med og uten los. Dette gjøres ved å ta utgangspunkt i tall for omfanget av losgebyrpliktig trafikk (jf kap 4.3) og gjennomførte losinger. I tillegg må det gjøres en forutsetning om at innbetalingene for losberedskapsgebyret er noenlunde det samme for fartøyer med og uten los. Tabell 6.10 gir et anslag for gjennomsnittlig gebyrbelastning med og uten los, før og etter innføringen av det nye systemet. Den gjennomsnittlige prisøkningen (nominell), fra 1994 til 1996, var for seilas med los anslagsvis 14 pst. Tilsvarende var det en gjennomsnittlig prisreduksjonen (nominell) på 9 pst for å seilas uten los.

En oversikt over prisforskjeller etter fartøysstørrelse ville gi et mer detaljert bilde over prisutviklingen med og uten los. En slik oversikt følger i kap 7.4.3 Prisforskjell etter ulike fartøysstørrelser.

7.4.3 Prisforskjell etter ulike fartøysstørrelser

Ut fra losstatistikken kan man gjøre et anslag for gjennomsnittlig losingsgebyr på ulike fartøystørrelser.

Statistikk over gjennomsnittlig varighet for losoppdrag stammer fra perioden 1.9.1995 - 31.8.1996. Disse tallene er så benyttet for å gi et anslag for gjennomsnittlig losingsgebyr i henholdsvis 1995 og 1998. Det legges til at anslaget for 1998 inneholder et ekstra usikkerhetsmoment ved at tallene for gjennomsnittlig varighet stammer fra 1995. Dersom tallene for gjennomsnittlig varighet har endret seg vil anslagene for gjennomsnittlig losingsgebyr kunne bli feilaktige. I alle fall viser tallene hva losingsgebyrene i gjennomsnitt ville ha blitt i 1998 med samme struktur for losinger som i 1995.

Variasjon i gjennomsnittlig varighet for ulike fartøysgrupper gjenspeiler disse gruppenes ulike seilingsmønstre og geografiske operasjonsområder. Gjennomsnittlig varighet på losoppdrag er anslagsvis på 2,5 timer for fartøyene under 1 000 BT . Det lave losingsgebyret skyldes en kombinasjon av lav timepris og korte losingsoppdrag. For fartøyer mellom 12 000 og 20 000 BT er gjennomsnittlig varighet for losinger hele 6,6 timer. Kombinasjonen høy timepris og lang varighet (hele 14 pst har en varighet over 12 timer) gir høy pris på losingsgebyr. Denne størrelsesgruppen skiller seg ut med et høyt innslag av cruiseskip. Gruppen av store fartøyer, de mellom 50 000 og 100 000 BT, er også spesiell. Gjennomsnittlig varighet av losoppdragene er relativt kort, 2,8 timer (gjennomsnittet for alle losoppdrag er 3,6 timer). Den forholdsvis lave prisen på losingsgebyr skyldes i første rekke at den høye timeprisen ikke kan oppveie det store antall korte losoppdrag. Hele 83 pst har en varighet under 3 timer. Denne størrelsesgruppe skiller seg ut med et høyt innslag av tankskip til/fra Sture og Mongstad, og representerer således en betydelig risikogruppe.

Losingsgebyret utgjør imidlertid bare den ene halvdelen av losgebyrene. Det er også ønskelig med et anslag over den samlede losgebyrelastningen, bestående av losingsgebyr og losberedskapsgebyr ved enkeltseilaser.

Statistikk over gjennomsnittlig varighet for losoppdrag stammer fra perioden 1.9.1995 - 31.8.1996. For å beregne gjennomsnittlige losgebyrer har gebyrsatsene, gjeldende fra 1.1.1998, blitt benyttet.

For å beregne distansekomponenten i losberedskapsgebyret er det tatt utgangspunkt i en gjennomsnittlig seilingshastighet på 10 knop.

Tabell 7.12 viser et anslag for den gjennomsnittlige losgebyrbelastningen for ulike fartøygrupper. I det nye gebyrsystemet følger hoveddelen av merkostnaden ved å ha los om bord fra losingsgebyret. Av tabellen fremgår det at merutgiftene ved å ha los om bord avtar med fartøyets størrelse. Mens losingsgebyret utgjør over halvparten av losutgiftene for de minste fartøyene (1 000 BT) reduseres denne andelen til under 10 prosent for de største (100 000 BT). I den sammenheng vises det til kap 7.2.3 Prisforskjell for fartøyer med og uten los, der det ble vist at losingsgebyret i gjennomsnitt utgjør noe over halvparten av gebyrbelastningen for fartøy med los. Dette bilde nyanseres noe når man tar hensyn til fartøyets størrelse.

7.4.4 Prisforskjell på korte og lange seilaser

I det gamle gebyrsystemet lå prisforskjellen med og uten los på lange seilaser hovedsakelig i betaling for losens reisepenger. For korte seilaser lå forskjellen i ordningen med påbudt bruk av minstesatser. I det nye systemet ligger forskjellen i:

• Timepriser for losingsgebyret.

• Den distanseavhengige komponenten i losberedskapsgebyret.

Det var et uttalt mål ved innføringen av det nye gebyrsystemet at prisforskjellen mellom det å benytte los og det å seile uten los skulle bli større jo lengere tid losen står til disposisjon. For de lospliktige fartøyer ligger merkostnadene ved bruk av los i losingsgebyret. Data fra losstatistikken for 12 månedsperioden 1. september 1995 til 31. august 1996 gir grunnlag for å beregne gjennomsnittlige merkostnader ved bruk av los.

For det store flertall har merkostnadene ved bruk av los vært relativt beskjedne. Losoppdrag med en varighet på inntil 3 timer utgjør hele 73 pst av alle losoppdrag. Gjennomsnittlig pris på losingsgebyret var i perioden september 1995 - august 1996 på i overkant av 1 800 kroner for denne gruppen. For losinger inntil 3 timer varierte prisen på losingsgebyret fra 1 188 kroner for de minste fartøyene (under 1 000 BT) til 3 366 kroner for de største fartøyene (over 100 000 BT).

Antall losoppdrag med varighet inntil 12 timer utgjorde 96 pst av antall losinger. Merkostnaden ved å ha los om bord i intervallet 7-12 timer var i gjennomsnitt 5 300 kroner. For losinger inntil 12 timer varierte prisen på losingsgebyret fra 4 752 kroner for de minste fartøyene (under 1 000 BT) til 13 464 kroner for de største fartøyene (over 100 000 BT).

Antall losoppdrag med varighet over 50 timer utgjorde 1 pst av alle losinger. Merkostnad ved å ha los om bord i tidsintervallet 25-50 timer var i gjennomsnitt beregnet til vel 18 500 kroner. For losinger på 48 timer varierte prisen på losingsgebyret fra 19 000 kroner for de minste fartøyene (under 1 000 BT) til 47 000 kroner for de største fartøyene (over 100 000 BT). En aktuell gruppe her er fartøy mellom 8 000 og 20 000 BT. Denne gruppen skiller seg ut ved et høyt antall cruise-skip som er en gruppe med mange langlosinger. For losinger inntil 48 timer måtte denne gruppen betale et losingsgebyr tilsvarende 41 000 kroner.

Et annet elementet som øker prisforskjellen mellom korte og lange losinger er den distanseavhengige komponenten i losberedskapsgebyret. Denne kostnadskomponenten har imidlertid liten betydning for skipsfarten generelt. For en distanse på 120 nautiske mil var prisen på distansekomponenten 660 kroner. Dersom vi tar utgangspunkt i en gjennomsnittshastighet på 10 knop utgjorde dette 96 pst av alle losoppdrag (oppdrag med inntil 12 timers varighet).

Beregningene tilsier at merkostnaden ved å ha los om bord er innenfor rimelighetens grenser for de fleste fartøyer, da disse generelt har relativt korte losoppdrag. Imidlertid er det en relativt liten gruppe som har fått en betydelig gebyrbelastning ved innføringen av det nye systemet. Hva gjelder prisforskjellen mellom gammelt og nytt system er det grundig redegjort for dette i St meld nr 43 (1995-96) Lostjenesten og losgebyrene - en bred beskrivelse, under kapittel 10 Konsekvenser av nye bestemmelser. I det gamle gebyrsystemet lå prisforskjellen for seilas med og uten los hovedsakelig i reisekostnader for losen. I forhold til det nye systemet der man bruker faste timepriser kan prisforskjellen for lange seilaser med og uten los bli veldig stor. I forhold til det gamle systemet har merkostnadene ved lengre losinger således steget med godt over 100 pst. Dette dreier seg imidlertid om en forholdsvis liten gruppe. Eventuelle endringsforslag i det nåværende gebyrsystemet vil måtte basere seg på at losgebyrene skal dekke 100 pst av utgiftene til lostjenesten. På bakgrunn av forutsetningen om 100 pst gebyrfinansiering vil det ikke være mulig å gjøre de lange losoppdragene billigere uten at de korte losoppdragene blir dyrere. Dette er et viktig moment da de fleste losinger er forholdsvis korte. Dermed vil endringsforslag som bedrer forholdene for de relativt få men lange losinger ha negative konsekvenser for store brukergrupper av lostjenesten.

Et forhold som hittil ikke er tatt med i betraktningen er bestemmelsene om hvor lenge losen kan tjenestegjøre uten avløsning. For losoppdrag over 12 timer må det enten være to alternerende loser om bord, eller det må komme avløsning fra land. Dette betyr at losoppdrag over 12 timer alltid representerer spesielle ekstrakostnader for lostjenesten, mens gebyrsystemet er slik utformet at fartøyet ikke blir belastet for denne ekstrakostnaden. Bestemmelsen er fastsatt slik for at det ikke skal være dyrere for fartøyet å ha to loser om bord som arbeider skift enn å bytte los underveis. Dette kan være ønskelig utfra betraktninger om ressurssituasjonen i tilbringertjenesten for los. Derimot må et fartøy eller oppdrag som, ut fra spesielle omstendigheter, benytter to eller flere loser samtidig i aktivt tjeneste betale for hver av dem.

Figur 7.1 gir for et utvalg av fartøystørrelser en nærmere illustrasjon av gebyrkostnadene ved bruk av los. I figuren er også anslag for gjennomsnittlig losgebyr påført. Av figuren går det frem at losgebyret øker betydelig med utseilt distanse. Dette berører imidlertid relativt få fartøyer, da de fleste losinger er forholdsvis korte (96 pst av alle losinger er gjennomført innen 12 timer).

7.4.5 Administrative erfaringer med det nye losgebyrsystemet

Etter relativt kort tid med det nye gebyrsystemet opplevde Kystverket problemer med praktisering av den distanseavhengige komponenten i losberedskapsgebyret. Ordningen er svært arbeidskrevende, samtidig som den skaper store kontroll- og beregningsproblemer.

Loskontorene har ofte ikke direkte opplysninger om fartøyets faktiske seilingsmønster i eller utenfor gebyrpliktig farvann. Det kan dermed oppstå tvil om hvilken avstand som skal legges til grunn for gebyrberegningen. Dette gjelder spesielt for fartøyer som seiler mellom norske havner eller fartøyer i kystseilas. Denne type seilinger foregår ofte på tvers av de administrative distriktsgrenser, og krever således god og hyppig kommunikasjon mellom de ulike loskontorer. Dette er en ressurskrevende situasjon.

Videre kan det oppstå problemer rundt valg av seilingstype og gebyrberegning. Gebyrfastsetting for seilas mellom norske havner kan klassifiseres i to hovedtyper:

• Det beregnes to gebyrer for en slik seilas. Ett for utseiling ved avgang og ett for innseiling ved anløp, og hvor bruk av distansekomponenten ikke er aktuell.

• Det beregnes kun ett gebyr for seilas mellom avgangs- og anløpshavn, hvor det er distansen mellom de to havner som danner grunnlaget for avgiften.

Kystdirektoratet har flere ganger måtte presisere retningslinjene om hvordan forskriftene skal praktiseres på disse punkter. Dette har imidlertid ikke løst problemet med klassifisering fullt ut, og det er stadig en kilde til tvil ved loskontorene. De to alternative beregningsmåtene kan gi til dels store forskjeller i gebyrbelastning, noe som er uheldig utfra prinsippet om likhet for brukerne.

På denne bakgrunn vurderer Regjeringen å fjerne den distanseavhengige komponenten i losberedskapsgebyret. Av de samlede inntektene fra losberedskapsgebyret utgjorde distansekomponenten 7,1 pst i 1996. En fjerning av distansekomponenten vil dermed kun ha mindre betydning for øvrige gebyrkomponenter.

Årsavgiften bør eventuelt komme som et påbud til de lospliktige fartøyer som kun seiler i innenriks fart, og som derfor i liten grad har inn- og utseilinger. Hovedtyngden av de fartøyer som seiler betydelige avstander i indre farvann eller i ren innenriks fart betaler losberedskapsgebyret gjennom årsavgifter.

For Kystverket vil en fjerning av den distanseavhengige gebyrkomponenten bety en klar og viktig lettelse i arbeidsbelastning og ressursbruk ved sjøtrafikkavdelingene. Omfanget av merarbeidet tilsier ikke bemanningsreduksjoner, men vil frigjøre ressurser til andre oppgaver som i dag ikke ivaretas på en tilfredstillende måte. Dette vil blant annet gjelde kontroll med betalingspliktige fartøyer som seiler uten los.