1 Innleiing og samandrag

1.1 Innleiing

Samferdselsdepartementet legg med dette fram ei stortingsmelding om verksemda i Avinor AS for perioden 2008–2010. Avinor AS vart skipa i 2003 ved at Luftfartsverket, som den gongen var ei forvaltningsbedrift, vart omdanna til eit statsaksjeselskap under namnet Avinor AS. Med statsaksjeselskap meiner ein eit selskap der staten eig alle aksjane. Forvaltninga av eigarskapen til selskapet vart lagd til Samferdselsdepartementet, og samferdselsministeren er generalforsamling i selskapet.

Etter det styringsopplegget som vart etablert då Avinor vart skipa, skal Samferdselsdepartementet leggje fram ei stortingsmelding om verksemda i selskapet annakvart år, jf. St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2002–2003) og Budsjett-innst. S.nr. 13 Tl.01 (2002–2003). Siste gongen ei slik melding vart lagd fram var i 2006, jf. St. meld. nr. 15 (2006–2007) og Inst. S. nr. 142 (2006–2007).

Samferdselsdepartementet forvaltar den statlege eigarskapen til Avinor, er overordna styresmakt for luftfarten og kan òg gjere framlegg om at Stortinget skal løyve midlar til Avinor. Meldingane skal ta utgangspunkt i den rolla departementet har som forvaltar av den statlege eigarskapen. Føremålet med dei såkalla eigarmeldingane er å orientere Stortinget om utviklinga i selskapet sidan den førre meldinga. Vidare skal meldingane orientere om planane og strategiane til selskapet for dei neste åra, og gjere greie for korleis Samferdselsdepartementet vurderer desse planane og strategiane.

Fram til no har Samferdselsdepartementet lagt fram eigarmeldinga for Avinor annakvart år. Dei overordna strategiane for Avinor har i hovudsak lege fast sidan selskapet vart skipa i 2003, og kjem heller ikkje til å bli endra med denne meldinga. I tida framover tek Samferdselsdepartementet sikte på å leggje fram ei eigarmelding for Avinor kvart fjerde år, dvs. ein gong pr. stortingsperiode. Meldingane vil bli lagde fram oftare dersom det skulle vere behov for det.

Den såkalla § 10-planen frå Avinor for perioden 2008–2010 dannar hovudgrunnlaget for denne meldinga. Avinor sende planen over til Samferdselsdepartementet den 15. august 2008. Den 6. oktober 2008 sende Avinor vidare eit innspel om Avinors engasjement i utviklinga av det felleseuropeiske luftrommet. Hausten 2008 utarbeidde dessutan Avinor ein oppdatert finansiell prognose på bakgrunn av den internasjonale finanskrisa. Prognosen vart send over til Samferdselsdepartementet den 15. desember. § 10-planen og dei to breva følgjer meldinga som trykte vedlegg.

Meldinga byggjer elles på ei verdivurdering av Avinor som konsulentselskapet Ernst & Young utførde på vegner av Samferdselsdepartementet, og som vart lagd fram den 9. september 2008. Som følgje av verknadene av finanskrisa utarbeidde Ernst & Young dessutan ein tilleggsrapport om rammevilkåra for Avinor og ei oppdatering av verdivurderinga, som vart lagd fram den 4. mars 2009. Dei to rapportane frå Ernst & Young følgjer meldinga som utrykte vedlegg.

Tiltakspakke for Avinor

Avinor står overfor store investerings- og finansieringsutfordringar dei neste åra. Den internasjonale finanskrisa har forsterka desse utfordringane. Avinor har varsla at selskapet mellombels vil utsetje utbetringar på fem lufthamner (Bergen/Flesland, Sandane/Anda, Kristiansund/Kvernberget, Røst og Tromsø/Langnes). Konsekvensen av dette kan vere at Luftfartstilsynet gjev pålegg om kompenserande tiltak som kan redusere transportstandarden på desse lufthamnene.

I samband med denne meldinga legg Samferdselsdepartementet fram ei tiltakspakke for Avinor på rundt 900 millionar kroner for 2009. Tiltakspakka har følgjande innhald:

• Regjeringa vil fremje ein proposisjon med framlegg om eit ekstraordinært tilskot til Avinor på 150 millionar kroner i 2009 knytt til gjennomføring av særskilde tryggleikstiltak, jf. St.prp. nr. 91 (2008–2009).

• Det blir ikkje teke ut utbyte frå Avinor i 2009 for rekneskapsåret 2008. Ordinært utbyte i 2009 etter den utbytemodellen som gjeld i dag, ville ha vore 367,7 millionar kroner.

• Avdragsfritak i 2009 for statslånet som finansierte Gardermoen-utbygginga, tilsvarande 388,8 millionar kroner, jf. St.prp. nr. 67 (2008–2009) og Innst. S. nr. 355 (2008–2009).

Tiltakspakka skal medverke til at dei investeringane som Avinor har varsla vil bli utsette, kan gjennomførast.

Samferdselsdepartementet vil sjå til at pakka blir gjennomførd i tråd med reglane for statsstøtte i EØS-avtala.

I tillegg vil Samferdselsdepartementet innføre ein ny utbytemodell frå og med 2010 som vil kunne gje om lag 250 millionar kroner mindre i utbyte frå Avinor dei neste fem åra.

Samferdselsdepartementet legg til grunn at tiltakspakka og den nye utbytepolitikken skal medverke til at at Avinor kan gjennomføre naudsynte tryggleiksinvesteringar. Utviklinga i flytrafikken og økonomien i Avinor er likevel usikker, og Samferdselsdepartementet vil følgje situasjonen i Avinor nøye i tida framover.

1.2 Samandrag

Kapittel 2: Den statlege eigarskapen i Avinor

Samfunnsoppdraget til Avinor er å eige, drive og utvikle eit landsomfattande nett av lufthamner for den sivile sektoren og ei samla flysikringsteneste for den sivile og den militære sektoren. Avinor skal i størst mogleg grad finansiere verksemda gjennom eigne inntekter frå hovudverksemda og forretningsverksemd i tilknyting til lufthamnene. Internt i selskapet skal det skje ei samfinansiering mellom bedriftsøkonomisk lønsame og ulønsame einingar. Føremålet med den statlege eigarskapen i Avinor er å oppfylle sektorpolitiske mål, og ikkje fyrst og fremst å skape størst mogleg bedriftsøkonomisk overskot i selskapet. Sidan det er sektorpolitiske mål knytte til eigarskapen, blir eigarskapen forvalta av Samferdselsdepartementet.

Dei overordna rammene for Avinor blir fastlagde gjennom eigarmeldingane og Stortinget si behandling av desse meldingane. Eigarmeldingane byggjer på planane som Avinor etter § 10 i vedtektene til selskapet skal leggje fram for samferdselsministeren kvart år. Samferdselsdepartementet har ansvaret for at eigarstyringa av Avinor blir utførd i tråd med overordna føringar frå Stortinget gjennom behandlinga av eigarmeldingane.

Som forvaltar av den statlege eigarskapen er samferdselsministeren generalforsamling i Avinor. Dette inneber at samferdselsministeren peikar ut eigarrepresentantane til styret og fastset føremålet og vedtektene for selskapet. På det økonomiske området fastset Samferdselsdepartementet krav til avkastning og utbyte på den kapitalen staten har skote inn i selskapet. For Avinor nyttar staten òg eigarrolla til å definere kva samfunnspålagde oppgåver selskapet skal utføre.

Styret og den daglege leiinga er ansvarlege for den daglege forvaltninga av selskapet. Hovudoppgåva for styret er å medverke med kompetansen sin til at selskapet blir drive på ein best mogleg måte innanfor dei rammene som blir trekte opp av Samferdselsdepartementet og Stortinget.

I eigaroppfølginga av Avinor i tida framover vil Samferdselsdepartementet vere særleg oppteke av konsekvensane av den internasjonale finanskrisa, investerings- og finansieringsutfordringane i selskapet, kostnadsutviklinga, mangelen på flygeleiarar og kundemerksemda i selskapet.

Kapittel 3: Viktige rammevilkår for Avinor

Utviklinga i Avinor blir påverka av marknadsutviklinga, konkurransesituasjonen og rammevilkår som blir fastsette av Samferdselsdepartementet og staten elles som eigar og styresmakt.

I perioden 2003–2008 var det ein sterk vekst i talet på passasjerar som reiste via lufthamnene i Avinor. På slutten av 2008 byrja trafikken å gå ned, og denne nedgangen har halde fram i 2009. Avinor ventar at den negative utviklinga vil halde fram dei neste par åra.

Som forvaltar av den statlege eigarskapen definerer Samferdselsdepartementet samfunnsoppdraget til Avinor. I tillegg pålegg eigaren Avinor å utføre ei rekkje samfunnspålagde oppgåver. Dette er oppgåver som selskapet ikkje ville ha utført dersom kommersielle omsyn skulle vere styrande. Regjeringa har vidare som mål at selskap med statleg eigarskap skal vere leiande i arbeidet med samfunnsansvar. Dette er tilhøve som selskapa vil vere tente med å ta seg av på lang sikt, og som selskapa bør ta omsyn til også ut frå kommersielle vurderingar. Avinor skal elles følgje retningslinene for leiarløner i selskap der staten er ein viktig eigar. I Noreg har det vore ein tradisjon for samarbeid mellom Forsvaret og Avinor. Dette er eit samarbeid begge partar har tent på, og som skal halde fram. Som eigar vil Samferdselsdepartementet følgje opp målbruken i Avinor.

Som overordna styresmakt for luftfarten i Noreg fastset Samferdselsdepartementet og Luftfartstilsynet regelverk som har konsekvensar for Avinor. Forskrifta om utforming av store flyplassar vil få mykje å seie for Avinor dei neste åra. På EØS-området vil lovgjevinga om det felleseuropeiske luftrommet ha konsekvensar for flysikringstenesta i Avinor i tida framover.

Samferdselsdepartementet opptrer vidare som takststyresmakt overfor Avinor. Selskapet står framfor store investerings- og finansieringsutfordringar dei neste åra. Dette kan tale for at avgiftsnivået bør aukast i tida framover. I samband med at Samferdselsdepartementet skal fastsetje takstregulativet til Avinor for 2010, har departementet bede Avinor om å utarbeide eitt framlegg der takstnivået følgjer konsumprisindeksen neste år, og eit anna framlegg der ein legg opp til å auke inntektene til Avinor gjennon å auke avgiftene. Samferdselsdepartementet vil kome attende med resultata av vurderinga si når takstregulativet til Avinor for 2010 blir lagt fram.

Samferdselsdepartementet kan òg gjere framlegg om at Stortinget skal løyve midlar til Avinor. Regjeringa vil fremje ein proposisjon med framlegg om eit ekstraordinært tilskot til Avinor på 150 millionar kroner i 2009 knytt til gjennomføring av særskilde tryggleikstiltak. Saman med dei andre tiltaka i tiltakspakka og den nye utbytepolitikken, skal tilskotet medverke til at Avinor kan gjennomføre naudsynte tryggleiksinvesteringar.

Miljøtiltak frå styresmaktene vil få konsekvensar for Avinor på fleire område. Luftfarten verkar inn på miljøet gjennom støy, bruk av areal og utslepp til luft og grunn. På ei rekkje av desse områda har Stortinget sett nasjonale miljømål. Den største miljøutfordringa innanfor luftfarten er å få på plass internasjonale verkemiddel for å avgrense klimagassutsleppa frå den internasjonale luftfarten. Det er elles knytt somme utfordringar til støy frå luftfarten.

Kapittel 4: Verksemda i Avinor 2005–2007

Avinor leverte gode resultat på dei fleste område i perioden. Arbeidet med å halde oppe og vidareutvikle flytryggleiken heldt fram, og selskapet hadde samla sett ei god økonomisk utvikling. Samferdselsdepartementet er nøgd med at det interne samarbeidsklimaet i Avinor vart betra og at det no er ro i selskapet. Departementet stiller seg elles bak dei initiativa Avinor har teke for å medverke i utviklinga av det felleseuropeiske luftrommet.

På den negative sida kjem kapasitetssituasjonen i flysikringstenesta og kostnadsutviklinga i konsernet, som framleis gjev grunn til uro. Noko av kostnadsveksten kan forklarast med reglar som styresmaktene har innført. Avinor har likevel eit sjølvstendig ansvar for å gjennomføre tiltaka på ein mest mogleg effektiv måte.

Kapittel 5: Avinors planar for 2008–2010

Avinor er i ferd med å utvide tryggleiksområda rundt rullebanene i tråd med forskrifta om utforming av store flyplassar. Dette vil gje høgare tryggleik på alle lufthamnene i Avinor. I Soria Moria-erklæringa er det vidare slått fast at betre innflygingsutstyr skal sikre best mogleg tryggleik og regularitet på kortbaneflyplassane. For Samferdselsdepartementet er det viktig at begge desse prosjekta blir gjennomførde som planlagt.

Avinor står overfor store investeringar dei neste åra og har utfordringar med å finansiere investeringane. Konsekvensane av den internasjonale finanskrisa for passasjertalet og inntektene i Avinor har forsterka denne utfordringa. Avinor står difor overfor krevjande investeringsavgjerder i tida framover, der selskapet må balansere omsynet til å gjere bedriftsøkonomisk lønsame investeringar som medverkar til å sikre ei berekraftig økonomisk utvikling i selskapet på lang sikt, mot bedriftsøkonomisk ulønsame investeringar i tryggleikstiltak som er viktige for å halde ved lag dagens transportstandard.

Våren 2009 varsla Avinor at selskapet ville utsetje investeringar i tryggleiksområde på fem lufthamner. Samferdselsdepartementet legg til grunn at tiltakspakka og den nye utbytepolitikken, som blir presentert i denne meldinga, skal medverke til at at Avinor kan gjennomføre naudsynte tryggleiksinvesteringar. Utviklinga i flytrafikken og økonomien i Avinor er likevel usikker, og Samferdselsdepartementet vil følgje situasjonen i Avinor nøye i tida framover.

Regjeringa er oppteken av at alle skal ha lik rett til deltaking i samfunnet. Styresmaktene vil sjå til at Avinor og dei andre lufthamneigarane i Noreg følgjer opp krava i den nye diskriminerings- og tilkomstlova, og likeins forsikre seg om at lufthamnene oppfyller krava i minstestandarden for assistenttenester til flypassasjerar med redusert funksjonsevne. Som styresmakt for luftfarten har Samferdselsdepartementet sett i gang ein prosess i samråd med Barne- og likestillingsdepartementet for å vurdere om sektorlovgjevinga på luftfartsområdet kjem måla i diskriminerings- og tilkomstlova i møte. I dette arbeidet vil også organisasjonane som representerer personar med redusert funksjonsevne bli inviterte, og alle partar i saka vil bli høyrde.

Spørsmålet om rettane til personar med redusert funksjonsevne er også noko Samferdselsdepartementet vil følgje opp som forvaltar av den statlege eigarskapen til Avinor. Departementet vil i denne samanhengen peike på at det er viktig at organisasjonane som representerer personar med redusert funksjonsevne, blir trekte inn i planprosessane på eit tidleg tidspunkt ved nybygg og ombyggingar, slik at dei løysingane som blir valde, i størst mogleg grad kan ta omsyn til behova til flest mogleg av dei reisande.

Avinor deltek i ulike tiltak som skal medverke til at veksten i klimagassutsleppa frå luftfarten kan bremsast. Avinor har også ambisjonar om å medverke til å auke kollektivdelen i transporten til og frå lufthamnene. Samferdselsdepartementet er oppteke av at Avinor prioriterer dette arbeidet. Samferdselsdepartementet er vidare oppteke av at Avinor held fram med det arbeidet selskapet tek del i for å vidareutvikle reiselivet i Noreg. Reiselivet er ei viktig næring for Noreg, særleg for distrikta, og ei styrking av denne næringa vil medverke både til regional utvikling og til å gje inntekter til landet. Som ein lekk i oppfølginga av nordområdestrategien til Regjeringa er Avinor i ferd med å vurdere om det er mogleg å betre innflygingstilhøva til Kirkenes lufthamn, Høybuktmoen. Regjeringa vil kome attende til saka når det ligg føre eit tilstrekkeleg grunnlag for å ta ei avgjerd.

Innanfor flysikringstenesta vil det framleis vere mangel på flygeleiarar i fleire år framover. Samferdselsdepartementet vil, både som eigar av Avinor og som styresmakt for luftfarten, gje spørsmåla om kapasitet og kostnader i flysikringstenesta høg prioritet. Samferdselsdepartementet stiller seg bak dei initiativa Avinor har teke for å medverke i utviklinga av det felleseuropeiske luftrommet. For departementet er det vidare viktig at Avinor held fram arbeidet med å flytte undervegskontrollen for Aust-Noreg frå Røyken til Stavanger.

Kapittel 6: Avkastning, verdivurdering, finansiell stilling og utbyte

Avinor har ikkje nådd avkastningsmålet fram til no, og Samferdselsdepartementet vil vurdere nærare om det er riktig at staten skal krevje same avkastning frå dei regionale lufthamnene som frå resten av lufthamnene i Avinor.

Ei uavhengig verdivurdering frå september 2008 viser at marknadsverdien av eigenkapitalen i Avinor hadde gått svakt ned sidan den førre verdivurderinga frå 2005. I samband med utarbeidinga av årsrekneskapen for 2008 har Avinor kome fram til at det ikkje er grunnlag for å skrive ned eigenkapitalen i selskapet.

Med unntak av Gardermoen-utbygginga, som vart finansiert gjennom eit lån frå staten, har Luftfartsverket og seinare Avinor tradisjonelt finansiert investeringane sine utan låneopptak. For å skaffe finansiering til investeringane som selskapet står overfor dei neste åra, har Avinor teke til å låne pengar i den private marknaden.

Tiltakspakka og den nye utbytepolitikken vil til saman medverke til at Avinor kan investere meir utan å ta opp meir lån og utan at eigenkapitalprosenten blir svekt. Utviklinga i Avinor er likevel usikker, og Samferdselsdepartementet vil følgje den finansielle stillinga for Avinor nøye i tida framover.

I den nye utbytemodellen som blir presentert i denne meldinga, skal forventa utbyte fastsetjast for ein lengre periode, typisk tre til fem år, og utgjere ein prosentsats av årsresultatet i konsernet etter skatt. For Avinor legg Samferdselsdepartementet til grunn ei forventning om 50 prosent utbyte dei neste tre til fem åra. Utbytet skal fastsetjast kvart einskilt år. Det skal takast omsyn til dei spesielle utfordringane Avinor står overfor når utbytet skal fastsetjast dei næraste åra.

Den nye utbytemodellen gjeld frå og med 2010. Ordinært utbyte i 2009 for rekneskapsåret 2008 etter den utbytemodellen som gjeld i dag, ville ha vore 367,7 millionar kroner. Som ein del av tiltakspakka overfor Avinor vil det ikkje bli teke ut utbyte frå selskapet i 2009 for rekneskapsåret 2008.

Kapittel 7: Økonomiske og administrative konsekvensar

Regjeringa vil fremje ein proposisjon med framlegg om eit ekstraordinært tilskot til Avinor på 150 millionar kroner i 2009 knytt til gjennomføring av særskilde tryggleikstiltak. Det blir vidare ikkje teke ut utbyte frå Avinor i 2009 for rekneskapsåret 2008. Ordinært utbyte i 2009 for rekneskapsåret 2008 etter den utbytemodellen som gjeld i dag, ville ha vore 367,7 millionar kroner. I samband med Revidert nasjonalbudsjett for 2009 ligg det dessutan inne avdragsfritak for 2009 tilsvarande 388,8 millionar kroner på statslånet som finansierte Gardermoen-utbygginga.

Tiltakspakka skal medverke til at dei investeringane som Avinor har varsla vil bli utsette, kan gjennomførast.

Samferdselsdepartementet vil sjå til at tiltaka blir gjennomførde i tråd med reglane for statsstøtte i EØS-avtala.

Samferdselsdepartementet vil innføre ein ny utbytemodell for Avinor frå og med 2010. Innanfor denne modellen legg departementet til grunn ei forventning om at utbytet frå Avinor skal utgjere 50 prosent av overskotet etter skatt dei neste tre til fem åra. Samanlikna med dagens utbytemodell fører dette til at utbytet blir redusert med om lag 250 millionar kroner i femårsperioden 2010–2014.

Samferdselsdepartementet opptrer som takststyresmakt overfor Avinor. Selskapet står framfor store investerings- og finansieringsutfordringar dei neste åra. Dette kan tale for at avgiftsnivået bør aukast i tida framover. I samband med at Samferdselsdepartementet skal fastsetje takstregulativet til Avinor for 2010, har departementet bede Avinor om å utarbeide eitt framlegg der takstnivået følgjer konsumprisindeksen neste år, og eit anna framlegg der ein legg opp til å auke inntektene til Avinor gjennom å auke avgiftene. Samferdselsdepartementet vil kome attende med resultata av vurderinga si når takstregulativet til Avinor for 2010 blir lagt fram.

Utviklinga i flytrafikken og økonomien i Avinor er usikker, og Samferdselsdepartementet vil følgje situasjonen i Avinor nøye i tida framover.

Elles ligg det ikkje andre framlegg i meldinga som vil få økonomiske eller administrative konsekvensar.