2 Det politiske samarbeidet

2.1 Formannskapets rolle og OSSEs faste råd

OSSE baserer sitt arbeid på konsensus-prinsippet, som innebærer at ingen medlemsland må motsette seg de beslutninger som treffes. Dette skjer i praksis ved at beslutninger fattes uten innsigelser, etter gjennomføring av konsultasjoner for å sikre nødvendig enighet om beslutningene. Selv om konsensusprinsippet enkelte ganger kan forsinke beslutningsprosessen, legger en åpen og inkluderende konsultasjonsprosess grunnlaget for bred oppslutning om de beslutninger og den politikk OSSE gjennomfører.

OSSE-formannskapet leder den uformelle konsultasjonsprosessen og arbeidet i OSSEs formelle organer - først og fremst Det faste råd, som møter ukentlig og er det øverste organ mellom de årlige utenriksministermøtene. Omlag hvert tredje år avholdes også toppmøter, som samler stats- og regjeringssjefer fra alle OSSE-landene. OSSEs formannskap roterer på årlig basis. Østerrike hadde formannskapet i 2000. Norge hadde formannskapet i 1999 og deltok således i arbeidet i OSSEs troika, som foruten formannskapet og forrige formannskap inkluderer påtroppende formannskapsland. I 2000 var dette Romania. Det er formannskapslandets utenriksminister som er OSSEs formann og leder OSSEs arbeid i den uformelle konsultasjonsprosessen, i hovedsak ved OSSEs hovedkvarter i Wien. Formannskapslandets hovedstad spiller også en viktig rolle i arbeidet med å komme fram til konsensusbeslutninger bl.a. gjennom kontakter på politisk- og embetsnivå med andre OSSE-hovedsteder.

Den løpende konsultasjonsprosessen i Wien er av så vel bilateral som multilateral karakter. De mest sentrale aktørene er stormaktene, EU-formannskapet og OSSE-formannskapet. Utover dette møtes NATO-landene ukentlig og EU-landene flere ganger i uken. De nordiske land har også ukentlige samrådsmøter. I tillegg møtes samtlige medlemsland til uformelle konsultasjoner. Denne omfattende konsultasjonsprosessen kulminerer i de ukentlige møtene i OSSEs faste råd.

OSSEs formann står i nær kontakt med de andre OSSE-lands utenriksministere, og det er likeledes kontakt mellom OSSE-landenes hovedsteder på embetsnivå. Hensikten med disse konsultasjonene er å gi arbeidet med å komme frem til en omforent opptreden politisk tyngde og dermed supplere de drøftelser som finner sted i Wien.

Selv om en stor del av konsultasjonsprosessen finner sted innen begrensede grupper av land, legger formannskapene stor vekt på størst mulig åpenhet i prosessen. Det er viktig for organisasjonens effektivitet at beslutninger ikke blokkeres eller forsinkes fordi enkelte lands interesser ikke er tilstrekkelig ivaretatt. Det er også av stor betydning at land som forutsettes å skulle bidra økonomisk og personellmessig til OSSEs virksomhet føler seg trygge på at de har anledning til å påvirke organisasjonens politikk.

Det stilles ofte spørsmål ved OSSEs effektivitet i lys av at arbeidet er basert på konsensusprinsippet. Imidlertid har organisasjonen vist at den har en fleksibilitet som gjør det mulig å handle raskt selv om konsensusprinsippet ligger til grunn. For det første er konsultasjonsprosessen som leder frem til vedtak i Det faste råd svært omfattende, for å sikre at ethvert utkast til vedtak har den nødvendige tilslutning før rådsbehandling. For det andre begrenser Det faste råd seg til å utforme generelle retningslinjer, som deretter utfylles av formannskapet i samråd med berørte land. For det tredje gis OSSEs sendelag og institusjoner en høy grad av handlefrihet med generelle retningslinjer fra formannskapet og Det faste råd. Formannskapet holder regelmessig kontakt med disse og gir de nødvendige og utfyllende retningslinjer. Sendelagslederne møter regelmessig i Det faste råd og konsulterer samtidig med formannskapet og spesielt berørte medlemsland. Til sammen har dette gitt organisasjonen en fleksibel arbeidsform og sikret at OSSE kan reagere raskt.

I perioden 1998-2000 har Norge sittet sentralt i konsultasjonsprosessen. I 1999 hadde Norge som OSSEs formannskap ansvaret for hele konsultasjonsprosessen, som ble søkt fullt ut utnyttet. Som OSSEs forrige formannskapsland hadde Norge i 2000 en viktig oppgave med å videreføre kontinuiteten i arbeidet innenfor rammen av troikaen.

Istanbul-toppmøtet i november 1999 vedtok etter norsk initiativ å opprette en forberedende komité, hvor samtlige medlemsland kan møtes ukentlig, eller etter behov, for å drøfte spørsmål som står på organisasjonens dagsorden, for å bidra til større åpenhet i beslutningsprosessen. Det østerrikske formannskapet gjennomførte, således ukentlige møter i den forberedende komité, som nok ikke har funnet den mest hensiktsmessige arbeidsform ennå, bl.a. når det gjelder hyppigheten av møtene, sett i forhold til behovet for mer uformelle konsultasjoner med enkeltland og grupper.

2.1.1 Konfliktforebygging

De ukentlige politiske konsultasjoner i OSSEs faste råd i Wien er i seg selv et viktig konfliktforebyggende instrument. De setter søkelyset på potensielle såvel som eksisterende konflikter, og gir mulighet for kontinuerlig informasjon, meningsutveksling og analyse av situasjonen. Konsultasjonene bygger i stor grad på de rapporter som regelmessig utarbeides av sendelagene. I tillegg til den skriftlige rapporteringen deltar sendelagslederne regelmessig i møter i Wien. Det gir anledning til en omfattende gjennomgang av de enkelte sendelags arbeid.

Nasjonale minoritetsspørsmål er et grunnleggende element i de fleste konfliktområder hvor OSSE er engasjert. Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM) har derfor en viktig rolle i arbeidet for å forebygge konflikter. Den tidligere nederlandske utenriksminister Max van der Stoel har utviklet denne stillingen til å bli et effektivt organ, ikke minst gjennom sin aktive, men samtidig diskrete dialog med myndigheter og minoritetsgrupper i land hvor konfliktene truer stabiliteten.

I mandatet for stillingen, som ble opprettet i 1992, heter det at Høykommissæren skal bidra til «tidlig varsling» og legge grunnlag for «tidlig handling» i potensielle konflikter som omfatter nasjonale minoritetsproblemer. Han skal arbeide selvstendig og i fortrolighet med partene. Høykommissæren skal ta opp saker angående medlemslandenes oppfølging av sine OSSE-forpliktelser når det gjelder nasjonale minoriteter. Oppgaven er ikke å behandle enkeltpersoners klagesaker.

I 2000 fokuserte Høykommissæren sitt arbeide på utdannelse for minoriteter, språklovgivning, og deltakelse av minoritetsbefolkninger i det offentlige liv. Av Høykommissærens tallrike initiativ kan blant annet nevnes rapporten om «Roma i OSSE-området». Den inneholder anbefalinger om bekjempelse av diskriminering, fremme av utdannelse, forbedring av de sosiale forhold og Roma-befolkningens deltakelse i det offentlige liv. Van der Stoels arbeide i Makedonia og opprettelsen av et universitet i Tetovo for den albanske minoriteten og hva gjelder russisk-språklige minoriteter i Ukraina og vice versa kan likeledes nevnes.

Høykommissæren for nasjonale minoriteter har sitt kontor i Haag. Medio 2001 overtar Rolf Ekeus fra Sverige stillingen.

2.2 OSSEs regionale engasjement - feltoperasjoner

OSSE har i nittiårene vært gjennom en dyptgripende omforming av arbeidsform og struktur. Forløperen KSSE-Konferansen om sikkerhet og samarbeid i Europa - var en diplomat- og forhandlingskonferanse uten fast struktur, sekretariat og helkontinuerlig arbeid. Fra 1992 ble det innledet en gradvis omlegging av arbeidet i retning større vekt på feltoperasjoner. Fra 1996 gikk denne utviklingen inn i en ny fase da sendelaget i Bosnia-Hercegovina ble opprettet som en følge av Dayton-avtalen. Her fikk OSSE blant annet i oppdrag å organisere valg.

Perioden 1998-2000 var preget av ytterligere sterk vekst i OSSEs feltstruktur og oppgaver. I Kroatia ble organisasjonen for første gang engasjert i politirelaterte oppgaver da ansvaret for overvåkningen av politiet i Øst-Slavonia ble overtatt fra FN. I 1999 ble det også opprettet tre nye kontorer i landene i Sentral-Asia, slik at det nå er OSSE-sendelag i alle fem landene i regionen. Etter vedtak i 1999 ble det i 2000 opprettet kontorer i Armenia og Aserbajdsjan. OSSE har dermed faste sendelag også i alle medlemslandene i Kaukasus. Støttegruppen i Tsjetsjenia har vært trukket ut, og har operert fra Moskvas på grunn av sikkerhetssituasjonen. Det lyktes heller ikke i 2000 å bringe støttegruppen tilbake til Tsjetsjenia.

Det er sendelaget i Kosovo som har krevd størst oppmerksomhet og mest ressurser bl.a. på grunn av OSSEs ansvar for opplæring av et lokalt Kosovo-politikorps i en egen OSSE politiskole. OSSE-sendelaget har innenfor den overordnede FN-administrasjonen (UNMIK) en lederrolle i arbeidet for menneskerettigheter, demokratibygging og rettsstatsprinsipper i provinsen. Sendelaget har ansvaret for å forberede og gjennomføre valg. Ved årsskiftet 2000/2001 ble det som følge av Jugoslavias medlemskap i OSSE opprettet sendelag i Beograd bestående av inntil 30 sendelagsmedlemmer. Antall sendelag er i dag 21, og OSSEs profil som feltorganisasjon er ytterligere styrket. I tillegg kommer formannskapets personlige representant i konflikten som behandles i OSSE Minsk-konferansen (Nagorno-Karabakh), OSSEs representant til den estiske kommisjonen vedrørende militære pensjonister og et OSSE/ODIHR-kontor i Montenegro. Dette betyr at organisasjonens arbeidsområder er sterkt utvidet. Budsjettmessig representerer sendelagene omkring 85 prosent av organisasjonens samlede budsjett. Samarbeidet med andre internasjonale organisasjoner øker stadig i omfang, særlig der OSSE har store sendelag.

OSSE har i dag sendelag i samtlige land i det tidligere Jugoslavia (bortsett fra Slovenia), i Kaukasus og i Sentral-Asia. Dette gjør det også mulig å utvikle et regionalt samarbeid mellom sendelagene og dermed stimulere landene i disse områdene til å møte utfordringer i fellesskap.

Stabilitetspakten for Sørøst-Europa er lagt under OSSEs auspisier. OSSE deltar i en rekke aktiviteter under paktens tre arbeidsbord, med vekt på arbeidet med demokrati- og menneskerettigheter under arbeidsbord 1 og sikkerhetsspørsmål under arbeidsbord 3. OSSEs regionale strategi for Sørøst-Europa ble vedtatt i mars 2000. Initiativet til dette arbeidet ble tatt under det norske formannskapet i 1999.

Det østerrikske formannskap utnevnte OSSEs generalsekretær, Jan Kubis, til personlig representant for Sentral-Asia. Han arbeidet på basis av Istanbul-erklæringen og anbefalingene utarbeidet av ambassadør Wilhelm Höynck under det norske formannskap med henblikk på å utmeisle en plan for OSSEs arbeid i regionen. Et britisk initiativ om å avholde en giverkonferanse knyttet til problemene med vannadministrasjon i regionen ble søkt støttet av formannskapet i 2000. Planen oppnådde imidlertid ikke full støtte blant alle landene i regionen og er foreløpig lagt på is.

Debatten om avvikling av eksisterende sendelag skjøt fart i 2000. Fra norsk side ser man dette som en naturlig utvikling, som OSSE må møte med åpenhet. Enkelte land, særlig i Baltikum, ser OSSE-sendelag som en belastning og som et tegn på en lite tilfredsstillende demokratisk utvikling. Det østerrikske formannskap utarbeidet «retningslinjer» for sendelagene både i Estland og Latvia, med sikte på å løse utestående spørsmål slik at sendelagene etter hvert kan avslutte sitt arbeid. Arbeidet er i god gjenge i begge land. Også Kroatia har antydet at man etter hvert ønsker å se OSSE-sendelagets arbeid i landet avsluttet.

Det er norsk syn at det ikke er mulig å utarbeide en generell strategi for avvikling av sendelag. En avvikling må skje på grunnlag av mandatet for sendelaget, i den grad mandatet sier noe om dette. Det er viktig at det foregår en kontinuerlig dialog mellom sendelaget og vertslandet om oppfyllelse av mandatet. En avvikling må foregå i ordnede former på basis av en plan for utfasing. Nedlegging av sendelag innebærer ikke nødvendigvis en avvikling av OSSEs samlede aktiviteter i angjeldende land, jfr. hva for eksempel Høykommissæren for nasjonale minoriteter og Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter kan gjøre. Avgjørende for hvorvidt sendelag avvikles må være utviklingen i landet. Endring av sendelagsmandatet og nedbygging av virksomheten kan være et alternativ til fullstendig nedleggelse.

Fra norsk side anser en det som viktig å sørge for at sendelagene har stor grad av uavhengighet i sin virksomhet og ikke detaljstyres fra hovedkvarteret i Wien. Denne fleksibiliteten er særlig viktig i land og områder hvor OSSE arbeider nært med andre internasjonale organisasjoner, som i Bosnia-Hercegovina og i Kosovo. I situasjoner hvor særlig vanskelige politiske problemer berøres, vil handlefriheten bli mindre og medlemslandene vil insistere på større medvirkning. Stort sett har man lyktes i å forene hensynet til sendelagenes handlefrihet med hensynet til medlemslandenes medvirkning. Av hensyn til organisasjonens effektivitet er det avgjørende at denne balansen opprettholdes. Forholdet til vertslandets myndigheter kan være problematisk. Et slikt problem oppsto mot slutten av 2000 for sendelaget i Hviterussland. Myndighetene i Minsk krevde at sendelagets prosjekter skulle godkjennes av dem. Sendelaget avviste imidlertid dette og fikk støtte for sitt syn fra formannskapet og det faste råd.

Det er et økende samspill mellom de ulike sendelag og OSSEs institusjoner; Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR), Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM) og Representanten for frie media. 2000 var preget av et stort antall valg i OSSEs medlemsland som var gjenstand for observasjon, organisert av ODIHR.

2.2.1 Albania

OSSEs nærvær i Albania ble etablert i mars 1997, i kjølvannet av urolighetene og den politiske krisen i landet tidligere samme år. Nærværet samarbeider nært med den albanske regjeringen, og spiller en aktiv rolle som rådgiver og pådriver i saker relatert til demokratisering, rettssystemet, menneskerettigheter, mediespørsmål, forberedelse og gjennomføring av valg, samt utvikling av det sivile samfunn. Nærværet er også gitt i oppdrag å legge tilrette for koordinering av det internasjonale samfunnets aktivitet i Albania. Nærværet leder således den lokale delen av den såkalte Vennegruppen for Albania, som samler alle OSSE-land og andre internasjonale aktører aktive i Albania, Norge inkludert. I tillegg til utstrakt aktivitet i Albania møtes gruppen også regelmessig på internasjonalt plan i Brussel eller Wien under ledelse av OSSE- og EU-formannskapet i fellesskap.

OSSE-nærværet overvåker videre innsamling av håndvåpen og observerer grensen mellom Albania og Kosovo/Jugoslavia. Nærværet arbeider aktivt med å minske den politiske spenningen i Albania og legge tilrette for dialog og kompromiss. Rollen som politisk megler fikk særlig stor oppmerksomhet i forbindelse med regjeringens forberedelse og gjennomføring av lokale valg 1. oktober, da midleritidige tekniske endringer av valgloven skapte politiske vanskeligheter. Foruten politisk rådgivning bidro OSSE-nærværet også med juridisk og teknisk assistanse i forbindelse med lokalvalgene.

Samarbeidet med statsminister Metas regjering har fungert godt. Under Metas styre er respekten for rettsstaten styrket i store deler av Albania, og et program for rehabilitering av landets infrastruktur er startet opp. Mye gjenstår imidlertid på dette området.

Norge følger aktivt utviklingen i Albania, og har bl.a. stilt til rådighet den norske statsadvokaten Randi Gabrielsen som internasjonal rådgiver for den albanske påtalemyndigheten. Påtalemyndigheten har stor innflytelse og makt i Albanias strafferettssystem, men mangler ofte nødvendig erfaring og opplæring for å kunne å kunne fatte de riktige beslutninger i vanskelige straffesaker, inkludert avgjørelsen om hvem som skal straffeforfølges og hvem som ikke skal tiltales. Den norske rådgiveren har vært en viktig støtte for påtalemyndighetens arbeide med spesifikke saker, så vel som for økt juridisk kompetanse og økt bevissthet om vanskelige etiske spørsmål.

2.2.2 Kosovo

OSSEs sendelag i Kosovo ble opprettet ved en beslutning i OSSEs faste råd 1. juli 1999, dvs. under det norske formannskapet. Kosovo-sendelaget er OSSEs største nåværende feltoperasjon med i overkant av 600 internasjonale og 1900 lokalt ansatte medlemmer. Sendelaget har hovedkvarter i Pristina, samt regionalkontorer og feltkontorer i hele Kosovo.

OSSE-sendelaget er en del av den overordnede FN-administrasjonen i Kosovo (UNMIK), som ble etablert i provinsen etter at president Milosevic gikk med på fredsplanen og de militære aksjonene opphørte sommeren 1999. FNs sikkerhetsråd besluttet i sin resolusjon 1244 at det skulle settes inn en internasjonal militær sikkerhetsstyrke (KFOR) og en sivil tilstedeværelse i Kosovo (UNMIK). I henhold til resolusjon 1244 skal befolkningen i Kosovo ha betydelig selvstyre innenfor Den føderale republikken Jugoslavia inntil en endelig status blir fastslått.

UNMIK består av fire pilarer for henholdsvis sivil overgangsadministrasjon (ledet av FN), humanitære spørsmål (ledet av UNHCR), institusjonsbygging (ledet av OSSE) og gjenoppbygging (ledet av EU). Dette var en struktur som var ny i internasjonalt samarbeid, og representerte en erkjennelse av at oppgavene var for omfattende til at en organisasjon kunne gjennomføre dem alene, samtidig som man ville unngå fragmentering og konkurranse mellom organisasjonene.

Innenfor UNMIK har OSSE-sendelaget en lederrolle i arbeidet for menneskerettigheter, demokratibygging og rettsstatsprinsipper i provinsen. Sendelaget har ansvaret for å forberede og gjennomføre valg. OSSE fikk også oppgaven med opplæring av en lokal multi-etnisk politistyrke. Den første OSSE-politiskolen i organisasjonens historie ble raskt etablert og startet opplæring av rekrutter allerede i september 1999. Institusjonsbyggingen omfatter også oppbygging av kompetanse innenfor domstolene og offentlig administrasjon, samt støtte til utvikling av det sivile samfunn. OSSE står også sentralt i etableringen av en ombudsmannsinstitusjon og andre menneskerettighetsorganer, og spiller en nøkkelrolle i arbeidet for å utvikle en profesjonell og uavhengig mediesektor.

Forbedring av sikkerhetssituasjonen er en nøkkel til normalisering av situasjonen i Kosovo. Utviklingen har gjort det nødvendig å beskytte minoritetene i provinsen. Mange flyktet fra Kosovo like etter krigen og også i 2000. Sendelaget har lagt særlig vekt på situasjonen for minoritetene i Kosovo på grunn av de systematiske overgrepene mot minoriteter. Gjennom bl.a. feltapparatet har sendelaget et tett samarbeid med andre internasjonale aktører som KFOR og FN-politiet, og spiller en viktig rolle gjennom å overvåke og rapportere om brudd på menneskerettighetene i Kosovo. Samtidig bidrar OSSE til å bygge opp lokal kapasitet til å overvåke, rapportere og fremme menneskerettighetene.

En viktig rettesnor for sendelagets arbeid er å bidra til forsoning og et multi-etnisk Kosovo. Dette framgår av det mandat OSSEs faste råd har gitt sendelaget. Dette er en vanskelig og langsiktig oppgave på bakgrunn av de overgrep den kosovo-albanske befolkningen over lang tid var utsatt for. Forsoningsoppgaven blir ikke lettere av overgrepene som har funnet sted etter krigen fra kosovo-albansk side mot serbere og andre minoriteter. Det er imidlertid først og fremst lokale politiske ledere som må ha et hovedansvar for lede an i forsoningsarbeidet gjennom både ord og handling.

OSSE gjennomførte et teknisk godt organisert kommunevalg i Kosovo i oktober 2000, med bred deltakelse fra kosovo-albansk side, mens det i praksis ikke ble gjennomført valg i de tre serbisk-dominerte kommunene i provinsen fordi serberne og andre minoritetsgrupper ikke deltok i valget. Moderate politiske krefter vant fram ved valget. Sendelaget har etter valget støttet opp under etableringen av kommunestyrene.

De demokratiske endringene i Jugoslavia og Serbia i 2000 skapte et grunnlag for en bedring av kontaktene mellom UNMIK og de nye myndighetene i Beograd.

2.2.3 Bosnia-Hercegovina

OSSE-sendelaget i Bosnia-Hercegovina ble opprettet i desember 1995, som et av elementene for gjennomføring av Dayton-fredsavtalen inngått i november 1995. Sendelaget samarbeider nært med øvrige internasjonale aktører i Bosnia-Hercegovina. Sendelagets hovedoppgaver er arbeid relatert til valg, overvåkning av menneskerettigheter, demokratisering, mediespørsmål og regional stabilisering. En stor del av sendelagets aktivitet i løpet av fjoråret fokuserte imidlertid på forberedelse og gjennomføring av lokalvalgene i april og de nasjonale valgene i november. Det bosniske parlamentet var ikke i stand til å bli enige om en nasjonal valglov, noe som førte til at OSSE, i motsetning til det som var opprinnelig planlagt måtte organisere og gjennomføre de nasjonale valgene.

Selv om mange av målsettingene for Bosnia-Hercegovina ikke ble oppnådd i 2000, ble det gjort viktige fremskritt, ikke minst med hensyn til flyktningretur, som fikk et betydelig oppsving, og som delvis oversteg det internasjonale samfunnets kapasitet til å bistå returprosessen. På den negative siden fortsatte nasjonalistiske partiers obstruksjon av arbeidet i fellesinstitusjonene, både de lovgivende og de utøvende. Dette førte bl.a. til at grunnleggende lovgivning inkludert om økonomiske og finansielle reformer og, som nevnt, om nasjonale valg, ikke ble vedtatt.

Retur, og da særlig minoritetsretur er fortsatt ansett som en nøkkel til gjennomføring av Dayton-avtalen og til varig fred og stabilitet i BosniaHercegovina. Bolig- og arbeidsmarkedsspørsmål er to av de viktigste faktorene for slik retur. OSSE-sendelaget har arbeidet aktivt for å få på plass regler som forhindrer diskriminering av minoriteter på arbeidsmarkedet, samt for å bistå der det oppstår eiendomsproblemer.

Norge støtter OSSE-sendelaget aktivt, og har sekondert 4 av sendelagets i alt 155 medlemmer. Nordmannen Sverre Johan Kvale leder sendelagets demokratiavdeling, som er en førende kraft i det internasjonale arbeidet for å bygge demokratiske institusjoner i Bosnia-Hercegovina.

Norge gir aktiv støtte til programmene for å involvere kvinner i politikken, bl.a. det såkalte «Kvinner kan» prosjektet. Det var i all hovedsak takket være dette prosjektet at 18 prosent av de valgte representantene ved det lokalvalgene i april var kvinner. I samarbeid med Stabilitetspakten for Sørøst-Europa driver OSSE-sendelaget en «task force» for likestilling i alle landene i regionen. Også denne støttes av Norge.

Norge gir likeledes støtte til det såkalte programmet for lokal infrastruktur, som står for opplæring av lokale administrasjonsstrukturer bl.a. når det gjelder strategisk planlegging, budsjettering og finansiell styring.

Sendelagets avdeling for regional stabilitet forestår oppfølging av de tillits- og sikkerhetsbyggende tiltak som er fastsatt i medhold av Dayton-avtalen, med unntak av forhandlingene om et lokalt rustingskontrollregime, de såkalte artikkel V-forhandlingene, som drives under OSSE-formannskapets overoppsyn. Avdelingen fokuserte i 2000 særlig på økt demokratisk kontroll med Republika Srpskas og Føderasjonens væpnede styrker, samt på økt åpenhet om de militære budsjettprosessene.

OSSE-sendelagets innsats utgjør en viktig del av det internasjonale samfunnets arbeid med å skape varig fred og stabilitet i Bosnia-Hercegovina. Regjeringen legger opp til å fortsette den aktive støtten til sendelagets arbeid.

2.2.4 Montenegro

OSSE var i 2000 representert i Montenegro gjennom ODIHR (Office for Democratic Institutions and Human Rights) sitt kontor i Podgorica. Etter invitasjon fra myndighetene i Montenegro ble dette kontoret gjenåpnet på permanent basis i juli 1999. Kontoret hadde tidligere fungert som et kontor etablert for å følge opp de anbefalinger ODIHR kom med til myndighetene etter å ha observert parlamentsvalget i mai 1998. Ved gjenåpningen ble kontoret gitt et bredere mandat, selv om valg fortsatt er kjerneområdet.

ODIHR-kontoret var under Milosevic-regimet den eneste tilstedeværelsen OSSE hadde i Jugoslavia utenom Kosovo. Et ordinært OSSE-sendelag kunne ikke bli etablert i Jugoslavia gitt landets utestenging fra OSSE. Kontorets arbeide var derfor utelukkende relatert til Montenegro.

Gjennom de siste årene har Montenegro beveget seg skritt for skritt bort fra føderal administrasjon og innflytelse. Også etter regimeendringen i Beograd i oktober 2000 er forholdet mellom Serbia og Montenegro uavklart. Myndighetene i Montenegro anerkjenner ikke de føderale institusjoner og har videre truet med å avholde en folkeavstemning om uavhengighet. Det var derfor en spent politisk situasjon mellom Serbia og Montenegro, og også spenninger internt i Montenegro som følge av et splittet folk i synet på en fortsatt føderasjon med Serbia eller uavhengighet.

Som en konsekvens av den politiske situasjonen i 2000 var hovedfokus for ODIHR-kontoret politisk rapportering. Kontoret etablerte god kontakt med både regjerings- og opposisjonspartier. Støtte til den demokratiske reformprosessen var sentralt, og i 2000 gav kontoret assistanse til gjennomføringen av de juridiske reformene i Montenegro. Kontoret hadde en juridisk rådgiver som arbeidet tett sammen med myndighetene og koordinerte arbeidet med internasjonale og nasjonale organisasjoner. Videre lå fokus på menneskerettigheter, herunder arbeid mot menneskesmugling, rettigheter for kvinner, og støtte til utviklingen av lokale NGOer. Fokus har også ligget på å støtte programmer rettet mot deltagelse av kvinner i det offentlige liv, slik som «Kvinner kan»-programmet.

ODIHR assisterte myndighetene med utviklingen av en ny valglovgivning i februar 2000. Kontoret ble også ansvarlig for overvåkning av de ekstraordinære lokalvalgene i Podgorica og Herceg Novi i juni 2000. Disse valgene ble offisielt observert, etter invitasjon fra myndighetene i Montenegro, grunnet den spente politiske situasjonen. Myndighetene i Montenegro boikottet de føderale valgene i oktober 2000, grunnet en grunnlovsendring i regi av Milosevic-regimet. Valget ble likevel gjennomført i Montenegro, uten deltagelse av regjeringspartiene. De føderale myndighetene i Beograd inviterte ikke OSSE til å observere valget.

I 2000 var det 5 internasjonalt ansatte ved ODIHR-kontoret. Norge har støttet kontoret gjennom sekondering til stillingen som politisk rådgiver fra juli 1999.

2.2.5 Kroatia

OSSEs faste råd vedtok i april 1996 å etablere et langsiktig nærvær i Kroatia. Hovedoppgaven var å yte bistand til kroatiske myndigheter på alle nivåer i forbindelse med beskyttelse av menneskerettighetene. Særlig vekt ble lagt på rettighetene til personer som tilhørte nasjonale minoriteter. I tillegg skulle sendelaget bidra til forsoning mellom folkegrupper og fremme rettsstatsprinsippene, samt bistå myndighetene med å fremme demokratiske institusjoner og ny lovgivning.

Utviklingen i Kroatia gjorde at man i juni 1997 utvidet sendelagets mandat til en mer omfattende og aktiv overvåking av hvordan Kroatia gjennomførte de avtaler og forpliktelser landet hadde tatt på seg, særlig når det gjaldt tilbakevending av flyktninger og fordrevne.

I forbindelse med at Øst-Slavonia ble tilbakeført til Kroatia fra FN i januar 1998, vedtok OSSE å igangsette en gradvis oppbygging av sendelaget til 280 medlemmer. FN beholdt en støttegruppe på 180 internasjonale politifolk for å bidra til stabilitet i området og redusere faren for overgrep mot den gjenværende serbiske befolkningen. Da FN-politiet trakk seg ut, overtok OSSE oppgaven å overvåke det lokale politiet. OSSEs faste råd vedtok således i juni 1998 å etablere en politikomponent ved sendelaget med opptil 120 medlemmer. Dette var en oppgave som var ny for organisasjonen. Politikomponenten har spilt en verdifull rolle for å bidra til stabilitet i området.

President Franjo Tudjmans død i desember 1999 skapte en ny situasjon i Kroatia. Etter valgene og det påfølgende regimeskiftet i januar 2000, har sendelaget støttet opp under de nye kroatiske myndighetenes bestrebelser på framgang på nøkkelområder for OSSE. Sendelaget bistår i arbeidet med å legge til rette for tilbakevending og reintegrering av flyktninger og fordrevne personer i det kroatiske samfunn, med særlig vekt på lovgivning og eiendomsforhold.

Den positive utviklingen i Kroatia gjorde at OSSEs faste råd i mars 2000 reduserte antallet internasjonale medlemmer i sendelaget og åpnet for ytterligere reduksjon i lys av utviklingen i landet framover. Sendelagets mandat ble videreført. Etter regimeskiftet i Kroatia ble også samarbeidet med innenriksministeriet betydelig forbedret, og sikkerhetssituasjonen i Øst-Slavonia var generelt stabil gjennom året. Medlemslandene vedtok derfor å omorganisere sendelagets arbeid på politisektoren gjennom å avslutte politikomponenten og i stedet ha et mindre antall erfarne internasjonale politirådgivere i sendelaget.

2.2.6 Jugoslavisk medlemskap i OSSE

Suspensjon av et medlemsland er et instrument OSSE bare har benyttet en gang, da det tidligere Jugoslavia ble suspendert fra deltakelse i OSSE i 1992. Senere ble de nye statene som oppsto som følge av oppløsning av det tidligere Jugoslavia (Slovenia, Kroatia, Bosnia-Hercegovina og Makedonia) etter søknad tatt opp som medlemmer av OSSE. Den føderale republikken Jugoslavia (Serbia/Montenegro) sto utenfor.

Etter at demokratiske krefter tok over makten i Jugoslavia høsten 2000, ble landet tatt opp som medlem av OSSE den 10. november 2000. OSSE støttet på ulike måter opp om de demokratiske kreftene i Jugoslavia før regimeskiftet, selv om organisasjonen ikke kunne arbeide i landet. De nye makthaverne i Beograd uttrykte ønske om et OSSE-nærvær som kunne bistå myndighetene i den vanskelige omformingsprosessen som lå foran dem. Organisasjonen sendte en rapportør-misjon til landet i desember 2000, og det ble deretter utarbeidet planer og mandat for et sendelag i nært samarbeid med jugoslaviske myndigheter.

2.2.7 Makedonia

Sendelaget til Skopje ble etablert i 1992 for å bidra til å forhindre at krigen i Bosnia-Hercegovina skulle spre seg til Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia. Etter Dayton-avtalen la sendelaget økt vekt på å prioritere de delene av mandatet som går ut på å overvåke den interne situasjonen i landet. Under Kosovo-krisen i 1999 hvor hundretusener av kosovo-albanske flyktninger søkte beskyttelse i landet, la sendelaget særlig vekt på å observere alle aspekter ved krisen som kunne påvirke stabiliteten, så som sikkerhetssituasjonen i grenseområdene, flyktningestrømmen, virkningene av krisen for forholdet mellom den albanske og makedonske befolkningen og for forbindelsene med nabolandene.

Aktivitetene i 2000 var preget av ettervirkningene av Kosovo-krisen, samtidig som sendelaget gradvis tok opp igjen sine ordinære oppgaver over et bredt spekter for å bidra til økt stabilitet i landet og styrke tilliten mellom den makedonsk-språklige flertallsbefolkningen og det albansk-språklige mindretallet, som utgjør ca. 30 prosent av innbyggerne. Arbeidet skjer i nært samarbeid med myndighetene, lokale krefter og internasjonale representanter. Sendelaget har også fortsatt å overvåke hendinger i grenseområdene og forholdet over grensene. OSSEs Høykommissær for nasjonale minoriteter (HCNM), Max van der Stoel, spiller en sentral rolle gjennom sitt arbeid for å bedre rettighetene til personer tilhørende nasjonale minoriteter. HCNM gjør en betydelige innsats for å få etablert høyere utdanning på albansk.

2.2.8 OSSE og Stabilitetspakten

1. juli 1999 ble Stabilitetspakten for Sørøst-Europa lagt under OSSEs auspisier. OSSE deltar i en rekke aktiviteter under paktens tre arbeidsbord. Hovedvekten av OSSEs aktiviteter faller imidlertid inn under paktens arbeidsbord 1 om demokrati og menneskerettigheter og arbeidsbord 3 om sikkerhetsspørsmål. Sikkerhetsbordet fikk i juni 2000 norsk ledelse, da ekspedisjonssjef Kim Traavik fra UD ble valgt til formann for dette arbeidsbordet.

OSSE er sterkt involvert i en arbeidsgruppe om menneskehandel under sikkerhetsbordet, samt i arbeidet med regional sikkerhet og stabilitet. Dayton-avtalens bestemmelser om regional sikkerhet og stabilitet håndteres av OSSEs formannskap gjennom særlig oppnevnte representanter, som samarbeider nært med paktens sikkerhetsbord, for å sikre komplementaritet og unngå overlapping. I oktober 2000 redegjorde den norske formannen for sikkerhetsbordet i et fellesmøte med OSSEs faste råd og sikkerhetsforumet om arbeidet under dette bordet. Han har også oppfordret til en mer hyppig informasjonsutveksling mellom OSSE og Stabilitetspakten og gjennomførte uformelle konsultasjoner med dette for øyet.

Under arbeidsbord 1 er OSSE den førende aktøren i arbeidet med likestillingsspørsmål i regionen.

OSSEs regionale strategi for Sørøst-Europa ble vedtatt i mars 2000. Formålet er å utvikle en samlet og grenseoverskridende politikk i regionen langs flere dimensjoner.

At OSSE i dag har sendelag i samtlige land i det tidligere Jugoslavia (bortsett fra Slovenia), i Kaukasus og i Sentral-Asia gjør det også mulig å utvikle et regionalt samarbeid mellom sendelagene og dermed stimulere landene i disse områdene til å møte utfordringer i fellesskap. I det tidligere Jugoslavia har det vist seg at mange av problemene etter Balkan-krigene i det forrige tiåret bare kan løses gjennom et nærmere regionalt samarbeid. Likeledes er det klart at konfliktløsning og -forebygging, økonomisk vekst og demokratiutvikling i andre regioner kan stimuleres på en viktig måte gjennom regionalt samarbeid. Det rumenske formannskapet har varslet at det vil arbeide for å konkretisere OSSEs regionale strategi for Sørøst-Europa, noe som vil bety et tettere samarbeid med Stabilitetspakten.

2.2.9 Tsjetsjenia

OSSE etablerte sendelag i Groznyj i 1995 da utbryterrepublikken var inne i sin første væpnede konflikt med de russiske sentralmyndighetene. OSSE bisto i fremforhandlingen av en våpenhvileavtale mellom partene som ble undertegnet i 1996 i Khasavjurt, som også slo fast at det skulle gjennomføres demokratiske president- og parlamentsvalg i Tsjetsjenia, noe OSSE bisto med gjennomføringen av i 1997. Det ble i 1997 undertegnet en fredsavtale i Moskva som slo fast at partene skulle arbeide fram en endelig løsning på Tsjetsjenias status innen utgangen av 2001. Situasjonen i Tsjetsjenia forverret seg vesentlig fra slutten av 1997. Det ble økt maktkamp mellom klaner, styrking av fundamentalistiske muslimske gruppers stilling, en forverret økonomisk situasjon og tiltakende lovløshet med utbredt kidnapping og krav om løsepenger. Maskhadov som ble valgt til president i 1997 forsøkte fånyttes å avhjelpe den vanskelig situasjonen med å trekke ledere for de ulike grupperinger, også fundamentalistiske, inn i ledelsen. Russlands løfte om økonomisk bistand til gjenoppbygging materialiserte seg ikke og Maskhadovs stilling ble stadig mer usikker. Siden angrepene mot Røde Kors-sykehuset i Novye Atagi i desember 1996, var OSSE det eneste internasjonale nærvær i Tsjetsjenia. Av sikkerhetsmessige årsaker vedtok troikaen, hvor Norge var medlem, å trekke ut de internasjonalt utsendte til Moskva i desember 1998, hvor de siden har oppholdt seg.

Forholdet til Russland ble også i 2000 preget av de føderale myndigheters håndtering av situasjonen i Tsjetsjenia. 1. oktober 1999 gikk russiske styrker inn i Tsjetsjenia for å «utrydde terrorister og ekstremister» fra republikken. Samtidig som det internasjonale samfunn, inkludert OSSE, anerkjente Russlands territoriale integritet og rett til å forsvare seg mot terrorisme, ble den overdimensjonerte og dels vilkårlige anvendelsen av militær makt overfor Tsjetsjenia fordømt. Krigen resulterte i 300 000 internt fordrevne som først og fremst søkte tilflukt i Ingusjetia. Under det norske formannskap stod derfor situasjonen i Tsjetsjenia høyt på dagsordenen. I 1999 innledet det norske OSSE-formannskapet tidlig dialog med russiske myndigheter der det ble vist til behov for en politisk løsning og OSSEs vilje til å bistå. Russiske myndigheter svarte med at konflikten var et internt anliggende og at man derfor ikke kunne akseptere internasjonal bistand annen enn humanitær bistand. OSSEs forhold til Russland var i denne perioden vanskelig, noe som også preget toppmøtet i Istanbul. Det lyktes likevel å få til en relativt vidtgående enighet om Tsjetsjenia i toppmøte-erklæringen der man blant annet slo fast en rolle for OSSE til å bidra i en politisk dialog. Gjennomføringen av denne enigheten ble imidlertid vanskelig da man fra russisk side, tross teksten i erklæringen, fortsatte å vise til at konflikten var et internt anliggende.

Det østerrikske formannskapet hadde flere runder med forhandlinger med russiske føderale myndigheter om modaliteter for en snarlig retur av sendelaget i tråd med Istanbul-toppmøtets erklæring. OSSE-formannen hadde i april 2000 møter både i Moskva og Tsjetsjenia om retur av sendelaget. Enighet om snarlig retur av sendelaget til Znamenskoje i tråd med 1995-mandatet ble oppnådd i møter med president Putin og utenriksminister Ivanov. Det har imidlertid ikke lykkes å komme til enighet når det gjelder tekniske og sikkerhetsrelaterte modaliteter for returen. Det var håp om at man skulle kunne klare å finne en løsning i prosessen opp mot ministermøtet i Wien i november 2000, etter at det var kommet positive signaler fra møtene med russiske myndigheter. Det viste seg imidlertid ikke mulig å få til den nødvendige enigheten.

Ministermøtet berømmet samarbeidet mellom den russiske spesialrepresentanten for menneskerettigheter og Europarådets representanter, stasjonert i Znamenskoje. De samarbeider om en database for mottak og behandling av klager om brudd på menneskerettighetene. Det ble samtidig pekt på behov for en snarlig uavhengig etterforskning av påståtte grusomheter mot sivile og andre brudd på menneskerettigheter og internasjonal humanitær lovgivning. I tillegg etterlyste man implementering av enigheten i Istanbul om snarlig retur av sendelaget.

I samarbeid med lokale NGOer er sendelaget aktivt engasjert i gjennomføring av en rekke prosjekter i Tsjetsjenia, i særlig grad innen humanitær bistand. Flere av prosjektene er rettet mot bistand til tsjetsjenske barn som har blitt internt fordrevet.

2.2.10 Georgia

OSSE har et særskilt ansvar for å bistå i å løse konflikten i Sør-Ossetia og har eget kontor i Tskhinvali. I Abkhasia samarbeider OSSE nært med FN, som har den ledende rolle av de to organisasjoner i området. OSSE og FN deler kontor i Sukhumi. Det totale OSSE-engasjement i Georgia ledes av sendelagets hovedkontor i Tbilisi. Sendelaget overvåker også grenseområdet mellom Georgia og den tsjetsjenske delen av grenseområdet mot Russland.

I spørsmålet om avklaring av Sør-Ossetias status fortsatte i 2000 møtene på høyt nivå med sikte på å komme frem til en endelig avtale for denne delen av Georgia. Formannskapet inviterte partene til et høynivåmøte i Baden nær Wien i juli 2000. For første gang drøftet man også spørsmål knyttet til Sør-Ossetias status innenfor Georgia. Under møtet ble man enige om å fortsette med regelmessige møter på politisk nivå i Wien og i Moskva. Utover året viste det seg imidlertid vanskelig å følge opp dette, og Baden-møtet ble ikke fulgt opp av nye møter.

Heller ikke i Abkhasia var det noe gjennombrudd i 2000. Separatistregimet i Sukhumi var ikke villige til å gå inn i reelle forhandlinger om regionens status innenfor Georgias grenser. I november 2000 var det omsider mulig å sende den lenge planlagte felles undersøkelseskommisjon fra FN og OSSE til Gali-distriktet for å vurdere muligheten for å opprette et felles menneskerettighetskontor i Gali-distriktet i Abkhasia. I den foreløpige rapporten foreslås det å opprette et slikt kontor. Den endelige rapporten fra besøket er ennå ikke offentliggjort.

Grenseovervåkningen av den tsjetsjenske delen av den georgisk-russiske grensen fortsatte i 2000 og blir betraktet som et viktig tillitskapende og stabiliserende tiltak mellom Georgia og Russland.

2.2.11 Armenia, Aserbajdsjan

Etter Rådsbeslutninger henholdsvis 22. juli og 17. november 1999 ble grunnlaget lagt for OSSE-kontorer i Jerevan og Baku. Gjennom representasjon i alle tre hovedsteder i Sør-Kaukasus er mulighetene for OSSE til å bidra til utbygging av det regionale samarbeid betydelig bedret. De to nye kontorene ble formelt åpnet under OSSE-formannens besøk til Aserbajdsjan og Armenia 17. og 18 juli 2000. I begge kontorers mandat inngår en bemanning på seks internasjonalt utsendte som vil arbeide i forhold til alle sider av OSSEs aktiviteter. Jerevan-kontorets aktivitet har blant annet inkludert bistand til å gjennomføre de forpliktelser landet påtok seg i siste fase som søkerland til medlemskap i Europarådet samt bistått i arbeidet med opprettelse av en ombudsmann for menneskerettigheter. Kontoret i Baku kom i funksjon med internasjonalt utsendte senhøstes 2000. Nært samarbeid mellom kontoret, myndigheter og ODIHR ble innledet i forbindelse med forberedelsene til parlamentsvalget i november samme år. Tilsvarende hva den norske OSSE-formannen oppnådde, lyktes det også den østerrikske under sitt besøk i juli 2000 til Armenia og Aserbajdsjan å få frigitt krigsfanger.

2.2.12 Nagorno-Karabakh

OSSE har siden opptaket av Armenia og Aserbajdsjan i KSSE i 1992 engasjert seg i konflikten om Nagorno-Karabakh, som er en overveiende armensk-befolket enklave i Aserbajdsjan. Ved fredsslutningen i 1994 hadde karabakh-armenerne erobret det meste av enklaven og i tillegg store deler av fem aserbajdsjanske områder sør og vest for enklaven. Dette er også situasjonen i dag. OSSE har fram til i dag bistått partene i forhold til å få til en løsning på spørsmålet om Nagorno-Karabakhs status. I forhold til denne problematikken har OSSE ulike inntak. Minsk-gruppen består av et titalls land og har til oppgave å finne en politisk løsning på konflikten så snart partene er blitt enige om en fredsløsning.

Medformannskapet i Minsk-gruppen, bestående av Russland, USA og Frankrike, har det overordnede ansvar og står i direkte kontakt med partene. I tillegg kommer OSSE-formannens personlige representant for denne konflikten, utnevnt i 1995. Han er stasjonert i regionen og har til oppgave å bidra til fremme av en forhandlingsløsning samt å overvåke overholdelse av våpenhvileavtalen. En planleggingsgruppe i tilknytning til sekretariatet i Wien utarbeider planer for en mulig fredsbevarende styrke for Nagorno-Karabakh. Dette vil kunne bli aktuelt dersom man faktisk får til en fredsløsning.

Utsiktene for en løsning av konflikten ble noe lysere i og med at de to lands presidenter begynte å møtes relativt hyppig sommeren 1999. Drapet på statsminister Sarkisian i oktober 1999 første til et alvorlig tilbakeslag i prosessen i og med den sterke stilling Sarkisian hadde i forhold til motstanderne av en fredsavtale. Det første bilaterale møte på fem måneder mellom de to presidenter fant sted under SUS-toppmøtet i Moskva 20. juli 2000 og er senere blitt oppfulgt med ytterligere møter.

OSSE har særlig gjennom Minsk-gruppens medformannskap oppmuntret og tilskyndet partene til forhandlinger. Den personlige representant har gjennom sitt nærvær ved frontlinjene bidratt med tillitskapende arbeid. Blant annet har bruk av OSSEs sambandsutstyr skapt direkte kommunikasjon over frontlinjene noe som også har gjort det mulig å oppklare farlige misforståelser. På ministermøtet i Wien ble det uttrykt bekymring over mangelen på framgang i fredsprosessen, samtidig som man hilste den direkte dialogen mellom de to lands presidenter velkommen.

2.2.13 Sentral-Asia

For å ivareta det østerrikske formannskaps ambisjon om å prioritere Sentral-Asia i tillegg til Sørøst-Europa og Kaukasus, utnevnte OSSE-formannen OSSEs generalsekretær Jan Kubis til spesialrepresentant for Sentral-Asia. I tillegg ble nye feltkontor etablert både i Tadsjikistan og Kirgisistan. OSSE-formannen besøkte Sentral-Asia - som sin polske og norske forgjenger. På OSSEs toppmøte i Istanbul i november 1999 ga de sentral-asiatiske lederne uttrykk for bekymring når det gjaldt både den sosiale- og økonomiske utvikling i regionen som i sin tur ga grobunn for ekstremisme. Formannskapets strategi har vært å ta utgangspunkt i hva landene i regionen er opptatt av og det har dermed videreført den tilnærming som ble utmeislet under det norske formannskapet om en bredere og mer handlingsorientert rolle for OSSE i regionen. Anbefalingene i det norske formannskapets rapport om Sentral-Asia (Höynck-rapporten) har sammen med erklæringen fra toppmøtet i Istanbul vært sentrale referanser for det østerrikske formannskaps engasjement i regionen.

Samordning av det internasjonale samfunns engasjement i Sentral-Asia og utvikling av det regionale samarbeid stod sentralt i Höynck-rapportens anbefalinger. I oktober 2000 organiserte OSSE-formannskapet sammen med FNs byrå for narkotika- og kriminalitetskontroll (ODCCP) et seminar i Tasjkent med deltakere fra 67 land og rundt 40 internasjonale organisasjoner. Alle de fem sentral-asiatiske landene deltok aktivt i konferansen og de gav sin forpliktende tilslutning til to dokument for utbygging av det regionale samarbeid for å bekjempe den økende trusselen fra terrorisme, narkotikasmugling og organisert kriminalitet.

Menneskerettighetssituasjonen i flere av landene fortsetter å være bekymringsfull. Det er bred enighet i OSSE om at den menneskelige dimensjon bør forbli en hovedsak for OSSE i regionen, men at man også må ha en flerdimensjonal tilnærming som inkluderer økonomiske og politiske aspekter ved sikkerheten. Norge har gjentatte ganger i OSSE tatt opp spørsmål om menneskerettigheter, både i organisasjonens fora og bilateralt med land i regionen.

Sikkerhetssituasjonen i regionen ble både i 1999 og i 2000 truet av militante grupper som tok seg inn i både Usbekistan og Kirgisistan i et forsøk på å destabilisere situasjonen i landene. Lederne i alle de fem land har i denne sammenheng pekt på religiøs ekstremisme med utspring fra tilgrensende land som en av hovedtruslene for regionens stabilitet.

Fordeling av regionens vannressurser er i sentrum av oppmerksomheten sett både fra regionen og fra det internasjonale samfunn. I likhet med det norske formannskapet søkte også det østerrikske å videreføre et britisk initiativ om å organisere et høynivåmøte i London for å fremme regionalt samarbeid om regionens vannressursene. På grunn av manglende støtte fra flere av landene i regionen har initiativet blitt lagt på is.

Japan, som er et av OSSEs tre asiatiske partnerland, utviser stor interesse for utviklingen i regionen og var i desember 2000 arrangør for et seminar hvor OSSEs og Asias erfaringer i Sentral-Asia var tema. Det var deltakelse fra alle fem land i regionen i tillegg til andre av OSSEs medlemsland.

Som et ledd oppfølging av målsettingene i Höynck-rapporten med hensyn til å integrere regionen mer i OSSEs arbeid, ble det i norsk regi høsten 2000 gjennomført et kurs i menneskerettighetsarbeid for kandidater fra sentral-asiatiske land. Kursene ble etterfulgt av en lengre hospiteringsperiode i sendelaget i Bosnia-Hercegovina. Flere land har vist interesse for å videreføre dette initiativet.

2.2.14 Baltikum

Estland og Latvia har begge store russisktalende befolkningsgrupper, og OSSE har i en årrekke hatt sendelag utplassert i disse land. Organisasjonen har spilt en sentral rolle i forbindelse med integreringen av russisktalende ikke-statsborgere. Også Høykommissæren for nasjonale minoriteter (HCNM) har vært meget aktivt engasjert i begge land.

En avvikling av sendelagene i begge land har rykket nærmere i tråd med landenes gjennomføring av en politikk som har som målsetting å skape større forståelse mellom folkegruppene, og som i tillegg har hatt som mål å sørge for en bedre integrering av de nasjonale minoriteter. Utfordringen for de to land har i stor grad skiftet fra behovet for å utarbeidet det nødvendige lovverk for å sikre rettighetene til de nasjonale minoriteter til å sørge for en så effektiv iverksettelse av politikken som mulig.

Oppfatningen både i Estland og Latvia går klart i retning av at sendelagene i stor grad har oppfylt sine mandater, og at man i nær framtid ønsker en avvikling av sendelagene. Det østerrikske formannskapet i 2000 tok et skritt i retning av å imøtekomme disse synspunkter gjennom å utarbeide retningslinjer for den gjenstående virksomhet ved de to sendelag, der sendelagene ble gitt i oppdrag å konsentrere seg om utestående oppgaver i forhold til sine opprinnelige mandater. Det er en underliggende forutsetning at så snart det kan rapporteres om at myndighetene i de to land har gjennomført de nødvendige politiske og administrative endringer, vil sendelagenes virksomhet opphøre. Håpet er at en slik avslutning kan skje til alles tilfredshet, og at også Russland vil se dette som en suksessfull avslutning av et langvarig OSSE-oppdrag i de to baltiske land.

2.2.15 Estland

Sendelaget til Estland ble opprettet i 1992. Mandatet blir forlenget på halvårlig basis. Nåværende mandat gjelder fram til 30. juni 2001. I henhold til mandatet skal sendelaget arbeide særlig med spørsmål knyttet blant annet til statsborgerskap, migrasjon og språkspørsmål. Det skal opprette kontakter med sentrale og lokale myndigheter, relevante institusjoner og organisasjoner. Gjennom disse kontaktene skal sendelaget gi sitt bidrag til dialog og økt forståelse mellom folkegruppene i Estland. Sendelaget består av seks internasjonalt sekonderte personer.

I oktober 2000 la det østerrikske formannskapet fram et sett med retningslinjer, basert på en forutgående analyse av situasjonen i Estland utført av sendelaget. Her skisseres fem ulike områder der man anser at det fortsatt gjenstår utestående og uløste problemer og som sendelaget derfor skal yte ekstra stor oppmerksomhet. Disse er:

1. Språkloven: Sendelaget skal særlig følge iverksettelsen av den språklov som ble vedtatt i 1999. Fra enkelte hold ble det påpekt at den i for stor grad grep inn i den private sfære og satte for strenge kravet til kjennskap til estisk språk. Myndighetene har imidlertid gjennom retningslinjene for iverksettelse av loven kommet kritikerne i møte gjennom å utforme retningslinjer som i noen grad lemper på dette kravet.

2. Valglovene: Disse ble endret i 1998 og setter krav til kjennskap i estisk. Oppfatningen er at dette ikke er i samsvar med internasjonale standarder.

3. Ombudsmannsordningen: Det er et behov for å videreutvikle ombudsmannsordningen etter et mer tradisjonelt mønster. Videre er det pekt på at det er behov for et underkontor i den nordøstlige delen av Estland, der det er en stor konsentrasjon av russisk-talende personer.

4. Iverksettelse av det statlige integrasjonsprogrammet: På regjeringshold er det vedtatt et eget integrasjonsprogram der målet er å sørge for at de nasjonale minoriteter blir integrert i det estiske samfunn. Det skal iverksettes et stort antall prosjekter, blant annet innen utdanningssektoren.

5. Statsborgerskap og naturalisering: Fortsatt er det et stort antall ikke-estere som enten kun har oppholdstillatelse for en kortere periode eller som ikke har noen gyldig oppholdstillatelse i Estland. Sendelaget skal derfor bistå i å skape fortgang også i disse spørsmål.

Foreløpige rapporter fra sendelaget tyder på fremskritt innenfor alle de fem skisserte områder. Det kan derfor antas at man mot slutten av 2001 vil nærme seg en suksessfull avslutning av arbeidet til sendelaget til Estland.

2.2.16 Latvia

Sendelaget til Latvia ble opprettet i 1993. Mandatet blir forlenget på halvårlig basis. Nåværende mandat gjelder fram til 30. juni 2001. I henhold til mandatet skal sendelaget arbeide særlig med spørsmål knyttet til statsborgerskap for den russiske minoriteten samt andre forhold relatert til denne. Videre har sendelaget en rådgivende funksjon overfor latviske myndigheter og andre berørte parter. Sendelaget rapporterer for øvrig om utviklingen på områder som er av betydning for gjennomføring av OSSEs prinsipper og tilhørende forpliktelser.

I november 2000 presenterte det østerrikske formannskapet et sett med retningslinjer som skal danne grunnlaget for sendelagets avsluttende virksomhet. I mange henseende er disse relatert til de samme problemstillinger som gjelder for Estland. Følgende fire retningslinjer ble skissert:

1. Statsborgerskap: Det er en oppfatning at Latvias lovverk angående statsborgerskap er i samsvar med internasjonale standarder. Imidlertid skal sendelaget særlig bistå myndighetene med å legge til rette for at flere søker om latvisk statsborgerskap, blant annet gjennom forenkling av søknadsprosedyren og de språkprøver søkerne må igjennom.

2. Språk og utdanning: Selv om språkloven oppfattes som å være i samsvar med internasjonale standarder, gjenstår fortsatt uløste spørsmål i forhold til hvilke språkkrav som skal gjelde ved yrkestilsetting. OSSEs høykommissær for nasjonale minoriteter har fremholdt at disse er for strenge og at de således må endres.

3. Integrasjonsprogrammet: Latviske myndigheter har besluttet å iverksette et integrasjonsprogram. Sendelaget er gitt i oppdrag å holde kontakt med myndighetene for å blant annet sikre en tilstrekkelig finansiering av programmet.

4. Ombudsmannsordningen: Slik tilfellet er i Estland, anses det at også Latvia må videreutvikle sin ombudsmannsordning etter et tradisjonelt mønster, slik at det kan bli en institusjon som nyter tillit i alle lag av befolkningen. Sendelaget er gitt i instruks å bistå i dette arbeidet.

Foreløpige rapporter tyder på at også Latvia har gjort store fremskritt i forhold til de identifiserte retningslinjene.

2.2.17 Moldova

I spørsmålet knyttet til utbryterregionen Trans-Dnjestrs status var det i 2000 ingen framgang, selv om dette var ett av det østerrikske formannskapets høyest prioriterte områder med blant annet besøk av OSSE-formannen til Moldova, inkludert Trans-Dnjestr. Den tidligere russiske statsminister Jevgenij Primakov ble utnevnt til Russland nye representant til fredsforhandlingene. Overfor formannskapet la han fram nye forslag til løsning med påfølgende utplassering av fredsbevarende styrker i konfliktsonen. I samarbeid med meglerne Ukraina og Russland forsøkte formannskapet å etablere faste forhandlingsmøter med partene. Dette viste seg å være vanskelig, og møtene ble utsatt flere ganger. Ved utgangen av 2000 måtte man derfor fastslå at det ikke hadde vært mulig å oppnå fremgang i noen av spørsmålene knyttet til Tran-Dnjestrs status.

Heller ikke i spørsmålet om tilbaketrekking av russisk militært utstyr og personell fra denne delen av Moldova var det fremgang i 2000. Under OSSE-toppmøtet i Istanbul i november 1999 ble det inngått en avtale om dette. I henhold til avtalen skal alt russisk utstyr og personell være trukket ut innen utgangen av 2002. Gjentatte utsettelser av tilbaketrekkingen har skapt tvil om Russland vil være i stand til å etterleve de forpliktelser man påtok seg i Istanbul.

2.2.18 Hviterussland

OSSEs Rådgivnings- og overvåkningsgruppe i Minsk har siden etableringen i 1997 arbeidet i forhold til å få til en løsning på den konstitusjonelle krise landet har befunnet seg i siden 1996 da president Lukasjenko oppløste Det 13. Øverste Sovjet og satte konstitusjonen til side. Ved toppmøtet i november 1999 berømmet man sendelaget for sine mange initiativ og ledende rolle i forhold til å bringe myndigheter og opposisjon inn i en meningsfull dialog først og fremst med tanke på frie og rettferdige valg til parlament og president. Ved utgangen av 1999 var imidlertid denne dialogen brutt. Myndighetene marginaliserte også sendelagets rolle i forbindelse med forberedelse av parlamentsvalg i 2000 og presidentvalg i 2001.

Etter initiativ fra sendelaget gikk EU, Europarådet og OSSE sammen om å holde tre konferanser viet spørsmålet om observasjon av parlamentsvalget 15. oktober 2000. Det ble enighet om å gjøre observasjon avhengig av fire forhold: transparens i valgprosessen og valgloven, lik tilgang også for opposisjonen til media, at parlamentet ble gitt en meningsfull rolle, samt gjennomføring av konfliktforebyggende tiltak herunder fravær av undertrykkelse av politiske opponenter. En parlamentariker-troika fra de tre institusjonene besøkte Minsk i mars 2000 og formidlet kravene til observasjon av valget. Et tilsvarende budskap ble formidlet i et besøk av OSSE-troikaen, med deltakelse av Norge, til Minsk i mai 2000.

Som følge av mangel på framgang i forhold til de nevnte forhold, ble det kun sendt tekniske valgeksperter til parlamentsvalget. Både ODIHR og parlamentariker-troikaen konkluderte med at internasjonale standarder ikke ble møtt og at valget ikke kunne kalles fritt og rettferdig. Det ble videre vist til mangel på innfrielse av de fire ovennevnte kriterier.

På ministermøtet i Wien i november 2000 understreket formannskapet i sin uttalelse betydningen av å fortsette dialogen med alle politiske grupperinger i Hviterussland samtidig som behovet for framgang i forhold til de kriterier parlamentariker-troikaen har pekt på som forutsetninger for et demokratisk presidentvalg.

2.2.19 Ukraina

I løpet av 1999 ble det under det norske formannskapet brukt betydelige ressurser på fremforhandling av en avtale om en endring av samarbeidet mellom OSSE og Ukraina. Sendelaget, som i 1994 ble opprettet med formål å bistå normaliseringen mellom Krimhalvøya og Kiev, ble formelt nedlagt i april 1999. Etter mange forhandlingsrunder både i Kiev og Wien ble man i juli 1999 enig om opprettelse av en OSSE-prosjekt-koordinator med base i Kiev. Først i februar 2000 trådte ordningen formelt i kraft da det ukrainske parlamentet ratifiserte avtalen. Det har i hele perioden lykkes å ha et kontinuerlig OSSE-nærvær i Kiev.

Prosjektskoordinatorens mandat er knyttet til identifisering, iverksetting og overvåking av prosjekter mellom ukrainske myndigheter og OSSEs institusjoner. De fleste av disse prosjektene er på frivillig basis finansiert av medlemsland, inkludert Norge. Koordinatoren og hans stab har oppnådd et godt samarbeid med myndighetene og er engasjert i tråd med sitt mandat i en rekke prosjekter. De viktigste prosjekter er p.t. en omfattende gjennomgang av menneskerettighetslovgivningen samt bistand til ombudsmannen.

2.3 Samarbeid med andre institusjoner og aktører

Etter hvert som OSSEs aktiviteter har økt, ikke minst når det gjelder feltoperasjonene, er også behovet for koordinering av arbeidet med andre internasjonale organisasjoner vokst. Et viktig aspekt er å bidra til koordinering av aktivitetene og unngå dobbeltarbeid organisasjonene imellom. Samarbeidet er nært med FN og andre organisasjoner i FN-systemet, med NATO, Europarådet og EU. Ikke minst EU har fattet økt interesse for OSSE som en sentral aktør, bl.a. i Kaukasus og når det gjelder sivil krisehåndtering.

Helt siden toppmøtet i Helsingfors i 1992 erklærte KSSE for et regionalt samarbeidsarrangement under FN-paktens Kap. VIII, har det eksistert et særlig nært forhold til FN. De to organisasjonene har et formalisert samarbeid i henhold til en avtale av 26. mai 1993. Avtalen hjemler regelmessige konsultasjoner mellom OSSEs formann og FNs generalsekretær. OSSE samarbeider i felten med en rekke FN-organisasjoner, som UNHCR og UNHCHR, men også andre. Dette gjelder særlig i Bosnia-Hercegovina, Kroatia, Albania, Den tidligere jugoslaviske republikken Makedonia, Tadsjikistan og Georgia. OSSE samarbeider nært med FN i Kosovo innen rammen av den FN-ledete integrerte operasjonen UNMIK.

Innen den menneskelige dimensjonen (demokrati, menneskerettigheter, rettsstatlige prinsipper, minoriteter) har OSSE og Europarådet betydelige sammenfallende interesser og samarbeider for å utnytte sine respektive ressurser best mulig også i felten. Europarådets representanter er for eksempel samlokalisert med OSSEs sendelag i Beograd og Tirana. HCNM samarbeider også nært med Europarådets eksperter. OSSEs formann og formannen for Europarådets ministerkomité kommer sammen til høynivåmøter en eller to ganger årlig. De to organisasjonene møtes på høyt embetsnivå ved utgangen av hvert halvår. Deltakelsen inkluderer ved siden av de to sekretariatene også representanter for de to parlamentarikerforsamlingene. Byråene for de to parlamentarikerforsamlingene møtes dessuten periodisk for å utveksle synspunkter på saker av felles interesse og for å vurdere samarbeidet mellom de to forsamlingene. I april 2000 undertegnet OSSEs og Europarådets generalsekretærer en felles katalog over mulige samarbeidsprosjekter (Common Catalogue of Co-operation Modalities). Katalogen er et viktig uttrykk for organisasjonenes forpliktelse til gjensidig forsterkende samarbeide.

OSSE og NATO har fått et stadig nærere samarbeid ikke minst i Kosovo og Bosnia-Hercegovina. De NATO-ledete militære styrkene bidrar til å støtte sivilt arbeid utført blant annet av OSSE. De to organisasjonene har regelmessige konsultasjoner mellom sekretariatene der også medlemmer av OSSE-troikaen på embetsnivå deltar

EUs økte vektlegging av krisehåndtering og herunder sivil krisehåndtering er et område av økende betydning i samarbeidet mellom OSSE og EU. REACT-systemet for hurtig innsetting av eksperter i sendelagene som er under oppbygging i OSSE, utgjør et sentralt element i et slikt samarbeid, som tar sikte på å skape synergieffekter og kompatible systemer. Plattformen for sikkerhetssamarbeid, vedtatt på toppmøtet i Istanbul, og som utgjør en del av den såkalte sikkerhetspakten, skal bidra til å styrke og effektivisere samarbeidet mellom OSSE og andre internasjonale organisasjoner om sikkerhetsrelaterte spørsmål. Den har bidratt til å systematisere og effektivisere samarbeidet med andre internasjonale organisasjoner på en slik måte at man kan utnytte hverandres komparative fortrinn på en bedre måte.