3 Den menneskelige dimensjon

Arbeidet i OSSEs menneskelige dimensjon dreier seg om å styrke deltakerstatenes forpliktelser til å respektere menneskerettigheter og grunnleggende friheter, til å skape demokratiske institusjoner og utvikle rettsstatprinsipper. Det er et grunnleggende prinsipp at forpliktelsene innen den menneskelige dimensjon ikke er å anse som et indre anliggende for medlemslandene. OSSE bistår stater som tidligere hadde totalitære regimer, til å omstille seg til OSSEs verdifellesskap. OSSE har også vedtatt retningslinjer for avvikling av demokratiske valg og medlemsstatene har påtatt seg forpliktelser til å overvåke gjennomføringen av disse. Bistand til gjennomføring av frie valg utgjør en stadig viktigere del av OSSEs virksomhet.

OSSE har engasjert seg i demokratifremmende prosjekter i felten i stadig flere land. I Kosovo har OSSE fått rollen som den viktigste demokratibyggende organisasjon innen rammen av UNMIK. Det legges også vekt på vern av minoriteter. På dette feltet spiller OSSEs høykommissær for nasjonale minoriteter (HCNM) hovedrollen.

Det femte implementeringsmøtet innen den menneskelige dimensjon fant sted i Warszawa i oktober med 800 deltakere. Møtet falt sammen med ODIHRs 10-års jubileum. Implementeringsmøtet spiller fortsatt en rolle som nyttig møtested for substansielle samtaler. Ordskiftet gjenspeilte de høye forventningene som stilles til OSSE generelt og til ODIHR spesielt i arbeidet for å støtte opp om en positiv utvikling i OSSE-området. Følgende temaer fikk en fremtredende plass i møtet: tortur og dødsstraff; rettsstaten som en forutsetning for demokrati; den forverrede økonomiske situasjon for Roma og Sinti; intoleranse og diskriminering; likestilling; barn i væpnede konflikter; menneskehandel; flyktninger og internt fordrevne; angrep på ytringsfriheten; organisasjonsfrihet og religionsfrihet. En rekke anbefalinger ble vedtatt.

I 2000 ble det holdt tre tilleggsmøter så vel som et seminar innen den menneskelige dimensjon med følgende emner: inhuman behandling og straff, innbefattet dødsstraff; menneskehandel; migrasjon og internflyktninger; og beskyttelse av barn mot misbruk, særlig i væpnede konflikter. Problemstillingene reflekterer en generelt økt interesse for menneskelig sikkerhet («human security») i OSSEs arbeide.

1. juni vedtok Det faste råd OSSEs likestillingsplan. En egen sesjon under implementeringsmøtet i Warszawa var viet disse spørsmål. En egen arbeidsgruppe om likestilling i OSSE arbeider permanent med disse spørsmål.

Norge har årlig i perioden 1998-2000 gitt økonomisk støtte til OSSEs kontor for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR) og dets prosjektrelaterte virksomhet, hovedsakelig rettet mot medlemsland i Sentral-Asia og Kaukasus-regionen. I Bosnia-Hercegovina ble også i 2000 OSSEs demokratiseringsarbeid og arbeid med valgspørsmål ledet av norske eksperter.

3.1 Likestilling

Man har fra norsk side prioritert arbeidet med å sette likestilling på OSSEs dagsorden. Dette lyktes man i stor grad med under Det norske formannskapet. I budsjettet for 2000 ble likestillingsarbeidet styrket ved at man fikk opprettet stillingene som likestillingsrådgivere i Sekretariatet og i ODIHR.

I tråd med erklæringen fra Toppmøtet i Istanbul i 1999, vedtok Det faste råd en Handlingsplan for likestilling 1. juni 2000. Handlingsplanen tar utgangspunkt i OSSE-forpliktelsene vedrørende likestilling og har som formål å sørge for at disse tas hensyn til både av medlemsstatene og i OSSEs praktiske arbeid i felten og i institusjonene.

Den uformelle likestillingsgruppen - opprettet under Det norske formannskapet i 1999 - møttes åtte ganger i løpet av året. Gruppen ledes på ambassadørnivå. En hovedoppgave for arbeidsgruppen i denne perioden var å forhandle ferdig Handlingsplanen. Det ble også holdt forberedende møter i forkant av Implementeringsmøtet i Warszawa i oktober. For første gang behandlet Implementeringsmøtet likestilling under et eget dagsordenpunkt. Lederen for likestillingsgruppen var invitert til å gi en redegjørelse.

3.2 Roma/Sinti

I tråd med en beslutning tatt under Budapest-toppmøtet i 1994, ble det i ODIHR opprettet et kontaktpunkt for Roma/Sinti-saker. Ministermøtet i Oslo i 1998 besluttet å styrke OSSEs arbeid på dette området, og i 1999 ansatte ODIHR en rådgiver som kun jobber med Roma/Sinti-spørsmål. Det har i løpet av 2000 funnet sted en rekke aktiviteter i regi av Kontaktpunktet inkludert bistand til nasjonale myndigheter med hensyn til utforming av politikk overfor Roma/Sinti, tilrettelegging av internasjonale konsultasjoner vedrørende Romaflyktninger og -asylsøkere, bistand til å fremme deltakelse av Roma/Sinti i valg, beskyttelse av rettigheter til Roma/Sinti i og fra Kosovo. I denne forbindelse kan det nevnes at ODIHR har utarbeidet en handlingsplan for Roma i Kosovo. Gjennomføringen av planen startet tidlig i 2000 og skjer i samarbeid med OSSEs sendelag i Kosovo.

Kontaktpunktet samler inn informasjon fra medlemsstatene vedrørende lovgivning og andre tiltak overfor Roma/Sinti. Informasjonen er tilgjengelig for OSSEs medlemmer og institusjoner samt for andre internasjonale organisasjoner.

Kontaktpunktet har gjennom en omfattende møtevirksomhet innledet et arbeid for å bedre samarbeid og koordinering mellom de ulike Romaorganisasjonene med sikte på en felles strategi for å bekjempe diskriminering og for å fremme full deltakelse og like muligheter for Roma/Sinti der de bor.

Gjennom Kontaktpunktets mekling oppnådde man høsten 2000 å få de to største, og hittil rivaliserende, Romaorganisasjonene med i en felles arbeidsgruppe om migrasjon. Dette ble ansett som et viktig gjennombrudd i bestrebelsene for å skape en mer koordinert tilnærming blant Romaorganisasjonene.

3.3 Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter

Kontoret for demokratiske institusjoner og menneskerettigheter (ODIHR), som ligger i Warszawa, har i løpet av de siste årene utvidet sin virksomhet i vesentlig grad, spesielt på områdene valg og demokratisering, under ledelse av sveitseren Gerard Stoudmann.

Valgovervåkning og gjennomføring av valg var et stort arbeidsområde for ODIHR i 2000. Bortsett fra valgene organisert av sendelagene i Bosnia-Hercegovina og Kosovo var ODIHR involvert i 16 valgprosesser og overvåkning av disse. Kontoret ytet assistanse til ulike land når det gjelder å forbedre valgprosedyrene og lovgivningen.

3.4 Representanten for frie media

OSSEs representant for frie media er en forholdsvis ny institusjon. Medierepresentanten, tidligere tysk forbundsdagsmedlem Freimut Duve, har identifisert følgende hovedsatsingsområder: individuelle saker, herunder journalister som utsettes for overgrep; strukturelle begrensninger i mediefriheten, herunder statlig kontroll med utgivelsen, trykkingen og distribusjonen av aviser og blader; samt behovet for å ivareta journalisters profesjonelle integritet og medias korrigerende samfunnsrolle.

Duves aktivitet har i 2000 konsentrert seg om strukturell sensur, hatefull tale, injurielovgivningen og dennes innflytelse på frie media og beskyttelse av journalister i konfliktområder. «Sensur ved drap» har medierepresentanten også satt søkelyset på, spesielt ved forsvinningen av og trolig drapet på den ukrainske journalisten Gongadzhe. Norge har gitt økonomisk støtte til prosjekter i regi av medierepresentanten.

3.5 OSSEs parlamentarikerforsamling

OSSEs parlamentarikerforsamling, som har sitt sekretariat i København, har ingen formelle rettigheter til å delta i beslutningsprosessen i OSSE. Forsamlingen har imidlertid fremmet ønske om å skulle godkjenne valget av OSSEs generalsekretær, motta rapporter om OSSEs aktiviteter og utgifter, samt konsulteres i andre viktige spørsmål. Parlamentarikerforsamlingen har ved flere anledninger gitt uttrykk for at OSSE bør gå bort fra konsensus-prinsippet og heller basere seg på «tilnærmet konsensus», det vil si krav om støtte fra 90 prosent av medlemslandene og innbetalte bidrag. I tillegg er det foreslått en utvidet bruk av «konsensus minus en» prinsippet til også å omfatte budsjettspørsmål, etablering av sendelag og ansettelse i viktige stillinger. Man har i OSSE allerede en mekanisme som åpner for «konsensus minus en», den såkalte Praha-mekanismen som ble brukt da Jugoslavia i sin tid ble suspendert, men som ellers ikke har vært anvendt.

OSSE-parlamentarikernes bidrag i arbeidet med å overvåke valg har hatt særlig betydning. Likeledes arbeidet i den såkalte parlamentariske troika, som er et samarbeid mellom OSSEs parlamentarikerforsamling, EU-parlamentet og parlamentarikerforsamlingen i Europarådet, ikke minst når det gjelder Hviterussland. Parlamentarikerforsamlingen har opprettet såkalte «demokratilag» som støtter opp om demokratiseringsprosesser i medlemslandene. At parlamentarikerforsamlingen er representert på OSSE-troikamøter på ministernivå skaper også grunnlag for et godt samarbeid om løpende saker.

I juli ble OSSEs parlamentarikerforsamlings 9. årlige sesjon holdt i Bucuresti. Her avløste rumeneren og tidligere utenriksminister Adrian Severin det danske folketingsmedlemmet Helle Degn som forsamlingens president.

3.6 Forholdet til frivillige organisasjoner

Det legges stor vekt på samarbeidet med frivillige organisasjoner, og det har vært en klar utvikling i retning av å øke frivillige organisasjoners deltakelse og innflytelse i OSSEs arbeid. Frivillige organisasjoner har anledning til å delta på tilsynskonferanser, implementeringsmøter, det årlige økonomiske forum og alle møter og seminarer i regi av ODIHR. På Implementeringsmøtet høsten 2000 deltok over 100 frivillige organisasjoner.

Et generelt problem har vært underrepresentasjon av frivillige organisasjoner fra SUS-området. Det ble i 2000 gjort bestrebelser for å øke deltakelsen fra Sentral-Asia.

I tillegg til å involvere frivillige organisasjoner aktivt i de nevnte møtene, er det også inngått et tettere samarbeid med enkelte organisasjoner for gjennomføring av prosjekter i regi av ODIHR.

3.7 Styrking av OSSE som organisasjon

Et sentralt trekk ved utviklingen av OSSE de siste årene har vært utbyggingen av feltoperasjonene uten at dette har ført til en tilsvarende styrking av sekretariatet i Wien. Det er betydelig motstand blant enkelte medlemsland mot å gi sekretariatet flere ressurser. Dels er dette begrunnet i frykten for økte kostnader, dels er den av mer prinsipiell art. Enkelte land frykter at en styrking av sekretariatet også vil øke dets politiske innflytelse på bekostning av formannskapet og Det faste råd. En gradvis utbygging av sekretariatet har imidlertid skjedd de siste årene.

Utplasseringen av Kosovo Verification Mission i 1998/99 viste behovet for at OSSE hadde til sin disposisjon en enhetlig og effektiv mekanisme i samtlige medlemsland for hurtig utvelgelse, opplæring og utplassering av eksperter til OSSEs feltoperasjoner. Med utgangspunkt i et amerikansk forslag vedtok toppmøtet i Istanbul i november 1999 å opprette «Rapid Expert Assistance and Co-operation Teams» (REACT) med sikte på å systematisere arbeidet med rekruttering av eksperter til sendelagene. Planleggingsarbeidet ble satt i gang umiddelbart etter toppmøtet med sikte på at REACT skulle være på plass innen 30. juni 2000. Oppbyggingen av REACT, som er basert på et sett av felles utvelgelseskriterier, et informasjonssystem for utvelgelse av kandidater og opplæring, har tatt lengre tid enn forutsatt og ambisjonsnivået må sies å være noe redusert i forhold de opprinnelige forventningene. På den annen side må konseptet, som var operativt fra april 2001, være gjenstand for kontinuerlig utvikling. Det er de enkelte lands ansvar å innmelde antall eksperter til systemet i samsvar med nærmere definerte stillingsnivå og arbeidsoppgaver.

Siden hurtig reaksjon i krisesituasjoner er et felles anliggende for mange internasjonale organisasjoner, samarbeider OSSE nært med andre internasjonale aktører, som EU, FN og Europarådet, for å identifisere samarbeidsmuligheter og synergieffekter der det er mulig.

Parallelt med dette arbeidet er det i OSSEs sekretariat, etter norsk initiativ, opprettet et situasjonsrom som er helkontinuerlig bemannet, for å styrke kontakten med feltapparatet og effektivisere informasjonsstrømmen fra sendelagene til formannskapet og generalsekretæren. Et operasjonssenter som en fast kjerne i sekretariatet for å lette arbeidet ved hurtig etablering av nye sendelag ble opprettet i 2000, også etter norsk initiativ. I forbindelse med arbeidet med REACT er det opprettet en ny avdeling i sekretariatet som samler alt personellrelatert arbeid i OSSE.

3.8 OSSEs rettsevne

Det ble gjort betydelige fremskritt i arbeidet med å regulere OSSEs rettsevne, privilegier og immunitet under det østerrikske formannskap. Tross store anstrengelser greide man likevel ikke å komme frem til enighet.

Det østerrikske formannskap identifiserte tre muligheter for å løse problemet med OSSEs rettsevne, privilegier og immunitet: en unilateral løsning basert på vedtak fra ministermøtet i Roma i 1993 som iverksettes direkte i nasjonal lovgivning; en multilateral løsning med en konvensjon som ratifiseres av medlemsstatene; eller en bilateral løsning med en modellavtale for bilaterale avtaler mellom hvert enkelt medlemsland og OSSE og som gir OSSE rettsevne, privilegier og immunitet.

For å forsøke og forene kryssende hensyn hadde formannskapet valgt en relativt spesiell modell: Hoveddokumentet var en konvensjon som inneholdt materielle bestemmelser om rettsevne, immunitet og privilegier utformet på basis av Roma-vedtaket fra 1993. Denne skulle være gjenstand for ratifikasjon eller aksept. Hver av statene som ratifiserte eller aksepterte konvensjonen, skulle så enten implementere konvensjonens bestemmelser eller notifisere depositaren om at bestemmelsene i Roma-vedtaket var implementert i nasjonal rett. Utkastet åpnet for at statspartene kunne reservere seg mot å gi konvensjonens bestemmelser anvendelse i intern rett mot istedet å notifisere depositaren om at man hadde valgt å implementere Roma-vedtaket nasjonalt. Utkastet var ikke akseptabelt for enkelte av medlemslandene, som mente at det omgikk spørsmålet om OSSEs rettsevne. Et siste utkast ble deretter fremlagt. Dette besto av en meget kort konvensjonstekst hvor Roma-vedtaket i sin helhet var tenkt inntatt som et anneks. Det ble foreslått tatt inn i utkastet en bestemmelse om at medlemsland som er vertsland for OSSE-organer eller sendelag skulle anerkjenne OSSEs rettsevne gjennom avtaleinngåelse eller ved ensidig erklæring. Flere land påpekte at det var ønskelig å tilstå immunitet og privilegier som gikk lengre enn Roma-vedtaket, og særlig burde sendelagenes stilling reguleres.

Norge er et av 11 medlemsland som har implementert Roma-vedtaket internt. Men situasjonen er ikke tilfredsstillende så lenge så mange av OSSEs medlemsland ikke har gjort det samme. Den manglende regulering er et desto større savn i lys av den store veksten i OSSEs aktiviteter. En multilateral løsning vil by på fordeler i form av enkelhet, klarhet og en helhetlig løsning. Siden en slik løsning ikke var akseptabel for enkelte delegasjoner måtte man søke å avhjelpe OSSEs behov ved å søke etter mer kreative løsninger som samtidig kunne imøtekomme de ulike syn som gjorde seg gjeldende.

Det lyktes ikke å oppnå enighet, og arbeidet videreføres av det rumenske formannskap.

3.9 Budsjettarbeidet

Etter flere års økning i budsjettene var virksomheten i 2000 preget av konsolidering. Budsjettet for 2000 hadde en ramme på vel NOK 1,5 milliarder, og dette nivået blir opprettholdt også i budsjettet for 2001. Deltakerlandene viet i likhet med tidligere kostnadssiden betydelig oppmerksomhet, og arbeidet med effektivisering av budsjettrutiner og -kontroll ble videreført under det østerrikske formannskapet. En viktig beslutning var vedtaket om å styrke internkontrollen gjennom opprettelse av et eget inspektorat direkte underlagt generalsekretæren.

Arbeidet med budsjettspørsmålene var i 2000 sterkt preget av diskusjonen om en ny finansieringsordning for OSSE. Den gjeldende bidragsnøkkelen fra 1992 tok utgangspunkt i et langt lavere aktivitetsnivå under forløperen KSSE, som hovedsakelig var en diplomatkonferanse uten sendelagsvirksomhet. Etter hvert som oppgavene vokste ble det mer og mer problematisk for mange land å akseptere kostnadsfordelingen. Under utenriksministermøtet i København i desember 1997 ble det derfor vedtatt en egen fordelingsnøkkel for pliktige bidrag til finansieringen av store operasjoner (prosjekter som har en årlig budsjettramme på NOK ca 107 millioner eller mer). Denne «tilleggsnøkkelen» ble imidlertid gjort tidsavgrenset til utgangen av 2000.

Særlig på grunn av amerikansk motstand mot endringer som ville føre til økt bidragsplikt for USA, lot arbeidet med en ny bidragsskala seg ikke sluttføre til ministermøtet i Wien i november 2000. For å hindre at finansieringsproblemet skulle utløse en alvorlig krise, vedtok Det faste råd i desember 2000 en interimløsning for finansiering av de store sendelagene i 2001. Denne ble imidlertid gjort opp med en post for frivillige bidrag på 2,23 %, og budsjettet for 2001 er derfor ikke sikret fullfinansiering. Det faste råd satte samtidig frist til utgangen av mars 2001 for å komme fram til en varig løsning.