2 Bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold

Ved inngangen til et nytt årtusen står vi på terskelen til det som er blitt kalt biologiens århundre. Dette århundret vil gi økt innsikt i biologi, økologi og ikke minst genetikk. Genteknologiens råvarer – genene – finner vi i klodens overveldende mangfold av liv. I dag er vår kunnskap om dette mangfoldet svært mangelfull. Antall arter på kloden er anslått til om lag 13 millioner, men det er bare én av sju arter som er kjent for vitenskapen. Samtidig står vi overfor et omfattende og irreversibelt globalt tap av biologisk mangfold som mennesket aldri har sett maken til.

Biologisk mangfold utgjør – sammen med tilgang på ren jord, rent vann og ren luft – grunnlaget for menneskets eksistens. I tillegg er biologisk mangfold avgjørende for samfunnets verdiskapning og menneskenes livskvalitet og velferd. Med biologisk mangfold menes mangfoldet av liv, dvs. planter, dyr og mikroorganismer, deres arvestoff og de samfunn de danner i samspill med hverandre og det ikke-levende miljøet.

Produksjon av oksygen via fotosyntesen, vannhusholdning, dannelse av jordsmonn og naturens evne til å dempe effektene av miljøbelastninger, er eksempler på livsbærende prosesser som mennesket er helt avhengig av for å overleve. Bruk av arvemateriale, arter eller biologiske prosesser dekker menneskenes grunnleggende behov for mat, medisiner, klær, hus og brensel. Dette gir også grunnlag for store deler av verdiskapningen i samfunnet, f.eks. i form av uttak av råvarer som fisk og tømmer og som kilde til produksjon og salg av medisiner og genteknologiske produkter. Mulighet for friluftsliv, rekreasjon, lek og opplæring i naturen bidrar til økt livskvalitet og velferd. Mangfoldet av liv på jorda er et forsikringsfond for framtidige generasjoners produksjonsgrunnlag og livsmiljø. I tillegg har mangfoldet av arter, naturtyper og landskap store estetiske og kulturelle verdier.

FN har i sin globale utredning om biologisk mangfold konkludert med at de negative påvirkningene mot det biologiske mangfoldet nå øker så dramatisk at det truer fundamentet for en bærekraftig utvikling. Det neste århundret vil derfor stille menneskeheten overfor en rekke grunnleggende, verdimessige utfordringer knyttet til bærekraftig bruk og vern av det biologisk mangfoldet og en rettferdig fordeling av de godene som skapes ved bruk av mangfoldet.

2.1 Mål

Utfordringen knyttet til bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold er sammensatt og krever bruk av et bredt spekter av virkemidler. Regjeringen legger følgende strategi til grunn for arbeidet:

1. Angripe årsakene til tapet av biologisk mangfold.

2. Bruk av biologisk mangfold skal være økologisk bærekraftig.

3. Verne og om nødvendig restaurere truet og sårbart biologisk mangfold.

Denne strategien som også er nedfelt i St.meld. nr. 58 (1996–97), er lagt til grunn for valget av nasjonale resultatmål, jf. boks 2.1. Resultatmålene beskriver ønsket tilstand for biologisk mangfold og akseptabelt nivå av påvirkning og bruk av mangfoldet.

Det strategiske målet omfatter de tre hovednivåene naturtyper (økosystem), arter og bestander (gennivå) som til sammen utgjør eller danner grunnlaget for det biologiske mangfoldet. Vi har i dag tilstrekkelig kunnskap om ca. 20 000 arter, mens det samlede artsantallet i Norge (inkludert marint miljø) er anslått til ca. 60 000. De langt fleste artene vil måtte sikres gjennom å opprettholde variasjonen og bredden i leveområder (naturtyper). Kun et fåtall av artene vil være gjenstand for særskilte bevaringstiltak rettet mot den enkelte art. På bakgrunn av dagens kunnskap er dette det mest optimale det er mulig å få til, og det vil sannsynligvis også være tilstrekkelig for de fleste arter. Vi vil imidlertid på grunn av manglende kunnskap aldri være sikre på om alle artene sikres i levedyktige bestander.

Hovedstrukturen i forslaget til nye nasjonale resultatmål tar utgangspunkt i truslene mot det biologiske mangfoldet. Regjeringen mener det er viktig å få synliggjort påvirkninger som kan skade det biologiske mangfoldet: arealinngrep (resultatmål 1, 2 og 3), høsting som ikke er bærekraftig (resultatmål 4) og spredning av fremmede organismer (resultatmål 5). Ambisjonene i arbeidet for å redusere forurensning som også er en viktig påvirkningsfaktor for det biologiske mangfoldet, framgår av målformuleringene i kapitlene 5–9. Forbedring i kunnskapsgrunnlaget vil på sikt gi grunnlag for revisjon og ytterligere tydeliggjøring av de nasjonale resultatmålene.

En viktig pilar i vernepolitikken har i mange år vært å sikre et representativt utvalg av naturtyper og landskap, dels for å gi kommende generasjoner det samme grunnlaget for overlevelse og muligheter til bærekraftig bruk og opplevelse av biologisk mangfold som oss, men også for å sikre referanseområder slik at det er mulig å sammenlikne utviklingen i disse med øvrige områder, jf. resultatmål 1 i boks 2.1. Slike referanseområder er grunnleggende i arbeidet med å bedre kunnskapsgrunnlaget, og er en forutsetning for å kunne drive miljørelatert overvåking og forskning. I dag er det nasjonalparker med stort innslag av høyfjellsområder som dominerer i arealomfang i verneområdene. Gjennomføring av landsplanen for nasjonalparker, barskogsplanen og de fylkesvise verneplanene vil gi økt dekning av andre naturtyper, slik at representativiteten blir noe bedre.

Det meste av Norges areal er ikke særskilt vernet. Å bevare en natur med levedyktige bestander av planter og dyr er i hovedsak et spørsmål om hvordan vi behandler og forvalter vår «hverdagsnatur», dvs. den naturen som ikke er vernet, jf. resultatmål 2 i boks 2.1. Fysiske inngrep og endringer i arealbruk er den viktigste årsaken til tap av biologisk mangfold i Norge. Summen av mange små inngrep som hver for seg kan synes ubetydelige, utgjør en betydelig trussel. Det er derfor nødvendig at arealplanleggingen er basert på en god balanse mellom bevaring av biologisk mangfold og bruk av arealene. For å tilrettelegge for at sektormyndigheter, kommuner og næringer skal kunne innarbeide hensynet til biologisk mangfold i praktisk planlegging og i arealbruken, er det nødvendig å ha hovedfokus på naturtyper som er særlig viktige eller verdifulle for å bevare det biologiske mangfoldet i Norge. På samme måte som for truete arter har vi noen naturtyper som vi har svært lite igjen av, f.eks. deltaområder, intakte lavlandsmyrer, flommarksskoger og slåtteenger. Dette dreier seg ikke om store arealer i landsmålestokk. Regjeringen mener det er realistisk i de fleste tilfeller å unngå inngrep i slike arealer. Vedlegg 2 gir en oversikt over truete naturtyper. «Hensynskrevende naturtyper» tåler arealinngrep så lenge det ikke går utover viktige økologiske funksjoner. Vedlegg 2 gir også oversikt over hensynskrevende naturtyper og viktige økologiske funksjoner.

Jordbrukets kulturlandskap inneholder store biologiske og kulturhistoriske verdier. Det er viktig for vår identitet og stedstilhørighet, og en nøkkel til å forstå utnyttelsen av naturen gjennom tidene. Dette landskapet er et resultat av menneskers bruk og påvirkning gjenom århundrer og er derfor avhengig av den samme bruken (drift og skjøtsel) for å kunne bevares, jf. resultatmål 3 i boks 2.1.

Regjeringen legger vekt på at høsting av de biologiske ressursene skal være bærekraftig, enten det gjelder høsting av marine ressurser, vilt, ferskvannsfisk eller skog, jf. resultatmål 4 i boks 2.1. Målet er utformet med tanke på ikke bare å dekke de kommersielt viktige artene, men også arter som blir indirekte påvirket av høsting. Effekter av høsting på ulike arter og bestander må vurderes i et økologisk perspektiv. Bærekraftig høsting av levende ressurser krever kunnskap om de effektene slik utnyttelse har på de berørte økosystemene. I den marine ressursforvaltningen har en de siste årene arbeidet med å legge grunnlaget for et forvaltningssystem basert på føre var-prinsippet hvor bestandsspesifikke, biologiske referansepunkter er nøkkelparametre. Innen skogbruket er det stadig sterkere fokus på å ivareta miljøverdiene. Innenfor hjortevilt- og fiskeforvaltningen legges det nå til rette for en bærekraftig høsting gjennom utarbeiding av driftsplaner.

Spredning av fremmede organismer er et økende problem da de kan skade biologisk mangfold og menneskers helse, jf. resultatmål 5 i boks 2.1. Konvensjonen om biologisk mangfold slår fast at medlemsland – så langt som mulig – skal hindre innføring av fremmede arter, samt kontrollere eller utrydde fremmede arter som truer økosystemer, arter eller deres leveområder. Kunnskap om og kontroll med tilsiktet utsetting er noenlunde tilfredsstillende pga. kravene i genteknologiloven, viltloven, landbruks- og fiskerilovgivning. Det finnes imidlertid liten eller ingen kunnskap om eller kontroll med utilsiktet spredning av f.eks. krepsepest, Gyrodactylis salaris, og organismer som er overført f.eks. via ballastvann. Det er ikke nødvendigvis sammenheng mellom risiko for skade på det biologiske mangfoldet og organismens grad av fremmedartethet eller omfang av spredning. Dette innebærer at noen få organismer som er bare litt forskjellig fra de naturlig forekommende, kan forvolde stor skade. Det tar ofte lang tid å registrere skade påført av fremmede organismer. Føre var-prinsippet er derfor spesielt viktig som grunnlag for forvaltningen på dette området.

For en del arter og bestander er situasjonen så alvorlig at det er nødvendig med spesielle tiltak for at arten ikke skal forsvinne fra Norge, jf. resultatmål 6 i boks 2.1. Leveområder for truete arter er spesielt verdifulle for å kunne opprettholde det biologiske mangfoldet, og må i særlig grad skjermes mot inngrep. Som part i konvensjonen om biologisk mangfold er Norge forpliktet til – så langt det er mulig – å opprettholde levedyktige bestander av arter i deres naturlige omgivelser og opprettholde og utvikle lovverk og andre virkemidler som er nødvendig for å beskytte truete arter og bestander. I Bern-konvensjonen legges det spesiell vekt på beskyttelse av truete og sårbare planter og dyr. Også gjennom Bonn-konvensjonen (om beskyttelse av trekkende arter) er medlemslandene forpliktet til å beskytte sårbare arter og deres leveområder.

En rødliste er en oversikt over plante- og dyrearter som er truet av utryddelse eller utsatt for betydelig reduksjon. Arbeidet med utvikling av rødlister har pågått i Norge siden 1974 da Verdens Villmarksfond la fram sitt uoffisielle forslag. Dette kom som en oppfølging av at Verdens naturvernunion (IUCN) utga sin første globale rødliste i 1964. Rødlistekategoriene følger i hovedsak IUCNs oppdeling fra 1988. IUCN arbeider med et nytt kriteriesett som vil foreligge neste år. Direktoratetet for naturforvaltning har ansvaret for å utarbeide den offisielle norske rødlisten for truete arter i samarbeid med relevante fagmiljøer og myndigheter. En revidert rødliste for truede arter i Norge ble ferdig høsten 1999, og foreligger som DN-rapport 1999–3 Nasjonal rødliste for truete og sårbare arter i Norge 1998. Denne listen bygger på vurdering av ca. 15 000 arter. Begrepet «truet» i det nasjonale resultatmålet omfatter først og fremst kategoriene «direkte truet (E)», «sårbar (V)» og «sjelden (R)» i den nasjonale rødlisten for truete arter i Norge 1998, men også arter i kategorien «hensynskrevende (DC)» krever spesielle hensyn, jf. tabell 2.1.

2.2 Miljøtilstand og måloppnåelse

Om lag 6,4   % av fastlandsarealet er i dag vernet . Når barskogplanen, nasjonalparkplanen og de fylkesvise verneplanene er gjennomført i henhold til Stortingets intensjoner, vil om lag 13   % av fastlandsarealet være vernet. Dette er i tråd med interna­sjonale anbefalinger. Verdens naturvernunion (IUCN) har som målsetting at alle land skal verne minst 10   % av alle naturtyper innen år 2000. I Norge vil denne målsettingen være oppnådd for fjellområdene når nasjonalparkplanen er gjennomført. Vernearealet fordeler seg imidlertid svært ulikt med hensyn til naturtyper. Kun 1–2   % av lavereliggende, produktive områder er vernet. Det er her vi finner de rikeste naturtypene med det største mangfoldet av dyr og planter, og det er også her konfliktene ved vern er størst. Etter at barskogplanen er gjennomført, vil ca. 1   % av det produktive skogsarealet være vernet.

Kyst- og sjøområdene er foreløpig dårlig representert i vernesammenheng. I dag er i underkant av 1 130   km av Norges sjøareal vernet i henhold til naturvernloven. Forskrift om beskyttelse av korallrev ble vedtatt av Fiskeridepartementet i mars 1999. Forskriften inneholder et generelt forbud mot å ødelegge koraller med hensikt, i tillegg til et særlig aktsomhetskrav ved fiske i nærheten av kjente forekomster av korallrev. Et rådgivende utvalg under Direktoratet for naturforvaltning har på vitenskapelig grunnlag utarbeidet en prioritert liste over verneverdige marine områder.

Opprettelse av nye verneområder med hjemmel i naturvernloven er kun første skritt i arbeidet med å sikre verneverdiene. Det er kvaliteten på den videre skjøtsel og forvaltning som avgjør om verne­tiltaket blir vellykket eller ikke. I en del verneområder er verneverdiene forringet på grunn av manglende skjøtsel. Skjøtselen i verneområdene må derfor intensiveres.

Bortfall av villmarkspregete naturområder (områder mer enn 5   km fra tyngre tekniske inngrep) fra 1900 til 1994 sier noe om stort press på arealer og store arealbruksendringer også i det spredt bebygde fjell-landet Norge, jf. figur 2.1. Villmarkspregete områder er redusert fra ca. 48   % til 12   % i denne perioden. I Sør-Norge besto kun 5   % av arealet av villmarkspregete områder i 1994. I perioden 1988–1994 er det fylkene på Øst- og Sørlandet som har hatt det største prosentvise tapet av inngrepsfrie områder. Inngrep som traktorveier, skogsbilveier, kraftlinjer og kraftutbygging gir store utslag i denne statistikken.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning

Det finnes i dag ingen detaljoversikt over arealutviklingen i de enkelte naturtyper i Norge. Dagens kunnskapsnivå gjør det likevel mulig å fastslå at noen naturtyper er redusert så kraftig i areal at de må karakteriseres som truete , jf. vedlegg 2. I tillegg er det en lang rekke natur- og områdetyper som har så stor verdi for biologisk mangfold at de må vies særlig oppmerksomhet i framtidig arealforvaltning. Dette gjelder spesielt de hensynskrevende naturtypene, jf. vedlegg 2. Bedring i kunnskapsgrunnlaget og tilrettelegging for bedre planlegging og større grad av tverrsektorielt samarbeid er derfor nødvendig for å nå resultatmål 2, jf. boks 2.1. Kartleggingsprogrammet for biologisk mangfold i kommunene som ble satt i gang i 1998, samt AREALIS-programmet, vil gi bedre data for arealutviklingen for de enkelte naturtypene og bedre grunlaget for å vurdere graden av måloppnåelse.

Kulturlandskapet er landskap som er tydelig påvirket av menneskers bruk og ressursutnytting. Den raske samfunnsutviklingen etter siste verdenskrig har ført til store landskapsendringer, forårsaket hovedsakelig av nedbygging av areal og utviklingen i primærnæringene. Utviklingen i jordbruket har bestått i intensivering, spesialisering og rasjonalisering av driften, men også fraflytting, brakklegging og gjengroing. Dette har ført til at det mosaikkpregete, lysåpne landskapet med en rekke kulturmarker – både kulturskapte og kulturpåvirkete naturtyper som lyngheier, beitemarker og ulike naturenger (seminaturlige naturtyper) – er i sterk tilbakegang, jf. figur 2.2. Av rødlistede plantearter (karplanter) vokser en firedel i slike seminaturlige naturtyper, vesentlig i utmark. Bosettingen i Norge er hovedsakelig konsentrert rundt de 4   % av landet som er dyrket, samt langs kysten. Med økt tilflytting til pressområdene rundt de største byene har forbruket av tettstedsareal pr. innbygger økt kraftig. I 1998 var avgangen av dyrket og dyrkbar jord for hele landet i overkant av 21 000 dekar. Til sammenlikning var avgangen i 1997 på 12 000 dekar. Hvis nedbygging, marginalisering og nedlegging av drift samt intensivering i jordbruksdriften fortsetter i samme takt, vil dette gi til dels store negative konsekvenser for biologisk mangfold og kulturhistoriske verdier i kulturlandskapet. Drift og bedret skjøtsel og vedlikehold av kulturlandskapet er nødvendig for å nå resultatmål 3, jf. boks 2.1.

Kilde: Norderhaug 1996. Hey meadows: Biodiversity and conservation

Høsting av viltlevende arter og bestander er et gode for samfunnet både i nærings- og rekreasjonssammenheng, og yter viktige bidrag til verdiskapning, bosetting og livskvalitet. Viltlevende arter og bestander er utsatt for press fra flere sektorer. Skogbruksdrift påvirker det biologiske mangfoldet gjennom å endre skogens struktur, alderssammensetning, forekomst av skogtyper og skogområdenes tilgjengelighet. For å begrense og hindre negative påvirkninger på biologisk mangfold legges det økt vekt på bedre planlegging, økt kunnskap og en virkemiddelbruk som er tilpasset arealenes produksjonsevne og miljøkvaliteter. Fangstmengdene i fiskeriene veksler sterkt fra år til år avhengig av bl.a. fiskebestandenes størrelse og tilgjengelighet, jf. figur 2.3. Bestandsstørrelse og rekruttering i de fleste fiskebestandene har store naturlige svingninger knyttet til naturgitte forhold som temperatur, strømforhold og interaksjoner mellom arter. Fiske kan påvirke både bestander og det biologiske mangfoldet, men det er ofte vanskelig å skille mellom menneskelig påvirkning og naturlige svingninger, særlig i forhold til langtidseffekter på fiskebestandene. Fiskeriene kan føre til utilsiktete virkninger på andre arter og biotoper. Dagens fiskerilovgiving og praksis er innrettet mot å hindre uttak av fiskeyngel, utkast av småfisk og andre arter enn de artene det fiskes på. Innføring av mer ansvarlig fiskeriteknologi som selektive fiskeredskaper og sorteringsmekanismer og trålfrie soner, er tiltak som skal bidra til å ta vare på det biologiske mangfoldet i marine leveområder. Det er i de senere årene lagt vesentlig vekt på å innarbeide føre var-prinsippet og en økosystemtilnærming i fiskeriforvaltningen. Som del av dette er det behov for å forbedre og utvide bestandsovervåkingen og kontrollen av fangstuttaket. Arbeidet med å få til bærekraftig bruk av fiskeri- og skogbruksressurser må intensiveres for at resultatmål 4, jf. boks 2.1 skal nås.

Kilde: Reidar Toresen, Havforskningsinstituttet

Menneskeskapt spredningav organismer som ikke hører naturlig hjemme i økosystemene, er et økende problem – både i forhold til bevaring av biologisk mangfold og med hensyn til verdiskapning. En del arter, f.eks. kanadagås, moskusfe og ulike planter til skog eller jordbruk, er innført bevisst med sikte på at de skal etablere seg i norsk natur. Andre arter som f.eks. mink og tunbalderbrå, har spredt seg utilsiktet fra dyrefarmer og botaniske hager. Det er svært vanskelig – til dels umulig – å få kontroll på utilsiktet spredning som skjer via handel eller turisme, friluftslivsaktiviteter, ballastvann i båter og import av dyr, planter og kraftfôr i landbruket.

Innførte arter er ikke tilpasset de naturlige økosystemene, og mange vil dø ut raskt. Men de som greier å etablere seg, har ofte ikke naturlige fiender som regulerer bestandene, eller de kan ha andre konkurransefortrinn som fører til at bestandene øker kraftig. Dette kan føre til at de utkonkurrerer andre arter, og dermed endres hele økosystemet. Blant de mest alvorlige, negative følgene av spredning av fremmede arter er spredning av parasitter og sykdommer. Lakseparasitten Gyrodactylis salaris er et eksempel på en innført art som har utryddet laksen i en del elver. Til nå er det brukt ca. 70 mill. kroner i Norge for å bekjempe denne parasitten.

Utsetting av alle typer genmodifiserte organismer , dvs. planter, dyr og mikroorganismer som på kunstig vis har fått endret sitt arvemateriale, må også oppfattes som spredning av fremmede organismer, og kan ha de samme negative effektene som ikke-modifiserte organismer. Vi har lite kunnskap om de økologiske konsekvensene ved storskala dyrking av genmodifiserte planter. Utsetting av genmodifiserte organismer i miljøet må godkjennes etter genteknologiloven, og forutsetter en konsekvensutredning. Lovens formål er å sikre at framstilling og bruk av genmodifiserte organismer skjer på en etisk og samfunnsmessig forsvarlig måte og uten helse- og miljømessige skadevirkninger. Ytterligere kunnskapsutvikling er en av forutsetningene for å kunne nå resultatmål 5, jf. boks 2.1.

Totalt antall rødlistede arter er 3 062. Om lag 870arter anses som direkte truete eller sårbare, jf. tabell 2.1. Mange av de direkte truete og sårbare artene finnes i truete og hensynskrevende naturtyper, og har spesielle krav til leveområdene. Arealbruk er den viktigste negative påvirkningsfaktoren på truete arter, jf. figur 2.4. Mange truete arter er dessuten knyttet til biotoper som påvirkes av skogbruk. Det legges i dag vekt på at kompetanse og planlegging sammen med en bevisst bruk av aktuelle miljøregistreringer, skal bidra til et miljømessig godt skogbruk i Norge.

Kilde: Direktoratet for naturforvaltning

De store rovdyrene tilhører våre mest kjente truete eller sårbare arter. Pr. i dag finnes det 26–55 bjørn, nærmere 200 jerv og minst 500–600 gauper i Norge. Som det går fram av figur 2.5, tyder bestandsregistreringer vinteren 1998/99 på at vi har 6 familiegrupper av ulv i Skandinavia. Av disse har tre tilhold i Sverige, en i Norge og to på tvers av riksgrensen. Bestanden av gaupe på landsbasis og bestanden av jerv fra Nord-Trøndelag og nordover, vurderes som levedyktige på dagens nivå. I kjerneområdet for jerv i Sør-Norge er bestandsmålet ikke oppfylt. Heller ikke bestandsmålene for ulv eller for bjørn i kjerneområdene som omfatter den skandinaviske bjørnebestanden (dvs. utenfor Finnmark), er oppfylt.

Kilde: Høgskolen i Hedmark og Grimsö forskningsstation

Utviklingen for villaksen i Norge er svært bekymringsfull. Status og strategi for bevaring av villaksstammene i Norge er presentert i kap. 2.4.

Den norske fauna- og floraoversikten er langt fra komplett. Vi har best oversikt over karplanter og virveldyr. Kunnskapen er til dels svært mangelfull for grupper som alger, moser, lav, sopp og virvelløse dyr, bl.a. insekter. I tillegg endrer arter status på rødlista, til dels som følge av forvaltningstiltak. Til tross for manglende kunnskap vet vi likevel nok til å slå fast at det gjenstår betydelige utfordringer før resultatmål 6, jf. boks 2.1, blir nådd.

I en del områder av Norge er fremdeles forurensning en alvorlig trussel mot biologisk mangfold. Sur nedbør er sannsynligvis den enkeltfaktor som har hatt størst negativ effekt på dyre- og planteliv i ferskvann i Norge. Andre forurensningsfaktorer som påvirker det biologiske mangfoldet negativt, er miljøfarlige kjemikalier fra industri og husholdning og utslipp av nitrogen og fosfor til vassdrag og sjøområder. I tillegg er klimaforandringer og reduksjon av ozonlaget trusler som kan få store ødeleggende virkninger på alt liv. Forurensing omtales nærmere i kap. 5 til 9.

2.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• videreføre den kommunale kartleggingen og verdiklassifiseringen av biologisk mangfold med sikte på avslutning i 2004, og sikre at eksisterende databaser kommuniserer og er lett tilgjengelige for brukerne,

• etablere et overvåkningsprogram for biologisk mangfold innen 2003,

• legge fram en omfattende handlingsplan om biologisk mangfold som bl.a. vil inneholde en strategi for å hindre uønsket innførsel og spredning av fremmede organismer i norsk natur,

• gjennomgå de juridiske, økonomiske og administrative virkemidlene med sikte på å styrke og koordinere forvaltningen av truete og hensynskrevende naturtyper,

• gjennomgå viltloven,

• bidra til å utvikle FNs konvensjon om biologisk mangfold til en effektiv avtale bl.a. gjennom å styrke det faglige, forvaltningsmessige kunnskapsgrunnlaget for implementering av avtalen.

Konvensjonen om biologisk mangfold forplikter partene til å praktisere prinsippet om sektoransvar . Dette står sentralt i norsk miljøforvaltning og er et bærende prinsipp for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. En sammensatt utfordring må møtes med en samordnet politikk. Det skal derfor utarbeides en nasjonal handlingsplan om biologisk mangfold som vil omfatte tiltak innenfor de viktigste sektorene i samfunnet. Regjeringen tar sikte på å legge fram planen våren 2000 . Planen vil være koordinert med de sektorvise miljøhandlingsplanene.

Ved spørsmål om inngrep i særlig verdifulle og hensynskrevende naturtyper er det viktig å sikre at alle myndigheter, grunneiere og andre brukere tar de hensyn som områdene krever. Dette betyr at forskjellige myndigheters virkemidler må virke sammen. Regelverket tar som oftest utgangspunkt i en aktuell type inngrep, f.eks. kraftutbygging, oppdrett, vannuttak, og ikke i en spesiell naturtype eller leveområder for spesielle arter. Det finnes noen bestemmelser som tar utgangspunkt i områdenes verdi, f.eks. om verneskog (skogbruks­loven), 100-meters belte langs sjøen (plan- og bygnings­loven) og vernete vassdrag og kantsonevegetasjon i forslag til ny vannressurslov. Bestemmelsene er spredt og dekker i liten grad alle aktuelle arealer og naturtyper. Det er derfor nødvendig å foreta en gjennomgang av alle virkemidlene med sikte på å styrke og koordinere forvaltningen av truete og hensynskrevende naturtyper. Lovverket skal gjennomgås med tanke på en mer samordnet regulering der visse områder får en status som krever at spesielle hensyn tas når inngrep vurderes.

For å forbedre kunnskapsgrunnlaget og informasjonstilgangen satte Regjeringen i 1998 i gang et 5-årig statlig/kommunalt utviklingsprogram for kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold i landets kommuner. Erfaringene fra prøvekommunene er meget positive. Her utløses det et lokalt engasjement for å skaffe oversikt over den naturen som kommunene forvalter. Ved hjelp av moderne verktøy innen geografiske informasjonssystemer får planleggere og beslutningstakere raskt og effektivt oversikt over hvor de viktigste naturområdene befinner seg, jf. figur 2.6. Slik forebygges konflikter mellom miljøverninteresser og utbygging, og slik økes forutsigbarheten i planprosessene. Målet er at alle landets kommuner skal ha kartlagt naturtyper som er spesielt viktige for bevaring av det biologiske mangfoldet innen 2004. Ca. 80 kommuner gjennomfører slik kartlegging i 1999. Denne kartleggingen vil også omfatte de samiske områdene i landet.

Dette kartleggingsprogrammet vil være en viktig basis for en eventuell evaluering av vernetiltak som berører sjø, jf. St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona. Behovet for å oppdatere eksisterende verneforskrifter, samt om det geografiske omfanget av vernet sjøareal er i samsvar med verneformålet, vil bli vurdert. Det skal utarbeides en samordnet praksis på landsbasis for vern av sjøareal i tilknytning til landareal. Arbeidet med marine verneområder vil bli videreført i tråd med St.meld. nr. 43 (1998–99) Vern og bruk i kystsona .

Den biologiske formuen i Norge vil på langt nær være kartlagt gjennom disse tiltakene. Det pågående arbeidet med kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold er et sentralt utgangspunkt for en forbedret overvåkning av naturen. Miljøverndepartementet har satt i gang arbeidet med å etablere et helhetlig overvåkningsprogram for biologisk mangfold i samarbeid med berørte sektorer. Det er fortsatt behov for nyregistreringer, særlig på økosystemnivå. På kort sikt er det nødvendig å sikre at eksisterende databaser om biologisk mangfold kommuniserer, og er lett tilgjengelige for beslutningstakere og planleggere på alle nivå.

Regjeringen legger stor vekt på kommunenes rolle i arbeidet med bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. Dersom den nasjonale naturforvaltningspolitikken skal lykkes, må den ha lokal forankring og aksept . Regjeringen ønsker å trekke kommuner og fylkeskommuner mer aktivt med både i verneprosesser etter naturvernloven og i forvaltningen av verneområdene. Miljøverndepartementet vil i nær framtid utgi et revidert rundskriv om saksbehandlingsregler etter naturvernloven. Formålet med rundskrivet er å synliggjøre og legge til rette for styrket medvirkning i prosesser etter naturvernloven for fylkeskommuner, kommuner, grunneiere og andre brukere. Høsten 1998 ble alle landets kommuner invitert til å søke om å overta forvaltningsansvaret for områder vernet som naturminner, naturreservater og landskapsvernområder, samt områder med plante- og dyrelivsfredninger. For nasjonalparker og våtmarksområder med internasjonal verneverdi (Ramsar-områder) er det foreløpig ikke aktuelt med en generell delegering, men det åpnes for å drive forsøk med delegering etter avtale med Miljøverndepartementet. Vel 20   % av kommunene har til nå sagt at de ønsker å overta forvaltningsansvar for verneområder. Interessen varierer mellom fylkene. Regjeringen vil gjennom opplæring og veiledning av kommunene legge til rette for at delegeringen blir vellykket, og at den på sikt kan utvides til nye kommuner. Også i forbindelse med gjennomføringen av nasjonalparkplanen er det flere steder satt i gang planlegningsprosesser etter plan- og bygningsloven parallelt med verneplanprosessen etter naturvernloven. I barskogvernet er det etablert fire regionale og ett sentralt barskogutvalg med deltagere fra miljø- og skogbruksmyndigheter og fra nærings- og miljøvernorganisasjoner. Disse utvalgene er rådgivende overfor Direktoratet for naturforvaltning, og har en sentral rolle i utarbeiding av verneplanene.

Kilde: Ringsaker kommune og Direktoratet for naturforvaltning

Regjeringen ønsker å vektlegge arbeidsmåter som bidrar til å minske konflikter mellom stat og kommune. Grunneierne og kommunene er primærforvalterne av den norske naturkapitalen, og biologisk mangfold er derfor et prioritert tema i Regjeringens arbeid med lokal Agenda 21. I dag må kommunene ofte forholde seg til forventninger og virkemidler fra staten som «drar» i ulike retninger, og som dermed vanskeliggjør en helhetlig lokal politikk. I en lokal Agenda 21-tilnærming vil kommunene ta utgangspunkt i det som lokalt oppfattes som miljøgoder og miljøonder. Departementet vil sette i gang en utredning som skal klargjøre kommunenes handlingsrom for å utvikle en lokalt fundert og samordnet politikk for bærekraftig bruk og vern av biologisk mangfold. Utredningen skal avdekke de kritiske faktorene og suksesskriteriene for en slik kommunal politikk, og hva staten kan gjøre for å legge til rette for suksess.

Tilgangen på natur uten tydelig menneskelig påvirkning minker, og det blir stadig vanskeligere å finne naturområder som er lite berørt . Samtidig øker interessen for å oppleve tilnærmet urørt natur, og de naturområdene som allerede er vernet, utsettes derfor for økt press. Vern av naturtyper gjennom naturvernloven er et viktig element i arbeidet med å sikre en økologisk bærekraftig utvikling. Regjeringen opprettholder intensjonen om å verne 12–13   % av Norges areal innenfor territorialgrensen, utenom Svalbard. Regjeringen legger vekt på å gjennomføre barskogvernet i tråd med Stortingets behandling av St.meld. nr. 40 (1994–95). Gjennomføringen har imidlertid vist seg dyrere enn tidligere beregnet, og vil derfor ta noe lengre tid enn planlagt. Verneplan for barskog vil bli sluttført i 2002.

Det er mange sektorer som påvirker kulturlandskapet . Dette innebærer at det er nødvendig med helhetlig arealplanlegging og samordnet virkemiddelbruk. Viktige virkemidler er plan- og bygningsloven og særlovene. Det er særlig kommunene og landbruksmyndighetene som er, og vil være sentrale i den framtidige forvaltningen av kulturlandskapet. Virkemidlene i landbrukspolitikken er særlig viktige. Det gis bl.a. areal- og kulturlandskapstilskudd for å sikre biologisk mangfold i kulturlandskapet. Tilskudd til spesielle tiltak i landbrukets kulturlandskap er foreslått øket i 2000. Som en følge av det igangsatte samarbeidsprosjektet mellom Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet om tilstandsovervåkning og resultatoppfølging i jordbrukets kulturlandskap, vil en landsomfattende oversikt over utviklingstendenser i kulturlandskapet være tilgjengelig i år 2007. Vi mangler fremdeles kunnskap om hvor de mest verdifulle kulturlandskapene finnes og hva som truer dem. Regjeringen vil derfor legge økt vekt på registrering og kartlegging av kulturlandskap.

Det vil løpende bli vurdert hvilke tiltak og virkemidler som er tjenlige for å nå målene i rovviltforvaltningen. Det er viktig å ivareta de forpliktelsene vi har gjennom internasjonale avtaler som konvensjonen om biologisk mangfold og Bern-konvensjonen. Det legges stor vekt på konfliktdempende tiltak , og det vil bli satt i verk et bredt spekter av tiltak for å sikre en forsvarlig forvaltning av de store rovdyrene, samtidig som det opprettholdes et aktivt jordbruk med mulighet til å utnytte utmarksbeitene. Dette gjelder også sørsamisk reindrift som er hardt presset grunnet tap av rein. Hovedstrategien for å forene disse målsetningene er å gjennomføre en differensiert forvaltning der tiltakene overfor næringsdrift og rovviltbestander brukes og vektlegges forskjellig i ulike områder. I dette arbeidet vil det bli lagt vekt på nær kontakt med både kommuner og andre berørte parter lokalt. Også i rovviltforvaltningen er det de siste årene lagt økt vekt på delegering og overføring av oppgaver til regionalt og lokalt nivå. Et forsøk med regionale rovviltnemnder er satt i gang. Fylkesvise rovviltutvalg har fra 1998 fått overført myndighet til prioritering og fordeling av midler til regionale, skadeforebyggende tiltak. Det er også satt i gang forsøk med regionale rovviltnemnder og med delegering av myndighet til kommunalt nivå. Innsatsen i arbeidet med forebyggende tiltak mot rovviltskader, omstilling og bestandsovervåkning vil bli opprettholdt. Virkemidlene i landbrukspolitikken og miljøvernpolitikken vil bli bedre samordnet. For særlig utsatte gårdsbruk tas det sikte på å medvirke til omstilling til annen drift. Det vil videre bli utarbeidet fylkesvise forvaltningsplaner for de store rovdyrene. Miljøverndepartementet vil gjennomgå viltloven, bl.a. med sikte på å styrke kommunenes rolle i hjorteviltforvaltningen, og vurdere endringer som i større grad ivaretar behovet for en differensiert forvaltning av de store rovdyrene.

Regjeringen vil utarbeide en samlet strategi med sikte på å forhindre uønsket innførsel og spredning avfremmede organismer i norsk natur. Denne strategien vil inngå i handlingsplanen om biologisk mangfold som skal legges fram våren 2000. Strategien vil bl.a. inneholde forebyggende tiltak. Det vil særlig bli fokusert på:

• bevisst utsetting av organismer, herunder fremmede ville arter, oppformerte populasjoner av naturlig forekommende arter, domestiserte arter og genmodifiserte organismer,

• utilsiktet spredning gjennom handel, turisme og transport («nissen på lasset»-organismer i f.eks. ballastvann, ubehandlede trepaller, potteplanter, parasitter og sykdomsorganismer knyttet til import og flytting av levende organismer).

Det blir viktig å prioritere tiltak slik at spredning av fremmede organismer unngås, f.eks. ved forbud mot utslipp av ballastvann som ikke er behandlet/renset og tiltak som legger til rette for å registrere og kontrollere fremmede organismer så tidlig som mulig etter introduksjon.

Genteknologien kommer til å sette sitt preg på samfunnet i det neste århundret. Teknologien stiller oss alt i dag overfor helt nye medisinske, miljømessige og etiske utfordringer og dilemmaer. Norge har forbudt fem EU-godkjente produkter, to dyrevaksiner og tre landbruksplanter med gener som koder for antibiotikaresistens: mais, raps og sikorisalat. Flere produkter er under vurdering, og EU har bedt Norge om oppklarende samtaler om forbudene. Regjeringen vil videreføre en restriktiv politikk på dette området og si nei til genmodifisert mat og fôr med antibiotikaresistensgener. Norsk holdning til andre genmodifiserte produkter baseres på omfattende risikovurderinger og aktiv bruk av føre var-prinsippet. Krav til merking av genmodifiserte produkter følges nøye opp av tilsynsmyndighet. Det arbeides internasjonalt for å få til et skille mellom genmodifiserte og umodifiserte landbruksprodukter på verdensmarkedet. Genmodifiserte produkter blir stadig mer kontroversielt i EU, og mange EU-land ønsker nå regler i tråd med den norske genteknologiloven. Stortinget ba i mars 1997 Regjeringen fremme forslag til endring av genteknologiloven som innebærer at forsøk med kloning av dyr og høyerestående organismer blir forbudt. Forslag om forbud mot kloning av virveldyr har vært på offentlig høring, og Regjeringen tar sikte på å legge fram et lovforslag våren 2000.

Plantegenetiske ressurser for mat og landbruk er viktig for det totale biologiske mangfoldet. Dette genmaterialet er uunnværlig for landbruksforskning og -utvikling og derved for verdens matvaresikkerhet. Det faller imidlertid delvis utenfor Konvensjonen om biologisk mangfold (biokonvensjonen) fordi det ble samlet inn til genbanker før konvensjonen ble etablert. Hovedutfordringen er å få til en avtale under FAO som opprettholder den åpne utvekslingen av slikt genmateriale og samtidig har finansieringsmekanismer mv. som er rettferdige sett med utviklingslandenes øyne.

Nasjonal handling er en av bærebjelkene i biokonvensjonen. En av forutsetningene for å lykkes i arbeidet er å mobilisere alle sektorer, organisasjoner og enkeltmennesker. Regjeringen legger vekt på at biokonvensjonen utvikles slik at den blir et effektivt instrument som vokser i takt med verdenssamfunnets utfordringer på området. Det er i dag ingen mekanismer som systematisk evaluerer partenes oppfølging av biokonvensjonen. Dette påvirker mulighetene til å gjøre presise vedtak og prioriteringer i arbeidet. Norge foreslo derfor i 1998 på det fjerde partsmøtet under konvensjonen, å etablere en slik mekanisme. Forslaget ble positivt mottatt, men fikk ikke allmenn tilslutning. Sekretariatet fikk imidlertid i mandat å utrede spørsmålet nærmere. Norge bidrar i denne forbindelse økonomisk og gjennom deltagelse i et pilotprosjekt for å evaluere partenes implementering av konvensjonen. Prosjektet skal legges fram for det femte partsmøtet i 2000.

Regjeringen ønsker også å styrke det faglige grunnlaget for implementeringen av biokonvensjonen. Det er nødvendig å etablere en faglig utredningsmekanisme under avtalen etter modell av FNs klimapanel og FNs miljøprograms utredning om det globale, biologisk mangfold fra 1995. Det er særlig viktig å fortsette arbeidet med å utrede det vitenskapelige grunnlaget for bærekraftig bruk av biologiske ressurser. Miljøverndepartementet gjennomførte derfor i september 1999 den tredje internasjonale ekspertkonferansen i Trondheim om bærekraftig bruk av biologisk mangfold med fokus på skogbruk og fiskerier. Resultatene fra konferansen vil danne grunnlag for norske posisjoner til det kommende vitenskapsmøtet og partsmøtet under konvensjonen i 2000. Den brede internasjonale deltakelsen på Trondheimkonferansen vil også bidra til at andre nasjoner kan forberede sine posisjoner basert på en felles forståelse av temaet «bærekraftig bruk av biologisk mangfold».

Partsmøtet under biokonvensjonen vedtok i 1995 å forhandle om en protokoll om sikker overføring og bruk av genmodifiserte organismer (GMO) over landegrensene. Formålet er å bli enige om et internasjonalt regelverk som sikrer at bruk av GMO ikke skader biologisk mangfold og helse. Sluttforhandlingene i protokollen fikk et foreløpig sammenbrudd i februar 1999, men planlegges avsluttet før sommeren 2000. Regjeringen legger vekt på at Norge skal spille en aktiv rolle i forhandlingene, og arbeider for en forpliktende protokoll som omfatter alle GMO.

Tilgang til genetiske ressurser og en rettferdig fordeling av godene som skapes ved bruk av genetiske ressurser, er ved inngangen til biologiens århundre en stadig mer tydelig utfordring. Konflikter om retten til å eie genene står mellom industriland og utviklingsland, og mellom lokal- og urfolksamfunn på den ene siden og nærings- og forskningsinteressene på den andre siden. Spørsmålet er satt på dagsorden under biokonvensjonen, og hensynet til avtalens bestemmelser var et viktig argument for at Regjeringen avga et innlegg for EU-domstolen til støtte for Nederlands klage på EUs Patentdirektiv. Det er i dag tillatt å ta patent på mikroorganismer, men EU-direktivet åpner i tillegg for patent på høyere planter og dyr. Regjeringen stiller seg svært kritisk til at naturlig forekommende organismer skal kunne patenteres da de representerer en oppdagelse og ikke en oppfinnelse. Dette, sammen med faren for økt polarisering mellom industriland og utviklingsland på en måte som undergraver viktige internasjonale forhandlingsprosesser, bl.a. forhandlingene under FAO om landbrukets genressurser, gjør at Regjeringen vil vurdere å nedlegge veto mot EUs patentdirektiv.

2.4 Forvaltningen av de ville laksebestandene

Laksen har gjennom flere år vært i kraftig tilbakegang i hele sitt utbredelsesområde, og forekomstene har i historisk tid ikke vært lavere enn nå. I Norge er fangstene mer enn halvert i løpet av det siste tiåret, og om lag en tredel av bestandene er enten utryddet, sterkt truet eller sårbare. Tilbakegangen skyldes i all hovedsak forsuring, vassdragsinngrep og spredning av lakseparasitten Gyrodactylus salaris . Overbeskatning, endrete temperaturer i havet og lakselus har sannsynligvis også hatt negativ innvirkning på bestandsutviklingen. I tillegg anses rømt oppdrettslaks i gytebestandene som en alvorlig trussel.

Laksebestandene representerer store nasjonale verdier som danner grunnlaget for kulturtradisjoner og verdiskapning i en rekke distrikter og for samisk kultur. Norge har en meget stor andel av verdens totale ressurser av atlantisk laks, og har derved også et særlig internasjonalt ansvar for denne arten.

På denne bakgrunn nedsatte Regjeringen i juli 1997 et utvalg med følgende mandat:

«Utvalget skal gjennomgå den totale situasjonen for de ville laksebestandene, og gi råd om fremtidige forvaltningsstrategier og tiltak. Spørsmål knyttet til reguleringer i fisket, vassdragsforvaltning og lakseoppdrett skal vies særlig oppmerksomhet.»

Utvalget har bestått av representanter for Direktoratet for naturforvaltning, Fiskeridirektoratet, Statens dyrehelsetilsyn, Norges vassdrags- og energidirektorat, Sametinget, Norges Bondelag, Norske lakseelver, Norges Grunneigar- og Sjølaksefiskarlag, Norges Jeger- og Fiskerforbund, Norske Fiskeoppdretteres Forening, Norges Fiskarlag, Energiforsyningens Fellesorganisasjon, og Norsk institutt for naturforskning.

Utvalget avga sin innstilling til Miljøverndepartementet 12. mars 1999. Innstillingen har vært gjenstand for en bred høring, der bl.a. nærings- og interesseorganisasjoner, kommuner, fylkeskommuner, fylkesmenn, offentlige fagmyndigheter og forskningsinstitusjoner har avgitt uttalelse.

Regjeringen vil i dette kapitlet presentere hovedtrekkene i den framtidige villaksforvaltningen, herunder oppfølgingen av Villaksutvalgets innstilling, NOU 1999:9 Til laks åt alle kan ingen gjera?

Utvalgets innstilling er på mange viktige områder i samsvar med dagens lakseforvaltning, og tar sikte på å styrke og forbedre denne. Flere av de anbefalte tiltakene er også under gjennomføring eller planlegging og kan gjennomføres raskt. Regjeringen legger i denne meldingen opp til en styrking av villaksforvaltningen på disse områdene. Utvalget har imidlertid også lagt frem forslag som krever nærmere utredninger før det kan tas stilling til den videre oppfølgingen. Når disse utredningene er ferdige vil Regjeringen komme tilbake med forslag på de områdene som er utredet og en samlet vurdering av den framtidige villaksforvaltningen.

2.4.1 Hovedtrekk i den fremtidige villaksforvaltningen

Regjeringen vil:

• styrke det sektorovergripende samarbeidet om lakseforvaltningen, herunder den lokale forvaltningen,

• konsentrere innsatsen innenfor lakseforvaltningen og legge særlig vekt på å beskytte de viktigste bestandene og deres leveområder,

• tilpasse reguleringene i laksefisket bedre til situasjonen for den enkelte bestand og utrede hvordan et kvoteregulert laksefiske kan bidra til dette,

• bedre kunnskapsgrunnlaget gjennom styrket og mer målrettet forskning og overvåkning,

• styrke innsatsen mot de viktigste trusselfaktorene, herunder lakseparasitten Gyrodactylus salaris , lakselus, rømning av oppdrettslaks og uheldige effekter av inngrep i vassdrag,

• styrke de ansvarlige sektorenes kontroll- og tilsynsoppgaver.

Regjeringen legger til grunn at de norske laksebestandene kan gjenvinne mye av sin tidligere styrke. Dette forutsetter imidlertid en mer helhetlig og langsiktig forvaltning der strategier og tiltak er samordnet mellom de ulike sektorene. Det vil være nødvendig med økt innsats i alle berørte sektorer og et mer forpliktende samarbeid på alle nivåer. Lakseforvaltningen på lokalt nivå vil være et bærende element i dette. Innsatsen må rettes inn mot de mest alvorlige trusselfaktorene.

I den videre forvaltningen er det nødvendig å konsentrere innsatsen om å sikre de viktigste bestandene og deres leveområder. Det må utredes nærmere hvordan en slik konsentrert innsats bør legges opp. Villaksutvalgets forslag om nasjonale laksevassdrag og laksefjorder vil bli utredet som del av dette.

Reguleringene i laksefisket må i større grad enn i dag tilpasses situasjonen for den enkelte bestand. Dette vil både kreve en styrket forvaltning og bedre kunnskap om de enkelte bestander. Internasjonalt vil det bli lagt særlig vekt på å sikre en forsvarlig regulering av fisket i færøyske farvann.

Villaksens store verdi som grunnlag for næring og sysselsetting i distriktene tilsier at lakseforvaltningen må gis en bredere plass i landbruks- og distriktspolitikken. Rettighetshavere og lokalsamfunn må ta et større ansvar for forvaltningen. Laksens betydning for samisk kultur og samfunnsliv må tillegges særskilt vekt i forvaltningen av laksebestandene i de samiske områdene.

2.4.2 Samordning og samarbeid

Det sektorovergripende samarbeidet om lakseforvaltningen vil bli styrket. Aktiviteter og tiltak vil bli samordnet og fulgt opp gjennom systemet for resultatoppfølging på miljøvernområdet, jf. kap. 1.3.1.

Miljøverndepartementet vil i samråd med de berørte departementene opprette og utarbeide retningslinjer for et samarbeidsorgan for lakseforvaltningen. Organet vil bestå av berørte fagmyndigheter på sentralt nivå og skal ledes av Direktoratet for naturforvaltning. Det skal sikre effektiv gjennomføring av vedtatt politikk og gi råd i spørsmål som berører laksen. Rettighetshavere og frivillige organisasjoner vil bli trukket inn i organets arbeid gjennom samarbeidsrådet for anadrome laksefisk. Sametinget må trekkes nært inn i samarbeidet om lakseforvaltningen i de samiske kjerneområdene.

Samarbeidet om lakseforvaltningen på lokalt nivå vil bli prioritert og fulgt opp som del av det generelle arbeidet med å styrke den lokale vilt- og fiskeforvaltningen i regi av rettighetshavere, brukere og lokale myndigheter.

2.4.3 Prioritering av de viktigste laksebestandene

Lakseforvaltningen er krevende, både fordi Norge har et stort antall bestander, fordi mange sektorer påvirker bestandene og fordi flere av de viktigste bevaringstiltakene krever ressurser eller kan innebære begrensninger i annen virksomhet. Regjeringen mener derfor at det er nødvendig å konsentrere innsatsen om å sikre de viktigste laksebe­standene og gi deres leveområder en særskilt beskyttelse. I den forbindelse vises det til at vi har ca 650 laksebestander i Norge, og at det er anslått at de 50 viktigste utgjør mer enn 90 % av de samlede villaksressursene.

Villaksutvalget har gjennom sitt forslag til nasjonale laksevassdrag og –fjorder lagt frem et konkret forslag til hvordan de viktigste laksebestandene kan gis en særskilt beskyttelse. Forslaget berører imidlertid andre viktige samfunnsinteresser og må utredes nærmere før det kan tas stilling til om og eventuelt hvordan det skal følges opp. Det vil derfor bli gjennomført en utredning som skal vurdere konsekvensene av forslaget. Utredningen må belyse både juridiske spørsmål og de samfunnsmessige, økonomiske, distriktsmessige og administrative konsekvensene av utvalgets forslag. Alternative løsninger for å sikre de viktigste laksebestandene og konsekvensene av disse skal også vurderes. Forholdet til vannkraftinteressene bør avklares i forbindelse med en rullering av Samlet plan for vassdrag, jf. St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken. Utredningen må også belyse forholdet til ordningen med midlertidige sikringssoner for laksefisk, som vil bli videreført og evaluert. Laksefiskets betydning for samisk bosetting og kultur og forholdet til samiske rettighetsspørsmål vil inngå i utredningen.

Miljøverndepartementet vil i samarbeid med de berørte departementene utforme et nærmere mandat for utredningene og samordne utredningsarbeidet.

2.4.4 Reguleringer i laksefisket

Innføring av et kvoteregulert fiske vil øke mulighetene for å tilpasse beskatningen til den enkelte bestand. Det kan også bidra til økt lokal verdiskapning og bedre fordeling. Direktoratet for naturforvaltning vil derfor få i oppdrag å utrede nærmere hvordan reguleringene i fisket kan baseres på kvoter. Utredningen vil bli konsentrert om spørsmål knyttet til kunnskapsgrunnlaget, administrative konsekvenser, overvåkning og kontroll. Parallelt med dette vil forsøk med kvoteregulert fiske bli intensivert. Ved eventuell innføring av kvoteregulert fiske i Finnmark må det tas særlige hensyn til samiske interesser og de spesielle rettighetsforholdene i fylket.

Kriteriene for åpning av laksefiske vil bli gjennomgått med sikte på å øke sikkerheten for at det kun åpnes for fiske på bestander som tåler det. Dette vil i første omgang skje gjennom videreutvikling av kategorisystemet for tilstanden i laksebestandene. Gjennomgangen vil kunne få konsekvenser for reguleringene allerede i år 2000. Det vil bli gjennomført gytetidsfredning med nødvendige lokale tilpasninger. Kilenot og sitjenot vil bli prioritert som sjøfiskeredskap.

2.4.5 Forskning og overvåkning

Forskningsinnsatsen skal forsterkes og målrettes. Forskningssamarbeidet mellom de ulike sektormyndigheter vil bli styrket i samråd med Norges forskningsråd. Direktoratet for naturforvaltning vil få i oppgave å etablere et FoU-råd. Rådet skal sørge for koordinering og målretting av forskningsinnsatsen på villaks, og også vurdere igangsetting av et nasjonalt forskningsprogram. Rådets forslag vil bli vurdert i forbindelse med statsbudsjettet for 2001. Forskningsresultatene vil bli formidlet til alle aktørene i lakseforvaltningen.

Miljøvernmyndighetene vil styrke overvåkningen av laksebestandene. Det vil bl.a. bli lagt til rette for større regional og lokal deltakelse i overvåknings- og rapporteringsarbeidet. Direktoratet for naturforvaltning vil få i oppdrag å etablere en permanent nasjonal faggruppe som skal behandle resultatene fra lakseovervåkningen. Gruppen skal utarbeide årlige oversikter over bestandssituasjonen på nasjonalt nivå og skal også utarbeide grunnlaget for Norges rapportering til Det internasjonale rådet for havforskning (ICES).

2.4.6 Tilsyn

De ansvarlige sektorenes kontroll- og tilsynsoppgaver vil bli styrket. Innføring av internkontroll vil stå sentralt i dette arbeidet.

Det tas sikte på en nærmere integrering mellom Statens naturoppsyn og lakseoppsynstjenesten, og en bedre ressursutnyttelse. Oppsynet bør også i større grad inngå som en del av ordinær polititjeneste. Områder der det foregår mye ulovlig fiske, spesielt i tilknytning til vassdrag med truete bestander, vil bli prioritert.

Samarbeidsorganet for forvaltning av villaksen, jf. kap. 2.4.2, skal vurdere hvordan tilsyns- og kontrollvirksomheten best kan samordnes. Det vil også bli vurdert om økte kostnader som følge av intensivert tilsyn og kontroll bør dekkes gjennom gebyrer fra de virksomhetene som blir underlagt kontroll.

2.4.7 Vassdragsforvaltning

Den generelle vassdragsforvaltningen har stor betydning for villaksbestandene. En ny vannressurslov, jf. lovforslaget i Ot.prp. nr. 39 (1998-99), er særlig viktig i denne sammenheng, da den vil gi bedre muligheter for å regulere andre typer inngrep enn kraftutbygging og derved beskytte laksens leveområder i vassdragene. Forslaget vil også gi en mer reell bevaring av verneverdiene i de vernede vassdragene. Nye bestemmelser om bevaring av kantvegetasjon langs vassdrag, minstevannføring og kvalitetsmål for vassdrag er også viktige for lakseforvaltningen.

Det vil også bli sett på muligheten for å få til en gjennomgang av kompensasjonstiltak som er fastsatt i forbindelse med vassdragsreguleringer. Formålet er å komme fram til mer tilpassede og effektive vilkår som totalt sett ikke er mer tyngende for regulanten. Slike endringer i kompensasjonstiltakene bør gjennomføres i form av frivillige avtaler med regulantene.

Når det gjelder spørsmålet om en restaureringsplan for laksevassdrag vil det bli vurdert å sette i gang et forprosjekt der bl.a. forholdet til etablerte rettsforhold og aktuelle samarbeidsordninger blir gjennomgått.

2.4.8 Tiltak mot rømning av oppdrettslaks

Tiltak mot rømning vil bli særlig prioritert i årene fremover. Innsatsen vil bli rettet inn mot den tekniske standarden på anleggene, driftsrutiner og styrket kontrollvirksomhet. Forbedringer på dette feltet krever et nært samarbeid mellom myndighetene og næringen. Norske Fiskeoppdretteres Forenings initiativ til en nasjonal tiltaksplan mot rømning er et vesentlig bidrag i denne sammenheng. Planen skal være ferdigstilt sommeren 2000.

Flere av de tiltakene som utvalget har foreslått på dette feltet er under utvikling, og vil bli fulgt opp med høy prioritet. Det arbeides med å iverksette en godkjenningsordning for den tekniske standarden på nye oppdrettsanlegg. Kontrollvirksom­heten vil bli styrket og effektivisert, bl.a. ved ­innføring av samordnet internkontroll. Fiskeri­departementet tar sikte på å fremme en odels­tingsproposisjon i vårsesjonen 2000, med forslag til viktige endringer i oppdrettsloven, herunder hjemmel til å innføre typegodkjenning og internkontroll. Fiskerimyndighetene vil fortsatt ha ansvaret for kontroll med rømninger fra oppdrettsanlegg.

Arbeidet med å skaffe frem bedre statistikk over rømningsomfang og -årsaker vil bli videreført. I den forbindelse vil det bli arbeidet videre med å utvikle egnete merkemetoder som enkelt kan skille rømt oppdrettslaks fra villaks.

Bruk av steril oppdrettslaks kan forhindre genetisk påvirkning på de ville bestandene. Det er behov for mer forskning og nærmere vurderinger av de biologiske, etiske og næringsmessige sidene av en slik tilnærming, før en kan ta stilling til dette.

2.4.9 Tiltak mot fiskesykdommer og -parasitter

Arbeidet med å bekjempe Gyrodactylus salaris og lakselus vil bli gitt særlig prioritet i årene fremover.

Forslaget til handlingsplan for bekjempelse av Gyrodactylus salaris vil i all hovedsak bli lagt til grunn for det fremtidige arbeidet med å bekjempe parasitten. Det vil bli lagt vekt på kvalitetssikring av rotenonbehandlinger, overvåkning av parasitten, bevaringstiltak for andre arter som berøres av behandlingene og styrket kontroll med småskala-oppdrett i innlandet.

Arbeidet med å bekjempe lakselus vil bli styrket. Det tas sikte på at nivåene av kjønnsmoden lakselus i oppdrettsanleggene skal være så lave at de ikke utgjør en trussel for villaksen når den vandrer ut om våren. Arbeidet vil bygge på den nasjonale handlingsplanen for bekjempelse av lakselus. Reduserte rømninger fra oppdrettsanlegg har også betydning i denne sammenheng, da den rømte fisken i stor grad oppholder seg i fjordsystemene og bidrar til å øke smittepresset.

En ny utredning av spørsmålet om regionalisering, også på generelt grunnlag, vil bli igangsatt høsten 1999. Det vil også bli etablert regler for lokalisering av slakte- og tilvirkningsanlegg. Regjeringen vil fortsette arbeidet med å påvirke utviklingen av EUs regelverk for handel med vannlevende dyr.

2.4.10 Fiskestelltiltak

Det offentliges innsats innenfor fiskestellarbeidet vil i større grad enn i dag ses under ett, slik at innsatsen blir konsentrert der behovet er størst. Fiskestelltiltak skal i første rekke rettes inn mot restaurering av fiskens leveområder jf. kap. 2.4.7. I vassdrag med større inngrep der restaureringstiltak ikke er tilstrekkelig eller mulig, må utsettinger av fisk fremdeles foregå for å kompensere for produksjonstapet.

Det videre arbeidet med vedlikehold og opprustning av fisketrapper skal skje i henhold til en handlingsplan som nå er under utarbeidelse. Bygging av laksetrapper skal ikke være et generelt virkemiddel for å styrke laksebestandene. Eventuell åpning av nye vassdragsstrekninger for laks vil derfor som en hovedregel bare bli gjennomført når det er nødvendig for å sikre utrydningstruete bestander.

2.4.11 Andre tiltak

Genbankene for laks vil bli videreført på samme grunnlag som i dag. Det vil bli lagt økt vekt på å se genbank-virksomheten i sammenheng med arbeidet for å reetablere de opprinnelige bestandene. Spørsmålet om medfinansiering fra de relevante aktørene innenfor oppdrett, landbruk og vass­drags­sektoren vil bli tatt opp med de aktuelle næringsorganisasjonene.

Til tross for at sur nedbør er redusert mye de siste ti årene vil forsurning av laksevassdrag fortsatt være et problem over store områder i Sør-Norge. Tiltak for å redusere skadene fra sur nedbør vil derfor bli videreført i samsvar med den reviderte handlingsplanen for kalking, jf. kap. 8.3.

Spørsmålet om beskatning av arter som har laks som næringsgrunnlag vil bli vurdert. De mulige problemene med bifangster i marine fiskerier vil også bli fulgt opp.