7 Avfall og gjenvinning

Avfall er etterlatenskapene fra vår produksjon og vårt forbruk – alt det vi kaster fordi vi ikke vil ha det eller ikke kan bruke det mer. Avfall utgjør en av flere kilder til ulike miljøproblemer for dagens samfunn. Avfall sluttbehandles ved deponering eller forbrenning, og disse to behandlingsformene gir ulike miljøproblemer.

Deponering av avfall fører til utslipp av klimagassen metan. Dette utgjør 7   % av de norske klimagassutslippene, en viktig andel av vårt nasjonale bidrag til global oppvarming. Avfallsdeponering gir også utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Deponering av avfall overfører miljøproblemer til kommende generasjoner, fordi disse utslippene fortsetter i svært lang tid etter at avfallet er deponert. Deponering gir dessuten utslipp av næringssalter og andre stoffer som reduserer kvaliteten på lokale vannforekomster.

Forbrenning av avfall medfører utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, støv og forsurende komponenter. Dette gir langsiktige og alvorlige skadevirkninger for miljøet og påvirker også folks helse.

Avfallsanlegg båndlegger arealer – også etter at anlegget er nedlagt – og gir nærmiljøproblemer som lukt, støy og risiko for overføring av sykdommer gjennom fugler og rotter. En del avfall havner også utenfor innsamlingen og fører til forsøpling, som gir redusert trivsel. Ulovlig avfallsforbrenning gir dessuten betydelig luftforurensning.

7.1 Mål

Hvor store miljøproblemer avfall fører med seg avhenger av hvor mye avfall som oppstår, sammensetning av avfallet, hvor mye avfall som håndteres ulovlig, hvor mye avfall som går til sluttbehandling og standard på anleggene som behandler avfallet. Utviklingen i miljøproblemene fra avfall avhenger derfor av hvordan disse forholdene endres. De miljøproblemene som avfallet skaper hører inn under andre områder av miljøvernpolitikken, hvor det er fastsatt egne nasjonale resultatmål som også gjelder for utslipp forårsaket av avfall. Regjeringen finner det derfor ikke hensiktsmessig å knytte resultatmål på avfallsfeltet direkte til de faktiske utslipp, men til den samlede mengden avfall som oppstår og mengden avfall som går til sluttbehandling. Det er også utarbeidet et eget resultatmål for spesialavfall.

Det strategiske målet i avfallspolitikken, jf. boks 7.1, ble fastlagt gjennom St.meld. nr. 44 (1991–92) Om tiltak for reduserte avfallsmengder, økt gjenvinning og forsvarlig avfallsbehandling. Det strategiske målet innebærer at virkemidler og tiltak innen avfallspolitikken skal baseres på samfunnsøkonomiske vurderinger. Regjeringen legger til grunn at dette fortsatt skal være styrende i avfallspolitikken, og viderefører det strategiske målet. I tillegg til den strategien for avfallspolitikken som ble trukket opp i St.meld. nr. 44 (1991–92), mener Regjeringen det er behov for konkrete mål for å gjøre ambisjonsnivået i politikken tydelig, og for å kunne etterprøve utviklingen på avfallsfeltet.

7.1.1 Mål om genererte mengder avfall

Den økonomiske veksten har vært betydelig i vårt land, særlig i etterkrigstiden, og det forventes også en betydelig vekst framover. Veksten i økonomien har til nå gitt økte avfallsmengder, og derved økte miljøproblemer. En utvikling hvor avfallsmengdene, og derved miljøkonsekvensene, får vokse i takt med økonomien, vil påføre miljøet betydelige og økende skader. Det er derfor nødvendig å drive inn en kile mellom framtidig økonomisk vekst og miljøproblemene som skyldes avfallsgenereringen.

Deler av de miljøproblemene som følger av de økende avfallsmengdene vil kunne løses ved gjenvinning. Det finnes likevel grenser for hvor store deler av avfallet det er økonomisk forsvarlig og teknisk mulig å gjenvinne. Tilsvarende begrensninger gjelder også for utslippsreduksjoner fra sluttbehandlingsanleggene. Uten avfallsreduksjon vil derfor miljøproblemene fra avfall fortsette å øke. Det er derfor viktig å sette mål for det forebyggende arbeidet med å begrense utviklingen i generert mengde avfall, jf. resultatmål 1 i boks 7.1.

Målet er i realiteten et mål om avfallsreduksjon ved at i framtiden skal samme økonomiske aktivitet i samfunnet, målt i brutto nasjonalprodukt, medføre vesentlig lavere avfallsmengder. Resultatmålet innebærer at utviklingen i avfallsmengdene skal være vesentlig mindre enn utviklingen i den samlede produksjonen i samfunnet. I dette legger Regjeringen at det skal være en forskjell som monner og som vedvarer over tid. Ved at målet er satt i forhold til veksten i økonomien, vil ambisjonen i målet vedvare uavhengig av den økonomiske veksten i framtiden. Selv om det nasjonale resultatmålet i første omgang knytter seg til å frakoble avfallsgenereringen fra den økonomiske veksten, vil Regjeringen arbeide for at de mengdene avfall som gir miljøproblemer reduseres på lang sikt.

7.1.2 Mål om redusert sluttbehandling av avfall

Det strategiske målet på avfallsfeltet innebærer at kun avfall det ikke er samfunnsøkonomisk fornuftig å gjenvinne, skal gå til sluttbehandling. For å konkretisere dette, fastsetter Regjeringen et nasjonalt resultatmål knyttet til hvilken andel avfall som skal gå til sluttbehandling, jf. resultatmål 2 i boks 7.1.

Mengden avfall til sluttbehandling skal reduseres i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå. Framskrivninger basert på dagens forutsetninger viser at et slikt nivå vil ligge på om lag 25   % i 2010. Regjeringen vil tilstrebe å nå dette målet. Det skal foretas en evaluering og eventuell justering av målet i 2005.

Med sluttbehandling av avfall menes i denne sammenheng deponering og forbrenning uten energiutnyttelse. Ved forbrenning med energiutnyttelse lavere enn 100   % betraktes den andelen av avfallet som tilsvarer andelen ikke utnyttet energi, som sluttbehandlet. I mengden avfall ser vi i denne sammenhengen bort fra avfall som i liten grad forårsaker miljøproblemer og samtidig utgjør store mengder, som løsmasser og fiskeavfall som den havgående flåten dumper til havs. Spesialavfall er heller ikke inkludert i målet.

For å komme fram til et mål på om lag 25   % avfall til sluttbehandling, er det gjort framskrivninger og samfunnsøkonomiske vurderinger av gjenvinningspotensial for enkeltmaterialer i avfallet, som så er vektet til et samlet mål. I vurderingen er det lagt vekt på erfaringene fra de kommunene som har kommet lengst i kildesortering og gjenvinning. De beste kommunene er allerede oppe i over 70   % gjenvinning uten at kostnadene ved avfallshåndteringen i disse kommunene ligger vesentlig over landsgjennomsnittet. Vurderingene er videre basert på hva som vil være realistisk kapasitet for ulike behandlingsløsninger, forventet utvikling i kostnadene ved avfallshåndteringen og miljøkostnader. En presentasjon av samfunnsøkonomiske forhold ved gjenvinning er gitt i kap. 7.5.1.

Målet innebærer at det tas sikte på at ikke mer enn 25   % av avfallet skal gå til sluttbehandling. Det innebærer samtidig at minst om lag 75   % av avfallet skal gå til gjenvinning. Begrepet gjenvinning omfatter både materialgjenvinning og energiutnyttelse. Enkelte avfallstyper er kun egnet for mate­rialgjenvinning, f.eks. metaller som ikke kan forbrennes. Andre avfallstyper, som bark og flis, er lite egnet for materialgjenvinning og vil derfor i det vesentlige gå til energiutnyttelse. Deler av avfallet vil være egnet både til materialgjenvinning og energiutnyttelse. Dersom samfunnsøkonomiske vurderinger viser at materialgjenvinning kan sidestilles med energiutnyttelse, vil materialgjenvinning bli foretrukket. Det skyldes bl.a. at økt gjenvinning av avfall ikke bare fører til mindre miljøproblemer fra sluttbehandling, men også til reduserte miljøproblemer ved redusert uttak og bruk av naturressurser. I tillegg er materialgjenvinning som oftest energibesparende i forhold til utvinning av og produksjon basert på ny råvare.

Målet er fastsatt slik at det er betydelig handlefrihet i valg av tiltak for å nå målet. Det er rom for lokale tilpasninger og ulike ambisjonsnivåer ut fra forskjeller i naturgitte eller bosettingsmessige forhold. Hvor mye av den enkelte avfallstype som skal gjenvinnes og hvor stor andel av avfallet som skal gå til henholdsvis materialgjenvinning og energiutnyttelse, kan variere og vil avhenge av utviklingen i f.eks. kvalitetskrav og priser. Målet er utformet som en prosentandel av total mengde avfall, ikke som et mål i antall tonn. Dette betyr at ambisjonen i målet vil være mer uavhengig av endringer i vekst i økonomien og avfallsmengdene, enn ved et mål i antall tonn.

Målet er i tråd med dagens utvikling mot økt gjenvinning av materialer og utnyttelse av energi i avfallet. Denne utviklingen vil bli forsterket med de virkemidlene som foreslås i denne meldingen.

7.1.3 Mål om spesialavfall

Spesialavfall er avfall som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier, og som ved feil håndtering kan medføre alvorlige forurensninger eller fare for skade på mennesker og miljø. Slike kjemikalier kan bl.a. framkalle sykdommer som kreft og allergier, og skade forplantningsevne eller arvestoff. De alvorligste kjemikaliene brytes langsomt ned og hoper seg opp i næringskjeden, noe som betyr at de kan være en trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyningen og helsen, også for kommende generasjoner. Det vil ta lang tid før tiltak som gjennomføres for å redusere bruk av helse- og miljøfarlige kjemikalier gir mindre spesialavfall. Regjeringen opprettholder derfor et eget mål om at praktisk talt alt spesialavfall skal være sikret miljømessig forsvarlig behandling og ikke havne på avveie, jf. resultatmål 3 i boks 7.1.

Andre del av målet på spesialavfallsfeltet knytter seg til at det til enhver tid er tilstrekkelig nasjonal kapasitet til behandling av spesialavfall i Norge. Dette målet har utspring i våre internasjonale forpliktelser. I henhold til FNs konvensjon om grensekryssende transport av avfall (Baselkonvensjonen), skal grensekryssende transport av spesialavfall begrenses til et minimum, og kun tillates dersom landet selv ikke har behandlingskapasitet eller dersom avfallet er nødvendig i mottakerlandets gjenvinningsindustri. Tilstrekkelig kapasitet for å ta hånd om spesialavfall er en nødvendig del av et lands miljømessige- og industrielle infrastruktur. Regjeringen mener at målet om tilstrekkelig nasjonal kapasitet til å ta hånd om farlig avfall på en miljømessig forsvarlig måte bør videreføres som et vedvarende mål.

7.2 Miljøtilstand og måloppnåelse

7.2.1 Viktige forhold som påvirker avfallsmengdene

Økonomisk vekst – økt produksjon og forbruk – er den viktigste drivkraften bak de økte avfallsmengdene vi har sett, og forventer å se framover. I kap. 1.2.1 gjennomgås faktorer bak forbruksutviklingen. Økt forbruk i husholdningene øker mengdene husholdningsavfall, jf. figur 7.1. Figuren illustrerer en tendens over en lang tidsperiode, og er ikke egnet til å sammenlige utviklingen fra år til år, fordi avfallsstatistikken tilbake i tid er mangelfull.

Kilde: Miljøverndepartementet/Statistisk sentralbyrå.

Husholdningenes forbruk har økt med 40   % fra 1976 til 1997. Matavfall og emballasje i husholdningsavfallet har økt. Økt boligareal og standard, økt oppussing og ombygging, og økte utgifter til møbler og husholdningsartikler kan stå som eksempler på hvordan den økonomiske veksten bidrar til økte avfallsmengder.

Vår livsstil påvirker avfallsmengdene. Knapp tid kan gjøre engangsprodukter attraktive, samtidig som nyanskaffelser kan bli å foretrekke framfor reparasjon. Mange produkter ender som avfall tidligere enn nødvendig. Sammenlignet med tidligere er bruk og kast-mentalitet mer utbredt. Dette er et indirekte resultat av teknisk framgang og økonomisk vekst, særlig i tiden etter den 2. verdenskrig. Vårt økte inntektsnivå har endret vårt forhold og holdning til hva som er verdt å ta vare på. En utvikling mot enpersonhusholdninger og urbanisering ser ut til å øke avfallsmengdene. Mennesker midt i livet ser også ut til å generere mer avfall enn eldre. Tilgangen til tallmateriale om disse forholdene er imidlertid for svak til å trekke robuste konklusjoner.

Kommersielle budskap , ofte reklame for produkter, omgir oss til daglig med et innhold som kobler positive opplevelser og livsinnhold sammen med økt forbruk. Nye produkter vil ofte gi økt velferd. De betydelige ressursene som settes inn i markedsføring av produkter vil drive fram materielt forbruk og økte avfallsmengder. Enkeltvis vil reklametiltak først og fremst påvirke folks valg mellom alternative varer og tjenester, men samlet vil markedføringen bidra til jaget etter økt forbruk og derved økte avfallsmengder.

Det tar tid å utvikle velfungerende teknologi og markeder for gjenvinning og bruk av gjenvunnet materiale i ny produksjon. Det må utvikles teknologi, det må spres informasjon og ikke minst opparbeides tiltro i markedene. Sikkerhet for levering og kvalitet er viktig i produktmarkedene og markedene for gjenvunnet materiale. Avsetningsproblemer for gjenvunnet materiale kan være en hemsko for å få i stand de miljømessig beste ordningene. Rene bedriftsøkonomiske vurderinger knyttet til behovet for å opprettholde inntekter til eksisterende anlegg kan også medføre at omstilling til mer miljømessig gunstig avfallshåndtering går saktere enn ønsket.

Prisene på gjenvunnet materiale er utsatt for prissvingninger som kan hindre satsing på gjenvinning, fordi gjenvunnet materiale er i direkte konkurranseforhold med nye råvarer. Prissvingningene bidrar til usikkerhet og kan derfor gjøre det vanskeligere å få til velfungerende markeder for gjenvunnet materiale. For å få til stabile markeder kreves oppslutning om innsamlingsordninger, noe det tar tid å innarbeide slik at de fungerer godt. Dette resulterer i større mengder avfall til sluttbehandling enn det samfunnet er tjent med på lengre sikt.

Bevissthet og engasjement på avfallsområdet er viktige faktorer som bidrar til å redusere veksten i avfallsmengdene. Folks bevissthet om avfallsspørsmål og miljøvernorganisasjonenes innsats på dette området bidrar til gode avfallsløsninger. Det lokale engasjementet kan skape et politisk press som gir både miljømessige gode løsninger og hever bevisstheten om avfall og miljø. Næringslivet viser økende interesse for miljøegenskaper i produktene som fortrinn i kampen om markedsandelene. Dette medvirker til mindre avfallsmengder, og mindre skadelig innhold i avfallet. Næringslivets innsats for å redusere avfallet fra produksjonen bidrar også til en utvikling i riktig retning.

Det er også forhold i økonomien som etter hvert vil bidra til at økningen i veksten i avfallsmengdene blir lavere enn den økonomiske veksten. Sammensetningen av forbruket endres slik at tjenester utgjør en stadig større – og varer en mindre – andel av forbruket. Det er også forventet at vareinnsatsen i forhold til produksjonen faller i de fleste næringene.

7.2.2 Mengder og status i forhold til nye resultatmål

Regjeringen har fastsatt et eget mål om utviklingen i avfallsmengdene, jf. resultatmål 1 i boks 7.1. Det er en betydelig utfordring å redusere veksten i de genererte avfallsmengdene. I 1998 leverte hver innbygger i gjennomsnitt 308   kg husholdningsavfall. Det er 36   kg mer enn i 1996, og nesten dobbelt så mye som for 30 år siden. Med dagens rammebetingelser vil de genererte avfallsmengdene øke betydelig. Framskrivninger viser at vi i 2010 vil stå overfor betydelig høyere genererte avfallsmengder enn vi gjør i dag, særlig gjelder dette for husholdningsavfallet, jf. boks 7.2. Fram til nå har det vært en sterk sammenheng mellom økonomisk vekst og økte mengder generert avfall, men tilgjengelige data tyder på at veksten i de samlede avfallsmengdene de siste årene har økt noe mindre enn veksten i økonomien, jf. figur 3.4 i vedlegg 3.

Regjeringen har også fastsatt mål for mengde avfall til sluttbehandling, jf. resultatmål 2 i boks 7.1. I de siste årene har gjenvinningen økt betydelig i omfang, jf. kap. 2.2 i vedlegg 3. Andelen materialgjenvunnet avfall fra husholdningene økte fra 9   % til 34   % i perioden 1992 til 1998. Gjenvinningsandelen for materialer fra næringslivet økte i perioden fra 1992 til 1997 fra 8   % til 20   %. Veksten i materialgjenvinning har vært større enn veksten i de kommunale avfallsmengdene. Dette har ført til at mengden avfall til sluttbehandling faktisk har gått ned i denne perioden, selv om mengden avfall har økt betydelig.

I 1996 ble om lag 57   % av den totale avfallsmengden benyttet enten som energikilde eller som råvare i gjenvinningsindustrien. De resterende 43   % av avfallet gikk til sluttbehandling, dvs. deponering eller forbrenning uten energiutnyttelse. Målet innebærer at det tas sikte på at gjenvinningen skal øke fra nivået i 1996 på 57   % til 75   % i perioden fram til 2010. Utviklingen som følge av allerede iverksatte virkemidler, vil sammen med ytterligere tiltak som foreslås i meldingen legge til rette for at målet nås.

For det farligste avfallet, spesialavfallet, har Regjeringen fastsatt eget resultatmål, jf. resultatmål 3 i boks 7.1. Det anslås at om lag 30 000   tonn årlig av dette avfallet ikke sikres en forsvarlig disponering. Det gjenstår derfor en hel del før denne delen av målet for spesialavfall nås. Ved full drift av det nylig igangsatte behandlingsanlegget for organisk spesialavfall i Brevik, har vi tilstrekkelig behandlingskapasitet for praktisk talt alt spesialavfall. Når det gjelder å etablere tilstrekkelig innenlands behandlingskapasitet for praktisk talt alt spesialavfall, anses derfor denne delen av målet å være nådd i løpet av 1999.

Utdypende beskrivelser av hvilke miljøproblemer avfall forårsaker, utvikling og status for avfallsmengder og behandlingen av avfall og oversikt over dagens bruk av virkemidler er beskrevet i vedlegg 3.

7.2.3 Viktige virkemidler er på plass

Avfallsfeltet har vært i rask utvikling de senere år, og det er etablert en rekke virkemidler rettet mot både kommunene og næringslivet. Vesentlige deler av den firepunkts handlingsplanen for en bedre avfallspolitikk som ble presentert i St.meld. nr. 44 er allerede gjennomført.

Pris på avfallsbehandlingen skal reflektere de samfunnsøkonomiske kostnader ved de ulike alternativ . Kommunene er pålagt å dekke fullt ut de bedriftsøkonomiske kostnadene ved fastsettelse av de kommunale avfallsgebyrer. Ved innføringen av sluttbehandlingsavgiften på avfall ble også en del av de eksterne kostnadene ved avfallsbehandlingen prissatt.

Næringslivets ansvar for avfallet fra egne produkter er utvidet . Ulike virkemidler er etablert for å gi næringslivet såkalt produsentansvar, dvs. ansvar for å sørge for behandling og gjenvinning av avfallet fra egne produkter. Dette omfatter kasserte blybatterier, dekk, alle typer emballasje, returpapir og elektriske- og elektroniske produkter. I tillegg er det etablert avgifts- og returordninger for drikkevareemballasje, spillolje og bilvrak.

Kommunenes ansvar og plikter i forbindelse med den totale avfallshåndteringen er utvidet. Det er innført krav om at kommunene skal utarbeide avfallsplaner, innføre avfallsgebyr med full kostnadsdekning og etablere mottak for spesialavfall. De generelle krav til utslipp fra sluttbehandling av avfall er skjerpet, og kommunene er oppfordret til innføring av kildesortering og differensiering av avfallsgebyr.

Kunnskapsnivået om avfall og avfallshåndtering er hevet . Norsk kompetansesenter for avfall og gjenvinning (Norsas) er opprettet som et nasjonalt kompetansesenter for avfall og gjenvinning. Det har vært en betydelig utvikling og bedring i statistikkgrunnlaget på avfallsfeltet, og det er etablert et eget register over avfallsaktører. Det er gjennomført flere informasjonskampanjer på avfallsfeltet. I tillegg til statlig informasjon har også kommunene, næringslivet og miljøvernorganisasjonene informert om innsamling og gjenvinning av avfall.

Effekten av de innførte virkemidlene har vært god. Det vil likevel ta tid før alle virkemidlene får full effekt, både fordi de tekniske tilpasningene som kreves i gjennomføringen av tiltak kan være tidkrevende og fordi enkelte virkemidler fordrer en omlegging av både kommunenes, næringslivets og folks rutiner og vaner.

7.3 Viktige hensyn i utformingen av virkemidler

I videreutvikling av virkemidler og tiltak på avfallsfeltet vil Regjeringen legge vekt på at:

• prinsippet om at forurenser skal betale skal etterleves,

• føre var-prinsippet skal tillegges stor vekt når de foreslåtte tiltak eller virkemidler reduserer alvorlige trusler mot økosystemet,

• forslag til virkemidler og tiltak skal bygge på samfunnsøkonomiske vurderinger,

• i valget mellom ulike alternativer skal det mest kostnadseffektive tiltaket velges.

Avfallsfeltet er, og skal fortsatt være, regulert gjennom et samspill av ulike virkemidler og et samspill mellom sentral og lokal regulering. Regjeringen vil legge vekt på at sentrale myndigheter kun skal fastsette de overordnede rammebetingelsene, slik at kommunene skal ha handlefrihet i utformingen av de konkrete innsamlings- og behandlingsløsninger lokalt. Ved utforming av virkemidler i avfallspolitikken, vil det bli lagt vekt på at mange virkemidler allerede er etablert og forventes å få økende effekt. Nye virkemidler skal ta hensyn til dette slik at det blir et gunstig samspill mellom de ulike ordningene. Nye virkemidler skal først og fremst videreutvikle og utfylle ordningene som allerede er på plass. Særskilte virkemidler mot enkelte avfallstyper vil bare bli iverksatt dersom de mer generelle virkemidlene ikke er tilstrekkelige.

Økt bruk at grønne skatter er et sentralt element i Regjeringens politikk for å gjennomføre prinsippet om at forurenser skal betale, slik at markedskreftene arbeider for et bedre miljø. Avgifter som priser miljøproblemene fra avfall er derfor et viktig virkemiddel, enten alene eller i samspill med øvrige virkemidler, f.eks. pante- og retursystemer.

Regjeringen legger betydelig vekt på å utarbeide rammebetingelsene i nær kontakt og dialog med dem det gjelder. Ved utforming av produsentansvarsordninger har erfaringene vist at kontakt med den berørte bransje ofte er en forutsetning for å få til gode løsninger. Frivillig avtale mellom bransjen og Miljøverndepartementet, supplert med forskriftsregulering, har ofte vist seg å gi gode resultater. Regjeringen vil derfor primært ta sikte på samarbeid med berørte aktører og vurdere muligheten for frivillige løsninger for økt gjenvinning av enkelte avfallstyper. Videre vil informasjon være viktig for at virkemidlene skal fungere mest mulig etter hensikten. Forslag til konkrete nye virkemidler er presentert i kapitlene 7.4 til 7.9.

Regjeringen ønsker i avfallspolitikken å utnytte de positive egenskapene markedene har for å oppnå gode resultater. Det er derfor viktig at virkemidlene legger rammebetingelser som ivaretar miljøhensynene i samfunnsutviklingen. Riktig prising og riktig fordeling av kostnader bidrar til kostnadseffektiv tilpasning på tvers av sektorene. Når det legges generelle rammebetingelser som gjør at markedskreftene jobber for miljøet, vil det lønne seg for folk og bedrifter å handle i tråd med samfunnsinteressene. Selv om det er ønskelig å styre gjennom å legge generelle markedsbaserte rammebetingelser, må effektiviteten som oppnås ved slike reguleringer vurderes opp mot andre hensyn. I de konkrete vurderingene må krav til styringseffektivitet og føringer fra internasjonale forpliktelser, sikring av standarder og sikkerhet for at befolkningen får et nødvendig tilbud av avfallstjenester også tillegges vekt.

Prisen for å levere avfall skal inkludere miljøkostnaden . Avgiften på sluttbehandling av avfall har bidratt vesentlig til dette, men for enkelte avfallstyper er det fremdeles slik at forurenser ikke betaler fullt ut. Dette er en hindring for å oppnå de avfallsløsningene samfunnet er best tjent med, og kan medføre behov for ytterligere virkemidler overfor enkelte avfallstyper.

Uheldig plassering av kostnadene medfører ofte at produsentene av varer har for svake incentiver til å bidra til avfallsreduksjon og gjenvinning ved produktutformingen. Det er produsentene som har mulighet for å framstille mer avfallsvennlige produkter, mens kostnadene ved håndtering av avfallet i stor grad blir belastet brukerne av produktene. Denne manglende overveltningen av kostnader fører til at vareprodusentene ikke utformer sine produkter med tilstrekkelig grad av avfallsreduksjon og gjenvinning for øye. Dette kan medføre behov for virkemidler som sikrer at kostnaden faller på produsenten, såkalt produsentansvar.

Det er viktig at virkemidlene i størst mulig grad gir de enkelte aktørene belønning for innsats som gir avfallsreduksjon eller økt gjenvinning. Husholdningene blir i for liten grad premiert for å redusere avfallsmengden eller øke gjenvinningen. Dette skjer fordi husholdningenes utgifter til avfallshåndteringen er for svakt koblet til avfallsmengder eller innsats i sorteringen. Manglende påvirkningsmulighet på egne renovasjonsutgifter er derfor en hindring for ønsket reduksjon i sluttbehandling av avfall.

Høye etableringskostnader og terskler for å oppnå lønnsomhet kan i praksis være hindringer for etablering av gjenvinningsløsninger. I tillegg må ofte samarbeid til for å utløse stordriftsfordeler som er nødvendig for å etablere effektive ordninger. I disse tilfellene kan det være vanskelig å etablere rammebetingelser gjennom generelle virkemidler som gir de ønskede løsningene, og det kan være nødvendig med egne virkemidler mot enkelte avfallstyper for å utløse samarbeid og stordriftsfordeler.

7.4 Virkemidler for å fremme avfallsreduksjon

Regjeringen vil:

• invitere sentrale aktører fra næringsliv, forbrukere og miljøvernorganisasjoner til å delta i et utvalg som skal gi råd om avfallsreduksjon,

• vurdere en økning og endret utforming av avgiften på sluttbehandling av avfall,

• vurdere å innføre en materialavgift,

• ytterligere oppfordre og veilede kommunene til økt differensiering av renovasjonsgebyrene, og eventuelt vurdere behovet for lovpålagt differensiering,

• vurdere om miljøhensyn bedre kan innarbeides i kjøpsrettslige regler,

• gi tilskudd til prosjekt for miljøvennlig produktdesign og miljøfyrtårnsordningen.

7.4.1 Kombinasjon av ulike virkemidler

Regjeringen har satt som mål at utviklingen i generert mengde avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske veksten, jf. kap. 7.1. Et viktig ledd i Regjeringens avfallspolitikk er derfor forebyggende arbeid for å redusere mengden avfall som oppstår. Reduksjon av mengden helse- og miljøfarlige kjemikalier i avfallet er også viktig. Det vises for øvrig til kap. 6 for omtale av mål og virkemidler rettet mot helse- og miljøfarlige kjemikalier.

For å lykkes i arbeidet er det nødvendig å forsterke gunstige drivkrefter som kunnskap, engasjement og miljøinteresse i befolkningen. Dette vil også bidra til at bedriftene får en spore til å skjerpe arbeidet med avfallsreduksjon som et svar på krav fra markedet. For å oppnå avfallsreduksjon er det også viktig å rette innsatsen mot hindringer som står i veien for en ønsket utvikling f.eks. mang­lende overveltning av kostnader, for lite premiering av innsats for avfallsreduksjon, mangelfullt utviklet teknologi og markedspriser som ikke tar hensyn til miljøkostnadene.

Det er allerede på plass en lang rekke virkemidler som vil bidra til å fremme avfallsreduksjon. Bl.a. vil strengere krav til avfallsbehandlingsanleggene og avgiften på sluttbehandling av avfall føre til at det blir dyrere å bli kvitt avfallet og dermed stimulere til avfallsreduserende tiltak. Dette gjelder først og fremst når prisen på avfallshåndtering er differensiert slik at den er direkte knyttet til type, mengde og sorteringsgrad på avfallet som leveres. Krav til gjenvinning av avfall basert på såkalte produsentansvarsordninger, jf. kap. 7.8.1, vil stimulere til at produktene utformes slik at avfallshåndteringskostnaden reduseres, f.eks. gjennom økt kvalitet og levetid på produktene. Forpliktelser til å arbeide for avfallsreduksjon inngår også som del av avtalene Miljøverndepartementet har inngått med bl.a. representanter for produsenter og fyllere av emballasje og representanter for importører og produsenter av elektriske- og elektroniske produkter (EE-bransjen).

I tillegg til dette er det også behov for virkemidler og tiltak som rettes mot tidligere faser av produktets livssyklus, f.eks. valg av innsatsfaktorer, produktdesign, produksjonsfasen, innkjøpsfasen etc. Erfaring har vist at informasjon om kostnader og miljøvirkninger ved avfallsbehandling ikke alltid når fram til tidligere ledd i produktets livssyklus, og at det er behov for økt kompetanse, informasjon og regelverk for å sikre at tilstrekkelig miljøhensyn tas i alle ledd.

Substitusjonsprinsippet, jf. kap. 6.3, er et nytt virkemiddel som forventes å dreie forbruket mot produkter med lavere innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Dette vil også påvirke mengden helse- og miljøfarlige stoffer i avfallet. For å fremme informasjon og kompetanse om produkters miljøegenskaper og mer miljøvennlige innkjøp, gir myndighetene tilskudd til miljømerkeordningen Svanen og til GRIP senter. Regjeringen mener at virkemidler for avfallsreduksjon bør forsterkes mot tidligere faser i produktets livssyklus som uttak av råvarer, design og innkjøp.

Innføring av miljøledelsessystemer i næringslivet, kommunenes arbeid med lokal Agenda 21, Grønn stat-prosjektet og de sektorvise miljøhandlingsplanene vil være sentrale for å fremme økt bevissthet om avfallsmengdene og tiltak for å fremme avfallsreduksjon, jf. kap. 7.8.

Avfallsgenerering henger sammen med svært sterke drivkrefter i samfunnet. Norge har i likhet med de fleste andre OECD-land opplevd at det er vanskelig å finne de riktige tiltakene som kan fremme avfallsreduksjon, i hvert fall på kort sikt. Det er derfor viktig å ha en tilstrekkelig lang tidshorisont i dette arbeidet. Samtidig er det viktig å starte arbeidet med å sette igang nødvendige prosesser og omlegginger nå. For å få dette til er det nødvendig med bidrag fra næringsliv, forbrukere og miljøverninteresser som gjennom god dialog og samarbeid kan formidle erfaringer, frambringe kunnskap og forslag til tiltak og virkemidler for å fremme avfallsreduksjon. Regjeringen vil derfor invitere sentrale aktører fra næringsliv, forbrukere og miljøvernorganisasjoner til å delta i et utvalg som kan gi Regjeringen råd om virkemidler og tiltak som kan bidra til at målsettingen om avfallsreduksjon nås.

7.4.2 Grønne avgifter for avfallsreduksjon

Som ledd i arbeidet for en overgang fra skatt på inntekt og arbeid («rød skatt») til skatt på forurensing og ressursbruk (grønn skatt), er også avgifter på avfallsfeltet et sentralt virkemiddel. Grønne skatter priser miljøkostnadene ved forsøpling og forurensning fra avfallsbehandling, for å sikre at prinsippet om at «forurenser skal betale» gjennomføres. Det blir da mer lønnsomt for forbrukere og næringsliv å velge miljømessige gode løsninger.

Regjeringen har foreslått avgifter på enkelte helse- og miljøfarlige kjemikalier. Dette gjelder trikloreten, tetrakloreten og miljøgiftene kobber, krom og arsen i trykkimpregnert trevirke, jf. kap. 6.3. Dette vil bidra til å redusere mengden farlige stoffer i avfallet og føre til reduserte mengder spesialavfall, jf. kap. 1.4.2.

Regjeringen har også foreslått å legge om av­gifts­systemet for drikkevareemballasje, slik at det i tillegg til returandel differensieres etter materialtype, jf. kap. 1.4.2.

Avgiften på sluttbehandling av avfall , som ble innført fra 1. januar 1999, skal reflektere den samfunnsøkonomiske kostnaden ved de miljøproblemer sluttbehandlingen av avfall forårsaker. Dette er kostnader som tidligere ikke var prissatt, verken gjennom de kommunale avfallsgebyrene eller i driften av næringslivets egne anlegg for sluttbehandling av avfall. Denne avgiften er et svært viktig virkemiddel i avfallspolitikken. Når sluttbehandlingen av avfall blir priset i samsvar med de reelle kostnadene ved avfallsbehandlingen, blir det relativt sett mer lønnsomt å redusere avfallmengden og å gjenvinne avfall. Dermed bidrar prismekanismen til å styre avfall til de samfunnsøkonomisk beste behandlingsløsningene.

Avgiften er basert på verdsetting av miljøkostnadene ved ulike utslipp forårsaket av sluttbehandlingen av avfall, først og fremst metan fra deponering av avfall og miljøgifter fra avfallsforbrenning. Deponering ­forårsaker i tillegg bl.a. utslipp av mil­jø­gifter til sigevann, og forbrenning forårsaker utslipp som påvirker lokal luftkvalitet. Det innebærer at sluttbehandlingsavgiften ikke inkluderer alle miljø­kostnadene som avfall og avfallsbehandlingen fører med seg. I forbindelse med en evaluering av avgiften, vil det bli vurdert en heving av avgiftsnivået for å inkludere kostnaden ved alle miljøproblemer fra sluttbehandling av avfall.

Det kan videre i forbindelse med evaluering av avgiften være aktuelt å vurdere om avgiften kan utformes som en avgift på de faktiske utslippene fra sluttbehandling av avfall, og ikke på mengden avfall til sluttbehandling. En slik omlegging forutsetter at dette er avgiftsteknisk mulig.

Ved deponering av avfall stilles det gjennom konsesjonsvilkårene krav om uttak og forbrenning av metangass, men det stilles ikke krav om energiutnyttelse av denne gassen. I framtiden vil det bli vurdert om det kan være hensiktsmessig å differensiere avgiften på deponering av avfall etter grad av energiutnyttelse av metangassen, på samme måte som avgiften ved forbrenning i dag differensieres etter grad av energiutnyttelse. Dette forutsetter at en slik løsning viser seg å være avgiftsteknisk mulig, alternativt vil det bli vurdert krav i konsesjonsvilkårene, jf. kap. 7.4.1. Dagens avgift på forbrenning differensieres etter graden av utnyttelse av energien, uten at det tas hensyn til at ulike avfallstyper har ulikt energiinnhold, jf. vedlegg 4. Dette medfører en feilprising ved at selv avfall med lavt energiinnhold får avgiftsreduksjon i forhold til energiutnyttelsesgraden ved anlegget, jf. omtale av denne problemstillingen i kap. 7.5.2. Også denne problemstillingen vil bli vurdert ved en evaluering av avgiften.

Regjeringen har satt ned et utvalg som skal utrede et nasjonalt kvotesystem for klimagasser, hvor også metanutslipp fra avfallsdeponi skal vurderes. Etter at kvoteutvalgets innstilling foreligger, vil Regjeringen vurdere om og i hvilken grad det er aktuelt å inkludere metanutslipp i et kvotesystem.

Avgift på materialer er et mulig virkemiddel i avfallspolitikken. Bruken av materialer gir opphav til en rekke miljøproblemer, både i uttaks-, produksjons-, bruks- og avfallsfasen. Når disse problemene ikke blir tatt hensyn til, vil materialbruken bli for stor. Dersom det er vanskelig å finne separate virkemidler overfor hvert enkelt av disse miljøproblemene, kan dette være et argument for å innføre en avgift på materialbruk. Materialavgifter kan derfor være et praktisk virkemiddel i samspill med andre virkemidler. I tilfelle bør en slik avgift avgrenses til materialer som det er knyttet vesentlige miljøproblemer til.

Statistisk sentralbyrå har gjort en foreløpig vurdering av materialavgifter. Det er behov for nærmere utredninger før det eventuelt kan legges fram konkrete forslag. Regjeringen vil vurdere en eventuell materialavgift og i den forbindelse også legge vekt på hvordan en slik avgift kan utformes og kombineres med avgiften på sluttbehandling av avfall og andre virkemidler.

7.4.3 Videreutvikling av gebyr- og differensieringsordninger

Kommunene skal i dag fastsette avfallsgebyrene slik at de fullt ut dekker kostnadene ved avfallshåndteringen. Kommunene er oppfordret til å differensiere gebyret, altså fastsette gebyret slik at prisen på renovasjonstjenestene blir avhengig av mengde og/eller type avfall som blir levert inn.

Ved innsamling av forbruksavfall er det ofte manglende sammenheng mellom de mengder og typer avfall som leveres og de gebyrer som betales, fordi mange kommuner krever inn et fast årlig gebyr. Husholdningene opplever derfor ofte ingen endring i sine kostnader ved redusert avfallsmengde. Dette kan oppfattes som urettferdig av de som frivillig slutter opp om gjenvinningsordninger.

Differensiering av avfallsgebyrene i kombinasjon med godt utviklede sorteringsløsninger gir sterke incitamenter for å sortere avfall hos den enkelte abonnent. Dette vil føre til økt levering av sortert avfall til gjenvinning og reduserte avfallsmengder. Aktiv bruk av differensierte gebyrer er et viktig virkemiddel som støtter opp om sluttbehandlingsavgiften og ivaretar prinsippet om at forurenser skal betale.

Regjeringen vil forsterke oppfordringen til kommunene om økt bruk av gebyrdifferensiering. Differensieringen kan skje etter ulike kjennetegn. Prising etter dunkstørrelser, hentefrekvens og vekt kan alene eller i kombinasjon være hensiktsmessig. Det vil bli utarbeidet en veileder for kommunene om de mulighetene som foreligger for differensiering, og om nasjonale og internasjonale erfaringer på området.

Dersom ikke differensiering av avfallsgebyrene skjer i tilstrekkelig grad, vil Regjeringen vurdere om dette skal pålegges kommunene.

7.4.4 Avfallsreduksjon gjennom produktrettet arbeid

Kjøpsloven regulerer kontraktsforholdet mellom kjøper og selger. Utgangspunktet er at kjøper og selger kan avtale hva som helst om kjøpsgjenstandens egenskaper, uavhengig av hvilke miljømessige virkninger den vil ha på omgivelsene. Indirekte vil noen av bestemmelsene i kjøpsloven kunne ha miljømessige konsekvenser. Kjøpslovens regler om reklamasjon vil kunne ha betydning for kjøperens mulighet til å få produktet reparert omkostningsfritt, og dermed for produktets levetid. Dersom kjøperen må betale for reparasjonen, vil han ofte kjøpe et nytt produkt i stedet. Sannsynligheten for at han vil kjøpe et nytt produkt øker ytterligere som følge av at han ikke har noen garanti for at reparasjonen blir vellykket. For å utnytte det levetidspotensialet et produkt har, bør det være enklere å få gjennomført omkostningsfrie reparasjoner. Regjeringen vil derfor vurdere om miljøhensyn bedre kan innarbeides i kjøpsrettslige regler.

Miljøvennlig produktdesign innebærer at det tas hensyn til miljøet allerede under produktutviklingen, dvs. tidlig i produktets livsløp. Produktdesign kan påvirke for eksempel materialvalg, mulighet for reparasjon og levetid. Dette er viktig faktorer for å oppnå avfallsreduksjon. Teknologisk institutt, Norsk designråd og GRIP senter har i samarbeid utarbeidet et forslag til et 5-årig program for profilering av miljødesign overfor små og mellomstore bedrifter. Regjeringen vil gi tilskudd til dette arbeidet.

Miljøfyrtårnskonseptet er et nyskapende miljøledelsessystem for små- og mellomstore bedrifter, som faller utenfor EMAS og ISO-ordningene. Konseptet er utviklet av Kristiansand kommune, og går ut på at bedrifter som tilfredsstiller noen spesifiserte bransjekrav får tildelt et miljøfyrtårndiplom av kommunen. En slik ordning kan være viktig for å få de mange små og mellomstore bedriftene til å iverksette fornuftige miljøtiltak. Samtidig legges det til rette for en dialog mellom kommunen og næringslivet som er ønskelig i arbeidet med lokal Agenda 21. Blant annet er avfallsreduksjon og enøk-tiltak sentrale elementer i ordningen. Regjeringen vil gi støtte til spredning og videreutvikling av ordningen slik at den kan bli landsdekkende.

Miljøhensyn i arbeid med produktstandarder er viktig fordi dette i stor grad påvirker miljøegenskapene til et produktet, bl.a. mulighet for reparasjon, kvalitet, levetid, materialvalg. Det foregår et omfattende produktstandardiseringsarbeid i EU/CEN-sammenheng og nasjonalt. Regjeringen vil oppfordre næringslivet til å ta miljøhensyn ved utforming av produktstandarder. Samtidig vil det bli vurdert hvordan myndighetene kan bidra til å påvirke produktstandardene i en mer miljøvennlig retning, bl.a. gjennom nordisk samarbeid.

7.5 Virkemidler for å fremme effektiv gjenvinning

Regjeringen vil:

• øke utnyttelsen av energipotensialet i avfall og redusere forurensende utslipp fra forbren­nings­prosessen ved å:

  • bedre avsetningsmulighetene for avfallsbasert energi,

  • bidra til å øke kunnskap om utslipp fra forbrenning av utsorterte avfallsfraksjoner,

  • skjerpe kravene til forbrenningsanleggene,

• øke gjenvinningen av bygg- og anleggsavfall og redusere problemene med ulovlig dumping av denne avfallstypen ved å:

  • gi tilskudd til ØkoBygg-programmet,

  • gi kommunene myndighet til å kreve nødvendige opplysninger om avfallsmengder og disponeringsform fra tiltakshaver i byggesaker,

• øke gjenvinningen av våtorganisk avfall ved å etablere et prosjekt som skal arbeide for bedre anvendelsesmuligheter for avfallet.

7.5.1 Gjenvinning og samfunnsøkonomi

Sluttbehandling av avfall gir en rekke ulike miljøproblemer og derved kostnader for samfunnet. Økt gjenvinning av avfall vil som regel bidra til å redusere disse miljøproblemene. Samtidig legger gjenvinning beslag på samfunnets ressurser på lik linje med annen virksomhet. For å oppnå de beste løsningene, skal samfunnsøkonomiske vurderinger som veier fordeler og ulemper mot hverandre, ligge til grunn ved vurderinger av riktig omfang av gjenvinningen.

Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten ved gjenvinning vil avhenge av hvor mye som gjenvinnes. Generelt vil den samfunnsøkonomiske lønnsomheten stige inntil et visst gjenvinningsnivå, for så å avta. Årsaken til dette er at økonomien i gjenvinningsordningene nyter godt av stordriftsfordeler, mens svært høye gjenvinningsnivå kan bringe med seg økte kostnader ved å samle inn de siste delene av avfallet, eller fordi deler av avfallet ikke er så godt egnet til gjenvinning. Riktig nivå for gjenvinning vil være ulikt for de forskjellige avfallstypene fordi bedriftsøkonomiske kostnader og miljøkostnader varierer.

Når de ønskede gjenvinningsnivåene skal fastsettes er det en rekke forhold som må tas hensyn til i de samfunnsøkonomiske beregningene. Det er viktig at vurderingene er tilstrekkelig langsiktige. Bakgrunnen for dette er at gjenvunnet materiale i mange tilfeller konkurrerer med nye råvarer, og derfor er utsatt for betydelige svingninger i de prisene som oppnås i råvaremarkedene. Den samfunnsøkonomiske lønnsomheten vil derfor også variere. Dette medfører at gjenvinningsløsninger som på kort sikt har dårlig lønnsomhet ved lave priser, likevel kan være riktige for samfunnet ved at den langsiktige lønnsomheten kan være god.

Langsiktighet i betraktningene er også viktig fordi det vil ta tid å oppnå full utnyttelse av mulighetene for lønnsomhet i gjenvinningsordningene. Mange gjenvinningsordninger bruker ofte ny teknologi. Produktene fra gjenvinningsbedriftene konkurrerer ofte med næringer som benytter godt utprøvd teknologi som er utviklet gjennom en lang industriell periode. Nye rammebetingelser som tar hensyn til miljøkostnadene gir en samfunnsøkonomisk gevinst ved omstilling i teknologi og nye løsninger. Det vil ta noe tid før gjenvinningsordningene finner den beste utformingen slik at samfunnet kan høste disse fordelene.

For å oppnå god samfunnsøkonomi i gjenvinningsordningene er det viktig med forutsigbarhet for aktørene ved rammebetingelsene som legges av myndighetene. Dette er nødvendig for at aktørene skal gå inn med tilstrekkelig innsats, slik at teknologi utvikles og gjenvinningen bringes opp på nivåer som utløser stordriftsfordeler.

Mange typer gjenvunnet materiale er utradisjonelle råvarer for produsentene. Det vil trolig lages stadig flere konkurransedyktige produkter som bidrar positivt i samfunnsøkonomien. Allerede i dag er det utviklet en rekke slike produkter. Eksempler på slike er presentert i figur 7.2.

I de samfunnsøkonomiske vurderingene knyttet til gjenvinning er det viktig at konsekvensene av økt gjenvinning i størst mulig utstrekning er belyst. Gjenvinning styrer ikke bare avfall vekk fra sluttbehandling, men reduserer også uttak og bruk av ny råvare. Nytte og kostnader ved dette skal trekkes inn i analysene på lik linje med nytte og kostnader ved økt gjenvinning og redusert sluttbehandling.

Energi- og miljøkomitéen i Stortinget påpekte under behandlingen av St.meld. nr. 58 (1996–97) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling, jf. Innst. S. nr 150 (1997–98), at det er ulik praktisering av kildesortering fra kommune til kommune. Komiteen reiste spørsmål om råstoff fra kildesortering i større grad skal tas hånd om av regional gjenvinningsindustri ut fra en vurdering av at dagens retursystemer øker transportmengden og derved forurensning og energibruk. Spørsmålet om transport i forbindelse med gjenvinning har også vært reist gjentatte ganger i samfunnsdebatten. Miljøvern­departementet har derfor fått utført en faglig vurdering av endringer i samlet transportarbeid som følge av kildesortering. Transport av innsamlet materiale fra husholdningene til gjenvinning sammenlignes med transport av ny råvare.

Transportarbeidet for gjenvunnet materiale fra husholdningene utgjør i størrelsesorden 1   % av det samlede transportarbeidet av varer i tonn pr. km i Norge. Regnet i mengder utgjør gjenvunnet materiale fra husholdningene under 0,2   % av den totale varemengde som transporteres med lastebil i Norge. Erfaringene fra mange kommuner viser at økt kildesortering ikke medfører økt transport fra innsamlingen, blant annet på grunn av reduserte og fleksible hentefrekvenser hos husholdningene. Gjenvinning reduserer den totale transporten for enkelte avfallstyper. Særlig gjelder dette for papir hvor den gjennomsnittlige transporten av ny råvare til treforedling er betydelig større enn for returråvare. Tilsvarende gjelder også for aluminium. For plast er resultatene mer usikre og avhenger blant annet av lokaliseringen av plastbedrifter i forhold til gjenvinningsanleggene. For glass er trolig transporten ved gjenvinning omtrent den samme som for bruk av ny råvare, men det er for tiden under planlegging mer regional anvendelse av gjenvunnet glass. Selv om gjenvinning ikke nødvendigvis fører til økt transport, kan det likevel være ønskelig med mer regional utnytting av avfallet, slik det nå er under oppbygging for bl.a. våtorganisk avfall.

Kildesortering i husholdningene krever at folk sorterer og utfører de tiltak som er nødvendige for å holde materialene skilt fra hverandre. I den grad dette krever tid og er til ulempe, skal dette også tas med i de samfunnsøkonomiske beregningene. Miljøverndepartementet har fått foretatt undersøkelser som kan bidra til å belyse husholdningenes oppfatning av kildesortering og bruk av ulike sorteringsordninger. Undersøkelsen anslår at 83   % av husholdningene synes sorteringsordningene fungerer svært godt eller ganske godt. Litt over halvparten, 54   %, kunne tenke seg å sortere ut flere typer avfall hvis avfallet ble hentet, mens det tilsvarende anslaget ved bringeordning er 43   %. Befolkningen er altså stort sett fornøyd, og en stor del av husstandene er villige til å øke innsatsen. Dette underbygges også av at husholdningenes innsats faktisk har økt fram til nå, også for de ordningene som har vært basert på frivillighet.

Det er en rekke forhold som påvirker hva som er riktig ambisjonsnivå for gjenvinning på lengre sikt. Verdsetting av miljøkostnader, priser for avfallsbasert- og ny råvare og utvikling av teknologi er forhold som over tid endrer hva som er riktig gjenvinningsgrad for ulike avfallstyper. Økt kunnskap og bedret statistikk kan også medføre behov for justeringer. Ved vurdering av det samfunnsøkonomiske grunnlaget for gjenvinningen, må stabilitet og langsiktighet i betraktningene veies opp mot mer varige endringer som tilsier justering i ambisjonsnivået.

7.5.2 Økt bruk av avfallsbasert energi

Store mengder avfall er teknisk eller samfunnsøkonomisk lite egnet til materialgjenvinning. Deler av dette avfallet er organisk avfall som trevirke, bark, flis, og deler av papir/papp-, plast- og tekstilavfallet. Deponering av organisk materiale medfører negative miljøvirkninger i form av bl.a. utslipp av klimagassen metan, jf. kap. 1.1 i vedlegg 3. Det er derfor ønskelig at dette avfallet ikke havner på deponi. Samtidig kan organisk avfall ha energipotensial. Energi fra avfall kan utnyttes til en rekke formål avhengig av egenskaper ved avfallet og foredlingsgrad. Utsortering av avfallstyper med høyt energiinnhold, videreforedling av avfall til pellets, briketter og gass kan bidra til å øke anvendeligheten til ulike energiformål og energiutbyttet av avfallet. Gass kan bl.a. benyttes til transportformål, jf. boks 7.3, pellets og briketter fra rent treavfall til oppvarming av bolighus, mens ubehandlet avfall er best egnet til produksjon av prosessvarme, fjern- og nærvarme og elektrisitet. Energiutnyttelse av avfall kan erstatte bruk av andre energibærere og vil ofte føre til en reduksjon i bruken av fossile brensler. Dermed oppnås en dobbelt effekt på klimagassutslippene. Regjeringen vil derfor stimulere til økt energiutnyttelse av dette avfallet.

Avfallsbasert energi inngår i Regjeringens satsning på fornybare energikilder/bioenergi. Teknisk sett er potensialet for økt energiutnyttelse av avfall anslått å være ca. 3,5 TWh/år. Dette utgjør ca. 20   % av det som regnes som samlet bioenergipotensial i Norge. Det er knyttet betydelig usikkerhet til disse tallene. Tallet må betraktes som et potensial, og det er ikke gitt at en realisering av hele potensialet vil være samfunnsøkonomisk lønnsomt.

Det er flere typer forbrenningsanlegg som kan energiutnytte avfall. Disse anleggene varierer når det gjelder rense- og forbrenningsteknologi. Avfallsforbrenningsanleggene er konstruert for å forbrenne alle typer avfall, med unntak av spesialavfall, og har avansert renseutrustning og forbrenningsteknologi. Rene energianlegg er konstruert for å produsere energi fra et eller flere typer brensler, f.eks. biobrensel eller olje, og vil normalt ha enklere renseutrustning og forbrenningsteknologi enn avfallsforbrenningsanleggene. Blant de ulike anleggene er det først og fremst avfallsforbrenningsanleggene som er egnet til energiutnyttelse av blandet avfall.

Energianleggene kan være egnet til forbrenning av enkelte typer sortert avfall og vil kunne energiutnytte de reneste avfallstypene som brensler.

For å oppnå effektiv og økonomisk forsvarlig utnyttelse av avfall til energiformål er det avgjørende at avsetningsmulighetene er tilstede på energisiden. Avfallsbasert energi vil ofte være best egnet til produksjon av varme. En forutsetning for å utnytte mer avfallsbasert energi til oppvarming er en styrking av det økonomiske grunnlaget for slik energi og utbygging av fjern- og nærvarmenett og systemer for vannbåren varme i bygg.

Regjeringen har nylig lagt fram St.meld. nr. 29 (1998–99) Om energipolitikken, hvor det legges opp til en omlegging av energibruk og -forsyning. Målene med omleggingen er å begrense forbruket vesentlig i forhold til om utviklingen overlates til seg selv, og å øke bruken av nye fornybare energikilder og vannbåren varme. For å stimulere til å utvikle fornybare energikilder er det lagt opp til et omfattende utviklingsprogram, «energipakken», herunder en opptrapping av elavgiften kombinert med tilskudd til investeringer i anlegg og infrastruktur innenfor en ramme på inntil 5 milliarder kroner over en tiårsperiode. Flere av disse tiltakene vil også bidra til å bedre avsetningsmulighetene for avfallsbasert energi. Videre vil også strenge krav til deponier, sluttbehandlingsavgiften på avfall og økte priser på alternative energibærere bidra til at markedskreftene vil styre betydelige deler av det brennbare avfallet over til energiutnyttelse.

Avfallsbasert energi er en lokal ressurs der foredling, distribusjon og bruk ofte skjer innenfor et begrenset område. Det er derfor viktig å bygge opp lokale, velfungerende markeder. Kommunene kan som planmyndighet, med ansvar for arealplanlegging, legge forholdene til rette for økt bruk av avfallsbasert energi. NVE har under utarbeidelse en veileder i kommunal energiforvaltning. Formålet med veilederen, som omfatter viktige regler og faktagrunnlag på området og som angir viktige planleggingsområder, er å gi kommunene et nyttig redskap i arbeidet med energiforvaltning i kommunal regi. Under utforming av klima- og energistrategier i lokal Agenda 21-arbeidet, bør strategier for å fremme avfallsbasert energi inngå. Det kan i mange tilfeller være hensiktsmessig at kommuner, renholdsverk, energiverk og næringsliv samarbeider om prosjekter for utnyttelse av avfallsbasert energi og vannbåren varme. For et eksempel på en samarbeidsløsning, se boks 7.4. Elverk med områdekonsesjon kan pålegges å utarbeide plan for en helhetlig energiforsyning i konsesjonsområdet. Et nært samarbeid med elverkene er nyttig for å avdekke muligheter for økt bruk av avfall til energi innen et område.

Kommunene har ansvar for behandling av forbruksavfall og velger behandlingsløsning for dette avfallet. Flere kommuner vurderer å investere i avfallsforbrenningsanlegg for blandet kommunalt avfall. Regjeringen ser det som viktig at bygging av avfallsforbrenningsanlegg ikke fører til at anleggene blir avhengige av avfallsmengder som undergraver materialgjenvinning og avfallsreduksjon. For kommuner som velger å investere i anlegg for avfallsforbrenning blir det derfor viktig å gi anlegget en riktig dimensjonering i forhold til reduksjons- og materialgjenvinningspotensialet for avfall. Fleksible løsninger bør etterstrebes. Ny avfallsforbrenningsteknologi, som nå er under utprøving, kan muliggjøre løsninger med mindre anlegg og lavere investeringskostnader enn tradisjonelle avfallsforbrenningsanlegg. Slike mindre anlegg kan avlaste både lokale deponi og avfallsforbrenningsanlegg. Nye anlegg bør bygges med tanke på høy grad av energiutnyttelse og lokaliseres i nærheten av avtakere av produsert varme.

Avfallsforbrenning med energiutnyttelse kan også gi negative miljøvirkninger i form av utslipp til luft av bl.a. forsurende komponenter, tungmetaller og andre miljøgifter, samt utslipp til vann fra røykgassrensing og deponier av slagg og aske, jf. vedlegg 3. Samtidig som det er ønskelig å øke energiutnyttelsen av avfall, er det viktig å fortsette arbeidet med å redusere de miljøskadelige utslippene fra anlegg som forbrenner avfall. Regjeringen vil derfor skjerpe kravene til forbrenningsanleggene, jf. kap. 7.6. Det er samtidig ønskelig at både næringsliv og kommuner i større grad tar i bruk avfallsbasert brensel til erstatning for fossilt brensel og elektrisitet i anlegg som er egnet for dette. For å kunne tilfredsstille strenge utslippskrav er det viktig å sikre at ulike avfallskvaliteter blir energiutnyttet i anlegg som er tilpasset de enkelte ­kvaliteter, og at avfallet er sortert og tilstrekkelig kvalitetssikret før forbrenning. Regjeringen vil stimulere til etablering av gode ordninger for kva­litets­sikring av avfallsbaserte brensler.

Det er viktig at rammevilkårene for avfallsforbrenning står i forhold til rammebetingelsene for forbrenning av andre energibærere, f.eks. olje og kull. Rent avfallstrevirke vil inngå i regelverk som regulerer fyringsanlegg. Det tas sikte på å utarbeide en egen forskrift for små og mellomstore fyringsanlegg, dvs. alle anlegg under 50 MW. En slik forskrift vil regulere anlegg som forbrenner olje, kull og rent trevirke, herunder også fastsette kriterier for hva som ansees som rent avfallstrevirke.

Energiutnyttelse av avfallsbaserte brensler utover rent avfallstrevirke er relativt lite utbygd, særlig i energianlegg. Situasjonen på dette området er preget av manglende kunnskap og erfaring, bl.a. med hensyn til hvilke utslipp som oppstår ved ulike kombinasjoner av brensler i ulike anleggstyper. Det er allerede i gang prosjekter som skal gi økt kunnskap om dette, jf. boks 7.5. Regjeringen vil bidra til å øke kunnskapen og erfaringsgrunnlaget på området. Dette vil skape en mer forutsigbar situasjon og dermed stimulere til økt energiutnyttelse av kvalitetssikrede utsorterte avfallsbaserte brensler.

Forbrenning av avfall kan både anses som sluttbehandling og gjenvinning i form av energiutnyttelse . I hvilken grad forbrenning av avfall regnes som sluttbehandling eller gjenvinning har flere praktiske konsekvenser, f.eks. for sluttbehandlingsavgiften, for vurdering av oppfyllelse av krav til gjennomføring av produsentansvarsordninger og for utformingen av målsettinger og statistikk. Det vil bli vurdert om det bør fastsettes nærmere kriterier for å avklare når avfall skal anses som energiutnyttet, f.eks. basert på energiinnholdet i avfallet. En tilsvarende diskusjon om grensedragning mellom energiutnyttelse og sluttbehandling pågår i EU.

For omtale av økt energiutnyttelse av metangass fra deponier vises til kap. 7.4.2 og 7.6.

7.5.3 Innsats for å fremme mer miljøvennlig håndtering av bygg- og anleggsavfall

Bygg- og anleggsavfall utgjør i mengde en av de største avfallsstrømmene. Det består av en rekke ulike avfallstyper og medfører betydelige miljøproblemer, jf. vedlegg 3.

I dag går en relativt liten andel av bygg- og anleggsavfallet til ombruk, materialgjenvinning eller energiutnyttelse. Det er et stort potensial for å øke denne mengden og dermed redusere mengden bygg- og anleggsavfall til deponi. Sluttbehandlingsavgiften for avfall er et viktig virkemiddel for at økt ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse av bygg- og anleggsavfallet skal bli mer lønnsomt.

Gode og fornuftige gjenvinningsordninger forutsetter økt kompetanse om miljøproblemene forårsaket av bygg- og anleggsavfall, økt kompetanse om mulige løsninger, og initiativ og vilje til endring i byggebransjen. I løpet av det siste året har flere initiativer vist at bransjen selv ønsker å ta ansvar for de negative miljøbelastningene som avfallet medfører. Samtidig ser bransjen mulighetene til å utnytte den ressursen som avfallet representerer. Byggebransjen har bl.a. tatt initiativ til å etablere et femårig bransjeutviklingsprogram, ØkoBygg-programmet, som skal bidra til økt miljøeffektivitet, jf. kap. 1.4.3. Programstyret har bl.a. satt som mål at ØkoBygg innenfor programperioden skal bidra til økt anvendelse av restprodukter og redusere mengden avfall til deponi med 70   %. Byggenæringens Landsforening og Tekniske Entreprenørers Landsforening har, bl.a. med støtte fra ØkoBygg, satt i gang et arbeid med å lage en nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfallet, jf. boks 7.6. Regjeringen ser svært positivt på dette initiativet og vil støtte bygg- og anleggsbransjens arbeid med å fremme avfallsreduksjon og utvikle markeder for ombruk, materialgjenvinning og energiutnyttelse av bygg- og anleggsavfallet, bl.a. gjennom tilskudd til ØkoBygg-programmet.

På bakgrunn av erfaringene med bransjens eget arbeid med å redusere miljøbelastningene fra bygg- og anleggsavfallet, vil Regjeringen vurdere om det er hensiktsmessig å etablere produsent­ansvar for enkelte av byggevareproduktene, jf. kap. 7.8.1 om økt ansvar og handlefrihet for næringslivet.

Flere kommuner har problemer med at betydelige mengder bygg- og anleggsavfall blir deponert ulovlig utenfor godkjente deponier. Ulovlig deponering medfører ukontrollerte utslipp til jord, luft og vann, samtidig som forurenser ikke betaler sluttbehandlingsavgift og renovasjonsgebyr for avfallet. Utstrakt grad av ulovlig deponering av bygg- og anleggsavfall kan derfor også være et hinder for at samfunnsøkonomisk lønnsomme gjenvinningsordninger blir etablert.

I de kommuner hvor ulovlig deponering er et problem, har forurensningslovens alminnelige forbudsregler og muligheten til å håndheve disse, vist seg å ikke være tilstrekkelige. Enkelte av disse kommunene, for eksempel Oslo, har fått delegert myndighet til å gi lokale, utfyllende bestemmelser om håndtering av bygg- og anleggsavfall. Dette innebærer at kommunene kan forebygge ulovlig deponering og øke gjenvinningen av dette avfallet, bl.a. ved å kreve opplysninger om avfallsmengder og disponeringsform fra tiltakshaver. Erfaringer fra disse kommunene er i hovedsak positive, jf. boks 7.7 om ordningen i Oslo kommune.

Ifølge undersøkelser utført på oppdrag av Miljøverndepartementet er ulovlig deponering av bygg- og anleggsavfall først og fremst et problem i byer og tettbygde strøk. Innføringen av sluttbehandlingsavgiften fra 1. januar 1999 kan øke faren for ulovlig deponering også i andre områder. Det har vært vurdert om det vil være hensiktsmessig å fastsette landsdekkende regelverk, forankret i plan- og bygningsloven, som pålegger tiltakshaver informasjonsplikt og gir kommunene kontrollmyndighet over avfallet i byggesaker. Før det tas stilling til dette er det behov for å høste mer erfaring med virkningen av sluttbehandlingsavgiften og byggenæringens eget arbeid med handlingsplan for bygg- og anleggsavfallet Regjeringen vil derfor i første omgang delegere myndighet etter forurensningsloven til kommunene slik at de kan kreve nødvendige opplysninger fra tiltakshaver i byggesaker om avfallsmengder og disponeringsform. Det vil være opp til kommunene om de vil benytte denne myndigheten. Erfaringene fra dette vil være viktig når Regjeringen ved neste revisjon av plan- og bygningsloven vil vurdere om det skal innføres en obligatorisk ordning for alle tiltakshavere.

7.5.4 Virkemidler for å fremme effektiv gjenvinning av våtorganisk avfall

Våtorganisk avfall, dvs. avfall fra næringsmiddelindustri og matavfall fra storhusholdninger og privathusholdninger, er en av de mest forurensende avfallstypene som inngår i det ordinære avfallssystemet. Deponering av dette avfallet forårsaker utslipp av klimagassen metan til luft og næringssalter og organiske stoffer til vann. Basert på samfunnsøkonomiske vurderinger av nytte og kostnader av å sortere ut våtorganisk avfall er det innført strenge restriksjoner mot deponering av dette avfallet, og slik deponering vil i hovedsak ikke være tillatt etter 2000, jf. vedlegg 3. Samtidig inneholder dette avfallet viktige næringsstoffer som det er ønskelig å få utnyttet enda bedre enn i dag. Det er et stort potensial for å øke gjenvinning av våtorganisk avfall både til fôr, gjødsel og jordforbedringsmiddel og la det inngå i et naturlig kretsløp.

For å benytte dette avfallet som innsatsvare i landbruket er det en forutsetning at produktene har en slik kvalitet at de er med på å legge til rette for kvalitetsproduksjon av mat, både på kort og lang sikt. I regelverket er det ulike krav til produkter som skal gå inn i matproduksjon og til produkter som skal kunne nyttes på grøntarealer, veiskråninger etc. Det er nødvendig at de avfallsbaserte produktene fyller de krav som stilles, avhengig av bruksområde.

For å legge forholdene bedre til rette for utnyttelse av det våtorganiske avfallet kreves en utvikling av markedet for avsetning av avfallsbasert fôr og kompostprodukter. Det er også nødvendig med produktutvikling slik at det kan leveres produkter med dokumenterbar virkning, god nytteverdi (høy andel nyttbare næringsstoffer, lavt miljøgiftinnhold, god struktur og lite lukt) og høy tillit. Kompetanseoppbygging hos produsenter må til for å få produkter med ønsket kvalitet. Et annet viktig punkt er holdningsendringer hos involverte parter. Det er i dag en viss skepsis til bruk av avfallsbaserte produkter. Oppbygging av tillit og trygghet til produktene er viktig og nødvendig for å øke bruken.

Det er viktig at det settes i gang et arbeid for å bedre avsetningen og utvikle bruksmåter for våtorganisk avfall. Formålet med arbeidet er å sammenstille eksisterende kunnskap, avdekke kunnskapshull, initiere forskning og utredningsoppgaver, formidle informasjon og bidra til en bedre dialog mellom produsent og mottaker. Regjeringen vil etablere et prosjekt for å løse disse utfordringene. Prosjektet vil bli utformet i nært samarbeid med aktørene innenfor avfalls- og jordbrukssektoren.

Forbrenning av våtorganisk avfall medfører utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, støv og forsurende komponenter. Undersøkelser viser at det ikke er vesentlige forskjeller mellom utslipp til luft ved forbrenning av blandet avfall og forbrenning av avfall hvor det våtorganiske er sortert ut. Våtorganisk avfall har meget lav eller ingen brennverdi. Derfor er det primært ønskelig å utnytte ressursene i dette avfallet ved å føre det tilbake i naturens kretsløp som gjødsel og jordforbedringsmiddel.

Forbrenning kan likevel være en aktuell løsning i enkelte områder, der dette ut fra en samlet vurdering av økonomiske, miljømessige og ressursmessige forhold framstår som en bedre løsning enn gjenvinning. Dette kan være tilfelle der behandlings- og miljøkostnadene knyttet til kompostering er høyere enn behandlings- og miljøkostnadene forbundet med forbrenning, og der man av forskjellige grunner ikke klarer å utnytte ressursene i komposten på en positiv måte.

Avgiften på sluttbehandling av avfall vil bidra til at miljøkostnadene ved forbrenning i større grad blir tatt hensyn til, slik at forbrenning blir riktigere priset. Imidlertid tar ikke differensieringen av avgiften etter energiutnyttelse ved anleggene hensyn til at det våtorganiske avfallet ikke bidrar bidrar med et nevneverdig energiinnhold. Dette medfører en feilprising som vil bli vurdert nærmere ved en evaluering av avgiften, jf. kap. 7.4.2, og også omtalen av behovet for klargjøring av grensen mellom energiutnyttelse og sluttbehandling, jf. kap. 7.5.2.

7.6 Virkemidler for bedret sluttbehandling og redusert ulovlig avfallshåndtering

Regjeringen vil:

• ytterligere skjerpe kravene til og kontrollen med utslipp fra deponering og forbrenning av avfall,

• delegere myndighet til å regulere ulovlig avfallsforbrenning til kommunene og oppfordre kommunene til å prioritere tilsyn og kontroll med ulovlig avfallshåndtering.

Konsesjonskravene til deponier og avfallsforbrenningsanlegg har blitt betydelig skjerpet de senere år, noe som har medført reduserte utslipp. Det er fortsatt behov for ytterligere å skjerpe disse kravene i tråd med utviklingen i EU. For deponering og forbrenning av avfall foreligger det henholdsvis nylig vedtatte og forslag til nye regler fra EU. Norge støtter etablering av slike regelverk. EUs nylig vedtatte direktiv om deponering av avfall stiller bl.a. krav til teknisk utforming og drift av anleggene, krav om forbehandling av avfallet og grenser for mengden biologisk nedbrytbart avfall som kan deponeres.

Det er betydelig potensial for å øke uttakseffektiviteten og energiutnyttelsen av metangass som dannes på fyllplassene. Det vil bli vurdert om dette mest hensiktsmessig bør gjøres gjennom krav i tillatelsen til anleggene eller gjennom en differensiering av sluttbehandlingsavgiften, jf. kap. 7.4.2.

For forbrenning av avfall innebærer EUs forslag til direktiv at det stilles strenge utslippskrav til luft og vann, krav til utslippsmålinger og til operativ drift av anleggene. I tillegg er det fastsatt separate utslippskrav til samforbrenning av avfall og brensler i anlegg for produksjon av energi eller produkter. Rent avfallsbasert biobrensel omfattes ikke av direktivet.

Direktivene vil føre til reduserte utslipp og felles standard for behandling av avfall i hele EØS-området, noe som vil redusere faren for eksport/import av avfall motivert av et ønske om billigere behandling, med lavere miljømessig standard.

Usikkerhet i målingene av utslipp fra sluttbehandlingsanleggene gjør at Regjeringen vil vurdere behovet for bedre målinger og gjennomføre en styrket kontroll med avfallshåndteringen og utslipp fra denne.

Både deponering og forbrenning av avfall skal skje i kontrollerte former og etter særskilt tillatelse fra myndighetene . Forsøpling og ukontrollert avfallsforbrenning er forbudt. Likevel foregår det ulovlig avfallshåndtering i et visst omfang; ved brenning i bakgårder og deponering i grøftekanter og skogområder.

Ulovlig deponering kan være svært skjemmende og føre til forurensning, mens ulovlig avfallsforbrenning fører til lokal luftforurensing og kan gi helseproblemer. Selv om dette har avtatt i omfang de senere årene, gir skjerpete krav sammen med sluttbehandlingsavgiften risiko for at problemet kan tilta.

Det er derfor viktig at kommunene utnytter den myndighet de har til å håndheve forbudet mot ulovlig forsøpling. For å styrke kommunenes rolle i arbeidet mot ulovlig avfallshåndtering er det viktig at også ulovlig avfallsforbrenning kan reguleres nærmere av lokale myndigheter. Regjeringen vil derfor delegere myndighet til kommunene til å regulere og iverksette tiltak mot ulovlig avfallsforbrenning, og utarbeide veiledere og retningslinjer for det kommunale arbeidet på dette området.

Kommunenes myndighet til å føre tilsyn med avfallshåndtering og håndheve forsøplingsforbudet gjelder i dag kun etter at overtredelsen har inntrådt. Det bør vurderes om kommunene i tillegg bør gis mulighet til å føre slikt tilsyn uavhengig av slike overtredelser, f.eks. ved å kunne kreve dokumentasjon for at de ulike aktører har tilstrekkelige ordninger for sitt avfall. Regjeringen vil vurdere hensiktsmessigheten og behovet for å gi de lokale myndigheter en slik mulighet, eventuelt ved en senere delegering eller lovendring.

7.7 Virkemidler på spesialavfallsfeltet

Regjeringen vil:

• løpende vurdere behovet for å klassifisere nye avfallstyper som spesialavfall,

• redusere mengden spesialavfall på avveie ved å:

  • sørge for at kommunene har et tilstrekkelig tilbud for mottak,

  • vurdere særskilte tiltak for enkelte spesialavfallstyper, bl.a. nikkelkadmiumbatterier og spesialavfallsemballasje,

  • øke innsamlingen av spillolje, gjennom bl.a. omlegging av refusjonsordningen,

  • opprettholde tilstrekkelig nasjonal kapasitet for en miljømessig forsvarlig behandling av spesialavfall gjennom konsesjonspraksis og Norsk avfallshandtering AS sitt ansvar for å sikre dette.

Hvor mye spesialavfall som oppstår påvirkes av de generelle drivkreftene på avfallsfeltet, jf. kap. 7.1.2. I tillegg påvirkes spesialavfallsgenereringen av utviklingen i bruken av de stoffene som gjør at avfall klassifiseres som spesialavfall, dvs. bruken av helse- og miljøfarlige kjemikalier, jf. kap. 6.

Kjemikaliepolitikken har som mål å redusere vesentlig utslippene av miljøgiftene på prioritetslisten og å kontinuerlig redusere utslipp og bruk av kjemikalier som utgjør en alvorlig trussel mot helse og miljø. Målet er å stanse utslippene innen en generasjon, jf. kap. 6. Etter hvert vil disse tiltakene føre til at mengden farlige kjemikalier i produkter reduseres. Samtidig vet vi at bruken av kjemiske stoffer har økt i løpet av de siste årene, både i mengde og i antall. Dette gjør at nye produktgrupper kan dukke opp som spesialavfall. Regjeringen ser det som en prioritert oppgave å sikre at avfall med skadelige egenskaper klassifiseres som spe­sialavfall, slik at det sikres særskilt behandling.

For å sikre at praktisk talt alt spesialavfall sikres miljømessig forsvarlig behandling og ikke kommer på avveie, er det behov for en lang rekke tiltak.

Mengden spesialavfall med ukjent disponering er antatt å være omkring 30 000   tonn årlig. Det er knyttet stor usikkerhet til dette tallet, pga. mangelfullt statistikkgrunnlag. Deler av denne mengden antas å bli tatt hånd om forsvarlig, men uten at dette går inn i rapporteringen. Andre deler er på avveie og kan føre til alvorlig forurensning ved at det blandes med annet avfall, helles i avløp eller grøftekanter eller får annen ulovlig disponering. Hoveddelen av spesialavfallet på avveie antas å stamme fra husholdninger og virksomheter som genererer mindre mengder spesialavfall. Spesialavfall på avveie fra husholdninger er anslått til ca. 10 000   tonn pr. år, i hovedsak maling, lim, lakk, løsemidler og spillolje.

Kommunene har siden 1996 hatt plikt til å ha tilstrekkelige mottaksordninger for spesialavfall fra husholdninger og bedrifter med mindre mengder spesialavfall. Det er i dag varierende hvor gode disse mottaksordningene er. Det er laget en veileder til kommunene om hvordan det kvalitative kravet til «tilstrekkelig tilbud» bør oppfylles. Det er viktig at kommunene oppfyller dette kravet. Dersom den videre erfaringen viser at kommunene ikke etablerer tilfredsstillende ordninger, vil Regjeringen vurdere å regulere dette ved å innføre minimumskrav til innsamlingen av spesialavfall i kommunene.

Videre er det viktig å rette tiltak mot særskilte spesialavfallstyper og kilder der innsamlingen ikke er tilstrekkelig. For å øke innsamlingen av spillolje vil Regjeringen utvide refusjonsordningen slik at det gis refusjon med lik sats for all spillolje som samles inn uavhengig av om den stammer fra avgiftspliktig eller avgiftsfri smøreolje. Det er unntak for spillolje fra skip i internasjonal sjøfart. Regjeringen tar også sikte på å fastsette egne regler for innsamling og behandling av nikkelkadmiumbatterier og vil vurdere tiltak overfor spesialavfallsemballasje. Videre vil behovet for særskilte tiltak overfor andre spesialavfallstyper bli vurdert.

I tillegg vil kontroll og tilsyn med virksomhetenes plikt til å levere spesialavfall være en prioritert oppgave i arbeidet med å redusere mengden spesialavfall på avveie.

Målet om å ha tilstrekkelig behandlingskapasitet for spesialavfall ble første gang fastsatt i forbindelse med St.meld. nr. 46 (1988–99). Arbeidet for å nå dette målet har vært krevende. For deler av spesialavfallet har det i lang tid vært stabil og tilstrekkelig behandlingskapasitet og en rekke bedrifter har tillatelse til behandling. For de vanskeligste delene av spesialavfallet har det ikke vært mulig å få til tilstrekkelig behandlingskapasitet i privat regi grunnet lav lønnsomhet og betydelig økonomisk risiko. Staten og en rekke av de større industribedriftene gikk derfor sammen og opprettet i 1991 selskapet Norsk avfallshandtering AS (NOAH), jf. St.prp. nr. 103 (1990–91). NOAH ble opprettet for å være et nasjonalt instrument for sikre at landet skulle ha tilstrekkelig og miljømessig forsvarlig behandlingsløsninger for praktisk talt alt spesialavfall.

Målsettingen om tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet for praktisk talt alt spesialavfall, er i stor grad nådd i dag med etableringen av NOAHs anlegg for behandling organisk spesialavfall i Brevik. Imidlertid innebærer dette målet en form for beredskapsmål som betyr at eventuelle økende behov i framtiden skal dekkes opp gjennom økende nasjonal behandlingskapasitet. Dette vil det bli tilrettelagt for gjennom stabile rammebetingelser på feltet, bl.a. gjennom klassifisering av hva som er spesialavfall og tiltak for å sikre innsamling av spesialavfall. Departementet mener det er riktig å føre en konsesjonspraksis som innebærer at konkurransen i markedet for spesialavfall styrkes ved å slippe til flere aktører. Samtidig er det viktig å sikre at det til enhver tid er et forsvarlig og hensiktsmessig system for behandling av spesialavfall totalt sett. NOAH vil derfor fortsatt ha en viktig funksjon i spesialavfallssystemet, med ansvar for og plikt til å ta imot og sørge for behandlingsløsninger for alle typer spesialavfall. Under oppbyggingen av selskapet har den statlige eierandelen vært dominerende og ansvaret for forvaltning av statens eierinteresser har ligget hos Miljøverndepartementet, som ansvarlig for miljøvernpolitikken. Etterhvert som NOAH har gjennomført de nødvendige investeringer og kommet inn i en periode med normal drift, tar Regjeringen sikte på å redusere den statlige eierandelen i selskapet ved å få inn langsiktige, strategiske eiere med kompetanse innen spesialavfall og samtidig overføre den statlige aksjeposten i NOAH fra Miljøverndepartementet til Nærings- og handelsdepartementet. Staten har et særlig samfunnsansvar for at tilstrekkelige behandlingsløsninger eksisterer. Derfor mener Regjeringen det er riktig at staten inntil videre beholder en viss eierandel i selskapet.

De internasjonale forpliktelsene på dette området innebærer også et ansvar for å begrense eksporten av spesialavfall. I henhold til Baselkonvensjonen skal grensekryssende eksport av spesialavfall begrenses til et minimum, og kun tillates dersom landet selv ikke har behandlingskapasitet eller dersom avfallet er nødvendig i mottakerlandets gjenvinningsindustri. I samsvar med dette og tidligere praksis, vil Regjeringen legge opp til at spesialavfall kan eksporteres til gjenvinning. For avfall til destruksjon skal det legges til grunn at avfallet primært skal behandles i godkjente norske anlegg forutsatt, at dette medfører en miljømessig like god løsning som eventuelle eks­port­alter­na­tiver. For enkelte typer spesialavfall som krever særskilt behandling, som oppstår i små mengder eller for avfall som enkelte anlegg har særlige forutsetninger for å ta hånd om, vil eksport kunne være en aktuell løsning. Det samme vil gjelde ved vurdering av import av spesialavfall til Norge.

7.8 Endring i arbeidsformer og ansvarsforhold

Regjeringen vil:

• utvide næringslivets ansvar og handlefrihet for eget avfall gjennom en endring av forurensningslovens avfallsdefinisjoner og ved å vurdere videreutvikling av produsentansvaret,

• at klargjøring av sektorenes ansvar gjennom sektorvise miljøhandlingsplaner skal bidra til å forsterke og effektivisere gjennomføringen av avfallspolitikken,

• at prosjektet Grønn stat skal vise vei for hvordan staten gjennom egen drift kan bidra til avfallsreduksjon og økt etterspørsel etter gjenvunnet materiale,

• at lokal Agenda 21-prosesser i kommunene skal utløse tiltak for bedre avfallsløsninger ved å involvere innbyggere og lokalt næringsliv.

7.8.1 Økt ansvar og handlefrihet for næringslivet

Næringslivet har gjennom design og produksjon av produkter, herunder bruk av gjenvunnet materiale i ny produksjon, en nøkkelrolle i avfallspolitikken. Det er derfor ønskelig å utvide næringslivets ansvar og handlefrihet for håndtering av avfall som oppstår i virksomhetene. Videre ønsker Regjeringen å vurdere utvidet ansvar for særlige produkttyper når disse ender som avfall. Gjennom dette ønsker Regjeringen å utnytte den effektivitet og fleksibilitet som ligger i velfungerende avfallsmarkeder.

Regjeringen ser det som ønskelig at næringslivet i størst mulig grad har frihet til å velge hvordan eget avfall skal håndteres , under forutsetning av at de miljømessige kravene tilfredsstilles. Økt handlefrihet vil gi næringslivet større mulighet til å finne kostnadseffektive løsninger, slik at avfallshåndteringen legger minst mulig beslag på samfunnets ressurser. I dag er det en del næringsdrivende som er omfattet av tvungen kommunal renovasjonen. Ved å gi disse mulighet til å velge avfallsløsning og renovatør, settes i økende grad avfallshåndtering og kostnader på dagsorden. Dette gir en spore til ytterligere å redusere kostnader gjennom avfallsreduksjon og økt gjenvinning.

Miljøverndepartementet sendte i desember 1998 ut et høringsnotat med forslag om å gi alle næringsdrivende ansvar for eget avfall ved å endre forurensningslovens avfallsdefinisjoner. Forslaget innebærer at kommunene bare skal ha plikt til å ta seg av avfall fra husholdningene, mens alle næringsdrivende får ansvar for eget avfall. Kommunene mister dermed plikten og eneretten til å håndtere avfall fra den delen av næringslivet som i dag produserer forbruksavfall, men vil fremdeles kunne konkurrere på lik linje med andre om håndteringen av dette avfallet, jf. figur 7.3. Samtidig vil kommunene kunne ta fortjeneste for håndtering av alt næringsavfall. Etter dagens regelverk er det ikke anledning til det.

Forslaget vil innebære at kommunens plikt til å ha behandlingskapasitet for næringsavfall reduseres og i større grad overlates til markedet. Forurensningslovens generelle krav om lovlig avfallshåndtering gjør at næringslivet vil etterspørre slik behandlingskapasitet også i framtiden. Forslaget innebærer at en større del av den totale avfallsmengden unntas fra det kommunale ansvaret og blir gjenstand for tilbud og etterspørsel. Kommunene kan tilby sin behandlingskapasitet på dette markedet i konkurranse med andre. Det er derfor ikke grunn til å tro at endringen vil medføre kapasitetsproblemer.

Det har kommet inn en rekke høringsuttalelser, både positive og negative. Det er særlig kommunene som frykter at forslaget vil føre til dyrere renovasjon for husholdningene, og muligens også for næringsdrivende i distriktene. En del kommuner mener også at forslaget vil føre til lavere hygienisk standard, og økt behov for kontroll med avfall som ikke er omfattet av den kommunale renovasjonen. Næringslivet er jevnt over svært positive til forslaget.

Regjeringen vil fremme en lovproposisjon hvor behovet for fleksibilitet for næringslivet i størst mulig grad er forent med de innvendinger som har kommet fram i høringsrunden, jf. bl.a. omtale av kommunal tilsynsmyndighet i kap. 7.6. I proposisjonen vil det bl.a. bli tatt stilling til hvordan overgangsbestemmelser kan ivareta kommunenes behov for å foreta nødvendige tilpasninger i lokale forskrifter og i avtaler med private entreprenører. På grunn av forslagets vesentlige betydning for kommunale og private aktører, vil Regjeringen under arbeidet med proposisjonen ha en nær dialog med berørte parter. Detaljene i lovforslaget vil Regjeringen komme tilbake til i proposisjonen.

Produsentansvar for ulike avfallstyper vurderes. Som det framgår av kap. 7.3.2 kan det være behov for særskilte virkemidler overfor enkelte avfalls­typer dersom miljøkostnadene ikke er tilstrekkelig priset, kostnadsoverveltingen ikke fungerer tilfredsstillende, eller dersom etableringskostnadene hindrer igangsetting av gode løsninger. Møbler, tekstiler, plastbåter, tyngre kjøretøy og asfalt er eksempler på produkter hvor særskilte virkemidler kan vurderes.

Produsentansvaret bidrar til økt gjenvinning og er et viktig virkemiddel for å stimulere til avfallsreduksjon og redusert bruk av helse og miljøfarlige stoffer i produktene. Produsentansvaret legger til rette for at miljøhensyn tas hensyn til i bedriftenes daglige interne virksomhet og kommunikasjon med omverden. Dette stimulerer igjen til utvikling av ny miljøteknologi, og nye administrative og økonomiske strukturer i næringslivet. Forsikringsbransjen er i ferd med å utvikle produkter som skal dekke den enkelte produsents ansvar for gjenvinning av produkter. Regjeringen vil følge utviklingen og vurdere om, og eventuelt hvordan, miljøforsikringer i framtiden kan være med på å stimulere til avfallsminimering og kostnadseffektiv gjenvinning.

7.8.2 Statens ansvar

Miljøverndepartementet forvalter viktige virkemidler i avfallspolitikken. For å oppnå målsettingene på avfallsfeltet og for å få en effektiv og integrert avfallspolitikk, er det viktig at også andre departementers virkemidler tas aktivt i bruk. Sektormyndighetene skal ha oversikt over miljøvirkningene av virksomheten i sektoren og ha ansvar for å sette opp mål og iverksette tiltak innenfor eget ansvarsområde. Hvordan de enkelte sektorene bidrar til å oppfylle målene skal vises gjennom sektorvise miljøhandlingsplaner, jf. kap. 1.3.1.

I tillegg til statens ansvar for å utforme virkemidler i avfallspolitikken har staten også ansvar for at egen virksomhet utøves i tråd med gjeldende avfallspolitkk. Statlige virksomheter er viktige, både i kraft av sin størrelse og som signalgiver overfor andre virksomheter i samfunnet. Det er viktig at staten selv handler i tråd med det den oppmuntrer andre til. Regjeringen iverksatte derfor i 1998 prosjektet Grønn stat som har som formål å redusere miljøbelastningene fra driften av statlig virksomhet og gi grunnlag for å vurdere hvordan intergrering av miljøhensyn i staten best kan skje, jf. kap. 1.4.3. Reduserte avfallsmengder og økt kildesortering utgjør et av de prioriterte miljøområder som virksomhetene skal arbeide med. I handlingsplanene til de virksomhetene som deltar, er det særlig lagt vekt på etablering av en miljøbevisst innkjøpspraksis, tiltak for å redusere papirforbruk, økt gjenbruk av kontormateriell, maksimal utnytting av gjenvinnbart materiale og reduksjon av avfall til deponi.

7.8.3 Innsats for å øke det lokale engasjement – lokal Agenda 21

Avfallspolitikken gir stort rom for kommunene til å finne løsninger, både gjennom den myndighet de har på avfallsfeltet, og fordi kommunen selv genererer mye avfall.

En vellykket avfallspolitikk er avhengig av at kommunene griper fatt i utfordringen som avfallet representerer og bruker ressurser på å finne gode og kreative løsninger i samarbeid med innbyggerne og lokalt næringsliv. Dette vil være en viktig del av arbeidet med lokal Agenda 21 som mange kommuner har startet opp. Lokal Agenda 21-arbeid involverer lokale myndigheter, næringsliv, organisasjoner og innbyggere, som sammen skal skape endringsprosesser i retning av mer bærekraftige lokalsamfunn. Enkelte kommuner har gått foran i dette arbeidet, jf. boks 7.8.

På avfallsfeltet har kommunene store muligheter og stort ansvar for å få i stand løsninger som gjør det både lettvint og lønnsomt for bedrifter og husholdninger å velge miljøriktig. Regjeringen mener det er viktig at kommunene involverer innbyggere og lokalt næringsliv i utformingen av de lokale avfallsplanene. Boks 7.9 gir en idéliste over tiltak som kommunene kan gjøre for å fremme avfallsreduksjon og økt gjenvinning.

Regjeringen vil bidra til utvikling og spredning av ideer til gode løsninger for avfallsreduksjon og avfallsbehandling i kommunene. Gjennom kompetansenettverket for lokal Agenda 21 har Regjeringen bidratt til å finansiere oppbygging av et apparat som skal formidle informasjon om aktuelle tiltak kommunene kan iverksette for å bli mer miljøvennlige. Tiltak for å redusere avfallsmengdene og mengden av helse- og miljøfarlige kjemikalier i avfallet, og tiltak for å fremme ombruk og gjenvinning, vil være en del av kompetanseområdet til dette nettverket. Norsas er det nasjonale kompetansesenteret for avfall.

I tillegg til informasjon om ideer til tiltak er det viktig at tall for avfallsmengder fra husholdningene i landets kommuner gjøres bedre tilgjengelig. Slik kan kommunene og innbyggere, og f.eks. presse og skoleverk, få mulighet til å sammenligne tilstanden i egen kommune med forholdene ellers i landet. Regjeringen vil bidra til at det utvikles slik statistikk som en del av resultatoppfølgingen av miljøvernpolitikken.

7.9 Generelle tiltak og virkemidler

Regjeringen vil:

• utnytte informasjon som virkemiddel og opp­fordre aktørene på avfallsfeltet til å samordne informasjonen,

• øke kvaliteten på avfallsstatistikken og øke kunnskapen om sammenhengen mellom samfunnsutviklingen og avfallsreduksjon, og teknologi for bedret avfallsbehandling og energiutnyttelse.

7.9.1 Videre satsing på informasjon

God informasjon på avfallsfeltet er en forutsetning for god oppslutning om avfallsreduksjon og bruk av gjenvinningsordningene.

Undersøkelser viser at folk stort sett er positive til å sortere eget avfall og er flinke til å benytte ordningene i egen kommune. 80   % av de spurte mener det ligger store miljøgevinster i kildesortering. Likevel er det 30   % som ikke har tillit til at alt avfallet som blir sortert ut, blir behandlet på en skikkelig måte. Denne feilaktige oppfatningen understreker hvor viktig det er at folk får informasjon og kan være trygge på at innsatsen nytter. Det er viktig å vise resultatene av sortering og gjenvinning. På denne måten kan motivasjonen opprettholdes og sikre at den positive utviklingen når det gjelder engasjement og handling, videreføres.

I den forbindelse tar Regjeringen sikte på å ut­forme et system for å presentere mengden husholdningsavfall til sluttbehandling fordelt på kommuner. Dette kan f.eks. presenteres i miljøvernforvaltningens arbeid med Miljøstatus i Norge på nettet.

Det er mange ulike aktører som informerer på avfallsfeltet. Etablering av såkalt produsentansvar for ulike avfallstyper innebærer at næringslivet får ansvar for informasjon om disse returordningene. Samtidig er det kommunene som har ansvaret for informasjon om innsamlingen av avfall i den enkelte kommune. Det vil trolig være gevinster ved å øke samordningen av informasjonen. Regjeringen oppfordrer derfor aktørene på avfallsfeltet til å samarbeide om dette, og vil vurdere hvordan miljøvernmyndighetene kan bidra i dette arbeidet.

Informasjonen til kommunene er styrket i løpet av de siste årene, og undersøkelser viser at kommunene er godt fornøyde med de sentrale myndighetenes informasjon på området. Også informasjonsflyten til næringslivet angående bl.a. avfallsredukjonstiltak og avsetningmuligheter for avfallet er betydelig bedret de senere årene. Regjeringen ønsker å videreutvikle informasjonen på avfallsfeltet gjennom fortsatt å satse på Norsas som nasjonalt kompetanse- og informasjonssenter. I tillegg til dette vil også Miljøstatus i Norge på nettet brukes som en aktiv kanal fra myndighetene for å formidle informasjon på avfallsområdet.

Gjennom blant annet Nettverk for miljølære, kan myndighetene nå skoleelever med informasjon om avfall og lære dem opp til å bli bevisste i avfallsspørsmål. Miljøvernmyndighetene vil fortsette samarbeidet med de frivillige organisasjonene når det gjelder informasjon og holdningsskapende arbeid på avfallsområdet. Organisasjonene har stor kontaktflate og kan effektivt nå fram med budskapet.

7.9.2 Satsing på internasjonalt arbeid

Internasjonalt samarbeid på avfallsområdet er viktig for å løse problemer knyttet til grensekryssende transport av avfall og miljøproblemer av global eller regional karakter, dvs. utslipp av miljøgifter og klimagasser fra avfallsbehandling. Disse miljøproblemene er regulert i flere globale og regionale avtaler, bl.a. Baselkonvensjonen, Klimakonvensjonen og OSPAR-konvensjonen. Internasjonalt samarbeid på feltet er også viktig for å sikre samordning av virkemiddelbruk slik at uønskede konkurransemessige vridninger mellom landene unngås og for å få tilgang til andre lands erfaringer og kompetanse på avfallssektoren.

Under Nordisk Ministerråd er det en fast arbeidsgruppe for produkter og avfall. Norge er opptatt av at dette samarbeidet skal bidra til koordinering av politikkutformingen på avfallsområdet. Det vil bli lagt vekt på å samordne nordiske synspunkter og dermed øke den nordiske innflytelsen i forhold til utvikling av internasjonale regelverk på området – både innenfor EU/EØS-samarbeidet og Baselkonvensjonen. Også samarbeid om felles nordisk virkemiddelbruk og gjennomføring av internasjonale forpliktelser på området vil bli prioritert.

EØS-avtalen inneholder en rekke regler på avfallsområdet og nytt regelverk er under utvikling. Regelverket omfatter såvel generelle retningslinjer og prinsipper nedfelt i rammedirektiver, som mer detaljerte bestemmelser om håndtering, utslippskrav mv. for de ulike avfallstyper og behandlingsmåter. Norge deltar aktivt i de mange ekspertgrupper og komitéer som EU-kommisjonen har nedsatt for å følge opp og videreutvikle regelverket.

I samsvar med norsk politikk på avfallsfeltet går også utviklingen i EU i retning av mer produktorientering og økt fokus på produsentansvarsordninger, parallelt med strengere krav til utslipp fra avfallsbehandlingen. Felles europeiske krav er viktig for å hindre uønsket transport av avfall over landegrensene som bare er økonomisk motivert. Også et kommende direktiv om mottak av avfall fra skip er viktig for å stimulere til økt innlevering av avfall og dermed bidra til å redusere problemene med flyteavfall som særlig berører norske kystkommuner. For bilvrak og elektrisk- og elektronisk avfall har Norge allerede særskilte returordninger og er positive til at også EU fastsetter krav til gjenvinning av dette avfallet. Reglene i EU om hva som skal reguleres som spesialavfall, er under fortløpende revisjon med tanke på å innlemme stadig flere stoffer som kan ha alvorlige miljøskadelige virkninger.

Også OECD er viktig som utvikler av beslutningsgrunnlag, prinsipper og retningslinjer for landenes arbeid med avfallsspørsmål. OECDs arbeid med strategier og tiltak for avfallsreduksjon, utvidelse av produsent­ansvaret og felles forståelse av selve avfallsdefinisjonen er særlig viktig. Norge er opptatt av å få på plass et globalt system for definisjoner av spesialavfall relatert til regler om grensekryssende transport og vil derfor prioritere å få til en tilpasning av dette til Baselkonvensjons regler.

Baselkonvensjonen av 1989 er en global FN-konvensjon om grensekryssende transport av farlig avfall som er forhandlet fram i regi av UNEP. Konvensjonen begrenser adgangen til import/eksport av avfall og fastsetter krav til prosedyrer ved slike transporter. Et norsk forslag om totalforbud av eksport av farlig avfall fra OECD-land til land utenfor OECD ble enstemmig vedtatt høsten 1995. I Norge har vi hatt et slikt forbud helt siden vi som et av de første landene ratifiserte konvensjonen i 1990. Norge vil fortsatt arbeide aktivt for at alle partene til konvensjonen skal ratifisere forbudet slik at dette kan tre i kraft internasjonalt så snart som mulig. Norge vil også arbeide for at partsmøtet som skal holdes i desember 1999 vedtar et internasjonalt erstatningsregime for dekning av skade som kan oppstå i forbindelse med eksport av avfall. Samarbeid for å hindre ulovlig eksport av farlig avfall vil fortsatt være en viktig oppgave under konvensjonen. I samsvar med bl.a. Baselkonvensjonens intensjoner, tilbyr Norge teknisk og annen bistand til utviklingsland for å bedre disse landenes kunnskaper og kompetanse på avfallsområdet.

Norge tok i 1998 opp de alvorlige helse- og miljøproblemene som knytter seg til opphugging av utrangerte skip, spesielt i utviklingsland. Det vil være en prioritert oppgave å få denne aktiviteten over i forsvarlige og internasjonalt kontrollerbare former. Norge har nylig tatt et initiativ i FNs internasjonale skipsfartsorganisasjon (IMO) for å få satt i gang arbeid med dette. Arbeidet må skje i et samarbeid mellom IMO, Baselkonvensjonen og andre berørte organisasjoner.

7.9.3 Behov for ny kunnskap og forskning

Utviklingen av kunnskap på avfallsfeltet har økt betydelig i de senere årene. Det finnes derfor i dag en betydelig erfaringsmengde å høste fra når nye løsninger skal utformes.

Statistikkgrunnlaget for flere viktige avfallsstrømmer er mangelfullt, noe som vanskeliggjør sammenstilling av data. Statistikk og kunnskap om avfallsmengder, utslipp og behandlingsmetoder er viktig informasjon som myndighetene trenger ved evaluering av og utforming av nye virkemidler. Både næringsliv og kommuner vil kunne bruke statistikken til å vurdere effekten av egne tiltak på avfallsfeltet. Kommunene kan i tillegg bruke statistikken til å sammenlikne sine avfalls- og gjenvinningstall med andre kommuner. Det vil derfor være nødvendig å videreutvikle avfallsstatistikken slik at den gir en god totaloversikt, at den bidrar til å etterprøve om politiske målsettinger nås og at den gir nyttig informasjon om faktorer som påvirker avfallsmengdene. I denne sammenheng vil det være behov for å utvikle indikatorer for avfallshåndteringens innvirkning på miljøtilstand og ressursbruk.

Det er også behov for ny kunnskap om sammenhenger mellom samfunnsutvikling, virkemiddelbruk og avfallsgenerering. I denne sammenheng står utvikling av økt kunnskap om hvordan avfallsreduksjon kan fremmes sentralt. Det er ønskelig med økt kunnskap om utvikling og forbedring av teknologi for uttaksanlegg for metangass fra deponier, og bedre oversikt over utslippsmengdene. For å skape en mer forutsigbar situasjon for etablering av anlegg som vil benytte avfallsbaserte brensler er det behov for økt kunnskap om hvilke utslipp som oppstår ved forbrenning av ulike avfallskvaliteter i ulike typer anlegg. Det er også behov for videreutvikling av metoder for rensing av utslipp fra mindre forbrenningsenheter for energiutnyttelse av avfall. Spørsmål rundt riktig drift av anlegg for behandling av våtorganisk avfall for å sikre hygienisering, lavt innhold av skadelige stoffer, god kvalitet og etterspurte produkter bør også belyses gjennom avfallsforskningen.

For å utvikle ny kunnskap og nye løsninger innen avfallsfeltet er det nødvendig å styrke kunnskapsutvikling gjennom bruk av nettverk. Regjeringen ønsker derfor å benytte forskningsprogrammer i regi av Norges forskningsråd som en viktig bjelke i den kommende forskningsinnsatsen. Gjennom dette kan mangfoldet i forskningsmiljøene utnyttes på en effektiv måte.