8 Klimaendringer, luftforurensning og støy

8.1 Klima

Utslipp av klimagasser vil kunne føre til at gjennomsnittstemperaturen ved jordoverflaten øker. En slik temperaturøkning vil kunne endre nedbørsmønstre og vindsystemer, forflytte klimasoner og heve havnivået. Disse endringene vil kunne få svært alvorlige effekter på naturlige økosystemer og samfunnet.

8.1.1 Mål

Klimakonvensjonen, som ble vedtatt i 1992 og trådte i kraft i 1994, la det første viktige grunnlaget for det internasjonale arbeidet med å motvirke menneskeskapte klimaendringer. Kyotoprotokollen under konvensjonen, som ble vedtatt 11. desember 1997, inneholder en forpliktelse om å redusere industrilandenes samlede utslipp av klimagasser med minst 5   % i forhold til 1990-nivået innen perioden 2008–2012. Forpliktelsen omfatter endringer i opptak av klimagasser som følge av menneskeskapte tiltak, begrenset til skogreising, gjenplanting og avskoging, etter 1990. Landene skal innen 2005 ha demonstrert klar framgang i å oppnå utslippsforpliktelsen. Det er fremdeles usikkert når en eventuell ikrafttredelse av Kyotoprotokollen vil skje.

Forpliktelsen i protokollen samsvarer med det nasjonale resultatmålet, jf. boks 8.1. Regjeringen la i St.meld. nr. 29 (1997–98) Norges oppfølging av Kyotoprotokollen (Kyotomeldingen) opp til at målet skal nås gjennom en kombinasjon av nasjonale virkemidler og tiltak, samt en aktiv bruk av de såkalte Kyoto-mekanismene som et supplement til nasjonale tiltak. Kyoto-mekanismene inkluderer utslippsreduksjoner fra prosjektbasert samarbeid med andre industriland (felles gjennomføring) og utviklingsland (den grønne utviklingsmekanismen), samt internasjonal kvotehandel. I boks 8.2 følger en oversikt over de ulike klimagassene som omfattes av Kyotoprotokollen.

8.1.2 Miljøtilstand og måloppnåelse

Kyotoprotokollen representerer et betydelig skritt videre i den internasjonale klimapolitikken, men den er ikke ambisiøs nok i forhold til de klimautfordringene verden står overfor, jf. det strategiske målet om at konsentrasjonen av klimagasser skal stabiliseres på et nivå som vil forhindre skadelig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Konsentrasjonen av de ulike klimagassene i atmosfæren fortsetter å øke som følge av økte utslipp. De globale utslippene av den viktigste klimagassen, CO₂ , vil kunne øke med nesten 50   % fra 1990 til 2010 som følge av økte utslipp fra utviklingslandene, som i dag ikke har utslippsforpliktelser i henhold til protokollen. Det er derfor behov for større reduksjoner fra industrilandenes side og begrensninger i forhold til forventet vekst i utslippene i utviklingslandene.

Utviklingen i de samlede utslippene av klimagasser (CO2-ekvivalenter) i Norge fra 1990 til 1997, og framskrivning av utslippene fram til 2010 i forhold til det nasjonale resultatmålet, er gjengitt i figur 8.1. Disse utslippene har økt med 7,5   % fra 1990 til 1997. I 1997 sto CO₂ for ca. 75   % av det totale utslippet av klimagasser, en økning fra 67   % i 1990. De viste utslippene fra gasskraftverkene er basert på konsesjonssøknadene.

1) Kyoto-mekanismene skal kunne brukes som et supplement til nasjonale tiltak for å oppfylle forpliktelsen i Kyotoprotokollen.

Kilde: Finansdepartementet/Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

For å nå resultatmålet i boks 8.1 er det behov for både å iverksette ytterligere nasjonale tiltak og bruk av Kyoto-mekanismene. Kyotomeldingens framskrivninger, oppdatert i henhold til teknologi og utslippsmetodikk, viser at de samlede klima­gassutslippene vil kunne øke med om lag 20   % fra 1990 til 2010 uten nye utslippsreduserende tiltak. CO₂ -utslippene kan øke med snaue 40   % i den samme perioden. I disse tallene er det lagt til grunn at det ikke bygges gasskraftverk i Norge. Petroleums- og transportsektoren vil stå for en betydelig del av denne utslippsveksten.

Figur 8.2 viser de samlede utslippene av klimagasser i Norge i 1997 fordelt på ulike kilder og hvordan den prosentvise endringen for utslippene for disse kildene har vært i perioden 1990 til 1997. Årsaken til reduksjonen for landbasert industri skyldes reduserte utslipp av fluorholdige klimagasser (PFK og SF₆ ). Økningen i utslippene fra de andre kildene forklares med generell aktivitets­økning. Trenden for totale utslipp av klimagasser gjennom 1990-tallet er i stor grad bestemt av endringene i CO₂ -utslippene. Utviklingen i utslipp avhenger dels av utviklingen i økonomisk aktivitet, og dels av endringer i energieffektivitet. Fra år til år vil utslippene kunne variere relativt mye pga. fluktuasjoner i produksjon og forbruk. Utslipps­utviklingen som vises i figur 8.2 er derfor i stor grad preget av de sterke konjunktursvingningene i Norge på 1990-tallet.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Utslipp av CO₂ pr. innbygger i noen utvalgte land er vist i figur 8.3.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

De samlede utslippene av CO₂ fra bruk av fossilt brensel til stasjonær energibruk i Norge utgjorde i 1997 15   % av våre samlede utslipp av klimagasser. Dette er lavt i et internasjonalt perspektiv, først og fremst fordi Norge ikke har utslipp fra kraftsektoren på grunn av rikelig tilgang på vannkraft. Elektrisitetsforbruket i Norge er det høyeste pr. capita i verden, og kraftbalansen har gjennom de seneste årene blitt svekket. Figur 8.4 viser henholdsvis elektrisitetsforbruket og stasjonær energibruk pr. innbygger i Norge og enkelte andre utvalgte land. En fortsatt økende etterspørsel etter energitjenester i Norge vil imidlertid kunne dekkes gjennom f.eks. økt import av kullbasert elektrisitet. Forutsetningen for å legge til rette for krafthandel er at produksjon og forbruk oppfyller kravene som er nedfelt i miljøvernpolitikken. Det er særlig viktig at energiprisene i størst mulig grad gjenspeiler miljøkostnadene.

1) Kilde: Det internasjonale energibyrået/FNs økonomiske kommisjon for Europa. Energiforbruk til produksjon av råstoff er inkludert i disse tallene. Andelen av energi som brukes til produksjon av råstoff kan variere i de ulike land avhengig av industristrukturen. Sluttforbruk av energi er ikke korrigert for temperaturforskjeller i de forskjellige landene.

2) Kilde: Statistisk sentralbyrå/Det internasjonale energibyrået

Etter en liten nedgang tidlig på 1990-tallet økte de nasjonale utslippene av CO₂ betydelig fram til og med 1996, for så å flate ut de to siste årene. Fra 1990 til 1998 er utslippene økt med 18   %. Alle de viktigste sektorer bidro til økningen i tiårets første halvdel, men økningen var spesielt stor innen olje- og gassvirksomheten som følge av økt aktivitet. Forbruket av fyringsolje varierer fra år til år avhengig av prisforholdet mellom olje og elektrisitet som bl.a. påvirkes av variasjonen i temperaturforhold og nedbørsmengder. Forbruket har siden 1990 vist en synkende tendens. Dette har blitt oppveid av økt forbruk av gass som brensel i industrien i tiårets siste halvdel. Utslippene fra alle viktige mobile kilder har økt betydelig gjennom hele 1990-tallet. Økningen har vært spesielt stor innen luftfart (30   %) og fra dieselkjøretøy (62   %).

Etter CO₂ er metan (CH₄ ) den klimagassen som har størst betydning (13   % av det samlede utslippet målt i CO₂ -ekvivalenter). De totale metanutslippene økte med 9   % fra 1990 til 1998, noe som i hovedsak skyldes økning i utslippene fra petroleumsvirksomheten og økning fra landbruk og avfallsfyllinger. Fra 1997 til 1998 ble de totale metanutslippene for første gang svakt redusert, hovedsakelig som følge av økt uttak av metan fra avfallsdeponier og at en større andel avfall går til gjenvinning. I 1998 ble metoden for å kartlegge utslippene av metan fra avfallsfyllinger forbedret. Dette medførte at utslippsnivået ble betydelig nedjustert, mens trenden i utslippsutviklingen fra 1990 til 1998 ikke er nevneverdig endret.

Lystgass (N₂ O) bidrar med ca. 10   % av det samlede utslippet av klimagasser målt i CO₂ -ekvivalenter. Over halvparten av utslippet kommer fra landbruk og ca. 1/3 fra gjødselsproduksjon. Utslippet av lystgass fra kjøretøy er sterkt økende, noe som skyldes at gassen dannes som et biprodukt i avgasskatalysatorer. Det er svært usikkert om denne trenden vil fortsette, siden nye avgasskrav forventes å ha effekt også på N₂ O.

Utslippene av fluorholdige klimagasser (PFK og SF₆ ) fra produksjon av aluminium og magnesium er blitt redusert gjennom 1990-tallet på grunn av forbedringer i prosessteknologi og driftsrutiner.

Utslippet av HFK-gasser er foreløpig svært lavt i forhold til utslippene av andre klimagasser, men har økt sterkt i de siste årene etter hvert som gassene har erstattet de ozonnedbrytende gassene KFK og HKFK.

8.1.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• fortsette å arbeide aktivt internasjonalt for å sikre at Kytoprotokollen trer i kraft så raskt som mulig,

• videreføre bruk av CO₂ -avgiften inntil den eventuelt avløses av et nasjonalt kvotesystem,

• sikre gjennomføring av kostnadseffektive klimatiltak i sektorer der det i dag er svak virkemiddelbruk,

• fortsatt gå i mot gasskraftverk som ikke baserer seg på en teknologi som gir minimale utslipp,

• ta i bruk internasjonale fleksible gjennomføringsmekanismer som et supplement til nasjonale tiltak,

• satse bredt på klimaforskning,

• øke bruken av informasjon og kunnskapsutvikling.

I Kyotomeldingen understreker Regjeringen at den vil legge vekt på flere dimensjoner i videre­utviklingen av en nasjonal klimapolitikk. Det vil bli arbeidet for å få på plass de nødvendige løsningene som fører til at Norge oppfyller kyotoforpliktelsen, herunder at de billigste nasjonale tiltakene blir iverksatt innen 2–5 år. Det vil i politikkutformingen også bli tatt hensyn til den nødvendige langsiktige tilpasningen til forventede strengere forpliktelser etter 2012. Gjennom å tenke langsiktig ved utformingen av nasjonal virkemiddelbruk allerede nå, vil grunnlaget for langsiktige investeringer som er fornuftige i et samfunnsøkonomisk og miljømessig perspektiv, bli lagt. Fra et bedriftsøkonomisk stå­sted vil dette også ofte være fornuftig.

Klimakonvensjonens partsmøte i Buenos Aires i 1998 vedtok en arbeidsplan som skal forberede beslutninger om utformingen av de såkalte Kyoto-mekanismene på den sjette partskonferansen i 2000. Regjeringen har lagt opp til at Norge aktivt skal ta i bruk disse mekanismene for å oppfylle forpliktelsen under Kyotoprotokollen. Protokollen slår fast at dette skal komme som et supplement til nasjonale tiltak. Norge vil videreføre arbeidet på internasjonalt nivå for å få på plass et godt regelverk for bruk av de fleksible mekanismene. Dette må sikre bl.a. reelle utslippsreduksjoner, åpenhet, tilstrekkelige rapporteringsrutiner og sanksjonsmuligheter. Norsk næringsliv vil bli aktivt involvert i bruken av de fleksible mekanismene.

CO₂ -avgiften som ble innført i 1991, er det viktigste virkemiddelet i klimapolitikken. Det er siden 1991 gjort flere endringer i avgiftsgrunnlaget. Som oppfølging av St.prp. nr. 54 (1997–98) Grønne skatter vedtok Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 1999 å utvide avgiften til å gjelde innenriks sjøfart, innenriks luftfart og supplyflåten. Med denne utformingen er om lag 64   % av de norske CO₂ -utslippene ilagt avgift.

Stortinget vedtok i forbindelse med behandlingen av Kyotomeldingen og proposisjonen om grønne skatter å be Regjeringen nedsette et bredt offentlig utvalg for å utrede et nasjonalt kvotesystem for klima­gasser med utgangspunkt i Kyotoprotokollen. Utvalgets mandat bygger på Stortingets retningslinjer i Innst. S. nr. 247 (1997–98). Ifølge mandatet skal kvotesystemet i alle fall omfatte industrielle virksomheter som i dag ikke er ilagt CO₂ -avgift. Utvalget er også bedt om å vurdere hvordan andre sektorer eventuelt kan inkluderes. Det legges til grunn at systemet bør omfatte alle klimagasser som omfattes av Kyotoprotokollen. I mandatet vises det til at Stortinget har vedtatt at framtidige utslipp som reguleres gjennom kvoter ikke skal ilegges avgift eller reguleres gjennom forurensningsloven. Utvalget skal fremme sin innstilling i løpet av 1999. Regjeringen vil på bakgrunn av utvalgets innstilling, ta stilling til innføring av et nasjonalt kvotesystem. Stortinget vil bli forelagt Regjeringens vurderinger. Stortinget har videre bedt Regjeringen i løpet av 2000 lage et forslag til hvordan petroleumsvirksomheten skal inkluderes i det nasjonale kvotesystemet.

I påvente av et eventuelt kvotesystem foreslår Regjeringen i statsbudsjettet for 2000 en generell reduksjon av satsen for CO₂ -avgiften på sokkelen til 70 øre pr. liter olje/standard kubikkmeter gass. Avgiftsnivået vil fortsatt være høyt slik at selskapenes incentiver til å opptre miljøeffektivt fortsatt vil være sterke. Selv med en noe redusert CO₂ -avgift legger Regjeringen vekt på behovet for fortsatt høy fokus omkring klimaspørsmål i næringen, herunder behovet for utvikling og implementering av utslippsreduserende teknologi.

Utslipp av klimagasser faller innenfor forurensningslovens virkeområde. Kyotomeldingen viser til at det er et betydelig potensiale for relativt rimelige utslipps­reduserende tiltak i landbasert indu­stri . I samarbeid med industrien foretar nå Statens forurensningstilsyn en nærmere vurdering av mulige tiltak. I påvente av et eventuelt nasjonalt kvotesystem vil det bli tatt stilling til hvordan utslipp av klimagasser fra landbasert industri mest hensiktsmessig kan reduseres.

På transportområdet er utviklingen i utslippene til luft av bl.a. CO₂ avhengig av hvordan transportomfanget, transportmiddelfordelingen og teknologien endres over tid. CO₂ -avgiften vil, sammen med de andre avgiftene på drivstoff og kjøretøy, bidra til å begrense CO₂ -utslippene fra transportvirksomheten gjennom begrensninger i trafikkomfanget og ved å stimulere overgang til mer energieffektive transportmidler. Innenfor samferdselsmyndighetenes klimarelaterte FoU-innsats vil spørsmål knyttet til alternative drivstoff og ny miljøvennlig teknologi bli prioritert. Virkemidler som påvirker transportomfanget, transportmiddelfordelingen og teknologisk utvikling vil også bli prioritert.

Som et ledd i oppfølgingen av Kyotoprotokollen går Regjeringen i mot bygging av gasskraftverk som ikke baserer seg på en teknologi for rensing av CO₂ som gir minimale utslipp. I denne sammenheng vektlegges både behovet for utvikling av ny teknologi og behovet for å gjennomføre nødvendige omlegginger av energiforbruk og energiproduksjon .

Fylkeskommunene og kommunene er tildelt en viktig rolle i energiplanleggingen regionalt og lokalt. Utvikling av klimastrategier gjennom lokal Agenda 21 vil støtte opp under dette arbeidet og bidra til å fremme samspillet mellom politikere, forvaltning, næringsliv og organisasjoner på regionalt og lokalt nivå. En nærmere omtale av den øvrige innsatsen på energiområdet er gitt i kap. 1.4.

Avfall og gjenvinning er også av klimamessig betydning. Som det framkommer i kap. 7, vil de nye resultatmålene på området og den innførte sluttbehandlingsavgiften også føre til økt energiutnytting av avfall og redusert deponert avfall som igjen fører til redusert utslipp av klimagassen metan.Norges innsats innen overvåkning av klimagasser har vært svært beskjeden. Ut fra Norges rolle og spesielle forutsetninger vil Regjeringen forsterke innsatsen på dette området. Dette vil omfatte overvåkning av konsentrasjonen av ulike klimagasser i atmosfæren. En slik økt satsing vil bl.a. bli knyttet til den nye måle- og forskningsstasjonen i Ny-Ålesund.

Det er etablert ulike støtte- og låneordninger til utvikling, utprøving og implementering av teknologi som, direkte eller indirekte (ved endret eller redusert energibruk), fører til reduserte utslipp av klimagasser. Disse omfatter bl.a. KLIMATEK-programmet under Norges forskningsråd og Statens miljøfond under Statens nærings- og distriktsutviklingsfond. KLIMATEK ble startet i 1997 og er planlagt å vare til 2001. Statens miljøfond ble etablert i 1998 som en låneordning med formål å sikre finansiering av prosjekter som bidrar til å redusere utslipp av klimagasser og andre miljøskadelige utslipp.

I St.meld. nr. 39 (1998–99) Forskning ved et tidsskille fokuseres det på behovet for økt forsk­ning innenfor klimaområdet. På klimaområdet omfatter dette både samfunnsrettet, naturvitenskapelig og teknologisk forskning. I meldingen påpekes det at det er behov for at forskningsinnsatsen på energi- og miljøvernpolitikk framover må rette fokus på samspillet mellom samfunnsmessige rammebetingelser, politiske mål, virkemidler, markedets virkemåte og aktørens atferd. Forskning på dette feltet vil bli videreført innenfor forskningsprogrammet «Samfunnsmessige rammebetingelser for energi- og miljøpolitikken (SAMRAM)».

Innen naturvitenskapelig klimaforskning er økt kunnskap om klimautviklingen i Norge og våre nærområder et satsningsområde. I denne sammenheng vil utviklingen av regionale modeller være et viktig verktøy. I tillegg til å gi et bedre grunnlag for å anslå de økonomiske og miljømessige effektene av en klimaendring for Norge, vil slike regionale modeller også være med på å gi bedre forståelse av hvordan regionale mekanismer påvirker den globale klimautviklingen. Det er også behov for en økt satsing på havmiljøovervåkning, forskning på hva endringer i havstrømmene i Nord-Atlanteren kan bety for det regionale og globale klimaet og hvordan klimaendringer kan påvirke havstrømmene. Økt viten om havstrømmene vil i tillegg være av betydning for forvaltning av fiskebestandene i nordlige farvann. For å bedre kunnskapsgrunnlaget om effektene av klimaendringer på biologisk mangfold og mangfoldets betydning i klimaspørsmål, vil det være særlig viktig å øke kunnskapen om hvordan ulike økosystemer som f.eks. skog, våtmark og jordbruksland påvirkes av klimaendringer og hvilken rolle et rikt livsmangfold kan spille i å dempe effektene av eventuelle klimaendringer. Det er også viktig å få økt kunnskap om hvilken rolle de ulike økosystemene og forvaltningen av disse spiller for binding av klimagasser. Det er i 2000-budsjettet foreslått å styrke den naturvitenskapelige forskningen og over­våkningen på klimaområdet. Norges forsk­ningsråd satte våren 1998 ned et samarbeidsutvalg for klimaforskning. Utvalget fikk som mandat å utrede tiltak for å gjøre forskningen mer samordnet, målrettet og langsiktig. I det videre arbeidet vil utvalget vurdere flere forslag til en styrket koordinering av klimaforskningen.

Norge har de senere årene deltatt i en rekke pilotprosjekter for felles gjennom­føring i Øst-Europa og utviklingsland. Gjennom samarbeid med Verdensbanken og bilateralt er Norge nå involvert i prosjekter i Mexico, Polen, Costa Rica, Burkina Faso, Slovakia, Kina og India. De erfaringene som er høstet, vil komme til nytte i forbindelse med utforming av regler og retningslinjer for samarbeid om felles gjennomføring og den grønne utviklingsmekanismen. Det er ikke bestemt når pilotfasen skal avsluttes.

8.2 Nedbryting av ozonlaget

Ozonlaget beskytter mennesker, planter og dyr mot skadelig ultrafiolett stråling. Svekkes ozonlaget, kan det få alvorlige konsekvenser for livet på jorda. For sterk ultrafiolett stråling kan føre til hudkreft og øyeskader, svekke immunforsvaret hos mennesker og dyr, og redusere planktonveksten i havet og planteveksten på landjorda.

8.2.1 Mål

De nasjonale målene for utfasing av de ozonnedbrytende stoffene er presentert i boks 8.3.

8.2.2 Miljøtilstand og måloppnåelse

Siden midten av 1980-tallet har det i vårmånedene funnet sted en gradvis menneske­skapt svekkelse av ozonlaget over Antarktis. I de siste årene har det funnet sted en markert sesongmessig svekkelse av ozonlaget også over arktiske områder. En mer moderat svekkelse er også registrert over midlere breddegrader i vårmånedene.

Norge har ingen produksjon eller import av de ozonreduserende stoffene som omfattes av resultatmål 1 i boks 8.3, og målet er derfor nådd. Norge har dermed overholdt Montrealprotokollens forpliktelser og ozonforordningen som inngår i EØS-avtalen for disse stoffene.

Når det gjelder metylbromid og HKFK, gis det begrensede årlige kvoter. I 1998 var forbruket av metylbromid 21,5   % under stabiliserings­for­plik­telsen, jf. resultatmål 2. Forbruket av HKFK var 13   % under stabiliseringsforpliktelsen, jf. resultatmål 3. Norge ligger godt an til å nå utfasings­målene for disse to stoffene.

8.2.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Bakgrunnen for de gode reduksjonsresultatene for ozonreduserende stoffer i Norge er en kombinasjon av virkemidler som har virket styringseffektivt, hvor forskrifter, informasjon, frivillige tiltak og samarbeid mellom myndighetene og bransjene har stått sentralt. Alle de ozonreduserende stoffene som inngår i Montrealprotokollen er nå regulert gjennom forskrifter.

Det blir i dag bare gitt tillatelse til import av metylbromid og HKFK til Norge. Det er også gitt tillatelse til import av KFK i ferdigprodusert astmaspray og små mengder KFK, tetraklormetan og metylkloroform til analyser som er godkjent i Montrealprotokollen til og med 1999.

Det nasjonale arbeidet er rettet mot kontrollog oppfølging av at bestemmelsene overholdes, overvåkning av miljøsituasjonen og oppfølging av ­endringene i Montrealprotokollen som ble vedtatt høsten 1997. Norge har allerede satt i verk en lisensieringsordning for import og eksport av ozonreduserende stoffer, slik de nye kravene i Montrealprotokollen legger opp til fra 1. januar 2000.

Det er bygget inn i Montrealprotokollen forpliktelser om revurdering av reduksjonsforpliktelsene minst hvert fjerde år. Protokollen har blitt revidert i 1990 (London), i 1992 (København), i 1995 (Wien) og sist i 1997 (Montreal). Norge har ratifisert alle disse endringene. Utfordringene internasjonalt ligger nå spesielt på oppfølging av utslippsforpliktelsene for utviklingslandene, som starter å løpe fra og med 1999. Det er for øvrig også et fokus på oppfølging av Russland og enkelte andre østeuropeiske land som har hatt manglende overholdelse av sine forpliktelser de siste årene. Regjeringen vil delta aktivt i dette arbeidet. Blant annet bidrar Norge økonomisk til et nylig oppstartet verdensbankprosjekt for full utfasing av KFK-produksjon i Russland.

8.3 Langtransporterte luftforurensninger

Forsuring forårsaket av tilførsler av svoveldioksid (SO₂ ), nitrogenoksider (NO_x ) og ammoniakk (NH₃ ) er en av de største truslene mot det biologiske mangfoldet i Norge, særlig i ferskvann. Den mest synlige effekten er skadene på fiske­bestanden, særlig i Sør-Norge. Kombinasjonen av flyktige organiske forbindelser (VOC) og nitrogen­oksider gir bakkenært ozon som ved høye konsentrasjoner kan gi helseskader, skader på vegetasjon, avlinger og materialer. Som det framgår av figur 8.5 er det utslipp fra andre europeiske land som er hovedårsaken til denne miljøbelastningen i Norge.

Kilde: EMEP MSC-W Report

8.3.1 Mål

Det er nå utarbeidet en ny protokoll om svoveldioksid, nitrogenoksider, flyktige organiske forbindelser og ammoniakk under ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Protokollen vil bli lagt fram for undertegning 30. november 1999. De nye nasjonale resultatmålene i boks 8.4 er i samsvar med forpliktelsene Norge har gått inn for i den nye protokollen.

8.3.2 Miljøtilstand og måloppnåelse

De internasjonale avtalene om utslippsreduksjoner av langtransporterte luftforurensninger viser nå resultater. Fra 1985 og fram til i dag har områder i Norge der naturens tålegrenser for forsuring er overskredet, blitt redusert med mer enn 30   %. De største forbedringene har skjedd på Østlandet. I figur 8.6 framgår det at både areal med overskridelse avtar og at graden av overskridelse reduseres. Likevel hadde 19   % av arealet i Norge i 1994 overskridelser av tålegrensen. Med den nye protokollen vil områder med overskridelser av tålegrenser bli redusert med ytterligere 50–60   %. Dette betyr at livsmulig­hetene for fisk og andre organismer i elver og innsjøer blir betydelig forbedret, og at risikoen for skogskader blir redusert.

1) 1985 er basert på middelavsetning av svovel og nitrogen for perioden 1983–1987

2) 1994 er basert på middelavsetning av svovel og nitrogen for perioden 1992–1996

Kilde: Norsk institutt for vannforskning

Selv med den forventede miljøforbedringen som følge av reduserte utslipp i Europa, vil Norge likevel ha et stort forsuringsproblem også etter 2010. Tålegrensen forventes fortsatt å være overskredet på 7–8   % av arealet i Norge.

Avsetning av svoveldioksid er fortsatt av størst betydning for forsuringen. Nitrogen (NO_x og NH₃ ) bidrar med mellom 10 og 50   % av forsuringsbelastningen i Norge. For både å redusere forsuringsskadene og av hensyn til andre problemer (bakkenært ozon og overgjødsling), er det derfor nødvendig å redusere utslippene av nitrogen og svovel i Norge og Europa ytterligere.

Etter 1999 er de samlede europeiske utslipps­reduksjonene av VOC beregnet å gi en vesentlig nedgang i antallet episoder med meget høye konsentrasjoner av bakkenært ozon i Norge. Det generelt forhøyede bakgrunnsnivået av bakkenært ozon, som også gir skader, vil i liten grad påvirkes. Det er imidlertid nødvendig med om lag 70   % reduksjon av både VOC og NO_x i Europa for at de anbefalte luftkvalitetskriteriene for ozon ved bakken i vekstsesongen ikke skal overskrides.

Figur 8.7 viser utviklingen så langt og framover i norske utslipp av SO₂ , NO_x , VOC og NH₃ . Utslippene av SO₂ er betydelig redusert, og det opprinnelige målet om et utslipp på maksimalt 34 000   tonn i år 2000 vil bli nådd. Utslippene av SO₂ vil fram mot 2010 holde seg på dagens nivå. NO_x -utslippene økte sterkt fram mot 1987. Deretter ble utslippene redusert fram til 1992. Siden har utslippene igjen økt og er i 1998 på 1987-nivå. Disse utslippene forventes å bli redusert med 11   % i perioden 1990–2010 dersom ingen nye tiltak iverksettes. Utslippene av VOC økte sterkt fram til 1996. Dette skyldes først og fremst økt oljeproduksjon på sokkelen. De to siste årene viser en nedadgående tendens for disse utslippene. Reduksjonen skyldes gjenvinning av VOC ved en råoljeterminal på land, reduserte utslipp fra oljelasting offshore og fortsatt reduksjon i utslippene fra veitrafikken. I 1998 var de samlede norske utslippene av VOC likevel 10   % høyere enn i 1989. For VOC vil innføring av tiltakene for å oppfylle den opprinnelige forpliktelsen i hovedtrekk også oppfylle den nye forpliktelsen. Ammoniakk­utslippene (NH₃ -utslippene) økte med ca. 17   % fra 1990 til 1998. Økningen kommer fra utslipp fra landbruk og veitrafikk. Det forventes ikke vesentlige endringer i utslippene av ammoniakk fram mot 2010.

Kilde: Statens forurensningstilsyn/Statistisk sentralbyrå

Framskrivningene viser at det vil være behov for nye tiltak for å nå de nasjonale resultatmålene, særlig overfor SO₂ og NO_x .

8.3.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• vurdere hvilke virkemidler som på en mest mulig styrings- og kostnadseffektiv måte kan bidra til å nå de nye nasjonale resultatmålene,

• videreføre Norges aktive bidrag til det omfattende internasjonale samarbeidet knyttet til forskning, utredning og kartlegging av luft­foru­rens­nings­problemer og utviklingen av mer avanserte avtaler.

De viktigste virkemidlene for reduksjon av svovelutslippene er svovelavgiften, krav til svovel­innholdet i mineraloljer og krav gjennom utslipps­tillatelser etter forurensningsloven. I tråd med Stortingets vedtak i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 54 (1997–98) Grønne skatter er det for 1999 fastsatt en SO₂ -avgift på 3 kroner pr. kg SO₂ for anvendelser som tidligere var fritatt for avgift.

For NO_x -utslippene er dagens virkemiddelbruk utformet med utgangspunkt i St.meld. nr. 41 (1994–95) Om Norges politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO_x ). Det er bl.a. etablert en tilskuddsordning for å utløse tiltak på skip i kysttrafikk. For offshoresektoren legges såkalte lav-NO_x -brennere til grunn ved installering av nye gassturbiner på sokkelen. Dersom slike gassturbiner installeres hvor brennere ennå ikke er tilgjengelig, vil det bli lagt til rette for dette slik at en eventuell ettermontering blir mindre kostnadskrevende.

Utslippene av NO_x fra kjøretøy er regulert gjennom kjøretøyforskriftene. Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2000 å differensiere årsavgiften på tunge kjøretøy etter utslippene av bl.a. NO_x .

FNs sjøfartsorganisasjon IMO vedtok høsten 1997 egne regler om utslipp av bl.a. NO_x og SO₂ til luft fra skip. Norge deltar aktivt i arbeidet med videreutvikling av dette regelverket. Da det vil ta noe tid før disse reglene vil tre i kraft og bidra til en miljøforbedring, foreslår Regjeringen å miljødifferensiere avgifter for skipsfarten som virkemiddel for å redusere skipsfartens utslipp av bl.a. NO_x og SO₂ . Som et første steg foreslår Regjeringen at tonnasjeskatten miljødifferensieres i kommende budsjettår.

For raskest mulig å oppnå utslippsreduksjoner i tråd med den opprinnelige VOC-forpliktelsen, fokuseres det spesielt på tiltak for å redusere utslippene fra lasting av råolje. Innsatsen på dette området har de senere årene vært trappet betydelig opp. Det er allerede installert anlegg for å gjenvinne VOC ved lasting ved oljeterminalen på Sture. Det utprøves nå teknologi som skal gjenvinne VOC ved bøyelasting. Innføring av denne teknologien på bøyelasteskipene ventes å redusere VOC-utslippene med opp til 100 000   tonn årlig, og dette vil være det viktigste enkelttiltaket for å oppfylle Norges reduksjonsforpliktelser. Det vurderes nå nærmere hvilket virkemiddel som mest hensiktsmessig kan utløse dette reduksjonstiltaket. Norge har videre implementert et EU-direktiv om å redusere VOC-utslippene fra lagring og distribusjon av bensin fra terminaler til bensinstasjoner. Regjeringen vurderer også ytterligere VOC-tiltak.

Regjeringen vil, på bakgrunn av de nye forpliktelsene Norge påtar seg under den nye protokollen om NO_x og relaterte stoffer, vurdere hvilke virkemidler som på en mest mulig styrings- og kostnadseffektiv måte kan bidra til at Norge overholder forpliktelsene.

Norge er avhengig av omfattende utslipps­reduksjoner i Europa for at miljøproblemene som forårsakes av langtransporterte luftforurensninger kan løses. Det er derfor av stor betydning for Norge at det nå er utarbeidet en ny protokoll med strengere utslippsbegrensninger av SO₂ , NO_x , VOC og NH₃ . For å legge grunnlag for ytterligere reduksjoner av forsuringsproblemene, vil Norge fortsette det aktive arbeidet under ECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning.

8.4 Lokal luftkvalitet

Ren luft er viktig både for trivsel og helse. Lokale luftforurensninger gir i perioder betydelige helse- og trivselsproblemer i de største by- og tettstedsområdene i Norge. I de største byene blir en stor del av befolkningen utsatt for konsentrasjoner av luftforurensning som øker risikoen for framskyndet død og helseplager, som f.eks. luftveisinfeksjoner, lungesykdommer og kreft.

8.4.1 Mål

De nasjonale målene for forbedret luftkvalitet er presentert i boks 8.5.

8.4.2 Miljøtilstand og måloppnåelse

Målet for svevestøv, jf. resultatmål 1 i boks 8.5, overskrides i flere byer. Figur 8.8 viser antall overskridelser i Bergen, Oslo og Drammen de siste årene. Færre høye døgnmiddelverdier vinteren 1998/99 enn tidligere (særlig i Oslo) skyldes både nedgang i bruk av piggdekk og en nedbørrik vinter. Færre dager med tørr og bar veibane ga mindre oppvirvling av svevestøv fra kjørebanene og veikantene denne vinteren enn tidligere. Ifølge beregninger er om lag 185 000 mennesker i Oslo utsatt for høyere døgnmiddelverdier av svevestøv enn 50 g/m³ på bybakgrunnsnivå en eller flere ganger i løpet av en normalvinter.

Kilde: Norsk institutt for luftforskning

Hovedkildene til svevestøvkonsentrasjoner i byområdene er slitasje av veidekket på grunn av bruk av piggdekk, eksosutslipp fra biler, vedfyring og langtransporterte luftforurensninger. Mens utslipp fra veitrafikk har størst betydning for veinære konsentrasjoner, er vedfyring i enkelte områder en vesentlig kilde til høye konsentrasjoner på bybakgrunnsnivå. De høyeste døgnmiddelverdiene av PM₁₀ ved veinære stasjoner kan være over 150 g/m³ og måles på dager med lite vind og med tørre, bare veier. På slike dager kan veidekkslitasjen på grunn av piggdekk utgjøre 85–90   % av bidraget til PM₁₀ ved veinære stasjoner.

Regjeringen har lagt til grunn at 80   % av bilparken skal kjøre med piggfrie dekk i Oslo, Trondheim, Bergen og Stavanger i 2002. Vegdirektoratet har foretatt beregninger som viser at piggdekkbruken i flere av de aktuelle bykommunene ikke vil være redusert til 20   % innen 2002. Andelen personbiler som kjører med piggdekk har likevel gått klart ned de siste vintrene. I Oslo kjørte f.eks. ca. 80   % med piggdekk vinteren 1995/96, mens andelen var redusert til i underkant av 55   % vinteren 1998/99. I Bergen var andelen i underkant av 50   % og i Trondheim i underkant av 70   % denne vinteren, jf. figur 8.9. Strengere krav til utslipp av forbrenningspartikler fra kjøretøy, som er vedtatt i EU, vil redusere eksosutslippene av svevestøv med anslagsvis 75   % fram mot 2010. Forutsatt at minst 80   % av bilparken kjører piggfritt i de fire største byene i 2002, er det også ventet en tilsvarende reduksjon i utslippene fra piggdekk i disse områdene. Det er videre forventet at bidraget fra lang­transportert forurensning vil gå ned som følge av skjerpede krav i EU. Beregninger viser at piggfriandelen må økes kraftig i forhold til i dag for at ­svevestøvmålet for 2010 skal kunne nås. Ved­fyrings­utslippenes relative bidrag til konsentrasjonene av svevestøv vil øke, ettersom utslippene fra veisektoren forventes å gå ned. Det vil også være nødvendig å redusere utslippene fra vedfyring i enkelte områder for å nå målene for svevestøv.

Kilde: Vegdirektoratet

Nasjonalt resultatmål for nitrogendioksid (NO₂ ), overskrides i flere større byer, jf. resultatmål 2 i boks 8.5 og figur 8.10. Alle høye timemiddelverdier forekommer i perioder med lite eller ingen vind, stabil luftsjiktning og gjerne kaldt vær. Høyeste målte timemiddelverdi i de største norske byene de 5 siste vintrene var 284 g/m³ målt ved bybakgrunnsstasjonen i Bergen vinteren 1995/96. Om lag 25 000 mennesker i Bergen er ifølge beregninger utsatt for høyere døgnmiddelverdier av nitrogendioksid (NO₂ ) enn 150 g/m³ på bybakgrunnsnivå en eller flere ganger i løpet av en normalvinter.

Kilde: Norsk institutt for luftforskning

Biltrafikk er den viktigste kilden til NO₂ i norske byer. Utenlandske kilder bidrar også vesentlig. Selv om biltrafikken stadig øker, er det registrert en moderat reduksjon i de samlede utslippene. Nasjonalt er utslippet av NO_x fra veitrafikken redusert med om lag 25   % fra 1990–1998. Utslippene fra lette kjøretøy er i perioden halvert som følge av innførte avgasskrav. Andelen personbiler med renseutstyr som innfrir kravene var i 1998 ca. 45   %, jf. figur 8.11. Utslippene fra tunge kjøretøy har økt i perioden og står nå for over halvparten av NO_x -utslippene fra bilparken. Dette skyldes at avgasskravene kom senere, og at tillatt utslipp pr. kjøretøy er høyere enn for lette kjøretøy. Det er grunn til å vente nye, skjerpede utslippskrav til biler. Beregninger viser at det likevel bl.a. på grunn av trafikkvekst, høye utslipp fra tunge kjøretøy og utenlandske bidrag, vil være vanskelig å nå det nasjonale resultatmålet uten at det iverksettes trafikkreduserede tiltak.

Kilde: Statens forurensningstilsyn

Svoveldioksidnivået i større norske byer er betydelig redusert i løpet av de siste 40 årene. De viktigste kildene til svoveldioksid (SO₂ ) i byområdene er i dag forbrenning av svovelholdige brensler (kull og olje), særlig fra oppvarming, samt noe bidrag fra dieselkjøretøyer. I de større byene utsettes ingen personer for konsentrasjoner av svoveldioksid som overstiger det nasjonale resultatmålet, jf. resultatmål 3 i boks 8.5. Den alt overveiende delen av SO₂ -utslippene i Norge i dag kommer fra industribedrifter i mindre tettsteder. Det forekommer overskridelser på en del mindre industristeder. Overskridelsene i Sarpsborg og Eydehavn skyldes lokale industriutslipp over mindre områder, jf. figur 8.12. Også lokalt i Orkanger er det nylig målt overskridelser av det nasjonale målet for SO₂ . Konsentrasjonene av svoveldioksid i Sør-Varanger skyldes utslippene fra nikkelverket i Nikel og oppredningsverket i Zapoljarnij i Russland. Utslippene på russisk side må reduseres betydelig (kanskje mer enn 90   %) dersom det nasjonale resultatmålet for SO₂ skal overholdes på norsk side av grensen til Russland. Overskridelsene andre steder i Norge vil bli redusert som følge av allerede pålagte tiltak.

Kilde: Norsk institutt for luftforskning

Utslipp av benzen oppstår ved forbrenning og ved bruk av løsemidler m.m. Forurensningen kommer hovedsakelig fra uforbrent bensin og småskala vedfyring og forbrenning. Tidligere målinger i Oslo og nyere målinger i Drammen, viser et relativt høyt benzennivå og til dels noe høyere verdier enn i de fleste andre land vi har tilgjengelige måledata fra. Målinger i Oslo, Drammen og Bergen foretatt i perioden mai 1997– april 1998, tyder på at typiske benzennivåer i større norske byer i dag er vel 10 g/m³ på årsbasis ved hovedgater og langs de største innfartsårene, 3–5 g/m³ i sentrumsområder som ikke er påvirket av nærliggende ­trafikkutslipp, jf. figur 8.13 og resultatmål 4 i boks 8.5.

Kilde: Norsk institutt for luftforskning

Som følge av allerede vedtatte avgasskrav til nye biler, vil benzenutslippene fra disse reduseres i takt med utskiftingen av bilparken. Videre vil hele bensinbilparken i Norge etterhvert ha katalysator, noe som reduserer utslippene effektivt. EU har nylig vedtatt et direktiv som begrenser benzeninnholdet i bensin. Iverksettelse av direktivet i Norge vil redusere utslippene fra bilparken ytterligere. Grove beregninger viser at det nasjonale resultatmålet på 2 g/m³ for bybakgrunn vil bli overholdt i 2010. Ettersom det er grunn til å regne med at allerede vedtatte virkemidler vil sikre oppfyllelse av det nasjonale målet for benzen, anses det foreløpig ikke nødvendig å iverksette ytterligere tiltak rettet mot slike utslipp.

Nye målestasjoner for luftkvalitet er under etablering. Forbedrede metoder og modeller for beregning av luftkvaliteten er også under utvikling. Dette vil gi økt kunnskap om de stoffene som gir dårlig luftkvalitet og deres kildefordeling. I tillegg er det etablert et prosjekt kalt Bedre Byluft, hvor det tas sikte på å etablere et helhetlig system for overvåkning og varsling av luftforurensning i de fem største byene. I forbindelse med prosjektet vurderes bl.a. aktuelle akuttiltak på dager hvor det forventes høye forurensningsverdier. Prosjektet følges aktivt opp av Samferdselsdepartementet.

8.4.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• vurdere innføring av effektive virkemidler for å redusere utslippene fra vedfyring,

• redusere antall biler som benytter piggdekk i de fire største byområdene til 20   % i 2002 og vurdere behovet for ytterligere tiltak,

• legge til rette for veiprising, styrke mulighetene for parkeringsrestriksjoner og fortsette den høye satsingen på kollektivtrafikken,

• innføre en differensiering av svovelavgiften for autodiesel og øke engangsavgiften på kombinerte biler.

Regjeringen fastsatte høsten 1998 nye nasjonale resultatmål for luftkvalitet. En realisering av målene vil i første rekke kreve betydelig innsats rettet mot kildene for forurensningen, og virkemiddelbruken vil måtte skjerpes. Videre har EU vedtatt et rammedirektiv for arbeidet med luftkvalitet, som nå er innlemmet i EØS-avtalen. Det vil framover komme flere såkalte datterdirektiver, som til sammen vil regulere 14 stoffer. Det første av disse datterdirektivene, som omfatter grenseverdier for PM₁₀ , NO₂ , SO₂ og bly er vedtatt og vil bli implementert gjennom en revisjon av forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy (grenseverdiforskriften).

Regjeringen legger til grunn at kommunene, innenfor de statlige rammer som til enhver tid gjelder, bør gis størst mulig frihet til å utforme en lokal politikk for å bedre luftkvaliteten, og at virkemidlene bør medføre en permanent bedring i luftkvaliteten.

I enkelte områder er utslipp fra vedfyring en betydelig kilde til svevestøv. Mulige tiltak kan være rensing av røykgassene fra vedfyring (piperensing), forsert utskifting av gamle vedovner, endring av energibærer til vannbåren varme(fjernvarme) og informasjonstiltak. Kommunene har i dag få virkemidler for å iverksette nødvendige tiltak. Regjeringen vil derfor vurdere å gi kommunene tilgang til egnede virkemidler, slik at kommunene og sektormyndighetene i samarbeid kan gjennomføre effektive tiltak for å redusere utslippene fra vedfyring. Dette vil bli vurdert i forbindelse med revisjon av grenseverdiforskriften i samarbeid med relevante fagmyndigheter.

Kommunene har gjennom forskrift om gebyr for bruk av piggdekk og tilleggsgebyr (piggdekkforskriften) fått mulighet til å søke statlige veimyndigheter om ta i bruk et sentralt virkemiddel for å redusere svevestøvskonsentrasjonene. Samferdselsdepartementet kan i særlige tilfeller pålegge en kommune å innføre ordningen. Reduksjon i andelen biler som benytter piggdekk er et av tiltakene som har størst effekt for å få nå målene for svevestøv. Det er derfor av stor betydning at piggdekkbruken i de største byene reduseres til 20   % i 2002. Samferdselsmyndighetene vil legge til rette for en slik utvikling, og vil løpende følge hvilken effekt som oppnås gjennom piggdekkforskriften, og vurdere behovet for ytterligere tiltak.

Andre trafikale tiltak som veiprising, parkeringsrestriksjoner og styrket kollektivtrafikk er av stor betydning for å nå andre samfunnsmessige mål og vil også bidra til å nå de nasjonale målene for luftkvalitet. Dette er et ledd i en samordnet areal- og transportplanlegging. Regjeringen vil derfor legge til rette for eller styrke disse virkemidlene. Et veiprisingssystem som utformes slik at bilisten må betale for de ulempene bilbruken påfører andre i form av støy, utslipp og forsinkelser, er et treffende virkemiddel overfor trafikkskapte kø- og miljøproblemer. Regjeringen vil derfor legge til rette for bruk av veiprising de steder det er lokalt ønske om det. Samferdselsdepartementet har sendt ut et høringsnotat med forslag til lovhjemmel for veiprising. Når det gjelder innføring av parkerings­restriksjoner , har kommunene foreløpig begrensede muligheter. Spørsmålet om hvordan parkeringsregulering kan styrkes som virkemiddel i lokal areal- og transportpolitikk er for tiden under utredning. Regionale og lokale myndigheter i by- og tettstedsområdene bør på bakgrunn av utredningene i samarbeid utforme en helhetlig parkeringspolitikk. Regjeringen vil på sin side sørge for å videreutvikle lovverket for å fjerne unødige hindringer for effektiv bruk av parkeringsregulering som lokalt virkemiddel. Regulering av trafikken gjennom veiprising o.l. vil medføre økt etterspørsel etter kollektivtjenester. Det vil derfor være vanskelig å gjennomføre en slik politikk uten at kollektiv­tilbudet forbedres og utbyggingen av gang- og sykkelveier styrkes. Styrking av kollektivtilbudet vil inngå som et ledd i en strategi for å oppnå vesentlig bedre luftkvalitet i de største byområdene. Staten vil styrke mulighetene til en kollektivsatsing i de større byregionene gjennom bidrag til finansiering av kollektivtrafikken.

Forbrenningspartikler fra dieselkjøretøy er en vesentlig kilde til svevestøvkonsentrasjonene. Reduksjon av svovelinnholdet i diesel er et viktig tiltak for å minske utslippene av svevestøv fra dieselkjøretøy. Lavsvoveldiesel gir mindre partikkelutslipp fra selve forbrenningsprosessen i motoren, og er en forutsetning for å kunne bruke moderne partikkelrensningsteknologi. Slik partikkelrensning av eksosen kan gi opptil 90   % reduksjon i svevestøvutslipp fra dieselkjøretøy. Regjeringen har derfor i St.prp. nr. 1 Skatte-, avgifts- og tollvedtak for Finansdepartementet foreslått en differensiering av svovelavgiften på autodiesel, for å framskynde en overgang til lavsvoveldiesel. Økt engangsavgift på kombinerte biler vil også bidra til reduserte partikkelutslipp. Kombinerte biler er generelt tyngre og har større motor enn personbiler. I tillegg er de fleste kombibilene dieseldrevne. En dieseldrevet kombibil har vesentlig høyere eksosutslipp enn en bensindrevet personbil.

En effektiv politikkgjennomføring for å nå de nasjonale målene, krever god oversikt over tilstanden og utviklingen i luftkvaliteten. I samarbeid mellom miljøvernmyndigheter og sektormyndigheter, vil det derfor bli utviklet et helhetlig overvåkningsopplegg for luftkvalitet. Det er videre behov for et utvidet samarbeid mellom kommunalt og statlig nivå i arbeidet for å bedre luftkvaliteten, og øke kompetansen hos lokale, regionale og statlige myndigheter for å vurdere hvilke virkemidler og tiltak som bør iverksettes for å nå de nasjonale målene.

8.5 Støy

Stillhet er en viktig verdi for mange mennesker, særlig i forbindelse med turer i skog og mark. Gode støyforhold i hverdagen er også viktig for trivsel og helse. For mye støy medfører helseproblemer og andre former for redusert livskvalitet, bl.a. søvnproblemer, fysiologiske virkninger og stress, og reduserte muligheter til å konsentrere seg og kommunisere med andre.

8.5.1 Mål

Regjeringen vil styrke arbeidet med å redusere støyproblemene i Norge, og har på denne bakgrunn fastsatt nytt nasjonalt resultatmål for støy, jf. boks 8.6. Regjeringen har som mål å redusere støyplagen med 25 % innen 2010 i forhold til 1999. Dette kommer i tillegg til skjerpede krav til reduksjon av støy som ble vedtatt som forskrift etter foruren­sningsloven i 1997. I dag medfører støy betydelige helse- og trivselsproblemer, særlig i byer og tettsteder og nær sterkt trafikkerte veier. Støyproblemene i Norge er vesentlige, også sammenliknet med andre tettere befolkede land. Dette skyldes bl.a. at en stor del av boligene i Norge ligger nært inntil vei eller jernbane. Det nye støymålet vil redusere støynivåene folk blir utsatt for og dermed forbedre livskvaliteten for store deler av befolkningen. Redusert støy gjør det mulig å utvikle trive­ligere bo- og oppvekstmiljø. Mindre støy betyr færre forstyrrelser og kommunikasjonsproblemer, mindre stress, bedre konsentrasjon og fredeligere søvn. Foreløpige beregninger viser at nytten for samfunnet ved å redusere støyplagen med 25   % innen 2010 er høyere enn kostnadene ved de til­takene som må gjennomføres for å nå målet. Det vil bli foretatt en evaluering og eventuell justering av målet i 2005 for å sikre at det er i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og miljømessig fornuftig nivå.

Det nye målet omfatter alle kilder. Det legges opp til at status i forhold til målet tallfestes ved hjelp av en støyplageindeks (SPI). Indeksen er utviklet i Nederland basert på et stort internasjonalt materiale. Til grunn for å beregne antall enheter SPI ligger opplysninger om hvor mange personer som er utsatt for støy av ulik styrke, og en virkningskurve som viser hvor stor andel av de utsatte som er plaget ved ulike støynivå for den aktuelle støykilden. Indeksen tar hensyn både til de som er litt plaget, noe plaget og sterkt plaget av støy, og den tar hensyn til ulikheter i støynivå og i støykildenes egenskaper. En enhet SPI er en fast menge støyplage. Eksempelvis er 1 SPI lik den samlede støyplagen for 2 personer utsatt for 69 dBA vegtrafikkstøy eller 65 dBA flystøy. Indeksen gjør det mulig å sammenligne støyplagen på tvers av kilder og støynivå på en enkel måte. Dette er en klar fordel i arbeidet med å utvikle en kostnadseffektiv og sammenhengende sektorovergripende støypolitikk.

8.5.2 Miljøtilstand og måloppnåelse

Støy er et av de miljøproblemene som rammer flest mennesker i Norge. Om lag 1,5 millioner mennesker er utsatt for støy ved boligen sin, og av disse er over 500 000 utsatt for støy over 60 desibel. I en undersøkelse av Statistisk sentralbyrå oppgir 5   % av befolkningen at de har problemer med søvnen på grunn av støy. Støybelastningen varierer med sosial status. Unge, enslige og enslige forsørgere med lav inntekt i byene er mest belastet. En undersøkelse i Gamlebyen i Oslo viser at småbarnsfamilier er mer plaget av støy enn andre. De høyeste inntektsgruppene er klart mindre utsatt for støy, antakelig fordi de har råd til å bo i områder med mindre støy hvor boligprisene er høye.

Det er stor forskjell mellom de ulike støykildenes karakter. Mens veitrafikk, tog, fly og industri gir sammenhengende og varig støy, gir skytefelt, skytebaner, motorsport, gressklippere o.l. støy i visse perioder. Bygg og anlegg kan gi sterk støy, men problemet har avgrenset varighet.

Figur 8.14 viser antall personer utsatt for støy over 55 dBA i gjennomsnitt over døgnet for de fire viktigste støykildene, mens figur 8.15 viser støyplagen fordelt på støykildene. Det er knyttet usikkerhet til tallmaterialet. Usikkerheten er størst for støy fra industri og de små kildene. Det er behov for å utvikle bedre metoder for å beregne støyutslippene, særlig knyttet til de lave og midlere støynivåene.

Kilde: Miljøverndepartementet

Kilde: Miljøverndepartementet

Veitrafikk er den klart dominerende kilden til støyplager, industri den nest største, mens fly og tog er noenlunde like store. Bygg og anlegg gir like stor støyplage som fly og tog, mens skytebaner gir omtrent halvparten av dette. Skytefelt og motorsportsbaner framstår som små i sammenligning. Dette betyr ikke at plagene er små for de som rammes, og det kan være nødvendig å sette inn tiltak også mot disse kildene.

8.5.3 Virkemiddelbruk og tiltak

Regjeringen vil:

• utforme en kostnadseffektiv virkemiddel­strategi for å nå det nye resultatmålet,

• styrke støyforskningen,

• delta aktivt i EUs arbeid på støyfeltet.

Arbeidet med å utvikle en helhetlig virkemiddelbruk må skje i et samspill mellom berørte statlige myndigheter og aktuelle kommuner og fylkeskommuner. Innsatsen mot støy har i de senere år vært konsentrert om avbøtende tiltak som fasadeisolering og støyskjerming av de mest utsatte boligene. Denne innsatsen vil fortsette iht. gjeldende forskrifter. Med det nye resultatmålet vil Regjeringen fokusere sterkere på reduksjon av støy ved kilden, som normalt er både billigere og mer effektivt enn avbøtende tiltak. Det vil være viktig å vurdere nærmere virkemidler for å påvirke støyegenskapene til de ulike støykildene, og øke bruken av de mest støysvake alternativene. Avgifter, miljømerking og informasjon er aktuelle virkemidler for å oppnå dette. Regjeringen vil om mulig konkretisere konsekvensene for transportsektoren i Nasjonal transportplan.

En styrking av støyarbeidet må bygge på et solid faglig grunnlag. Regjeringen har i statsbudsjettet for 2000 foreslått å styrke satsingen på støyforskning. Det er særlig behov for økt kunnskap om stille områder som miljøkvalitet og utvikling av verktøy for bedre å kunne tallfeste støyutslippene.

Regjeringen vil også prioritere deltakelse i EUs støyarbeid høyt. FoU-innsats og strammere støy­regelverk i EU vil framskynde overgangen til mer støysvake produkter, og bidra til å redusere støyen i Norge. En styrket FoU-innsats i EU på støy vil kunne gi gode resultater på kort tid. Erfaringene fra et europeisk samarbeid om togstøy viser at det er mye å vinne gjennom en slik satsing. Det er nå særlig behov for å komme videre med utviklingen av støysvake bildekk. Samferdsels- og miljøvernmyndighetene samarbeider om å utvikle et initiativ for FoU-satsing innenfor EØS-samarbeidet på støy fra bildekk, med sikte på å presentere dette i stortingsmeldingen om Nasjonal transportplan.